Faciliteten för flyktingar i Turkiet: till bra hjälp, men förbättringar behövs för att få mer valuta för pengarna

Sammanfattning

Faciliteten för flyktingar i Turkiet är EU:s svar på Europeiska rådets uppmaning om en betydande ökning av det finansiella stödet till flyktingar i Turkiet. Det är en mekanism för att samordna och effektivisera de tre miljarder euro som samlats in från EU och EU:s medlemsstater. Stödet ska gå till humanitär och icke-humanitär hjälp, med en anslagstilldelning på 1,4 respektive 1,6 miljarder euro. Syftet med faciliteten är att förbättra effektiviteten och komplementariteten i det stöd som ges till flyktingar och värdsamhällen i Turkiet.

I vår revision undersökte vi om faciliteten ger ändamålsenligt stöd till flyktingar i Turkiet. Vi tittade främst på förvaltningen av facilitetens första delbetalning och på de resultat som uppnåtts hittills i det humanitära arbetet.

Vi kunde konstatera att man under hård press snabbt lyckades mobilisera tre miljarder euro från EU:s budget och medlemsstaterna till faciliteten för flyktingar i Turkiet för att snabbt sätta in insatser i flyktingkrisen. Målet om att samordna insatsen på ett ändamålsenligt sätt uppnåddes dock inte helt och hållet. De granskade projekten gav bra hjälp till flyktingarna. De flesta av projekten har uppnått sin output, men hälften av dem har ännu inte uppnått förväntade utfall. Vi kunde även se att det fanns utrymme för ökad effektivitet i kontantstödsprojekten. Vi drar därför slutsatsen att faciliteten kunde ha haft mer ändamålsenlig verkan och att det skulle gå att få mer valuta för pengarna.

Kommissionen genomförde en omfattande behovsbedömning för att avgöra vilka flyktingarnas främsta behov var. Oenighet mellan Turkiet och EU om hur man skulle tillgodose dessa mest trängande behov i fråga om kommunal infrastruktur och socioekonomiskt stöd ledde till otillräckliga insatser på dessa områden.

Genom faciliteten gavs stöd till liknande typ av verksamhet inom hälso- och sjukvårdssektorn och utbildningssektorn genom olika instrument. Detta gjorde samordningen svårare och ledde till att olika förvaltningsstrukturer användes samtidigt för att finansiera liknande projekt.

Vi såg vissa bra exempel inom hälso- och sjukvården, där kommissionen stödde en övergång från humanitärt bistånd till mer långsiktigt utvecklingsbistånd, men denna komplementaritet uppnåddes inte systematiskt.

Vi kunde även se att det fanns utrymme för att förbättra effektiviteten i de humanitära projekt som finansierades genom faciliteten. När kommissionen granskade projektförslag gjorde man för det första inte alltid någon övergripande bedömning av om de budgeterade kostnaderna var rimliga. För det andra var de indirekta kostnaderna i samband med utbetalningar till de partner som genomförde stora kontantstödsprojekt höga, även om de låg i linje med den rättsliga ramen, och nivån på förskottsbetalningar överensstämde inte med projektens faktiska kassautflöde.

Kommissionen vidtog lämpliga åtgärder för att övervaka humanitära projekt. Den främsta begränsningen var de turkiska myndigheternas vägran att lämna ut uppgifter om bidragsmottagare i de två kontantstödsprojekten. Faktum är att varken kommissionen eller revisionsrätten har kunnat följa bidragsmottagarna i projekten från registrering till utbetalning.

Facilitetens ram för resultatmätning, som ska rapportera om de konsoliderade resultaten, höll fortfarande på att utarbetas. Utgångsvärden, delmål och kvantifierade målvärden för högnivåindikatorer hade ännu inte färdigställts. Den offentliga redovisningen var begränsad, och den omfattade inte EU:s hela bistånd till flyktingar i Turkiet.

Alla humanitära projekt som vi granskade hjälpte till att tillgodose flyktingarnas behov, främst genom kontantstöd. De flesta av projekten levererade helt eller mestadels avsedd output. Hälften av dem hade dock ännu inte uppnått förväntade utfall, och nio av tio behövde förlängas. De svåra förutsättningarna att arbeta i var den främsta orsaken till att projekt som drevs av internationella icke-statligaorganisationer inte blev genomförda i tid.

I rapporten ges sex rekommendationer som är tänkta att leda till bättre effektivitet och ändamålsenlighet inför den andra delbetalningen från facilitetens budget. Kommissionen bör

• på ett bättre sätt tillgodose flyktingarnas behov av kommunal infrastruktur och socioekonomiskt stöd,
• förbättra biståndets effektivitet och komplementaritet,
• genomföra en strategi för övergången från humanitärt bistånd till utvecklingsbistånd,
• förbättra effektiviteten i kontantstödsprojekten,
• tillsammans med de turkiska myndigheterna verka för att förbättra förutsättningarna för (internationella) icke-statliga organisationer att arbeta,
• öka övervakningen av och rapporteringen om faciliteten för flyktingar i Turkiet.

Inledning

Turkiet och EU har varit knutna till varandra genom ett associeringsavtal sedan 1963. Europeiska rådet beviljade Turkiet status som kandidatland för att gå med i EU i december 1999, och anslutningsförhandlingar inleddes 2005. Turkiet är den överlägset största mottagaren av bidrag från EU:s instrument för stöd inför anslutningen, som EU använder för att förbereda kandidatländer för medlemskap i EU, med över nio miljarder euro anslagna för perioden 2007–2020¹.

På grund av sitt geografiska läge är Turkiet både ett mottagar- och transitland för många flyktingar. Till följd av ökade migrationsflöden, främst på grund av konflikten i Syrien, har Turkiet det högsta antalet flyktingar i världen: nästan fyra miljoner². Av dessa är runt 3,5 miljoner syrier, av vilka cirka 94 % bor utanför flyktingläger³. Sedan början på krisen har Turkiet fortlöpande gett betydande hjälp till flyktingar.

Källa: UNHCR.

Den syriska flyktingkrisen har inte endast påverkat Turkiet. Även EU:s medlemsstater har påverkats. Bara under 2015 tog sig ungefär 850 000 flyktingar över Medelhavet från Turkiet till Grekland⁴ och sökte asyl i EU-länder. Efter antagandet av den europeiska migrationsagendan i maj 2015 vidtog EU och medlemsstaterna flera olika åtgärder för att hantera de utmaningar som man kunde se.

Den 15 oktober 2015 föreslog kommissionen en gemensam handlingsplan för EU och Turkiet som skulle hjälpa Turkiet att hantera migrationskrisen. Handlingsplanen innehöll åtgärder som EU och Turkiet skulle genomföra i syfte att a) hjälpa syrierna med tillfälligt skydd i Turkiet samt stödja de samhällen som tar emot dem och b) förbättra samarbetet i syfte att stoppa de irreguljära migrationsflödena till EU.

