Bēgļu atbalsta mehānisms Turcijā — noderīgs atbalsts, bet vajadzīgi uzlabojumi, lai palielinātu ieguldīto līdzekļu atdevi

Kopsavilkums

Bēgļu atbalsta mehānisms Turcijā ir ES reakcija uz Eiropadomes aicinājumu piešķirt ievērojamus papildu līdzekļus bēgļu atbalstam Turcijā. Tas ir mehānisms ES un tās dalībvalstu iemaksāto 3 miljardu EUR koordinēšanai un integrēšanai. Atbalsts ietver humānās palīdzības un cita veida palīdzības darbības ar finanšu piešķīrumu attiecīgi 1,4 un 1,6 miljardu EUR apmērā. Mehānisma mērķis ir uzlabot bēgļiem un uzņēmējkopienām Turcijā sniegtā atbalsta lietderību un papildināmību.

Revīzijā mēs skatījām, vai mehānisms efektīvi atbalstīja bēgļus Turcijā. Mēs koncentrējām uzmanību uz mehānisma pirmās daļas pārvaldību un līdz šim sasniegtajiem rezultātiem mehānisma humānās palīdzības daļā.

Uzzinājām, ka, neraugoties uz sarežģītajiem apstākļiem, Bēgļu atbalsta mehānismam Turcijā izdevās ātri mobilizēt 3 miljardus EUR no ES budžeta un ES dalībvalstīm, lai nekavējoties reaģētu uz bēgļu krīzi. Tomēr mehānismam nav izdevies pilnībā sasniegt mērķi — efektīvi koordinēt šo reakciju. Revidētie projekti sniedza bēgļiem noderīgu atbalstu, lielākā daļa no tiem bija sasniegusi savus tiešos rezultātus, taču puse šo projektu vēl nav sasniegusi plānotos rezultātus. Turklāt mēs konstatējām, ka ir iespējams palielināt naudas palīdzības projektu lietderību. Tādēļ mēs secinām, ka mehānisms varēja būt efektīvāks un varēja sniegt lielāku ieguldīto līdzekļu atdevi.

Pamatojoties uz vajadzību vispusīgu novērtējumu, Komisija ir apzinājusi bēgļu prioritārās vajadzības. Tomēr, tā kā Turcija un ES nespēja vienoties par to, kā apmierināt prioritārās vajadzības pašvaldību infrastruktūras un sociālekonomiskā atbalsta jomā, šīs vajadzības netika pietiekami aptvertas.

Ar mehānismu tika atbalstītas līdzīgas darbības veselības un izglītības nozarēs, izmantojot dažādus instrumentus. Tas sarežģīja koordināciju un veicināja to, ka līdzīgu projektu finansēšanai paralēli tika izmantotas dažādas pārvaldības struktūras.

Lai gan mēs atklājām dažus labus piemērus veselības aprūpes nozarē, kurā Komisija atbalstīja pāreju no humānās palīdzības uz ilgtspējīgāku attīstības palīdzību, šāda papildināmība netika panākta sistemātiski.

Mēs arī noskaidrojām, ka ir iespējams uzlabot mehānisma finansēto humānās palīdzības projektu lietderību. Pirmkārt, izskatot projektu priekšlikumus, Komisija nav konsekventi un vispusīgi novērtējusi budžetā ietverto izmaksu pamatotību. Otrkārt, pat ja šīs izmaksas atbilda tiesiskajam regulējumam, partneriem, kuri īstenoja apjomīgus naudas palīdzības projektus, tika segtas lielas netiešās izmaksas, un avansa maksājumu līmenis nebija saskaņots ar projektu faktiskajām izejošās naudas plūsmām.

Komisija ieviesa piemērotus pasākumus humānās palīdzības projektu uzraudzīšanai. Galvenos šķēršļus radīja Turcijas iestāžu atteikšanās sniegt piekļuvi saņēmēju datiem, kā tas bija divu naudas palīdzības projektu gadījumā. Faktiski ne Komisija, ne ERP nespēja izsekot informācijai par projektu saņēmējiem, sākot no reģistrācijas līdz maksājumam.

Mehānisma rezultātu sistēma, kura paziņo konsolidētos rezultātus, joprojām bija attīstības procesā: darbs pie bāzes datiem, atskaites punktiem vai skaitļos izteiktiem mērķrādītājiem augsta līmeņa rādītājiem vēl nebija pabeigts. Publiskotā informācija bija ierobežota un neietvēra visu ES palīdzību bēgļiem Turcijā.

