Türgi pagulasrahastu: kasulik abi, kuid vajab kulutõhususe suurendamiseks täiustamist

Kokkuvõte

Türgi pagulasrahastu loodi vastusena Euroopa Ülemkogu üleskutsele eraldada Türgis asuvate pagulaste jaoks oluliselt rohkem lisavahendeid. Selle mehhanismi abil koordineeritakse ja ühtlustatakse 3 miljardi euro ulatuses ELilt ja liikmesriikidelt saadud rahalisi vahendeid. Abi hõlmab nii humanitaarabiga seotud kui ka selle välist tegevust, mille jaoks on eraldatud vastavalt 1,4 miljardit ja 1,6 miljardit eurot. Rahastu eesmärk on suurendada Türgis asuvatele pagulastele ja neid vastu võtvatele kogukondadele antava abi tõhusust ja vastastikust täiendavust.

Auditi käigus uuris kontrollikoda, kas rahastu pakkus Türgis asuvatele pagulastele tõhusat abi. Auditis keskenduti rahastu esimese osamakse haldamisele ning seni humanitaarabi valdkonnas saavutatud tulemustele.

Kontrollikoda leidis, et pingelises olukorras hankis Türgi pagulasrahastu ELi eelarvest ja ELi liikmesriikidelt kiiresti 3 miljardit eurot, et pagulaskriisile kiiresti reageerida. Siiski ei saavutatud täielikult eesmärki seda tegevust tõhusalt koordineerida. Auditeeritud projektid andsid pagulastele kasulikku abi: enamik neist saavutas oma väljundid, kuid pooled neist ei ole veel oodatud tulemeid saavutanud. Lisaks leidis kontrollikoda, et rahaliste toetuste projektide tõhusust tuleks suurendada. Seega tegi kontrollikoda järelduse, et rahastu oleks võinud olla tõhusam ja saavutada suurema kulutõhususe.

Komisjon selgitas pagulaste esmavajadused välja põhjalikule vajaduste hindamisele tuginedes. Kuna aga Türgi ja EL olid eri meelt selle osas, kuidas täita esmavajadusi munitsipaaltaristu ja sotsiaal-majandusliku abi vallas, jäid need valdkonnad piisava tähelepanuta.

Pagulasrahastust toetati eri rahastamisvahendite kaudu sarnast liiki tervishoiu- ja haridussektori tegevusi. See muutis kooskõlastamise keerulisemaks ning tõi kaasa olukorra, kus sarnaste projektide rahastamiseks kasutati samal ajal eri juhtimisstruktuure.

Ehkki kontrollikoda leidis tervishoiusektoris positiivseid näiteid selle kohta, kuidas komisjon toetas üleminekut humanitaarabilt kestvamale arenguabile, ei saavutatud seda täiendavust süstemaatiliselt.

Samuti leidis kontrollikoda, et pagulasrahastust toetatavate humanitaarabiprojektide tõhusust võiks suurendada. Esiteks ei hinnanud komisjon projektiettepanekuid läbi vaadates järjepidevalt ja põhjalikult nende eelarvete põhjendatust. Teiseks, isegi juhul, kui kulud olid õigusraamistikuga kooskõlas, olid suuri rahaliste toetuste projekte ellu viivatele partneritele hüvitatavad kaudsed kulud kõrged ning ettemaksed ei olnud kooskõlas projektide tegelike väljamaksetega.

Komisjon seadis sisse asjakohased meetmed humanitaarabiprojektide järelevalveks. Peamine takistus oli Türgi ametiasutuste keeldumine andmast juurdepääsu kahe rahalise toetuse projekti toetusesaajate andmetele. Komisjonil ega kontrollikojal ei õnnestunud jälgida projekti toetusesaajaid alates registreerimisest kuni väljamakseteni.

Rahastu tulemusraamistik, mis sisaldab konsolideeritud tulemuste alast aruandlust, ei olnud veel valmis: kõrgetasemeliste näitajate võrdlusaluseid, vahe-eesmärke ja kvantifitseeritud sihtväärtuseid ei olnud veel lõplikult välja töötatud. Avalik aruandlus oli piiratud ega hõlmanud kogu ELi abi Türgis asuvatele pagulastele.

Kõik auditeeritud humanitaarabiprojektid aitasid pagulastel nende vajadusi rahuldada, kasutades selleks peamiselt rahalisi toetusi. Enamik projektidest saavutas kõik või enamiku kavandatud väljunditest. Pooled neist ei ole aga veel oodatud tulemeid saavutanud ja kümnest projektist üheksat tuli pikendada. Rahvusvaheliste vabaühenduste juhitavate projektide õigeaegset elluviimist takistas eelkõige probleemne tegevuskeskkond.

Aruandes on esitatud kuus soovitust rahastu eelarve teise osamakse tõhususe ja tulemuslikkuse suurendamiseks. Kontrollikoda soovitab komisjonil

• tõhusamalt tegeleda pagulaste vajadusega munitsipaaltaristu ja sotsiaal-majandusliku abi järele;
• suurendada abi ühtlustamist ja selle vastastikust täiendavust;
• võtta kasutusele humanitaarabilt arenguabile ülemineku strateegia;
• suurendada rahaliste toetuste projektide tõhusust;
• käsitleda koos Türgi ametiasutustega vajadust parandada (R)VVO-de tegevuskeskkonda; ning
• suurendada Türgi pagulasrahastu järelevalvet ja aruandlust.

Sissejuhatus

Türgi ja EL on alates 1963. aastast olnud seotud assotsieerimislepinguga. Euroopa Ülemkogu andis Türgile 1999. aasta detsembris ELiga liituda sooviva kandidaatriigi staatuse ja ühinemisläbirääkimisi alustati 2005. aastal. Türgi on suurim toetusesaaja ELi ühinemiseelse abi rahastamisvahendist (IPA), mida EL kasutab kandidaatriikide ELi astumise jaoks ettevalmistamiseks; perioodil 2007–2020 on Türgile eraldatud üle 9 miljardi euro¹.

Oma asukoha tõttu on Türgi paljudele pagulastele nii vastuvõtja- kui ka transiidiriik. Suurenenud rändevoogude tõttu Süüria konflikti tagajärjel on Türgis suurim arv pagulasi maailmas: ligi 4 miljonit inimest². Nende hulgas on umbes 3,5 miljonit süürlast, kellest 94% elab väljaspool pagulaslaagreid³. Kriisi algusest saadik on Türgi andnud pagulastele olulist ja pidevat abi.

Allikas: ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet.

Süüria pagulaskriis ei mõjutanud mitte ainult Türgit, vaid ka ELi liikmesriike. Ainuüksi 2015. aastal liikus üle Vahemere Türgist Kreekasse 850 000 pagulast,⁴ kes taotlesid varjupaika ELi riikides. Pärast Euroopa rände tegevuskava vastuvõtmist 2015. aasta mais võtsid EL ja selle liikmesriigid mitmeid meetmeid tuvastatud probleemide lahendamiseks.

15. oktoobril 2015 tegi komisjon ettepaneku võtta vastu ELi-Türgi ühine tegevuskava, et aidata Türgil rändekriisi ohjata. Tegevuskavas on määratletud ELi ja Türgi rakendatavad meetmed, mille eesmärk on a) toetada ajutise kaitse all olevaid süürlasi ja neid vastu võtvaid Türgi kogukondi ning b) tõhustada koostööd, et vältida ebaseaduslikke rändevoogusid ELi.

Esimene meede, mida EL pidi selle tegevuskava järgi võtma, oli hankida olulisel hulgal rahalisi vahendeid, et aidata Türgil tulla toime keeruliste ülesannetega, mille tekitas ajutise kaitse all olevate süürlaste Türgis viibimine⁵. Raha tuli hankida nii paindlikult ja kiiresti kui võimalik. Selle tingimuse täitmiseks lõi komisjon Türgi pagulasrahastu.