Den första åtgärden som EU skulle genomföra enligt handlingsplanen var att mobilisera betydande belopp för att hjälpa Turkiet att hantera de utmaningar som syrierna med tillfälligt skydd innebar⁵. Finansieringen skulle mobiliseras så flexibelt och snabbt som möjligt. För att uppfylla detta krav inrättade kommissionen faciliteten för flyktingar i Turkiet.

Faciliteten för flyktingar i Turkiet

Faciliteten är en samordningsmekanism som ska ”hjälpa Turkiet att tillgodose behoven av akut humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd till flyktingar och deras värdsamhällen, nationella och lokala myndigheter i arbetet med att förvalta och hantera konsekvenserna av tillströmningen av flyktingar”. Syftet med den är ”att samordna och effektivisera de åtgärder som finansieras genom unionens budget och bilaterala bidrag från medlemsstaterna” och ”att öka effektiviteten och komplementariteten i stödet till flyktingar och värdsamhällen i Turkiet”⁶. Faciliteten är ett innovativt verktyg för att sammanföra medel och skiljer sig från andra sådana mekanismer som används i EU, exempelvis EU:s förvaltningsfonder⁷ (se tabell 1).

Källa: Revisionsrätten.

Faciliteten inrättades den 1 januari 2016 med en budget på tre miljarder euro som skulle användas under 2016 och 2017⁸. Av denna summa kom en miljard från EU:s budget och två miljarder från EU:s medlemsstater⁹ (i bilaga I visas hur mycket medlemsstaterna bidragit med till faciliteten för flyktingar i Turkiet). Det stöd som ges ska gå till humanitär och icke-humanitär hjälp, med en anslagstilldelning på 1,4 respektive 1,6 miljarder euro. I faciliteten samordnas finansiering från olika befintliga instrument (se tabell 2).

Källa: Europeiska kommissionens första årsrapport om faciliteten för flyktingar i Turkiet.

Biståndet är främst inriktat på sex prioriterade områden: 1) humanitärt bistånd, 2) migrationshantering, 3) utbildning, 4) hälso- och sjukvård, 5) kommunal infrastruktur samt 6) socioekonomiskt stöd¹⁰. Projekten som finansieras genom faciliteten väljs och genomförs genom de underliggande instrumenten (se tabell 2) och därmed i enlighet med de regler och krav som gäller för de instrumenten¹¹. Här ingår även genomförande genom EU:s regionala förvaltningsfond för insatser med anledning av krisen i Syrien (Madad-fonden)¹². I bilaga II visas mer utförligt hur detta går till.

I uttalandet från EU och Turkiet den 18 mars 2016¹³ bekräftade Europeiska rådets medlemmar och Turkiet sitt åtagande att genomföra den gemensamma handlingsplanen som ska stoppa den irreguljära migrationen från Turkiet till Grekland¹⁴. Samtidigt kom man även överens om att ytterligare tre miljarder euro kunde tillföras facilitetens budget före utgången av 2018. Den 28 juni 2018 enades Europeiska rådet om att inleda den andra delbetalningen från facilitetens budget.

Facilitetens styrkommitté

Faciliteten styrs av en styrkommitté, med kommissionen som ordförande och företrädare för alla EU-medlemsstater som ledamöter. Turkiska företrädare är närvarande som rådgivare vid sammanträdena och deltar i samtalen om hur stödet ska genomföras. Styrkommitténs uppgift är att ge strategisk vägledning, som ska bestå i att man ”fastställer övergripande prioriteringar, vilka typer av åtgärder som ska stödjas, de instrument som ska användas […] och samordningen av åtgärder” som finansieras genom faciliteten¹⁵. Den ska även övervaka och bedöma genomförandet av åtgärderna.

Kommissionen har alltid det slutgiltiga ansvaret för åtgärdernas förvaltning. GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar har tillsammans med EU:s delegation i Turkiet ansvar för att genomföra projekt som finansieras via instrumentet för stöd inför anslutningen, medan GD Europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder har ansvar för det humanitära arbetet. Kommissionen har även ansvaret för projekt som genomförs via Madad-fonden.

Revisionens omfattning och inriktning samt revisionsmetod

Vårt mål var att bedöma hur faciliteten förvaltas och vilka resultat som hittills uppnåtts. Revisionen omfattar tiden från det att faciliteten inrättades fram till och med den 31 mars 2018. Den främsta frågan som vi ville ha svar på var följande: Ger faciliteten för flyktingar i Turkiet ändamålsenligt stöd till flyktingarna i Turkiet? Denna fråga delades upp i två delfrågor:

1. Har det faktum att faciliteten inrättats och fungerar som mekanism bidragit till lämpligt, snabbt och väl samordnat stöd?

   För att få svar på denna fråga undersökte vi huruvida kommissionen fastställt flyktingarnas främsta behov och tillgodosett dessa på ett snabbt och samordnat sätt.

2. Har de humanitära projekt som finansierats via faciliteten gett de förväntade resultaten?

   För att få svar på denna fråga undersökte vi hur ett urval av projekt som finansierats via faciliteten hade genomförts och övervakats och vilka resultat dessa projekt lett till. Eftersom de flesta icke-humanitära projekt ännu inte hade kommit tillräckligt långt i genomförandet vid tidpunkten för vår revision¹⁶ fokuserade vi främst på humanitära projekt i den här delen av vår analys.

Vi granskade tio humanitära projekt som hade kostat 458 miljoner euro (se bilaga III A). När vi valde ut projekt att granska strävade vi efter att få en bra blandning av projekt när det gällde sådant som ekonomisk betydelse, sektorer (grundläggande behov, skydd, hälso- och sjukvård, utbildning) och typ av organisation som stod för genomförandet (FN-organ eller internationella icke-statliga organisationer). Projekten valdes ut bland sammanlagt 45 kontrakt gällande humanitärt bistånd och motsvarade 33 % av det sammanlagda kontrakterade beloppet för humanitärt bistånd.

Revisionen genomfördes genom skrivbordsgranskningar och intervjuer med olika kommissionsavdelningar, EU:s delegation och Echos kontor i Turkiet, vissa EU-medlemsstaters företrädare i facilitetens styrkommitté, de turkiska myndigheterna, internationella organ och icke-statliga organisationer och de slutliga bidragsmottagarna¹⁷. Vi besökte åtta av de tio projekten i vårt urval under vårt besök i Turkiet i januari 2018¹⁸.

Det turkiska ministeriet för familje- och socialpolitik gav oss inte tillträde till sin databas över bidragsberättigade mottagare i de kontantöverföringsprojekt som vi granskade (det sociala nödskyddsnätet (ESSN) och villkorade kontantöverföringar för utbildning (CCTE)). Därmed kunde vi inte följa de slutliga bidragsmottagarna från registrering till utbetalning. Närmare information finns i punkt 53.