Visi revidētie humānās palīdzības projekti galvenokārt ar palīdzību naudā palīdzēja bēgļiem apmierināt viņu vajadzības. Lielākā daļa no šiem projektiem sasniedza visus vai lielāko daļu plānoto tiešo rezultātu. Tomēr puse šo projektu joprojām nav sasniegusi plānotos rezultātus, un deviņi no desmit projektiem bija jāpagarina. Sarežģītā darbības vide bija galvenais faktors, kas kavēja SNVO pārvaldīto projektu savlaicīgu īstenošanu.

Ziņojumā ir ietverti seši ieteikumi, kuru mērķis ir uzlabot mehānisma budžeta otrās daļas lietderību un efektivitāti. Komisijai ir:

• labāk jāapmierina bēgļu vajadzības pašvaldību infrastruktūras un sociālekonomiskā atbalsta jomā;
• jāuzlabo palīdzības racionalizēšana un papildināmība;
• jāīsteno stratēģija pārejai no humānās uz attīstības palīdzību;
• jāuzlabo naudas palīdzības projektu lietderība;
• kopā ar Turcijas iestādēm jārisina vajadzība uzlabot SNVO darbības vidi un
• jāpaplašina uzraudzība un ziņošana saistībā ar Bēgļu atbalsta mehānismu Turcijā.

Ievads

Kopš 1963. gada Turciju un ES saista asociācijas nolīgums. Eiropadome 1999. gada decembrī piešķīra Turcijai kandidātvalsts statusu, un 2005. gadā tika uzsāktas pievienošanās sarunas. Turcija noteikti saņem vislielāko palīdzības apjomu no ES Pirmspievienošanās palīdzības instrumenta (IPA), ko ES izmanto, lai kandidātvalstis sagatavotu dalībai ES, — 2007.–2020. gada laikposmā tai ir atvēlēti vairāk nekā 9 miljardi EUR¹.

Savas atrašanās vietas dēļ Turcija ir gan uzņēmējvalsts, gan tranzītvalsts lielam skaitam bēgļu. Tā kā ir palielinājušās migrācijas plūsmas, ko galvenokārt izraisījis Sīrijas konflikts, Turcija ir uzņēmusi lielāko bēgļu skaitu pasaulē, proti, gandrīz 4 miljonus cilvēku². Tas ietver aptuveni 3,5 miljonus sīriešu, no kuriem aptuveni 94 % dzīvo ārpus bēgļu nometnēm³. Kopš krīzes sākuma Turcija ir nepārtraukti sniegusi bēgļiem ievērojamu atbalstu.

Avots: UNHCR.

Sīriešu bēgļu krīze nav skārusi tikai Turciju, tā ir skārusi arī ES dalībvalstis. Proti, 2015. gadā vien aptuveni 850 000 bēgļu šķērsoja Vidusjūru no Turcijas uz Grieķiju⁴ un lūdza patvērumu ES valstīs. Pēc Eiropas programmas migrācijas jomā pieņemšanas 2015. gada maijā ES un tās dalībvalstis īstenoja vairākus pasākumus, lai risinātu apzinātās grūtības.

Komisija 2015. gada 15. oktobrī ierosināja ES un Turcijas kopīgo rīcības plānu (JAP), lai palīdzētu Turcijai migrācijas krīzes pārvaldībā. Šajā plānā ir noteikti pasākumi, kuri ES un Turcijai ir jāīsteno, lai a) sniegtu atbalstu sīriešiem, kam piemērota pagaidu aizsardzība (SuTP), un to Turcijas uzņēmējkopienām; un b) uzlabotu sadarbību nolūkā nepieļaut neatbilstīgas migrācijas plūsmas uz ES.

Pirmā darbība, kas ES bija jāīsteno saskaņā ar kopīgo rīcības plānu, bija ievērojama līdzekļu apjoma mobilizēšana, lai palīdzētu Turcijai pārvarēt grūtības, ko rada sīriešu, kam piemērota pagaidu aizsardzība, uzturēšanās valstī⁵. Līdzekļi bija jāmobilizē pēc iespējas elastīgāk un ātrāk. Reaģējot uz šo prasību, Komisija izveidoja Bēgļu atbalsta mehānismu Turcijā.