Türgi pagulasrahastu

Pagulasrahastu on koordineerimismehhanism, mille eesmärk on aidata Türgil „täita pagulaste ja neid vastuvõtvate kogukondade koheseid humanitaar- ja arenguvajadusi ning abistada riiklikke ja kohalikke ametiasutusi pagulaste sissevoolu tagajärgede haldamisel ja nendega tegelemisel“. Selle eesmärk on „koordineerida ja ühtlustada liidu eelarvest ja ELi liikmesriikide kahepoolsetest toetustest rahastatavat tegevust ning suurendada pagulastele ja Türgi vastuvõtvatele kogukondadele antava toetuse tõhusust ja täiendavust“⁶. Rahastu on uuenduslik ühisrahastuse vahend, mis erineb teistest ELis kasutatavatest ühisrahastuse mehhanismidest, nagu ELi usaldusfondid⁷ (vt tabel 1).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

1. jaanuaril 2016 loodud rahastu eelarve aastateks 2016–2017 on 3 miljardit eurot⁸. Sellest summast 1 miljard eurot kaetakse ELi eelarvest ja 2 miljardit eurot tuleb liikmesriikidelt⁹ (I lisas on näidatud liikmesriikide osalus Türgi pagulasrahastus). Antav abi hõlmab nii humanitaarabiga seotud kui ka selle välist tegevust, mille jaoks on eraldatud vastavalt 1,4 miljardit ja 1,6 miljardit eurot. Pagulasrahastu koordineerib rahastamist eri rahastamisvahenditest (vt tabel 2).

Allikas: Euroopa Komisjoni esimene aastaaruanne Türgi pagulasrahastu kohta.

Abi keskendub kuuele prioriteetsele valdkonnale: 1) humanitaarabi, 2) rändehaldus, 3) haridus, 4) tervishoid, 5) munitsipaaltaristu ning 6) sotsiaal-majanduslik abi¹⁰. Rahastust toetatavad projektid valitakse ja viiakse ellu rahastu aluseks olevate rahastamisvahendite abil (vt tabel 2) ning seega kooskõlas selle konkreetse rahastamisvahendi eeskirjade ja nõuetega¹¹. See hõlmab ka projektide elluviimist ELi Süüria kriisile reageerimise piirkondliku usaldusfondi (EUTF Madad) kaudu¹². II lisas on täpsemalt selgitatud, kuidas see toimib.

ELi-Türgi 18. märtsi 2016. aasta avalduses¹³ kinnitasid Euroopa Ülemkogu liikmed ja Türgi oma kindlat tahet rakendada ühist tegevuskava ja teha lõpp ebaseaduslikule rändele Türgist Kreekasse¹⁴. Samuti leppisid nad kokku, et enne 2018. aasta lõppu võiks rahastu eelarvesse lisanduda veel 3 miljardit eurot. 28. juunil 2018 nõustus Euroopa Ülemkogu laskma käiku rahastu eelarve teise osamakse.

Rahastu juhtkomitee

Rahastut haldab juhtkomitee, mida juhib komisjon ja kuhu kuuluvad kõigi ELi liikmesriikide esindajad. Türgi esindajad osalevad juhtkomitee koosolekutel nõuandvas rollis ning võtavad osa abi rakendamisega seotud aruteludest. Juhtkomitee ülesanne on anda strateegilisi juhiseid. See seisneb üldiste prioriteetide, toetatavate meetmeliikide ning kasutatavate vahendite kindlaksmääramises ja pagulasrahastust toetatavate meetmete koordineerimises¹⁵. Juhtkomitee jälgib ja hindab ka meetmete rakendamist.

Lõplik vastutus meetmete juhtimise eest on komisjonil. Naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraat (DG NEAR) koos ELi delegatsiooniga Türgis vastutab ühinemiseelse abi rahastamisvahendist rahastatavate projektide elluviimise eest ning Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraat (DG ECHO) vastutab humanitaarabi valdkonna eest. Komisjon juhib ka EUTF Madadi kaudu rahastatavate projektide elluviimist.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Kontrollikoja eesmärk oli hinnata pagulasrahastu haldamist ja seni saavutatud tulemusi. Audit hõlmas perioodi alates rahastu loomisest kuni 31. märtsini 2018. Üldine auditiküsimus oli järgmine: „Kas Türgi pagulasrahastu toetab Türgis asuvaid pagulasi tõhusalt?“. Põhiküsimus jagati omakorda kaheks.

1. Kas rahastu kui mehhanismi ülesehitus ja toimimine tagab asjakohase, kiire ja hästi koordineeritud abi?

   Sellele küsimusele vastamiseks uuris kontrollikoda, kas komisjon selgitas välja pagulaste esmatähtsad vajadused ning tegutses nende rahuldamiseks kiirelt ja koordineeritult.

2. Kas pagulasrahastust toetatavad humanitaarabiprojektid saavutasid oodatud tulemused?

   Sellele küsimusele vastamiseks uuris kontrollikoda pagulasrahastust toetatavate projektide valimi elluviimist, järelevalvet ja saavutatud tulemusi. Kuna enamiku muude kui humanitaarabiprojektide elluviimine ei olnud auditi ajaks piisavalt kaugele jõudnud,¹⁶ keskendus kontrollikoda analüüsi selles osas humanitaarabiprojektidele.

Kontrollikoda auditeeris kümnest humanitaarabiprojektist koosnevat valimit, mille eelarve oli kokku 458 miljonit eurot (vt III A lisa). Kontrollikoda pidas valimi koostamisel silmas tasakaalu projektide rahalise mõju, sektorite (esmavajadused, kaitse, tervishoid, haridus) ja rakenduspartnerite liikide (ÜRO asutused, rahvusvahelised vabaühendused) käsitlemisel. Valim moodustati 45 humanitaarabi lepingu põhjal ning selles oli esindatud 33% kogu lepingulisest humanitaarabist.

Audit hõlmas dokumentide hindamist ning vestlusi komisjoni eri osakondade, ELi delegatsiooni ja ECHO esindustega Türgis, mõningate ELi liikmesriikide esindajatega rahastu juhtkomitees, Türgi ametiasutuste, rahvusvaheliste organisatsioonide, vabaühenduste ja lõplike abisaajatega¹⁷. Kontrollikoda külastas 2018. aasta jaanuaris Türgis viibides kõnealusesse valimisse kuulunud kümnest projektist kaheksat¹⁸.

Türgi pere- ja sotsiaalpoliitika ministeerium ei andnud kontrollikojale juurdepääsu auditeeritud rahaliste toetuste projektide (hädaolukorra sotsiaalkindlustusvõrk (ESSN); tingimuslike haridustoetuste süsteem (CCTE)) abikõlblike toetusesaajate andmebaasile. Seetõttu polnud kontrollikojal võimalik jälgida toetusesaajaid alates registreerimisest kuni raha väljamaksmiseni. Täpsemad üksikasjad on esitatud punktis 53.

Tähelepanekud

Rahastu hankis kiiresti asjakohase abi, kuid ei olnud koordineerimismehhanismina täielikult tõhus

Kontrollikoda hindas järgmist:

1. kas rahastu selgitas välja ja rahuldas pagulaste põhivajadused põhjaliku ja hoolika vajaduste hindamise abil;
2. kas rahastu halduslik korraldus võimaldas 3 miljardi euro ulatuses kiiresti (st ajavahemikul 2016–2017) lepinguid sõlmida, nagu on sätestatud komisjoni otsuses pagulasrahastu loomise kohta; ja
3. kas rahastu koordineeris abi tõhusalt. Eelkõige uuris kontrollikoda, kas meetmete valiku ja heakskiitmise menetlused aitasid abi ühtlustada ja tagasid vastastikuse täiendavuse: i) kasutatavate eri ELi rahastamisvahendite vahel ning ii) humanitaarabi ja muu abi vahel.