Iakttagelser

Faciliteten mobiliserade snabbt relevant stöd, men var inte helt ändamålsenlig som samordningsmekanism

Vi bedömde följande:

1. Huruvida man i faciliteten tog reda på vilka flyktingarnas främsta behov var och tog hänsyn till dessa genom en övergripande och noggrann behovsbedömning.
2. Huruvida den administrativa organisationen i faciliteten gjorde att man snabbt kunde ingå kontrakt med utförare för de tre miljarderna, det vill säga under perioden 2016–2017, i enlighet med kommissionens beslut om facilitetens inrättande.
3. Huruvida biståndet samordnades på ett ändamålsenligt sätt i faciliteten. I synnerhet undersökte vi om förfarandena för att välja ut och godkänna insatser effektiviserade biståndet och säkerställde komplementaritet mellan i) de olika EU-finansieringsinstrument som användes och ii) humanitärt och icke-humanitärt stöd.

Faciliteten tillgodosåg flyktingarnas främsta behov, förutom i fråga om kommunal infrastruktur och socioekonomiskt stöd

Anslaget på tre miljarder euro var ett resultat av ett politiskt beslut som EU:s medlemsstater och Turkiet enats om. Detta belopp utgjorde en väsentlig ökning av det sammanlagda stöd som EU ger till Turkiet. Det var dock inte meningen att detta belopp skulle täcka hela kostnaden för hjälp till flyktingarna¹⁹.

En behovsbedömning med vissa begränsningar

Enligt EU:s och Turkiets gemensamma handlingsplan (se punkt 4) skulle EU-institutionerna och Turkiet genomföra en genomgripande gemensam behovsbedömning innan de tre miljarderna betalades ut²⁰. Trots att de turkiska myndigheterna deltog i behovsbedömningen ställde de sig inte officiellt bakom den.

Behovsbedömningen var färdig i juni 2016. Den var omfattande i och med att den inbegrep en bedömning av både humanitära behov och utvecklingsbehov, gav bra information om de syriska flyktingarnas situation och redogjorde för brister som måste åtgärdas, med beaktande av tidigare, pågående och planerat bistånd till syrier med tillfälligt skydd i Turkiet. Behovsbedömningen var dock inte tillräckligt noggrann:

1. De flesta sifferuppgifter (till exempel sektorsstatistik) i behovsbedömningen kom från de turkiska myndigheterna. De konsulter som utförde behovsbedömningen hade inte tillgång till primäruppgifter. De kunde därför inte kontrollera riktigheten i de beräknade kostnaderna för de åtgärder som behövdes för att tillgodose flyktingarnas och värdsamhällenas behov.
2. Det fanns inte tillräckliga aktuella demografiska uppgifter uppdelade efter kön, ålder och vistelseort och inte tillräckligt med uppgifter om utsatta grupper (hushåll med kvinnor som huvudförsörjare, barn, äldre och så vidare). Konsulterna beskrev detta som ett allvarligt hinder för deras arbete med att bedöma behoven och utforma program och insatser. När det till exempel gällde sektorn socialt stöd och social sammanhållning hade den senaste landsomfattande undersökningen om utsatta grupper genomförts 2013.
3. Behovsbedömningen rörde syrier med tillfälligt skydd och inte behoven hos flyktingar från andra länder (till största delen afghaner och irakier). Den absolut största flyktinggruppen i Turkiet är syrier med tillfälligt skydd (se punkt 2), och därför var syrier med tillfälligt skydd den främsta målgruppen för stöd från faciliteten. Detta går dock emot det angivna syftet med faciliteten, vilket är att hjälpa alla flyktingar.

De prioriterade områdena i faciliteten (se punkt 8) överensstämde till största delen med behovsbedömningen. Det enda undantaget är det man kallar ”migrationshantering”, som styrkommittén valde ut som ett prioriterat område trots att det inte ingick i behovsbedömningen. Med tanke på att huvudsyftet med faciliteten var att hjälpa flyktingar och värdsamhällen och att 350 miljoner euro redan hade anslagits för stöd till migrationshantering i Turkiet genom instrumentet för stöd inför anslutningen (utanför faciliteten) kan motiven för att ta med det som ett prioriterat område ifrågasättas. Faktum är att styrkommittén efter att ha finansierat två migrationshanteringsprojekt beslutade att det inte skulle anslås mer medel till detta område.

De prioriterade områdena var vagt definierade för att tillåta nödvändig flexibilitet under svåra och snabbt föränderliga omständigheter. De enskilda projekten skulle tillgodose flyktingarnas specifika behov. Vi undersökte syftesbeskrivningen till de tio projekt som vi hade valt ut för granskning och fann att detta faktiskt gällde alla projekt (se bilaga III B). När organisationerna som utför de humanitära projekten ansöker om finansiering måste de beskriva de aktuella problemen, behoven och riskerna och på vilket sätt den föreslagna insatsen är lämplig och överensstämmer med kommissionen övergripande humanitära strategi i Turkiet. I ruta 1 beskrivs hur EU:s största humanitära projekt som finansieras via faciliteten tillgodosåg flyktingarnas behov.

Två prioriterade områden fick inte tillräckligt med stöd

Den största delen av medlen i faciliteten gick till de prioriterade områdena utbildning, hälso- och sjukvård och humanitärt bistånd (främst ESSN). Dessa områden stod för cirka 90 % av det totala kontrakterade beloppet (se figur 1).

Källa: Revisionsrätten på grundval av uppgifter från kommissionen.

Det är svårt att avgöra om fördelningen av medlen står i proportion till behoven inom de prioriterade områdena eftersom styrkommittén inte i förväg hade angett någon vägledande anslagsfördelning mellan de olika områdena. Detta ökar förstås flexibiliteten i fördelningen av medel, men det gör också att det inte går att bedöma skillnaden mellan planerade och faktiska utgifter för vart och ett av de prioriterade områdena.

Enligt vad vi kunde se var fördelningen till de prioriterade områdena ”kommunal infrastruktur” och ”socioekonomiskt stöd” otillräcklig. Så som beskrivs i ruta 2 berodde detta främst på att kommissionen och de turkiska myndigheterna inte kunde enas om hur dessa områden skulle hanteras.

Faciliteten uppnådde sitt mål om att ingå kontrakt för tre miljarder euro på två år

Beslutet om att inrätta en facilitet föranleddes av behovet av att mobilisera ytterligare medel. En av de största fördelarna med faciliteten var att medlemsstaterna gick med på²³ att bidra med sina två miljarder euro i februari 2016 direkt efter att faciliteten inrättats. Detta innebar att medlen kunde börja användas snabbt med utgångspunkt i ett förväg fastställt budgetbelopp.

Även de rättsliga och administrativa ramarna för faciliteten kom på plats relativt snabbt. Kommissionen och medlemsstaterna enades om facilitetens arbetsordning under styrkommitténs första sammanträde den 17 februari 2016. Detta innebar att faciliteten var igång mindre än tre månader efter toppmötet mellan EU och Turkiet den 29 november 2015. I bilaga V finns en översikt över viktiga datum och händelser som rör inrättandet och styrningen av faciliteten.

Medlen i faciliteten betalades ut genom flera olika befintliga instrument (se punkt 8) och genomförandepartner. På så sätt kunde faciliteten snabbt utnyttja den väsentliga ökning av EU-medel som fördes över till Turkiet och ingå kontrakt för tre miljarder euro på två år. Så som visas i figur 2 var ökningen av medel särskilt stor för humanitärt bistånd.