Bēgļu atbalsta mehānisms Turcijā

Tas ir koordinācijas mehānisms, kura mērķis ir palīdzēt Turcijai “apmierinātu neatliekamās bēgļu un to uzņēmējkopienu humānās un attīstības vajadzības, kā arī palīdzēt valsts un vietējām iestādēm pārvaldīt un risināt bēgļu pieplūduma radītās sekas”. Tā mērķi ir koordinēt un racionalizēt darbības, kas tiek finansētas no Savienības budžeta un ES dalībvalstu divpusējiem ieguldījumiem, kā arī uzlabot bēgļiem un uzņēmējām kopienām Turcijā sniegtā atbalsta efektivitāti un atbilstību⁶. Šis mehānisms ir inovatīvs līdzekļu apvienošanas instruments, kas atšķiras no citiem ES izmantotajiem līdzekļu apvienošanas mehānismiem, piemēram, ES trasta fondiem⁷ (sk. 1. tabulu).

Avots: ERP.

Mehānismu izveidoja 2016. gada 1. janvārī; tam ir 3 miljardu EUR budžets, kas jāizmanto 2016. un 2017. gadā⁸. No šīs summas 1 miljardu EUR finansē no ES budžeta un 2 miljardus EUR — no ES dalībvalstu iemaksām⁹ (I pielikumā ir parādītas valstu iemaksas Bēgļu atbalsta mehānismā Turcijā). Sniegtais atbalsts ietver humānās palīdzības un cita veida palīdzības darbības ar finanšu piešķīrumu attiecīgi 1,4 un 1,6 miljardu EUR apmērā. Ar šo mehānismu koordinē no dažādiem instrumentiem saņemto finansējumu (sk. 2. tabulu).

Avots: Eiropas Komisijas “Pirmais gada ziņojums par Bēgļu atbalsta mehānismu Turcijā”.

Palīdzība ir koncentrēta uz sešām prioritārajām jomām: 1) humānā palīdzība, 2) migrācijas pārvaldība, 3) izglītība, 4) veselības aprūpe, 5) pašvaldību infrastruktūra un 6) sociālekonomiskais atbalsts¹⁰. Mehānisma finansētos projektus atlasa un īsteno, izmantojot pamatā esošos instrumentus (sk. 2. tabulu) un saskaņā ar tiem piemērojamiem noteikumiem un prasībām¹¹. Tas ietver īstenošanu, ko veic, izmantojot ES Reģionālo trasta fondu reaģēšanai uz krīzi Sīrijā (turpmāk — ES trasta fonds “Madad”)¹². II pielikumā šis process ir atspoguļots detalizētāk.

ES un Turcijas 2016. gada 18. marta paziņojumā¹³ Eiropadomes locekļi un Turcija apliecināja savu apņemšanos īstenot kopīgo rīcības plānu un izbeigt neatbilstīgu migrāciju no Turcijas uz Grieķiju¹⁴. Tāpat viņi vienojās, ka līdz 2018. gada beigām mehānisma budžetam varētu pievienot papildu 3 miljardus EUR. Eiropadome 2018. gada 28. jūnijā piekrita uzsākt mehānisma budžeta otrās daļas īstenošanu.

Mehānisma koordinācijas komiteja

Mehānismu pārvalda koordinācijas komiteja, kuru vada Komisija un kurā ir visu ES dalībvalstu pārstāvji. Turcijas pārstāvji komitejas sanāksmes apmeklē padomdevēja statusā un piedalās diskusijās, kas attiecas uz atbalsta īstenošanu. Koordinācijas komitejas uzdevums ir sniegt stratēģiskas norādes. Tās “ietver vispārīgas prioritātes, atbalstāmo darbību veidus, instrumentus, kas izmantojami mehānisma finansēto darbību efektīvai īstenošanai un koordinēšanai (..)”¹⁵. Komiteja arī uzrauga un novērtē darbību īstenošanu.

Komisija saglabā galīgo atbildību par darbību pārvaldību. Kaimiņattiecību politikas un paplašināšanās sarunu ģenerāldirektorāts (NEAR ĢD) kopā ar ES delegāciju Turcijā atbild par to projektu īstenošanu, kurus finansē no IPA, savukārt Eiropas Civilās aizsardzības un humānās palīdzības operāciju ģenerāldirektorāts (ECHO ĢD) atbild par humānās palīdzības virzienu. Komisija atbild arī par projektiem, ko īsteno, izmantojot ES trasta fondu “Madad”.