Rahastu aitas asjakohaselt täita pagulaste põhivajadusi, välja arvatud munitsipaaltaristu ja sotsiaal-majandusliku abi valdkonnas

3 miljardit eurot eraldati ELi liikmesriikide ja Türgi tehtud poliitilise otsuse tulemusena. See summa suurendas oluliselt üldist abi, mida EL Türgile võimaldas. Eesmärk polnud aga katta pagulaste abistamise kogumaksumus¹⁹.

Vajaduste hindamine teatud piirangutega

ELi–Türgi ühine tegevuskava (vt punkt 4) nägi ette, et enne 3 miljardi euro suuruse eelarve kasutamist viivad ELi institutsioonid ja Türgi ühiselt läbi põhjaliku vajaduste hindamise²⁰. Ehkki Türgi ametiasutused osalesid vajaduste hindamisel, ei kiitnud nad seda ametlikult heaks.

Vajaduste hindamine jõudis lõpule 2016. aasta juunis. Hindamine oli põhjalik, kuna see hõlmas nii humanitaarabi- kui ka arenguvajaduste hindamist, andis asjakohast teavet süürlastest pagulaste olukorra kohta ning aitas välja selgitada lahendamist vajavaid probleeme, võttes arvesse varasemat, praegu antavat ja kavandatavat abi ajutise kaitse all olevatele süürlastele Türgis. See polnud aga piisavalt põhjalik:

1. suurem osa vajaduste hindamisel kasutatud arvandmetest (nt sektorite statistika) saadi Türgi ametiasutustelt. Vajaduste hindamist läbi viinud konsultantidel puudus juurdepääs algandmetele. Seepärast polnud neil võimalik kinnitada pagulaste ja vastuvõtvate kogukondade vajaduste täitmiseks vajalike meetmete eeldatavat maksumust;
2. polnud piisavalt ajakohaseid demograafilisi andmeid, mis oleksid esitatud soo, vanuserühma ja asukoha kaupa, samuti puudus teave haavatavate rühmade kohta (majapidamised, kus perekonnapeaks on naine; lapsed; eakad jne). Konsultantide sõnul takistas see oluliselt vajaduste hindamist ning programmide ja sekkumiste kavandamist. Näiteks sotsiaalabi ja ühtekuuluvuse sektoris tehti viimane kogu riiki hõlmav haavatavuse hindamine aastal 2013;
3. vajaduste hindamisel keskenduti ajutise kaitse all olevatele süürlastele ning selles ei käsitletud muudest rahvustest pagulaste (peamiselt afgaanid ja iraaklased) vajadusi. Suurem osa Türgis asuvatest pagulastest on ajutise kaitse all olevad süürlased (vt punkt 2), mistõttu just nemad olid Türgi pagulasrahastu peamine sihtrühm. See polnud aga kooskõlas rahastule määratud eesmärgiga aidata täita kõigi pagulaste vajadusi.

Rahastu prioriteetsed valdkonnad (vt punkt 8) olid suures osas kooskõlas vajaduste hindamisega. Ainus erand oli rände haldamine, mille juhtkomitee valis prioriteetseks valdkonnaks, ehkki vajaduste hindamine seda ei hõlmanud. Pidades silmas asjaolu, et rahastu põhieesmärk oli toetada pagulasi ja neid vastu võtvaid kogukondi ning et Türgile oli juba ühinemiseelse abi rahastamisvahendi kaudu rände haldamiseks eraldatud umbes 350 miljonit eurot toetust (väljaspool pagulasrahastut), on selle valdkonna prioriteetseks liigitamine küsitav. Pärast kahe rändehaldamise projekti rahastamist otsustaski juhtkomitee selle valdkonna jaoks rohkem raha mitte eraldada.

Prioriteetsed valdkonnad määratleti laialt, et tagada raskes ja kiiresti muutuvas olukorras vajalik paindlikkus. Projektide eesmärk oli täita pagulaste konkreetseid vajadusi. Kontrollikoda vaatas läbi kümne auditeeritava projekti valimise põhimõtted ja leidis, et see oli nende kõigi puhul nii (vt täpsemat teavet III B lisas). Rahastamisettepanekut esitades peab humanitaarabiprojekte ellu viiv partner kirjeldama tuvastatud probleeme, vajadusi ja riske ning seda, kuivõrd on kavandatavad meetmed asjakohased ja kooskõlas komisjoni üldise humanitaarabi strateegiaga Türgis. 1. selgituses on näidatud, kuidas ELi suurim humanitaarabiprojekt, mida pagulasrahastust rahastati, aitas pagulaste vajadusi täita.

Kahte prioriteetset valdkonda ei toetatud piisavalt

Rahastu keskendus prioriteetsete – haridus, tervishoid ja humanitaarabi (peamiselt ESSN) – valdkondade toetamisele. Need valdkonnad moodustasid umbes 90% lepingute kogusummast (vt joonis 1).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni andmete põhjal.

Raske on hinnata, kas rahaliste vahendite jaotus on proportsionaalne vajaduste suurusega nendes prioriteetsetes valdkondades, kuna juhtkomitee ei määranud eelnevalt igale prioriteetsele valdkonnale orienteeruvaid eraldisi. Kuigi see suurendab rahaliste vahendite eraldamise paindlikkust, ei võimalda see hinnata iga prioriteetse valdkonna kavandatud ja tegelike kulutuste vahelisi erinevusi.

Kontrollikoda leidis, et prioriteetset munitsipaaltaristu valdkonda ja sotsiaal-majandusliku abi valdkonda ei toetatud piisavalt. Nagu on näidatud 2. selgituses, on peamine põhjus see, et komisjon ja Türgi ametiasutused ei jõudnud kokkuleppele, kuidas neid valdkondi toetada.

Rahastu saavutas eesmärgi sõlmida kahe aastaga kolme miljardi euro eest lepinguid

Otsus luua pagulasrahastu oli tingitud vajadusest hankida täiendavaid rahalisi vahendeid. Rahastu üks olulisi eeliseid oli see, et liikmesriigid nõustusid²³ kohe pärast rahastu loomist 2016. aasta veebruaris panustama 2 miljardit eurot. See andis aluse rahaliste vahendite kiireks kasutamiseks varem eelarvestatud summade põhjal.

Ka rahastu õigus- ja haldusraamistik kehtestati suhteliselt ruttu. Komisjon ja ELi liikmesriigid leppisid juhtkomitee esimesel koosolekul 17. veebruaril 2016 kokku rahastu kodukorras. See tähendab, et rahastu käivitus vähem kui kolm kuud pärast ELi ja Türgi tippkohtumist 29. novembril 2015. V lisas on esitatud pagulasrahastu loomise ja juhtimisega seotud olulised kuupäevad ja sündmused.

Rahastu vahendeid eraldati mitmesuguste olemasolevate rahastamisvahendite (vt punkt 8) ja rakenduspartnerite kaudu. Tänu sellele suutis rahastu kiiresti ära kasutada Türgile eraldatud oluliselt suuremad ELi rahalised vahendid ja sõlmida kahe aasta jooksul 3 miljardi euro eest lepinguid. Nagu on näidatud joonisel 2, suurenes rahastamine eriti märkimisväärselt humanitaarabi valdkonnas.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni andmete põhjal.

Lisaks pagulasrahastu kiirele loomisele ja rahaliste vahendite tõhusale koondamisele oli komisjonipoolne rakendusmehhanismide valik (vt järgnev loetelu) oluline tegur, mis võimaldas rahastul saavutada eesmärk tagada kiire abi.