Källa: Revisionsrätten på grundval av uppgifter från kommissionen.

Förutom det snabba inrättandet av faciliteten och det ändamålsenliga sammanförandet av medel från olika håll var kommissionens val av genomförandemekanismer, enligt beskrivningen nedan, en viktig faktor som gjorde att facilitetens mål om att snabbt få ut biståndet kunde uppnås.

1. Kommissionen gav de turkiska myndigheterna tre stora direktstöd värda sammanlagt 660 miljoner euro för stora projekt inom den icke-humanitära delen utan någon inbjudan om att lämna projektförslag. I Turkiet används EU:s direktstöd oftast till mycket mindre projekt värda i genomsnitt en miljon euro.
2. 70 % av budgeten på tre miljarder euro gick via FN-organ och internationella finansinstitut (se bilaga II). Detta innebar att kapaciteten att utnyttja anslagna medel ökade eftersom organisationer av detta slag ofta har möjlighet att genomföra stora projekt, som exempelvis kontantstödsprojektet för diverse ändamål (ESSN) varigenom merparten av det humanitära biståndet tillhandahölls, med 998 miljoner euro i finansiering (se ruta 1).

De särskilda villkor som beskrivs i punkterna 25–28 är inte alltid tillämpliga för andra EU-instrument och förvaltningsfonder utanför faciliteten. Det förklarar varför de medel från instrumentet för stöd inför anslutningen som gick via faciliteten kunde kontrakteras fem gånger så snabbt som det vanliga stödet inför anslutningen i Turkiet. Så som visas i bilaga VI gick det även fortare att ingå kontrakt och få ut medlen till utförarna i faciliteten än i EU:s förvaltningsfonder.

Faciliteten bidrog till bättre samordning, men effektivisering och komplementaritet i biståndet uppnåddes inte systematiskt

Vi kontrollerade om faciliteten samordnade och effektiviserade det bistånd som gavs genom olika instrument så att ineffektivitet kunde undvikas (till exempel överlappande projekt) och om faciliteten förbättrade komplementariteten i stödet med syftet att främja en övergång från humanitärt till icke-humanitärt bistånd.

Vi kunde konstatera att kommissionen samordnade facilitetens strategiska riktning genom en gemensam behovsbedömning och styrningsstruktur (styrkommittén) och en gemensam ram för resultatmätning för både humanitärt och icke-humanitärt stöd. Detta innebar att de två kommissionsavdelningar som har det främsta ansvaret (GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar och GD Europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder, Echo) kunde samordna och utbyta information med varandra och med Madad-fonden.

Kommissionen satte dock inte upp tydliga skiljelinjer mellan instrument och genomförandepartner. I vissa fall såg vi att de finansieringsinstrument som faciliteten använde gav stöd till projekt inom hälso- och sjukvårds- och utbildningssektorn som var snarlika varandra. Detta antyder att det fanns parallella förvaltningsstrukturer för finansiering av liknande verksamhet och innebar omfattande samordningsarbete för kommissionen och partner för att undvika överlappning. Detta är inte i linje med facilitetens mål om effektivisering av EU-biståndet. I ruta 3 finns exempel på hur faciliteten finansierade sinsemellan snarlik verksamhet genom olika instrument.

Genom att kanalisera stödet via olika instrument kunde kommissionen, så som nämnts tidigare, snabbare få ut medlen från faciliteten på fältet (se punkt 27). Å andra sidan medförde detta också att det blev svårare att förvalta, genomföra och övervaka facilitetens verksamhet i stort. Dessa instrument har olika uppdrag och rättsliga ramar, olika genomförandemekanismer, olika krav på redovisning och övervakning och förvaltas av olika avdelningar. I vissa fall gick dessutom EU-stöd i Turkiet utanför faciliteten till samma prioriterade områden som i faciliteten²⁵. Ett antal aktörer som vi intervjuade vid vårt besök i Turkiet bekräftade att denna situation var förvirrande, särskilt när det gällde vilken roll det var meningen att de enskilda instrumenten skulle spela.

Det angivna målet för faciliteten att säkerställa komplementaritet i biståndet gäller även kopplingen mellan humanitärt och icke-humanitärt stöd. Vi såg vissa bra exempel inom hälso- och sjukvården, där kommissionen såg till att humanitärt bistånd gick över i mer långsiktigt utvecklingsbistånd, men noterade att denna komplementaritet inte uppnåddes systematiskt. Kommissionen tog till exempel inte fram gemensamma genomförandeplaner för GD Europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder, GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar och EU:s medlemsstater²⁶, trots att sådana planer skulle ha kunnat leda till bättre övergripande samordning och effektivitet i EU:s bistånd. Vi anser att gemensamma genomförandeplaner bör upprättas systematiskt, något som också gjordes i Jordanien och Libanon där kommissionen upprättade gemensamma ramar för humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd i syfte att skapa en övergripande och gemensam insats²⁷.

I sju av de tio humanitära projekten som vi granskade fann vi inga tecken på att man enats om en övergångs- eller överlämningsstrategi, där humanitära projekt, som är tänkta att sättas in för akuta behov, skulle tas över av den icke-humanitära delen i faciliteten, eller av Turkiet, i de fall då behoven kvarstår under en längre tidsperiod. I många fall omfattades de granskade projekten av uppföljningsåtgärder, med fortsatt humanitärt stöd och med en genomförandeperiod som sträcker sig förbi 2018. Den vägledande tidsgräns som Echo hade angett var att övergången från humanitärt bistånd skulle vara klar i slutet av 2018²⁸. Den tidsgränsen förlängdes senare. I ruta 4 beskrivs exempel på bra och bristfälliga övergångsstrategier från urvalet av granskade projekt.

I en svår situation hjälpte de humanitära projekten flyktingar med deras grundläggande behov, men de gav inte alltid förväntad valuta för pengarna

Vi utvärderade effektiviteten och ändamålsenligheten³⁰ i det humanitära biståndet som gavs genom faciliteten och undersökte särskilt

1. om kommissionen hade säkerställt att kostnaderna för finansierade projekt var rimliga i förhållande till de förväntade resultaten och om projekt genomfördes enligt tidsplan,
2. om kommissionen noggrant övervakade facilitetens utgifter och tog fram tillräcklig och relevant information om vilka resultat som uppnåtts,
3. om de humanitära projekten hade gett avsedd output (med det menas vad som åstadkommits eller uppnåtts) och om de haft förväntat utfall (med det menas de förändringar som kommit till stånd som en följd av uppnådd output).

Vi granskade tio humanitära projekt som genomfördes genom indirekt förvaltning (av FN-organ) eller direkt förvaltning (av internationella icke-statliga organisationer) (se bilaga III A). Trots förseningarna i genomförandet hade nio pågående projekt³¹ kommit tillräckligt långt för att vi skulle kunna redogöra för deras levererade output och uppnådda utfall vid tidpunkten för revisionen.