Revīzijas tvērums un pieeja

Mūsu mērķis bija novērtēt mehānisma pārvaldību un līdz šim sasniegtos rezultātus. Revīzija attiecās uz laikposmu no mehānisma izveides līdz 2018. gada 31. martam. Revīzijas galvenais jautājums bija šāds: “Vai Bēgļu atbalsta mehānisms Turcijā efektīvi atbalsta bēgļus Turcijā?”. Šo jautājumu sadalījām divos apakšjautājumos.

1. Vai mehānisma struktūra un darbība sekmē aktuālu, ātru un labi koordinētu atbalstu?

   Lai atbildētu uz šo jautājumu, mēs analizējām, vai Komisija ir apzinājusi bēgļu prioritārās vajadzības un tās ātri un koordinēti apmierinājusi.

2. Vai mehānisma finansētie humānās palīdzības projekti ir sasnieguši plānotos rezultātus?

   Lai atbildētu uz šo jautājumu, mēs analizējām mehānisma atbalstīto projektu izlases īstenošanu, uzraudzību un sasniegtos rezultātus. Tā kā revīzijas laikā lielākā daļa ar humāno palīdzību nesaistīto projektu vēl nebija pietiekamā mērā īstenoti¹⁶, mēs šajā analīzes daļā koncentrējām uzmanību uz humānās palīdzības projektiem.

Mēs revidējām desmit humānās palīdzības projektu izlasi ar kopējo finansējumu 458 miljonu apmērā (sk. III A pielikumu). Mēs izraudzījāmies izlasi tā, lai tajā ietvertie projekti būtu līdzsvaroti finansiālā nozīmīguma, nozaru (pamatvajadzības, aizsardzība, veselība, izglītība) un īstenošanas partnera ziņā (ANO aģentūras, SNVO). Izlasi izraudzījāmies no pavisam 45 humānās palīdzības līgumiem, un tā veido 33 % no kopējās summas, par ko noslēgti šādi līgumi.

Revīzija ietvēra dokumentu pārbaudes un iztaujāšanas sarunas ar dažādiem Komisijas departamentiem, ES delegāciju un ECHO ĢD birojiem Turcijā, dažiem ES dalībvalstu pārstāvjiem mehānisma koordinācijas komitejā, Turcijas iestādēm, starptautiskajām struktūrām un nevalstiskajām organizācijām, kā arī galīgajiem saņēmējiem¹⁷. Turcijas apmeklējuma laikā 2018. gada janvārī mēs apmeklējām astoņus no desmit izlasē iekļautajiem projektiem¹⁸.

Turcijas Ģimenes lietu un sociālās politikas ministrija (MoFSP) mums nepiešķīra piekļuvi datubāzei par attiecināmiem saņēmējiem revidēto naudas pārvedumu projektos (“Ārkārtas sociālās drošības tīkls” (ESSN) un “Ar nosacījumiem pamatoti naudas pārvedumi izglītībai” (CCTE)). Tāpēc mēs nevarējām izsekot informācijai par galīgajiem saņēmējiem no reģistrācijas līdz maksājuma veikšanai. Plašāka informācija ir sniegta 53. punktā.

Apsvērumi

Mehānisms ātri mobilizēja attiecīgo atbalstu, bet nebija pilnīgi efektīvs koordinācijas ziņā

Mēs novērtējām:

1. vai mehānisms apzināja un apmierināja bēgļu galvenās vajadzības, izmantojot vajadzību vispusīgu un stingru novērtējumu;
2. vai mehānisma administratīvie pasākumi ļāva ātri, t. i., 2016.–2017. gadā, noslēgt līgumus par palīdzību 3 miljardu EUR apmērā, kā noteikts Komisijas lēmumā, ar ko izveido mehānismu, un
3. vai mehānisms efektīvi koordinēja palīdzību. It sevišķi mēs pārbaudījām, vai darbību atlasei un apstiprināšanai ieviestās procedūras racionalizēja palīdzību un nodrošināja papildināmību starp i) dažādajiem izmantotajiem ES izdevumu instrumentiem un ii) ar humāno palīdzību saistītu un nesaistītu atbalstu.

Mehānisms pienācīgi apmierināja bēgļu galvenās vajadzības, izņemot tās, kas saistītas ar pašvaldību infrastruktūru un sociālekonomisko atbalstu

Finansējumu 3 miljardu EUR apmērā piešķīra saskaņā ar ES dalībvalstu un Turcijas politisko vienošanos. Šī summa būtiski palielināja kopējo palīdzību, ko ES sniedz Turcijai. Tomēr tās mērķis nebija segt visas bēgļiem sniegtā atbalsta izmaksas¹⁹.