1. Komisjon tegi kolm otsetoetust (kokku 660 miljonit eurot) Türgi ametiasutustele kättesaadavaks humanitaarabiga mitte seotud tegevuse suuremahuliste projektide jaoks ilma projektikonkurssideta. Türgis kasutatakse ELi otsetoetusi tavaliselt palju väiksemate projektide jaoks (keskmine summa on 1 miljon eurot).
2. 70% 3 miljardi euro suurusest eelarvest suunati ÜRO organisatsioonidele ja rahvusvahelistele finantseerimisasutustele (vt II lisa). See aitas suurendada toetuste kasutamise suutlikkust, kuna seda tüüpi organisatsioonidel on tavaliselt vahendid suurte projektide elluviimiseks; näiteks mitmeotstarbeline rahaliste toetuste projekt ESSN, mida rakendati peamise humanitaarabi andmise vahendina ning mida rahastati 998 miljoni euroga (vt 1. selgitus).

Punktides 25–28 kirjeldatud kombineeritud tunnusjooned pole alati omased teistele ELi rahastamisvahenditele või ELi usaldusfondidele väljaspool pagulasrahastut. See selgitab, miks rahastu kaudu suunatud ühinemiseelse abi rahastamisvahendi lepingud sõlmiti kuni viis korda kiiremini kui traditsioonilist ühinemiseelse abi rahastamisvahendi kaudu Türgis antavat abi. Nagu on näidatud VI lisas, oli lepingute sõlmimise kiirus rahastu raames samuti kiirem kui ELi usaldusfondide puhul.

Rahastu aitas koordineerimist parandada, kuid abi andmise ühtlustamist ning selle vastastikust täiendavust ei saavutatud süstemaatiliselt

Kontrollikoda hindas, kas rahastu koordineeris ja ühtlustas eri rahastamisvahendite raames antavat abi, et vähendada ebatõhususe riski (nt projektide kattuvust), ning kas rahastu suurendas abi vastastikust täiendavust, et hõlbustada üleminekut humanitaarabilt muule abile.

Kontrollikoda leidis, et komisjon koordineeris rahastu strateegilist suunda ühise vajaduste hindamise, juhtimisstruktuuri (juhtkomitee) ja tulemusraamistiku abil, mis hõlmas nii humanitaar- kui ka muud abi. See võimaldas kooskõlastamist ja teabevahetust komisjoni kahe peamise vastutava talituse (naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraadi ning Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraadi (ECHO)) ning EUTF Madadi vahel.

Komisjon ei määratlenud aga selgeid piirjooni rahastamisvahendite ja rakenduspartnerite vahel. Kontrollikoda leidis, et mõnel juhul toetati rahastu rahastamisvahenditest väga sarnaseid tervishoiu- ja haridussektori tegevusi. See tähendas, et sarnaste tegevuste rahastamiseks kasutati paralleelseid juhtimisstruktuure ning komisjon ja partnerid pidid tegema koordineerimiseks suuri jõupingutusi, et leevendada projektide kattumise riski. See pole kooskõlas rahastu eesmärgiga ELi abi ühtlustada. 3. selgituses on toodud näited sellest, kuidas rahastu toetas eri rahastamisvahendite kaudu sarnaseid tegevusi.

Nagu eespool märgitud, võimaldas toetuse suunamine eri rahastamisvahendite kaudu komisjonil pagulasrahastust rahastamist kiirendada (vt punkt 27). Teisalt muutis see rahastu kui terviku haldamise, rakendamise ja järelevalve keerulisemaks. Neil rahastamisvahenditel on erinevad mandaadid ja õigusraamistikud, erisugused rakendusmehhanismid, erinevad aruandlus- ja järelevalvenõuded ning neid haldavad eri talitused. Lisaks toetati ka väljaspool pagulasrahastut olevate ELi rahaliste vahenditega Türgis mõnikord samu prioriteetseid valdkondi nagu pagulasrahastu vahenditega²⁵. Mõned sidusrühmad, kellega kontrollikoda Türgi visiidi ajal vestles, kinnitasid, et see olukord tekitas segadust, eelkõige oli segane, milline oli iga rahastamisvahendi eeldatav roll.

Rahastu eesmärk tagada abi vastastikune täiendavus hõlmab seost humanitaarabi ja muu abi vahel. Ehkki kontrollikoda leidis tervishoiusektoris positiivseid näiteid sellest, kuidas komisjon tagas, et humanitaarabilt minnakse üle kestvamale arenguabile, ei saavutatud seda täiendavust süstemaatiliselt. Näiteks ei koostanud komisjon Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraadile (ECHO), naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraadile (NEAR) ja ELi liikmesriikidele²⁶ ühiseid rakenduskavasid, ehkki sellised kavad oleksid suurendanud ELi abi üldist sidusust ja ühtlust. Kontrollikoda peab ühiseid rakenduskavasid heaks tavaks ning komisjon kasutas seda Jordaaniale ja Liibanonile ühiste humanitaarabi- ja arenguraamistike koostamisel, et tagada ulatuslik ühine reageerimine²⁷.

Kontrollikoja auditeeritud kümnest humanitaarabiprojektist seitsme puhul ei leidnud kontrollikoda tõendeid ühegi kokkulepitud ülemineku- ega väljumisstrateegia kohta, mille abil hädavajaduste rahuldamiseks mõeldud humanitaarabiprojektid asendataks rahastu humanitaarabi välise tegevuse haruga või Türgi enda tegevusega, juhul kui need vajadused on alles ka keskpikas kuni pikas perspektiivis. Mitmel juhul rakendati auditeeritud projektide puhul järelmeetmeid, kuid rahastati ikka veel humanitaarabi ja rakendusperiood ulatus 2018. aastast kaugemale. ECHO poolt humanitaarabilt muule abile üleminekuks kehtestatud soovituslik tähtaeg oli 2018. aasta lõpp²⁸. Seda tähtaega pikendati hiljem. 4. selgituses on esitatud näited headest ja kehvadest üleminekustrateegiatest auditeeritud projektide valimis.

Rasketes oludes aitasid humanitaarabiprojektid pagulaste esmavajadusi rahuldada, kuid polnud alati nii kulutõhusad, kui oodati

Kontrollikoda hindas pagulasrahastu raames antava humanitaarabi tõhusust ja tulemuslikkust,³⁰ pöörates eelkõige tähelepanu järgmisele:

1. kas komisjon tagas, et rahastatavate projektide kulud olid oodatud tulemusi silmas pidades põhjendatud ning kas projektid viidi ellu õigeaegselt;
2. kas komisjon kontrollis rahastu raames tehtud kulutusi põhjalikult ja esitas saavutatud tulemuste kohta piisavat ja asjakohast teavet; ning
3. kas humanitaarabiprojektid tõid kaasa soovitud väljundid (st mida loodi või millega hakkama saadi) ning saavutasid oodatud tulemid (st väljunditest tulenevad muutused).

Kontrollikoda vaatas läbi kümme humanitaarabiprojekti, mida viidi ellu eelarve kaudse täitmise (ÜRO ametid) või otsese täitmise (rahvusvahelised vabaühendused) raames (vt III A lisa). Ehkki projektide elluviimisel esines viivitusi, oli üheksa käimasolevat projekti³¹ piisavalt arenenud järgus, et kontrollikoda sai koostada aruande auditi ajaks saavutatud väljundite ja tulemite kohta.