Det finns utrymme att förbättra effektiviteten i projekten

Kommissionen bedömning av kostnadernas rimlighet uppvisar brister

I 2016 och 2017 års humanitära genomförandeplaner för Turkiet anger kommissionen att den övergripande betoningen i de insatser som stöds bör ligga på kostnadseffektivitet och ändamålsenlighet. Vi kunde konstatera att kommissionen inte alltid gjorde någon övergripande bedömning av om de budgeterade kostnaderna var rimliga när de granskade projektförslag. Vi noterade bland annat följande:

1. Förhållandet mellan administrativa kostnader och operativa kostnader hade inte bedömts korrekt i fem av tio projekt.
2. I fyra av tio projekt fanns ingen beräkning av kostnaden per bidragsmottagare. I de fall då kostnaden per bidragsmottagare hade beräknats ledde inte detta alltid till en bedömning av om den framräknade proportionen var rimlig.

Vi har full förståelse för att kommissionen arbetar under väldigt olika omständigheter när de betalar ut humanitärt bistånd och att det kan vara svårt att använda standardkostnader och kvantitativa riktvärden. Vi anser dock att sådana verktyg faktiskt kan användas, i synnerhet då det gäller på varandra följande projekt som genomförs av samma partner. För fem av de granskade projekten som utgjorde sådana uppföljningsprojekt gjorde kommissionen ingen noggrann jämförelse mellan projekten. I ruta 5 ges ett antal exempel på fall där kommissionen hade gjort en otillräcklig bedömning av kostnadernas rimlighet.

För humanitära projekt som genomfördes av FN-partner hade kommissionen ingen fullständig överblick över de kostnader som var förknippade med underleverantörskontrakt med (lokala) genomförandepartner. Utan en sådan överblick kan inte kommissionen göra någon övergripande bedömning av rimligheten i kostnaderna.

ESSN har en hög effektivitetskvot men kan bli effektivare

Vid kontantstöd är kostnadseffektiviteten lättare att bedöma eftersom det oftast går att se hur mycket stöd som når den slutgiltiga bidragsmottagaren. Projektens kostnadseffektivitet räknas ut genom att jämföra summan som bidragsmottagarna får i handen med de andra kostnaderna i insatsen (kallat effektivitetskvot).

För ESSN (se ruta 1) hade kommissionen 2016 satt upp ett inledande mål om en effektivitetskvot på 85:15³². Denna målkvot ökades 2018 till 87,5:12,5. Vi jämförde denna kvot med andra projekt för grundläggande behov som kommissionen finansierat i regionen och fann att dessa projekt i genomsnitt hade en effektivitetskvot på 79:21³³.

Å andra sidan fann vi att den effektivitetskvot som räknats fram för ESSN inte omfattade alla kostnader som var direkt förknippade med projektet, som de utgifter som betalats av det turkiska ministeriet för familje- och socialpolitik som är inblandat i projektet genom stiftelserna för socialt stöd och solidaritet. Dessa stiftelser tar emot flyktingars ansökningar om anslutning till ESSN, bedömer ansökningarna och gör hembesök och agerar genom cirka 1 000 kontor runtom i Turkiet.

Vi såg även följande möjligheter att göra ESSN mer effektivt:

1. Projektet genomförs av ett FN-organ som har rätt att få 7 % av de sammanlagda direkta projektkostnaderna i ersättning för indirekta kostnader, som förvaltnings- och administrationskostnader på huvudkontorsnivå. Denna procentandel är i enlighet med det finansiella och administrativa ramavtalet³⁴ mellan kommissionen och FN, men vi fann att denna procentandel oftast gäller för projekt som har en mycket mindre budget. Eftersom detta projekt var så stort³⁵ uppgick de budgeterade indirekta kostnaderna för de två faserna till 64 miljoner euro³⁶. Trots denna höga summa fanns det inga underlag som kunde visa att denna kostnad var rimlig och att man hade försökt hålla den nere³⁷. I stället låg den på maxgränsen.
2. Medlen till ESSN överförs från den utförande FN-partnern till banken genom en lokal genomförandepartner. För att överföra medlen tar den lokala genomförandepartnern ut en kontantöverföringsavgift på 8,9 miljoner euro (beräknat som 1 % av de planerade sammanlagda överföringarna). Med tanke på att medlen hade kunnat överföras direkt till banken utan att gå via den lokala genomförandepartnern hade kommissionen inte på ett tillfredsställande sätt motiverat behovet av denna avgift. Dessutom togs inga sådana avgifter ut i det andra kontantstödsprogrammet i vårt urval (projekt 3, CCTE). Utöver detta debiterade den lokala genomförandepartnern ytterligare 7 % som en fast avgift för indirekta kostnader.
3. En oförklarligt stor andel av medlen betalas ut i förskott. Enligt de rättsliga ramar som styr samarbetet mellan EU och FN ska kommissionen betala en förfinansiering motsvarande 80 % av det totala kontrakterade beloppet innan projekten startar. Enligt vad vi kunde se var denna förskottsutbetalda andel inte anpassad efter utbetalningsmönstret i något av de granskade kontantstödsprojekten (ESSN och CCTE). För ESSN fick till exempel genomförandepartnern 278 miljoner euro i förskott för fas 1 och 520 miljoner för fas 2. Detta trots att medlen skulle betalas ut i lika stora delar under 16 respektive 13 månader. För fas 2 av CCTE betalade kommissionen ut 40 miljoner euro i förskott i december 2017, trots att den första utbetalningen förväntas göras först i slutet av september 2018. Eventuell ränta på dessa förskottsbetalningar behålls av genomförandepartnerna och återinvesteras inte i ESSN eller CCTE.

Förseningar i genomförandet undergrävde effektiviteten i de flesta granskade projekt

Att tidsplaner följs är en viktig aspekt när det gäller effektivitet. Det påverkar även kostnadseffektiviteten eftersom administrativa kostnader som hyra och löner kan behöva betalas även om ett projekt är försenat, vilket kan leda till att mindre pengar går till de faktiska bidragsmottagarna. Nio av tio granskade projekt hade blivit försenade och fick därför förlängas med i genomsnitt 60 %³⁸. I ett fall justerades den ursprungliga budgeten upp, och i tre fall fick man minska budgeten eftersom en del av de planerade insatserna inte kunde genomföras (se bilaga III A).

Vi kunde se flera orsaker till dessa förseningar. I fem fall orsakades förseningarna främst av tekniska och administrativa hinder förknippade med projekten, exempelvis att det inte gick att få tag på den tekniska utrustning eller den personal med rätt erfarenhet som behövdes för att genomföra dem. I ett fall godkände kommissionen en förlängning för att verksamheten på ett bättre sätt skulle kunna lämnas över till det nationella systemet. I tre fall var det de turkiska myndigheternas lagar och regler som icke-statliga organisationer måste följa som utgjorde hinder för att få projekten genomförda i tid³⁹. Detta ledde till att projekt som genomfördes av internationella icke-statliga organisationer, som tidigare varit verksamma i Turkiet, blev avsevärt försenade eller till att insatsernas omfattning fick minskas. Där så var lämpligt visade kommissionen prov på flexibilitet och godkände kontraktsförlängningar och justerade i vissa fall de mål som angetts från början.