Vajadzību novērtējums ar nelieliem ierobežojumiem

Saskaņā ar ES un Turcijas kopīgo rīcības plānu (sk. 4. punktu) ES iestādēm un Turcijai pirms 3 miljardu EUR budžeta izmaksāšanas bija jāveic vispusīgs un kopīgs vajadzību novērtējums²⁰. Lai gan Turcijas iestādes bija iesaistītas vajadzību novērtējuma veikšanā, tās šo pasākumu oficiāli neapstiprināja.

Vajadzību novērtējumu pabeidza 2016. gada jūnijā. Tas bija vispusīgs, jo tika novērtētas gan humānās palīdzības, gan attīstības vajadzības un sniegta attiecīga informācija par sīriešu bēgļu situāciju, apzinot novēršamās nepilnības un ņemot vērā iepriekšējo, pašreizējo un plānoto palīdzību sīriešiem, kam piemērota pagaidu aizsardzība (SuTP) Turcijā. Tomēr tas nebija pietiekami stingrs, proti:

1. lielāko daļu skaitlisko datu (piemēram, nozares statistiku) vajadzību novērtējumā sniedza Turcijas iestādes; konsultantiem, kas veica vajadzību novērtējumu, nebija piekļuves primārajiem datiem, tādēļ viņi nevarēja pārbaudīt izmaksu aplēses saistībā ar pasākumiem bēgļu un uzņēmēju kopienu vajadzību apmierināšanai;
2. trūka aktualizētas demogrāfiskās informācijas dalījumā pēc dzimuma, vecuma grupas un atrašanās vietas, kā arī informācijas par neaizsargātību (sieviešu vadītām mājsaimniecībām, bērniem, vecāka gadu gājuma cilvēkiem utt.); konsultanti to uzskatīja par būtisku traucēkli vajadzību novērtēšanai un programmu un intervences plānošanai. Piemēram, sociālā atbalsta un kohēzijas jomā jaunākais valsts mēroga neaizsargātības novērtējums bija no 2013. gada;
3. vajadzību novērtējums bija vērsts uz sīriešiem, kam piemērota pagaidu aizsardzība (SuTP) un neņēma vērā citu bēgļu, kas nav no Sīrijas (galvenokārt afgāņu un irākiešu), vajadzības. Lielākā daļa bēgļu Turcijā ir SuTP (sk. 2. punktu), tādēļ SuTP ir galvenā mērķa grupa, ko atbalsta ar šo mehānismu, tomēr tas neatbilda noteiktajam mehānisma mērķim — apmierināt visu bēgļu vajadzības.

Mehānisma prioritārās jomas (sk. 8. punktu) bija lielā mērā saskaņotas ar vajadzību novērtējumu. Vienīgais izņēmums bija migrācijas pārvaldība, kurai Koordinācijas komiteja bija piešķīrusi prioritāti, lai gan tā nebija ietverta vajadzību novērtējuma darbības jomā. Ņemot vērā, ka mehānisma galvenais mērķis bija atbalstīt bēgļus un uzņēmējas kopienas un ka migrācijas pārvaldībai Turcijā jau bija piešķirts 350 miljonu EUR liels atbalsts saskaņā ar IPA (ārpus mehānisma), ir apšaubāms, vai bija pamatoti to noteikt par prioritāru jomu. Faktiski pēc divu migrācijas pārvaldības projektu finansēšanas koordinācijas komiteja pieņēma lēmumu šai jomai līdzekļus vairs nepiešķirt.

Prioritārās jomas bija pārāk plaši definētas, lai sarežģītā un ātri mainīgā situācijā nodrošinātu vajadzīgo elastīgumu. Atsevišķi projekti bija vērsti uz bēgļu konkrētu vajadzību apmierināšanu. Mēs pārbaudījām desmit revidēto projektu izlases pamatojumu un konstatējām, ka visos šajos gadījumos tā arī bija (plašāku informāciju skatiet III B pielikumā)). Iesniedzot priekšlikumus finansējuma saņemšanai, humānās palīdzības projektu īstenošanas partnerim ir jāapraksta apzinātās problēmas, vajadzības un riski un jāsniedz pamatojums, ka ierosinātā reakcija ir atbilstīga un saskanīga ar Komisijas vispārējo humānās palīdzības stratēģiju Turcijā. Turpmāk 1. izcēlumā ir parādīts, kā mehānisma finansētais ES lielākais humānās palīdzības projekts apmierināja bēgļu vajadzības.