Projektide tõhusust oleks võimalik suurendada

Kulude põhjendatust käsitlevas komisjonipoolses hindamises on puudusi

Türgi jaoks koostatud humanitaarabi 2016. ja 2017. aasta rakenduskavades nägi komisjon ette, et toetatavate meetmete puhul peaks olema põhirõhk kulutõhususel ja tulemuslikkusel. Kontrollikoda leidis, et komisjon ei hinnanud projektiettepanekuid läbi vaadates järjepidevalt ja põhjalikult eelarvestatud kulude põhjendatust. Eelkõige:

1. kümnest projektist viie puhul ei hinnatud nõuetekohaselt haldus- ja tegevuskulude suhet;
2. kümnest projektist nelja puhul ei arvutatud kulu toetusesaaja kohta. Kui arvutati kulu toetusesaaja kohta, ei hinnatud alati, kas saadud suhe oli põhjendatud.

Kontrollikoda mõistab, et erinevad keskkonnad, kus komisjon humanitaarabi andes tegutseb, võivad muuta standardkulude või kvantitatiivsete vahe-eesmärkide kasutamise keeruliseks. Siiski on kontrollikoda seisukohal, et neid näitajaid saaks sellegipoolest kasutada, eriti samade partnerite elluviidavate järjestikuste projektide puhul. Selles olukorras olnud viie auditeeritud projekti puhul ei võrrelnud komisjon projekte põhjalikult. 5. selgituses on toodud näiteid juhtumite kohta, kus komisjon ei hinnanud piisavalt kulude põhjendatust.

ÜRO partnerite elluviidud humanitaarabiprojektide puhul puudus komisjonil täielik ülevaade (kohalike) rakenduspartnerite allhangetega seotud kuludest. Ilma sellise ülevaateta ei saa komisjon kulude põhjendatust põhjalikult hinnata.

ESSNi kulutõhususe suhe on üsna hea, aga projekt võiks siiski olla veelgi tõhusam

Rahaliste toetuste puhul on võimalik kulutõhusust paremini hinnata, kuna lõplike toetusesaajateni jõudva abi taset on hõlpsam kindlaks teha. Projekti kulutõhusust hinnatakse, võrreldes vahetult toetusesaajateni jõudvat summat meetme muude kuludega (kulutõhususe suhe).

ESSNi puhul (vt 1. selgitus) oli komisjon 2016. aastal kehtestanud esialgse eesmärgi, et projekti kulutõhususe suhe peaks olema 85:15³² 2018. aastal seati eesmärgiks suurem suhtarv: 87,5:12,5. Kontrollikoda võrdles seda suhtarvu teiste komisjoni rahastatavate esmavajaduste projektidega kõnealuses piirkonnas ja leidis, et keskmiselt oli nende projektide kulutõhususe suhe 79:21³³.

Teisest küljest leidis kontrollikoda, et ESSNi jaoks arvutatud kulutõhususe suhe ei hõlmanud kõiki projektiga otseselt seotud kulusid, eelkõige kulusid, mida kandis Türgi pere- ja sotsiaalpoliitika ministeerium, mis toetab projekti elluviimist sotsiaalabi ja solidaarsuse sihtasutuste kaudu. Need sihtasutused võtavad vastu pagulaste taotlusi ESSNiga liitumiseks, hindavad nende abikõlblikkust ja teevad koduvisiite. Türgis on neil umbes 1000 esindust.

Kontrollikoda selgitas välja ka järgmised võimalused ESSNi tõhususe suurendamiseks:

1. projekti viib ellu ÜRO organisatsioon, mis saab kantud kaudsete kulude kompenseerimiseks esitada nõude projekti otsestest kogukuludest kuni 7% hüvitamiseks (nt peakorterite tasandi juhtimis- ja halduskulud). Kontrollikoda leidis, et ehkki see määr on kooskõlas komisjoni ja ÜRO vahel sõlmitud finants- ja haldusraamistiku kokkuleppega,³⁴ on see tavaliselt rakendatav palju väiksema eelarvega projektide puhul. Selle projekti suurest mastaabist³⁵ tingituna olid kahe etapi kaudsed kulud eelarve kohaselt 64 miljonit eurot³⁶. Olenemata summa suurusest ei esitatud mingeid tõendeid selle kohta, et see summa on põhjendatud ja viidud absoluutse miinimumini³⁷. Selle asemel küsiti ülempiiri lähedast summat;
2. ÜRO rakenduspartner kannab ESSNi rahalised vahendid kohaliku rakenduspartneri kaudu panka üle. Raha ülekandmiseks saab kohalik rakenduspartner ülekandetasu 8,9 miljonit eurot (1% kõigist tehtavatest ülekannetest). Võttes arvesse seda, et raha saaks panka üle kanda ka otse ilma kohaliku rakenduspartnerita, ei põhjendanud komisjon piisavalt, miks seda tasu vaja oli. Lisaks ei nõutud selliseid tasusid kontrollikoja valimisse kuulunud teise rahaliste toetuste projekti puhul (projekt nr 3 – tingimuslike haridustoetuste süsteem). Samuti nõuab kohalik rakenduspartner kaudsete kulude hüvitamiseks veel 7% tasu;
3. eelmaksete määr ei ole asjakohane. ELi ja ÜRO partnerlust reguleeriva õigusraamistiku kohaselt peab komisjon maksma enne projektide algust eelmaksetena 80% kogu lepingusummast. Kontrollikoda leidis, et seda eelmaksete määra ei kohandata kummagi auditeeritud rahaliste toetuste projekti (ESSN ja tingimuslike haridustoetuste süsteemi (CCTE)) konkreetse kulustruktuuri järgi. Näiteks tehti ESSNi rakenduspartnerile ettemaksed projekti 1. etapis 278 miljonit eurot ja 2. etapis 520 miljonit eurot. Neid rahalisi vahendeid aga tuli eraldada jooksvalt vastavalt 16 ja 13 kuu jooksul. CCTE 2. etapis tegi komisjon 2017. aasta detsembris ettemakse 40 miljonit eurot, samas kui esimene maksete tsükkel peaks eeldatavalt lõppema 2018. aasta septembri lõpus. Ettemaksetelt kogunev intress jääb rakenduspartneritele ja seda ei reinvesteerita ESSNi ega CCTEsse.

Enamiku projektide tõhusust vähendasid viivitused nende elluviimisel

Tõhususe oluline aspekt on õigeaegsus. See võib mõjutada ka kulutõhusust, sest kui projektis tekivad viivitused, tuleb võib-olla ikka maksta halduskulusid, nt renti ja palkasid, mistõttu võib lõplikele toetusesaajatele jääda vähem rahalisi vahendeid. Kümnest auditeeritud projektist üheksa puhul esines viivitusi ja nende kestust tuli pikendada keskmiselt 60%³⁸. Ühel juhul vaadati eelarve üle ja suurendati seda, kolmel juhul aga eelarvet vähendati, kuna mõnda kavandatud tegevust ei saanud ellu viia (vt III A lisa).

Kontrollikoda leidis nendele viivitustele mitmeid põhjuseid. Viiel juhul tekkisid viivitused peamiselt projektidega seotud tehniliste ja halduslike piirangute tõttu, nt polnud vajalik tehniline varustus saadaval või puudus kogenud personal, kes projekte ellu viiks. Ühel juhul pikendas komisjon projekti tähtaega, et tegevused saaks riiklikku süsteemi paremini üle viia. Kolmel juhul takistasid projektide õigeaegset elluviimist õigus- ja reguleeriva raamistikuga seotud piirangud, mille Türgi ametiasutused vabaühendustele kehtestasid³⁹. Seetõttu tekkis selle kuupäevani Türgis tegutsenud rahvusvaheliste vabaühenduste elluviidavate ELi projektide puhul olulisi viivitusi või vähenes märgatavalt nende tegevuse ulatus. Võimaluse korral oli komisjon paindlik ja pikendas lepinguid ning mõnel juhul vaatas läbi algselt seatud eesmärgid.