Det var även svårt för kommissionen att få de turkiska myndigheternas tillstånd att låta internationella icke-statliga organisationer delta i finansieringsfasen. Ministeriet för familje- och socialpolitik ville till exempel inte ge internationella icke-statliga organisationer tillstånd att handlägga ärenden och göra hembesök, vilka är viktiga uppgifter ur skyddssynpunkt. Kommissionen fick ställa in fyra projekt med en sammanlagd budget på 14 miljoner euro, trots att de ansågs relevanta att finansiera för att möta flyktingars akuta skyddsbehov. I ruta 6 ges exempel på förseningar och svårigheter som påträffades i projekten.

Det fanns brister i övervakningen av kontantstödsprojekt och mätningen av resultat

Med övervakning avses regelbunden granskning av utgifter, verksamhet och resultat, vilket ger aktuell information om huruvida projekten fortskrider enligt plan. Vi bedömde kommissionens övervakning av faciliteten på två nivåer. Först undersökte vi om övervakningen av humanitära projekt var heltäckande och utförd vid lämpliga tidpunkter. Sedan undersökte vi om facilitetens ram för resultatmätning, ett specialverktyg som kommissionen tagit fram för att sammanställa uppgifter om vilka resultat faciliteten uppnått, gav relevant och kvantifierbar resultatinformation.

Kommissionen hade inrättat en lämplig ram för övervakning av humanitära projekt. Alla granskade projekt hade besökts minst en gång enligt kommissionens egna riktlinjer. Genom projektövervakningen kunde kommissionens medarbetare på fältet och huvudkontoret hela tiden se hur projektverksamheten fortskred.

Inte tillräcklig tillgång till primäruppgifter om kontantstödsprogrammet

Vi fann dock att övervakningen av de två kontantstödsprogrammen var begränsad eftersom kommissionen och de FN-organ som genomförde projekten för kommissionens räkning inte fick tillgång till de ursprungliga uppgifterna om bidragsmottagare (det vill säga en lista med namnen på alla som har rätt till bidrag, samt deras ID-nummer och adress). Dessa uppgifter finns hos ministeriet för familje- och socialpolitik, men ministeriet vill inte lämna ut dem till FN och kommissionen med hänvisning till turkisk dataskyddslagstiftning. I stället får FN-genomförandepartnern anonymiserade uppgifter, där bidragsmottagarnas namn och ID-nummer ersatts med ett unikt nummer som genererats hos den lokala genomförandepartnern.

En av de främsta uppgifterna för de FN-organ som genomför humanitära projekt för kommissionens räkning är just att ha överinseende över utbetalningsrutinerna och övervaka projektgenomförandet. Att de inte fick tillgång till primäruppgifterna hos ministeriet begränsade FN-partnernas, och därmed även kommissionens, möjligheter att utföra sina övervaknings- och tillsynsuppgifter effektivt och ändamålsenligt.

FN-genomförandepartnerna var tvungna att anpassa sina interna kontrollramar efter det faktum att de inte hade tillgång till viktiga primäruppgifter. De införde extra trianguleringskontroller för att underbygga de anonymiserade uppgifterna som man hade fått och stämde av dessa mot de anonymiserade uppgifterna om utbetalningar som man fått från banken. Trots dessa extra kontroller kunde FN-genomförandepartnerna inte följa bidragsmottagarna från registrering till utbetalning. Vi anser att detta är en väsentlig brist i kontrollen av kontantstödsprogrammen.

Som en del av våra revisionsrutiner och i enlighet med våra revisionsbefogenheter begärde vi att få tillgång till primäruppgifter om ESSN och CCTE från ministeriet för familje- och socialpolitik. Vår begäran avslogs och vi fick endast tillgång till de anonymiserade uppgifter som FN-genomförandepartnerna fått. Därför kunde vi inte skapa någon verifieringskedja från registrering av bidragsberättigade flyktingar fram till utbetalningarna i dessa två projekt. I bilaga VIII beskrivs på vilket sätt tillgången till uppgifter var begränsad för de olika inblandade aktörerna.

Brister i facilitetens ram för resultatmätning

När det gäller facilitetens ram för resultatmätning observerades följande brister:

1. Utgångsvärden och målvärden för facilitetens högnivåindikatorer, som skulle göra det möjligt att mäta uppnådda framsteg på ett objektivt sätt, hade ännu inte fastställts. Det fanns heller inga delmål så att man kunde följa upp arbetet under projektens gång.
2. Hur mycket faciliteten har bidragit med till de sammanställda högnivåindikatorerna⁴⁰ kommer att vara svårt att urskilja. Den främsta anledningen till detta är att andra EU-fonder utanför faciliteten, den turkiska staten, vissa EU-medlemsstater och andra givare ger stöd för samma ändamål (se exemplet i projekt 10 i ruta 3).
3. Ramen för resultatmätning ger inte en fullständig bild av vad EU:s bistånd till flyktingarna i Turkiet har lett till, eftersom den inte omfattar det bistånd som EU ger utanför faciliteten.
4. På grund av meningsskiljaktigheter med den turkiska regeringen fanns det inga sammanställda indikatorer för att mäta utvecklingen vad gäller sexuellt och könsrelaterat våld, avbruten skolgång eller skydd för barn. Dessa aspekter var dock viktiga delar i vissa av de humanitära projekten. Dessutom gällde vissa särskilda mål och indikatorer endast syrier med tillfälligt skydd och inte flyktingar från andra länder.
5. Facilitetens ram för resultatmätning kunde ännu inte ge en aktuell bild av de uppnådda resultaten. Den senaste övervakningsrapporten från maj 2018 innehöll outputindikatorer (till exempel antalet besök inom primärvården) för perioden januari till och med juli 2017. Det fanns dock inga uppgifter om utfall (till exempel hur många flyktingar som har tillgång till vård).
6. Ramen för resultatmätning var inte tillgänglig för allmänheten.

De granskade projekten har förbättrat för flyktingarna, men hälften av projekten har ännu inte uppnått förväntade utfall

Vi grundar vår bedömning av ändamålsenligheten i de granskade humanitära projekten på en analys av övervakningsindikatorerna, genomförandepartners lägesrapporter, rapporter från kontrollbesök som genomförts av Echos projektansvariga, egna besök⁴¹ och intervjuer med kommissionen, de turkiska myndigheterna och projektutförare och bidragsmottagare. Våra slutsatser sammanfattas i bilaga III B.

Genom kommissionens urvalsförfaranden säkerställdes att projekten var relevanta för flyktingarnas behov (se punkt 21). Alla projekt som vi granskade hjälpte därför flyktingarna med deras grundläggande behov av tak över huvudet, mat, hälso- och sjukvård, utbildning och skydd. Sex av tio projekt levererade helt eller mestadels avsedd output. Hälften av de granskade projekten, varav några fortfarande pågår, har dock ännu inte uppnått det förväntade utfall som definierades när projekten beviljades finansiering⁴².