Divas prioritārās jomas nesaņem pietiekamu atbalstu

Mehānisma izdevumi tika vērsti uz tādām prioritārām jomām kā izglītība, veselības aprūpe un humānā palīdzība (galvenokārt ESSN). Šīs jomas veidoja aptuveni 90 % no kopējās līgumu summas (sk. 1. attēlu).

Avots: ERP, pamatojoties uz Komisijas datiem.

Ir grūti novērtēt, vai šis finansējuma sadalījums ir samērīgs ar prioritāro jomu vajadzību mērogu, jo koordinācijas komiteja iepriekš nenoteica orientējošus piešķīrumus katrai prioritārajai jomai. Lai gan tas palielina līdzekļu piešķiršanas elastīgumu, tas neļauj novērtēt atšķirības starp katras prioritārās jomas plānotajiem un faktiskajiem izdevumiem.

Mēs konstatējām, ka prioritārās jomas “pašvaldību infrastruktūra” un “sociālekonomiskais atbalsts” nesaņēma pietiekamu uzmanību. Kā parādīts 2. izcēlumā, galvenais iemesls bija Komisijas un Turcijas iestāžu nespēja vienoties par to, kā šos jautājumus risināt.

Mehānisms sasniedza savu mērķi — divos gados noslēgt līgumus par 3 miljardiem EUR

Lēmumā par mehānisma izveidi tika atspoguļota nepieciešamība mobilizēt papildu līdzekļus. Mehānisma galvenais ieguvums bija dalībvalstu piekrišana²³ tūlīt pēc mehānisma izveides 2016. gada februārī iemaksāt 2 miljardus EUR. Tas ļāva ātri izmantot līdzekļus, pamatojoties uz iepriekš noteiktu un budžetā paredzētu summu.

Samērā ātri tika ieviests arī mehānisma tiesiskais regulējums un administratīvā sistēma. Par mehānisma reglamentu Komisija un dalībvalstis vienojās koordinācijas komitejas pirmās sanāksmes laikā, proti, 2016. gada 17. februārī. Tas nozīmēja, ka mehānisms sāka darboties pēc mazāk nekā trim mēnešiem kopš ES un Turcijas samita 2015. gada 29. novembrī. V pielikumā ir norādīti galvenie datumi un notikumi, kas saistīti ar mehānisma izveidi un pārvaldību.

Mehānisma līdzekļus izmaksāja, izmantojot dažādus spēkā esošos instrumentus (sk. 8. punktu) un īstenošanas partnerus. Tas ļāva mehānismam ātri apgūt Turcijai nodoto ES līdzekļu ievērojamo pieaugumu un divu gadu laikā noslēgt līgumus par 3 miljardiem EUR. Kā parādīts 2. attēlā, finansējuma palielinājums bija sevišķi izteikts humānajai palīdzībai.

Avots: ERP, pamatojoties uz Komisijas datiem.

Papildus mehānisma ātrajai izveidei un finansējuma efektīvajai apvienošanai svarīgs faktors, kas palīdzēja sasniegt mehānisma mērķi — ātri sniegt palīdzību —, bija Komisijas izraudzītie izpildes mehānismi, kā aprakstīts turpmāk.

1. Komisija izmaksāja trīs tiešas dotācijas kopumā 660 miljonu EUR apmērā, kuras bija pieejamas Turcijas iestādēm liela mēroga projektu īstenošanai ar humāno palīdzību nesaistītās daļas ietvaros bez uzaicinājumiem iesniegt priekšlikumus. Turcijā ES tiešās dotācijas parasti izmanto daudz mazākiem projektiem ar vidējo summu 1 miljona EUR apmērā.
2. No šī 3 miljardu EUR budžeta 70 % tika novirzīti ANO organizācijām un starptautiskām finanšu iestādēm (sk. II pielikumu). Tas palīdzēja palielināt apguves spēju, jo šāda veida organizācijām parasti ir iespējas īstenot lielus projektus; piemēram, dažādiem mērķiem paredzētas naudas palīdzības projektu “Ārkārtas sociālās drošības tīkls” (ESSN), ko īstenoja kā galveno rīku humānās palīdzības sniegšanai ar finansējumu 998 miljonu EUR apmērā (sk. 1. izcēlumu).