Komisjonil oli ka raske saada Türgi ametiasutuste heakskiitu rahvusvaheliste vabaühenduste kaasamisele rahastamisetapis. Näiteks ei nõustunud Türgi pere- ja sotsiaalpoliitika ministeerium andma rahvusvahelistele vabaühendustele luba viia ellu teatud olulisi kaitsetegevusi, nimelt tegeleda juhtumite haldamisega ja teha koduvisiite. Komisjon pidi tühistama neli projekti kogueelarvega 14 miljonit eurot, ehkki neid peeti rahastamiskõlblikuks ja asjakohaseks, tegelemaks pakilise vajadusega pagulasi kaitsta. 6. selgituses on toodud näiteid projektide elluviimisel tekkinud viivituste ja probleemide kohta.

Rahaliste toetuste projektide järelevalves ja tulemuste mõõtmisel esines puudusi

Järelevalve on kulude, tegevuste ja tulemuste korrapärane uurimine, mis annab ajakohast teavet selle kohta, kas projektid edenevad kavakohaselt. Kontrollikoda hindas komisjoni järelevalvet pagulasrahastu üle kahel tasandil. Esiteks uuris kontrollikoda, kas humanitaarabiprojektide järelevalve oli põhjalik ja õigeaegne. Teiseks uuris kontrollikoda, kas rahastu tulemusraamistik (spetsiaalne töövahend, mille komisjon kavandas koondandmete näitamiseks rahastu saavutatud tulemuste kohta) andis asjakohast ja kvantifitseeritavat teavet tulemuslikkuse kohta.

Komisjon seadis sisse asjakohase raamistiku humanitaarabiprojektide järelevalveks. Kooskõlas oma suunistega külastas komisjon kõiki auditeeritud projekte vähemalt korra. Projektide järelevalve võimaldas kohapeal või peakorterites tegutsevatel komisjoni töötajatel projektide tegevusi pidevalt jälgida.

Rahaliste toetuste programmi puhul puudus juurdepääs algandmetele

Kontrollikoda leidis aga, et kahe rahaliste toetuste projekti järelevalve oli piiratud, kuna komisjonil ja ÜRO rakenduspartneritel polnud juurdepääsu algandmetele toetusesaajate kohta (st abikõlblike toetusesaajate nimekirjale, mis sisaldaks toetusesaajate nimesid, ID-numbreid ja aadresse). Neid andmeid valdav Türgi pere- ja sotsiaalpoliitika ministeerium keeldus neid ÜRO ja komisjoniga jagamast, põhjendades seda Türgi andmekaitseseadusega. Selle asemel anti ÜRO rakenduspartnerile anonüümseks muudetud andmed, kus iga toetusesaaja nimi ja ID-number oli asendatud kohaliku rakenduspartneri määratud unikaalse numbriga.

Komisjoni nimel humanitaarabiprojekte ellu viivate ÜRO partnerite põhiülesanne on järelevalve makseprotsessi ja projektide elluviimise üle. Juurdepääsu puudumine pere- ja sotsiaalpoliitika ministeeriumi valduses olevatele algandmetele takistas ÜRO partneritel ja seega ka komisjonil oma kontrolli- ja järelevalvefunktsioone tõhusalt ja tulemuslikult täita.

Kuna puudus juurdepääs olulistele algandmetele, pidid ÜRO rakenduspartnerid oma organisatsioonisisest kontrolliraamistikku vastavalt kohandama. Nad võtsid saadud anonüümsete andmete tõendamiseks ja nende võrdlevaks kontrolliks pangalt saadud anonüümseks muudetud makseandmetega kasutusele täiendavad triangulatsioonikontrollid. Hoolimata täiendavatest kontrollimeetmetest ei suutnud ÜRO rakenduspartnerid jälgida toetusesaajaid alates registreerimisest kuni makseteni. Kontrollikoda peab seda rahaliste toetuste programmi järelevalve oluliseks puuduseks.

Auditimenetluste käigus taotles kontrollikoda kooskõlas oma auditeerimisõigustega Türgi pere- ja sotsiaalministeeriumilt juurdepääsu ESSNi ja CCTEga seotud algandmetele. Juurdepääsu ei antud ja kontrollikoda pääses ligi vaid ÜRO rakenduspartnerite valduses olevatele anonüümseks muudetud andmetele. Seetõttu ei olnud nende kahe projekti puhul võimalik läbi viia täielikku kontrolli alates abikõlblike pagulaste registreerimisest kuni maksete tegemiseni. VIII lisas kirjeldatakse kaasatud sidusrühmade piiratud juurdepääsu andmetele.

Pagulasrahastu tulemusraamistiku puudused

Kontrollikoda leidis pagulasrahastu tulemusraamistikus järgmisi puudusi:

1. rahastu kõrgetasemeliste näitajate puhul puudusid võrdlusalused ja sihtväärtused, mis võimaldanuks tehtud edusamme objektiivselt mõõta. Lisaks puudusid vahe-eesmärgid edusammude vahehindamiseks;
2. rahastu tegelikku panust kõrgetasemeliste koondnäitajate⁴⁰ saavutamisse on raske eraldi kindlaks teha. Peamine põhjus on see, et täiendavad pagulasrahastu-välised ELi fondid, Türgi valitsus, mõned ELi liikmesriigid ja muud toetajad toetavad samu eesmärke (vt projekti nr 10 näide 3. selgituses);
3. tulemusraamistik ei anna täielikku ülevaadet Türgis asuvatele pagulastele antava ELi abi tulemuslikkusest, kuna see ei hõlma väljaspool pagulasrahastut antavat ELi abi;
4. Türgi valitsusega tekkinud lahkarvamuste tõttu puudusid koondnäitajad edusammude mõõtmiseks seksuaalse ja soolise vägivalla, koolist väljalangemise ja lastekaitse valdkonnas. Need aspektid olid aga mõne humanitaarabiprojekti olulised osad. Lisaks puudutasid mõned konkreetsed eesmärgid ja näitajad üksnes ajutise kaitse all olevaid süürlasi ega hõlmanud muudest rahvustest pagulasi;
5. pagulasrahastu tulemusraamistik ei andnud ajakohast ülevaadet saavutatud tulemuste kohta. 2018. aasta mai seisuga käsitles kõige hiljutisem kättesaadav järelevalvearuanne väljundinäitajaid (nt konsultatsioonid esmatasandi tervishoiu valdkonnas) ajavahemikul jaanuarist kuni juulini 2017. Aruandes ei käsitletud tulemeid (nt tervishoiuteenustele juurdepääsu omavate pagulaste osakaal).
6. Pagulasrahastu tulemusraamistik polnud üldsusele kättesaadav.

Auditeeritud projektid tõid pagulastele kasu, kuid pooled neist pole veel oodatud tulemeid saavutanud

Kontrollikoda toetus auditeeritud humanitaarabiprojektide tulemuslikkuse hindamisel järelevalvenäitajate analüüsile, rakenduspartnerite eduaruannetele, ECHO kohapealsete ametnike järelevalvevisiitide aruannetele, kohapealsetele kontrollkäikudele⁴¹ ning vestlustele komisjoni, Türgi ametiasutuste ning projektide rakenduspartnerite ja toetusesaajatega. Kontrollikoja järeldused on kokkuvõtlikult esitatud III B lisas.

Komisjoni valikumenetlused tagasid selle, et kõik projektid olid pagulaste vajaduste rahuldamise seisukohalt asjakohased (vt punkt 21). Seega aitasid kõik auditeeritud projektid rahuldada pagulaste esmavajadusi seoses majutuse, toidu, tervishoiu, hariduse ja kaitsega. Kümnest projektist kuus olid saavutanud kõik või enamiku kavandatud väljunditest. Pooled auditeeritud projektidest, millest osa oli veel lõpetamata, ei ole veel saavutanud oodatud tulemeid, mis määratleti ajal, mil nende rahastamine kinnitati⁴².