De två kontantstödsprojekten, som utgjorde 83 % av vårt urval, lyckades ge kontantstöd till fler mottagare än beräknat. Enligt de genomförande FN-organen uppgick antalet bidragsmottagare i ESSN till 1,2 miljoner i mars 2018 mot den 1 miljon som var målet, och fram till mars 2018 hade fler än 330 000 elever fått ta emot minst en utbetalning från CCTE sedan projektet inleddes, att jämföra med det ursprungliga målet om 230 000 barn⁴³.

De preliminära resultaten av ESSN, som redovisades i maj 2018, visade att projektet hade bidragit positivt till att tillgodose flyktingarnas grundläggande behov. En av huvudindikatorerna för ESSN är till exempel indexet för överlevnadsstrategi. Syftet med indexet är att mäta flyktingarnas användning av negativa överlevnadsstrategier⁴⁴ för att tillgodose grundläggande behov. De preliminära resultaten som uppnåtts i ESSN visar att målet på en trettioprocentig minskning i indexet för överlevnadsstrategier har nåtts⁴⁵.

Vilken effekt ESSN har när det gäller att förbättra flyktingarnas levnadsstandard beror på målgruppen för stödet (vilka som är berättigade till stöd) och hur mycket pengar som betalas ut. Målgruppen definierades med demografiska kriterier⁴⁶ så att stödet skulle gå till de flyktingar som behövde det mest. Att använda just dessa kriterier motiverades av att det var viktigt att få ut hjälpen snabbt och dessa kriterier var lättare att kontrollera än socioekonomiska kriterier som hushållens inkomst.

Att använda demografiska kriterier är å andra sidan inte lika exakt och kan leda till att vissa flyktingar som behöver hjälp inte får det och tvärtom. Detta mäts genom att man undersöker hur många som behöver hjälp men som inte får det och hur många som får hjälp men som inte behöver det. Utifrån de senaste övervakningsuppgifterna⁴⁷ uppnåddes de planerade målen för ESSN när det gäller de som behöver hjälp men inte fått det (4 % mot det ursprungliga målet på 10 %) men inte när det gäller de som fått hjälp fast de inte behöver det (18 % mot det ursprungliga målet på 5 %).

När det gäller hur mycket pengar som betalades ut var huvudmålet med projektet att helt och hållet tillgodose de mest utsatta flyktingarnas grundläggande behov. Det belopp som behövs för att täcka dessa grundläggande behov beräknades först vara 180 turkiska lira⁴⁸ per person och månad. Efter samtal med de turkiska myndigheterna fastställdes det belopp som betalades ut till 100 turkiska lira⁴⁹. Det höjdes sedan till i genomsnitt 133 turkiska lira i juni 2017⁵⁰, vilket motsvarar 74 % av det ursprungligen uppskattade behovet. Trots att inflationen är hög i Turkiet har värdet inte räknats upp sedan juni 2017. Det innebär att projektets effekter för de mest utsatta bidragsmottagarna hela tiden minskar.

Exempel på projekt som mestadels uppnått förväntade resultat finns i ruta 7.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Mindre positivt var att fyra av fem av de granskade projekten som genomförs av internationella icke-statliga organisationer ännu inte gett planerad output eller lett till planerat utfall. De svåra och hela tiden förändrade förutsättningarna för internationella icke-statliga organisationer att arbeta i Turkiet ledde till att planerade insatser fick avbrytas, ändras eller ställas in (se punkt 46) och till att de ursprungliga målen fick ändras. Trots att kommissionen uppvisade flexibilitet och hjälpte till, främst genom att försöka tala med myndigheterna och förlänga tidsgränser, hade svårigheterna med att genomföra projekten en direkt negativ inverkan på i vilken utsträckning resultaten uppnåddes och om de uppnåddes i tid (se bilaga III B).

Slutsats och rekommendationer

Vi kunde konstatera att man under hård press snabbt lyckades mobilisera tre miljarder euro från EU:s budget och medlemsstaterna till faciliteten för flyktingar i Turkiet för att snabbt sätta in insatser i flyktingkrisen. Målet om att samordna insatserna på ett ändamålsenligt sätt uppnåddes dock inte helt och hållet. De granskade projekten gav bra hjälp till flyktingarna. De flesta av projekten har uppnått sin output, men hälften av dem har ännu inte uppnått förväntade utfall. Vi kunde även se att det fanns utrymme för ökad effektivitet i kontantstödsprojekten. Vi drar därför slutsatsen att faciliteten kunde ha haft mer ändamålsenlig verkan och att det skulle gå att få mer valuta för pengarna.

Kommissionen genomförde en omfattande behovsbedömning för att avgöra vilka flyktingarnas främsta behov var. Oenighet mellan Turkiet och EU om hur man skulle tillgodose de mest trängande behoven i kommunal infrastruktur och socioekonomiskt stöd ledde till otillräckliga insatser på dessa områden. Att ange migrationshantering som ett prioriterat område var dessutom inte tydligt motiverat.

Det var svårt att avgöra om de medel som tilldelats de olika prioriterade områdena stod i proportion till behoven eftersom styrkommittén inte i förväg hade angett någon vägledande anslagsfördelning mellan de olika områdena. Detta ökar förstås flexibiliteten men försvårar ansvarsutkrävandet eftersom planerade och faktiska utgifter för de olika områdena inte kan jämföras (punkterna 18–24).

Rekommendation 1 – Tillgodose flyktingarnas behov av kommunal infrastruktur och socioekonomiskt stöd på ett bättre sätt

Inför den andra delbetalningen från facilitetens budget bör kommissionen

1. se till att faciliteten bidrar mer till att tillgodose behoven inom de prioriterade områdena kommunal infrastruktur och socioekonomiskt stöd,
2. ompröva om migrationshantering bör vara ett prioriterat område i faciliteten,
3. ange en vägledande anslagsfördelning mellan de olika prioriterade områdena innan medlen betalas ut.

Måldatum för genomförande: 31 december 2019.

Kommissionen och medlemsstaterna satte snabbt upp facilitetens administrativa ramar. Det ändamålsenliga sammanförandet av medel från olika håll och kommissionens val genomförandemekanismer, med en blandning av olika instrument och partner för att genomföra stora projekt, innebar att faciliteten kunde uppnå sitt mål om att ingå kontrakt till ett värde av tre miljarder euro före utgången av 2017 (punkterna 25–29).

Kommissionen samordnade facilitetens strategiska riktning genom gemensam behovsbedömning, styrning och en ram för resultatmätning för både humanitärt och icke-humanitärt stöd. Trots det kunde biståndet ha effektiviserats bättre. Genom faciliteten gavs stöd till samma typer av projekt inom hälso- och sjukvårdssektorn och utbildningssektorn genom olika instrument. Detta gjorde samordningen svårare och ledde till att olika förvaltningsstrukturer användes samtidigt för att finansiera liknande projekt. I vissa fall gick dessutom EU-stöd i Turkiet utanför faciliteten till samma prioriterade områden som i faciliteten (punkterna 31–33).