Šīs apvienotās iespējas, kas aprakstītas 25.–28. punktā, ne vienmēr ir pieejamas citiem ES instrumentiem vai ES trasta fondiem ārpus mehānisma. Tas izskaidro to, kāpēc līgumi par IPA līdzekļiem, kurus novirzīja ar mehānisma starpniecību, tika noslēgti līdz pat piecas reizes ātrāk nekā līgumi saistībā ar tradicionālo IPA palīdzību Turcijai. Kā parādīts VI pielikumā, mehānisma līgumu noslēgšanas ātrums bija arī lielāks nekā ES trasta fondu gadījumā.

Mehānisms palīdzēja uzlabot koordināciju, bet ne vienmēr tika panākta palīdzības racionalizēšana un papildināmība

Mēs vērtējām, vai mehānisms koordinēja un racionalizēja no dažādiem instrumentiem sniegto palīdzību, lai samazinātu neefektivitātes risku (piemēram, projektu pārklāšanos), un vai tas veicināja atbalsta papildināmību nolūkā atvieglot pāreju no humānās palīdzības uz cita veida palīdzību.

Mēs atklājām, ka Komisija koordinēja mehānisma stratēģisko virzienu, izmantojot kopīgu vajadzību novērtējumu, pārvaldības struktūru (koordinācijas komiteju) un rezultātu sistēmu, kas aptvēra gan humāno, gan cita veida atbalstu. Tas veicināja koordināciju un informācijas apmaiņu starp diviem galvenajiem atbildīgajiem Komisijas departamentiem (NEAR ĢD un ECHO ĢD) un ES trasta fondu “Madad”.

Tomēr Komisija nenoteica skaidras robežas starp instrumentiem un īstenošanas partneriem. Dažos gadījumos mēs konstatējām, ka mehānisma izmantotie finansējuma instrumenti atbalstīja ļoti līdzīgas darbības veselības aprūpes un izglītības nozarēs. Tas lika domāt, ka līdzīgu darbību finansēšanai tiek izmantotas paralēlas pārvaldības struktūras, un Komisijai un partneriem bija jāīsteno vispusīgi koordinēšanas centieni, lai mazinātu pārklāšanās risku. Tas neatbilst mehānisma mērķim racionalizēt ES palīdzību. Turpmāk 3. izcēlumā ir sniegti piemēri, kā mehānisms ar dažādiem instrumentiem finansēja līdzīgas darbības.

Kā minēts iepriekš, atbalsta sniegšana ar dažādu instrumentu starpniecību ļāva Komisijai paātrināt mehānisma finansējumu (sk. 27. punktu). Tomēr tas sarežģīja mehānisma pārvaldību, īstenošanu un pārraudzību kopumā. Patiešām, šiem instrumentiem ir atšķirīgi pilnvarojumi un tiesiskie regulējumi, atšķirīgi izpildes mehānismi, atšķirīgas ziņošanas un uzraudzības prasības, kā arī tos pārvalda dažādi departamenti. Turklāt ar ES līdzekļiem, ko izmantoja Turcijā ārpus mehānisma, atbalstīja arī dažas mehānisma prioritārās jomas²⁵. Dažas ieinteresētās personas, kuras iztaujājām mūsu Turcijas apmeklējuma laikā, apliecināja, ka šī situācija bija mulsinoša, it sevišķi tajā ziņā, ka nebija skaidrs, kas sagaidāms no katra instrumenta.

Mehānismam izvirzītais mērķis — nodrošināt palīdzības papildināmību — ietver saikni starp humāno un cita veida atbalstu. Lai gan mēs atklājām dažus labus piemērus veselības nozarē, kurā Komisija nodrošināja humānās palīdzības aizstāšanu ar ilgtspējīgāku attīstības palīdzību, mēs konstatējām, ka šāda papildināmība netika panākta sistemātiski. Piemēram, Komisija neizstrādāja kopīgus īstenošanas plānus ECHO ĢD, NEAR ĢD un ES dalībvalstīm²⁶, lai gan šādi plāni būtu varējuši uzlabot ES palīdzības vispārējo saskaņotību un racionalizēšanu. Mēs uzskatām, ka kopīgi īstenošanas plāni ir laba prakse, un Komisija to izmantoja, izstrādājot kopīgos humānās palīdzības un attīstības palīdzības satvarus Jordānijai un Libānai, lai nodrošinātu vispusīgu un kopīgu reakciju²⁷.