Kaks rahaliste toetuste projekti, mis moodustasid 83% kontrollikoja valimist, suutsid anda rahalist abi suuremale hulgale toetusesaajatele kui algselt planeeritud. ÜRO rakenduspartnerite esitatud andmete kohaselt jõudis ESSN 2018. aasta märtsis 1,2 miljoni toetusesaajani, kuigi esialgne eesmärk oli 1 miljon pagulast, ning 2018. aasta märtsiks oli tingimuslike haridustoetuste süsteemi (CCTE) raames saanud alates projekti käivitamisest vähemalt ühe toetusemakse üle 330 000 õpilase, samas kui esialgne eesmärk oli 230 000 last⁴³.

ESSNi esialgsed tulemused, mis esitati 2018. aasta mais, näitavad, et projekt aitas pagulastel tõhusalt nende esmavajadusi rahuldada. Näiteks on ESSNi puhul üks põhinäitajaid toimetulekustrateegia indeks. Selle eesmärk on mõõta, millises ulatuses kasutavad pagulased oma esmavajaduste rahuldamiseks negatiivseid toimetulekuviise⁴⁴. ESSNi puhul saadud esialgsed tulemused näitavad, et saavutatud on eesmärgiks seatud 30% langus toimetulekustrateegia indeksis⁴⁵.

ESSNi mõju pagulaste elatustaseme parandamisele sõltub abi sihtgruppide valimisest (st kes on abikõlblik) ja antavate rahaliste toetuste suurusest. Sihtgruppide valimisel toetuti põhilistele demograafilistele kriteeriumidele,⁴⁶ et suunata abi kõige haavatavamatele pagulastele. Nende kriteeriumide kasutamine oli projektide kiire elluviimise vajadusest tingituna põhjendatud, sest neid on võrreldes sotsiaal-majanduslike kriteeriumidega (nt leibkonna sissetulek) lihtsam kontrollida.

Teisest küljest pole demograafiliste kriteeriumide kasutamine nii täpne ja võib põhjustada olukorra, kus pagulased kaasatakse projekti või jäetakse sealt ekslikult kõrvale. Seda mõõdetakse kõrvalejätmisvigade järgi (abikõlbmatuks peetavad haavatavad pered) ja kaasamisvigade järgi (abikõlblikud pered, kes vastavad demograafilistele andmetele, kuid pole vaesed). Uusimate saadaolevate järelevalveandmete kohaselt⁴⁷ saavutas ESSN kavandatud eesmärgid kõrvalejätmisvigade osas (4%, kui algne eesmärk oli alla 10%), kuid mitte kaasamisvigade osas (18%, kui algne eesmärk oli 5%).

Võttes arvesse antud toetussummat, oli projekti põhieesmärk katta täielikult kõige haavatavamate pagulaste esmavajadused. Nende esmavajaduste rahuldamiseks vajalik summa oli algsete hinnangute põhjal ühes kuus 180 Türgi liiri⁴⁸ inimese kohta. Pärast arutelu Türgi ametiasutustega vähendati rahalist toetust 100 Türgi liirile⁴⁹. 2017. aasta juunis suurendati seda keskmiselt 133 Türgi liirini,⁵⁰ mis vastas 74%-le esialgsest hinnangulisest vajadusest. Ehkki Türgis on suur inflatsioon, pole seda summat 2017. aasta juunist saadik muudetud. See vähendab jätkuvalt projekti mõju kõige haavatavamatele toetusesaajatele.

Näiteid projektidest, mis on saavutanud suurema osa oodatud tulemustest, on kirjeldatud 7. selgituses.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Paraku aga leidis kontrollikoda, et viiest auditeeritud projektist, mida rahvusvahelised vabaühendused ellu viivad, pole neli veel algselt kavandatud väljundeid ega tulemeid saavutanud. (Rahvusvaheliste) vabaühenduste jaoks raske ja muutuva tegevuskeskkonna tõttu Türgis tuli kavandatud tegevusi ajutiselt peatada, kohandada või ära jätta (vt punkt 46) ning algseid eesmärke muuta. Ehkki komisjon pakkus paindlikku tuge, eelkõige nende huvide kaitsmise ja tähtaegade pikendamise teel, mõjutasid projektide elluviimisel tekkinud probleemidel otseselt negatiivselt tulemusi ja nende õigeaegset saavutamist (vt III B lisa).

Järeldused ja soovitused

Kontrollikoda leidis, et pingelises olukorras hankis Türgi pagulasrahastu ELi eelarvest ja liikmesriikidelt kiiresti 3 miljardit eurot, et pagulaskriisile aegsasti reageerida. Siiski ei saavutatud täielikult eesmärki seda tegevust tõhusalt koordineerida. Auditeeritud projektid andsid pagulastele kasulikku abi: enamik neist saavutas oma väljundid, kuid pooled neist ei ole veel oodatud tulemeid saavutanud. Lisaks leidis kontrollikoda, et rahaliste toetuste projektide tõhusust tuleks suurendada. Seega tegi kontrollikoda järelduse, et rahastu oleks võinud olla tõhusam ja saavutada suurema kulutõhususe.

Komisjon selgitas pagulaste esmavajadused välja põhjalikule vajaduste hindamisele tuginedes. Kuna aga Türgi ja EL olid eri meelt selles, kuidas täita esmavajadusi munitsipaaltaristu ja sotsiaal-majandusliku abi vallas, jäid need valdkonnad piisava tähelepanuta. Lisaks polnud rändehalduse lisamine prioriteetsete valdkondade hulka selgelt põhjendatud.

Raske oli hinnata, kas raha jaotus oli kõigi prioriteetsete valdkondade puhul proportsionaalne vajaduste ulatusega, kuna juhtkomitee ei määranud eelnevalt igale prioriteetsele valdkonnale orienteeruvaid eraldisi. Ehkki see suurendab paindlikkust, vähendab see usaldusväärsust, kuna iga prioriteetse valdkonna jaoks kavandatud ja tegelikke kulusid pole võimalik võrrelda (punktid 18–24).

1. soovitus: tõhusamalt tegeleda pagulaste vajadusega munitsipaaltaristu ja sotsiaal-majandusliku abi järele

Pagulasrahastu eelarve teise osamakse puhul peaks komisjon

1. tagama, et rahastu aitaks paremini rahuldada vajadusi prioriteetsetes munitsipaaltaristu ja sotsiaal-majandusliku abi valdkondades;
2. hindama uuesti, kas on vaja, et rändehaldus oleks lisatud pagulasrahastu prioriteetsete valdkondade hulka;
3. määrama igale prioriteetsele valdkonnale orienteeruv eraldis enne rahaliste vahendite kasutamise algust.

Soovituse täitmise tähtaeg: 31. detsember 2019.

Komisjon ja liikmesriigid kehtestasid kiiresti pagulasrahastu halduskorralduse. Rahaliste vahendite tõhus koondamine ja komisjoni rakendusmehhanismide valik, mis hõlmas eri rahastamisvahendeid ja partnereid suurte projektide elluviimiseks, võimaldas rahastul saavutada eesmärgi sõlmida 2017. aasta lõpuks 3 miljardi euro ulatuses lepinguid (punktid 25–29).

Ehkki komisjon koordineeris rahastu strateegilist suunda ühise vajaduste hindamise, juhtimise ja nii humanitaar- kui ka muud abi hõlmava tulemusraamistiku abil, oleks abi võinud olla paremini ühtlustatud. Pagulasrahastust toetati eri rahastamisvahendite kaudu sama tüüpi tervishoiu- ja haridussektori tegevusi. See muutis kooskõlastamise keerulisemaks ning tõi kaasa olukorra, kus sarnaste projektide rahastamiseks kasutati samal ajal eri juhtimisstruktuure. Lisaks toetati ka pagulasrahastu-väliste ELi rahaliste vahenditega Türgis mõnikord samu prioriteetseid valdkondi nagu pagulasrahastu vahenditega (punktid 31–33).