Rekommendation 2 – Förbättra effektiviteten och komplementariteten i biståndet

Inför den andra delbetalningen från facilitetens budget bör kommissionen utarbeta en gemensam strategi med en tydlig fördelning av uppgifter mellan de olika instrumenten och EU:s medlemsstater i syfte att förbättra ordningen och effektiviteten i biståndet.

Måldatum för genomförande: 31 december 2019.

Det mål som fastställts för faciliteten om att komplementaritet i biståndet ska säkerställas gäller även mellan den humanitära och den icke-humanitära delen i biståndet. Vi såg vissa bra exempel inom hälso- och sjukvården, där kommissionen stödde en övergång från humanitärt bistånd till mer långsiktigt utvecklingsbistånd, men denna komplementaritet uppnåddes inte systematiskt. Vi den tidpunkt då revisionen genomfördes fanns det ännu inga förutsättningar för en övergång från humanitärt bistånd till utvecklingsbistånd i de flesta av de granskade projekten (punkterna 34–35).

Rekommendation 3 – Utarbeta en strategi för övergång från humanitärt bistånd till utvecklingsbistånd

Kommissionen bör utarbeta och genomföra en övergångsstrategi med det slutgiltiga målet att lämna över både humanitär och icke-humanitär verksamhet till de nationella myndigheterna.

Måldatum för genomförande: 31 december 2021.

Vi kunde även se att det fanns utrymme för att förbättra effektiviteten i de humanitära projekt som finansierades genom faciliteten. När kommissionen granskade projektförslag gjorde man för det första inte alltid någon övergripande bedömning av om de budgeterade kostnaderna var rimliga. För det andra var de indirekta kostnaderna i samband med utbetalningar till de partner som genomförde stora kontantstödsprojekt höga och inte tillfredsställande motiverade, även om de låg i linje med den rättsliga ramen, och nivån på förskottsbetalningar överensstämde inte med projektens faktiska kassautflöde (punkterna 38–44).

Rekommendation 4 – Förbättra effektiviteten i kontantstödsprojekten

Kommissionen bör sträva efter att öka effektiviteten i stora kontantstödsprojekt mot bakgrund av dessa projekts särdrag och storlek, i synnerhet genom att

1. förhandla fram en minskning av den andel som FN-genomförandepartnern tar ut för indirekta kostnader för att genomföra ESSN,
2. säkerställa att kontantöverföringsavgiften (för ESSN) endast betalas när det är vederbörligen motiverat och nödvändigt,
3. förhandla med partnerna om att nivån på förskottsbetalningarna ska vara bättre anpassad till planen för när utbetalningarna till bidragsmottagarna ska göras.

Måldatum för genomförande: 31 december 2020.

Effektiviteten i projekten beror även på om de kan genomföras i tid eller inte. När ett projekt blir försenat kan hyror och löner behöva betalas under längre tid. Nio av tio av de granskade projekten behövde förlängas; i genomsnitt krävdes en förlängning av tidsplanen med 60 %. De svåra förutsättningarna att arbeta i var den största orsaken till att internationella icke-statliga organisationer inte kunde genomföra sina projekt i tid (punkterna 45–46).

Rekommendation 5 – Tillsammans med de turkiska myndigheterna verka för att förbättra förutsättningarna för (internationella) icke-statliga organisationer att arbeta

Kommissionen bör verka politiskt och föra en politisk dialog på hög nivå med de turkiska myndigheterna för att förbättra förutsättningarna för (internationella) icke-statliga organisationer att arbeta i Turkiet.

Måldatum för genomförande: 31 december 2019.

Kommissionen hade inrättat lämpliga rutiner för kontroll av humanitära projekt och hade full vetskap om huruvida projekt fortskred som planerat eller inte. Den främsta begränsningen var de turkiska myndigheternas vägran att lämna ut den ursprungliga förteckningen över bidragsberättigade personer i de två kontantstödsprojekten. Detta innebar att varken vi eller kommissionen kunde följa bidragsmottagarna från registrering till utbetalning för denna ytterst viktiga del av det humanitära stödet (punkterna 49–53).

I facilitetens ram för resultatmätning redovisades resultaten i sammanslaget format, men det fanns vissa brister. Det fanns till exempel inga utgångsvärden, delmål eller kvantifierade mål för de sammanslagna indikatorerna. Dessutom var den offentliga redovisningen begränsad, och den omfattade inte EU:s hela bistånd till flyktingar i Turkiet (punkt 54).

Rekommendation 6 – Öka övervakningen av och rapporteringen om faciliteten för flyktingar i Turkiet

Kommissionen bör

1. insistera på att de turkiska myndigheterna ger genomförandepartner för kontantstödsprojekten obegränsad tillgång till uppgifterna om bidragsberättigade mottagare så att ansvarsskyldigheten och effektiviteten i övervakningsramen för dessa flaggskeppsprojekt kan förbättras,
2. förbättra utformningen på facilitetens ram för resultatmätning, särskilt genom att lägga till delmål, slutmål och utgångsvärden för de sammanslagna resultatindikatorerna,
3. redovisa utgifterna för EU-instrument som hjälper flyktingar i Turkiet utanför faciliteten.

Måldatum för genomförande: 31 december 2019.

Alla humanitära projekt som vi granskade hjälpte flyktingarna med deras viktigaste behov av tak över huvudet, mat, hälso- och sjukvård, utbildning och skydd. Sex av tio projekt levererade helt eller mestadels avsedd output. Hälften av de granskade projekten, vara några fortfarande pågår, har dock ännu inte uppnått det förväntade utfall som definierades när projekten beviljades finansiering (punkterna 56–63).

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Bettina Jakobsen som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 2 oktober 2018.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Akronymer och förkortningar

CCTE: Conditional Cash Transfer for Education, villkorade kontantöverföringar för utbildning

EBRD: Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling

Echo: Europeiska kommissionens generaldirektorat för europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder, GD Europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder

EIB: Europeiska investeringsbanken

ESSN: Det sociala nödskyddsnätet Emergency Social Safety Net

Familje- och socialministeriet: Det turkiska ministeriet för familje- och socialpolitik

FN: Förenta nationerna

Föranslutningsinstrument: Instrument för stöd inför anslutningen

GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar: Europeiska kommissionens generaldirektoratet för grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar

KfW: Den tyska utvecklingsbanken Kreditanstalt für Wiederaufbau

Migrationsdirektoratet: Det turkiska generaldirektoratet för migrationshantering

Utbildningsministeriet: Det turkiska ministeriet för nationell utbildning

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning III yttre åtgärder, säkerhet och rättvisa, där ledamoten Bettina Jakobsen är ordförande. Bettina Jakobsen var också föredragande ledamot för rapporten och ledde revisionsarbetet med stöd av Katja Mattfolk (kanslichef), Kim Storup (attaché), Alejandro Ballester Gallardo (förstechef), Cyril Messein (uppgiftsansvarig) och Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovic och Nikolaos Zompolas (revisorer).

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (https://publications.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sv).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.