2. soovitus: parandada abi ühtlustamist ja selle vastastikust täiendavust

Pagulasrahastu eelarve teise osamakse puhul peaks komisjon töötama välja ühise strateegia, kus oleks selgelt ära jagatud eri rahastamisvahendite ja ELi liikmesriikide ülesanded, et suurendada abi sidusust ja ühtlust.

Soovituse täitmise tähtaeg: 31. detsember 2019.

Rahastu eesmärk tagada abi vastastikune täiendavus on seotud ka seostega humanitaarabi ja muu abi tegevussuundade vahel. Ehkki kontrollikoda leidis tervishoiusektoris positiivseid näiteid selle kohta, kuidas komisjon toetas üleminekut humanitaarabilt kestvamale arenguabile, ei saavutatud seda täiendavust süstemaatiliselt. Auditi ajal polnud enamiku projektide puhul veel paigas tingimused humanitaarabilt arenguabile üleminekuks (punktid 34–35).

3. soovitus: võtta kasutusele humanitaarabilt arenguabile ülemineku strateegia

Komisjon peaks välja töötama ja ellu viima üleminekustrateegia, mille lõppeesmärk on anda nii humanitaarabi kui ka muu abiga seotud tegevused üle riigiasutustele.

Soovituse täitmise tähtaeg: 31. detsember 2021.

Samuti leidis kontrollikoda, et pagulasrahastust toetatavate humanitaarabiprojektide tõhusust võiks suurendada. Esiteks ei hinnanud komisjon projektiettepanekuid läbi vaadates järjepidevalt ja põhjalikult eelarvestatud kulude põhjendatust. Teiseks, isegi juhul, kui need kulud olid õigusraamistikuga kooskõlas, olid suuri rahaliste toetuste projekte ellu viivatele partneritele hüvitatavad kaudsed kulud kõrged ja ebapiisavalt põhjendatud ning ettemaksete suurus polnud kooskõlas projektide tegelike väljamaksetega (punktid 38–44).

4. soovitus: suurendada rahaliste toetuste projektide tõhusust

Komisjon peaks püüdma suurendada suurte rahalise abi projektide tõhusust, et nende eripära ja ulatust paremini arvesse võtta, tehes eelkõige järgmist:

1. taotledes ESSNi projekti ellu viiva ÜRO rakenduspartneri kasseeritava kaudsete kulude protsendimäära vähendamist;
2. tagama, et rahaülekannete eest (ESSNi puhul) makstakse tasu üksnes siis, kui see on nõuetekohaselt põhjendatud ja vajalik;
3. pidama partneritega läbirääkimisi eelmaksete vähendamiseks, nii et need oleksid paremini kooskõlas eeldatavate väljamaksetega.

Soovituse täitmise tähtaeg: 31. detsember 2020.

Projektide tõhusus sõltub ka nende õigeaegsest elluviimisest. Kui projekti elluviimisel tekivad viivitused, tuleb võib-olla selliseid kulusid nagu rent ja palgad kauem maksta. Kümnest auditeeritud projektist üheksa tähtaega oli tarvis pikendada keskmiselt 60%. Rahvusvaheliste vabaühenduste juhitavate projektide õigeaegset elluviimist takistas eelkõige probleemne tegevuskeskkond (punktid 45–46).

5. soovitus: käsitleda koos Türgi ametiasutustega vajadust parandada (rahvusvaheliste) vabaühenduste tegevuskeskkonda

Komisjon peaks (rahvusvaheliste) vabaühenduste tegevuskeskkonna parandamiseks Türgis kasutama valdkonnapoliitikat ning kõrgetasemelist poliitilist dialoogi Türgi ametiasutustega.

Soovituse täitmise tähtaeg: 31. detsember 2019.

Komisjon kehtestas asjakohased meetmed humanitaarabiprojektide järelevalveks ja oli teadlik sellest, kas projektid edenesid kavakohaselt. Peamine takistus oli Türgi ametiasutuste keeldumine andmast juurdepääsu kahe rahaliste toetuste projekti abikõlblike toetusesaajate originaalnimekirjale. Seetõttu ei saanud kontrollikoda ega komisjon selle pagulasrahastu humanitaarsuuna olulise osa puhul jälgida toetusesaajaid alates registreerimisest kuni väljamakseteni (punktid 49–53).

Rahastu tulemusraamistik andis teavet konsolideeritud tulemuste kohta, kuid selles on mõningaid puudusi: koondnäitajatel puuduvad võrdlusalused, vahe-eesmärgid ja kvantifitseeritud eesmärgid. Avalik aruandlus oli piiratud ega hõlmanud kogu ELi abi Türgis asuvatele pagulastele (punkt 54).

6. soovitus: suurendada Türgi pagulasrahastu üle tehtavat järelevalvet ja aruandlust

Kontrollikoda soovitab komisjonil

1. nõuda, et Türgi ametiasutused annaksid rahaliste toetuste projekte ellu viivatele rakenduspartneritele täieliku juurdepääsu abikõlblike toetusesaajate andmetele, et parandada nende juhtprojektide aruandekohustust ja järelevalveraamistiku tõhusust;
2. parandada pagulasrahastu tulemusraamistiku ülesehitust, eelkõige vahe-eesmärkide, eesmärkide ja võrdlusandmete lisamisega tulemuste koondnäitajatele;
3. anda aru tulemuste kohta, mis saavutatakse Türgis asuvaid pagulasi toetavate ELi rahastamisvahenditega väljaspool pagulasrahastut.

Soovituse täitmise tähtaeg: 31. detsember 2019.

Kõik auditeeritud humanitaarabiprojektid aitasid rahuldada pagulaste põhivajadusi seoses majutuse, toidu, tervishoiu, hariduse ja kaitsega. Kümnest projektist kuus olid saavutanud kõik või enamiku kavandatud väljunditest. Pooled auditeeritud projektidest, millest osa on lõpetamata, ei ole veel saavutanud oodatud tulemeid, mis määratleti ajal, mil nende rahastamine kinnitati (punktid 56–63).

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Bettina JAKOBSEN, võttis käesoleva aruande vastu 2. oktoobri 2018. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner LEHNE

Akronüümid ja lühendid

AKAOS: Ajutise kaitse all olevad süürlased

CCTE: tingimuslikud rahaülekanded haridusprojektidele

DCI: Arengukoostöö rahastamisvahend

DG ECHO: Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraat

DG NEAR: Naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraat

DGMM: Rändehalduse peadirektoraat (Türgi)

EBRD: Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank

EIP: Euroopa Investeerimispank

ESSN: Hädaolukorra sotsiaalne turvavõrk

H.min: Türgi haridusministeerium

IcSP: Stabiilsuse ja rahu edendamise rahastamisvahend

IPA: Ühinemiseelse abi rahastamisvahend

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

(R)VVO: (Rahvusvaheline)Valitsusväline organisatsioon

Sots.min: Türgi pere- ja sotsiaalpoliitika ministeerium

ÜRO: Ühinenud Rahvaste Organisatsioon

ÜTK: Ühine tegevuskava

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi välistegevuse, turvalisuse ja õiguse kuluvaldkondade auditeerimise eest vastutav III auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Bettina Jakobsen, kes on ka aruande eest vastutav kontrollikoja liige. Teda toetasid kabinetiülem Katja Mattfolk, kabineti atašee Kim Storup, valdkonnajuht Alejandro Ballester Gallardo, auditijuht Cyril Messein ning audiitorid Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovic ja Nikolaos Zompolas.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2018

©Euroopa Liit, 2018

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: https://publications.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=et

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.