Septiņos no desmit mūsu revidētajiem humānās palīdzības projektiem mēs neatklājām nekādu vienošanos par pārejas vai izejas stratēģiju, ar ko saskaņā humānās palīdzības projektus ārkārtas vajadzību apmierināšanai varētu pārcelt uz otro, ar humāno palīdzību nesaistīto mehānisma virzienu, vai arī nodot Turcijai, ja šīs vajadzības turpinātu pastāvēt vidējā termiņā līdz ilgtermiņā. Vairākos gadījumos saistībā ar revidētajiem projektiem un joprojām izmantojot humānās palīdzības finansējumu, tika veiktas turpmākas darbības, kuru īstenošanas termiņš bija pēc 2018. gada. ECHO ĢD orientējošais termiņš pārejai no humānās palīdzības uz cita veida palīdzību bija 2018. gada beigas²⁸. Vēlāk šis termiņš tika pagarināts. Turpmāk 4. izcēlumā ir sniegti labu un vāju pārejas stratēģiju piemēri no revidēto projektu izlases.

Sarežģītā situācijā humānās palīdzības projekti palīdzēja bēgļiem apmierināt viņu pamatvajadzības, bet ne vienmēr nodrošināja ieguldīto līdzekļu atdevi, kā bija cerēts

Mēs novērtējām mehānisma ietvaros sniegtās humānās palīdzības lietderību un efektivitāti³⁰ un it sevišķi skatījām:

1. vai Komisija nodrošināja, ka finansēto projektu izmaksas ir pamatotas, ņemot vērā gaidāmos rezultātus, un vai projektus īstenoja laikus;
2. vai Komisija vispusīgi uzraudzīja mehānisma izdevumus un sagatavoja pietiekamu aktuālo informāciju par sasniegtajiem rezultātiem; un
3. vai humānās palīdzības projekti sniedza plānotos tiešos rezultātus (t. i., kas tika iegūts un sasniegts) un panāca plānotos rezultātus (t. i., tiešo rezultātu radītās izmaiņas).

Mēs caurskatījām desmit humānās palīdzības projektus, kas īstenoti saskaņā ar netiešo (ANO aģentūras) vai tiešo (SNVO) pārvaldību (sk. III A pielikumu). Neraugoties uz īstenošanas kavējumiem, deviņi notiekošie projekti³¹ revīzijas laikā bija pietiekamā mērā realizēti, lai mēs varētu sagatavot ziņojumu par sasniegtajiem tiešajiem rezultātiem un panākto iznākumu.

Projektu lietderību ir iespējams uzlabot

Komisijas veiktajā izmaksu pamatotības novērtējumā ir nepilnības

Komisija 2016. un 2017. gada Humānās palīdzības īstenošanas plānos Turcijai norādīja, ka atbalstītajās darbībās ir jāliek “vispārējs uzsvars uz izmaksu lietderību un efektivitāti”. Pārbaudot projektu priekšlikumus, mēs konstatējām, ka Komisija nav konsekventi un vispusīgi novērtējusi budžetā ietverto izmaksu pamatotību, proti:

1. administratīvo izmaksu un darbības izmaksu attiecība netika pienācīgi novērtēta piecos no desmit projektiem;
2. četros no desmit projektiem netika aprēķinātas izmaksas uz katru saņēmēju; aprēķinot šādas izmaksas, ne vienmēr tika veikts novērtējums, vai iegūtā attiecība ir pamatota.

Mēs atzīstam, ka atšķirīgā vide, kādā strādā Komisija, sniedzot humāno palīdzību, var apgrūtināt standarta izmaksu vai kvantitatīvu kritēriju izmantošanu. Tomēr mēs uzskatām, ka šos instrumentus patiešām varētu izmantot, it sevišķi secīgiem projektiem, ko īsteno vieni un tie paši partneri. Piecus šādus revidētos projektus Komisija nebija rūpīgi salīdzinājusi. Turpmāk 5. izcēlumā ir sniegti piemēri, kas parāda Komisijas veiktā izmaksu pamatotības novērtējuma nepietiekamību.

Attiecībā uz ANO partneru īstenotajiem humānās palīdzības projektiem Komisijai nebija pilnīga priekšstata par izmaksām saistībā ar apakšlīgumu slēgšanu ar (vietējiem) īstenošanas partneriem. Bez šāda priekšstata Komisija nevar vispusīgi novērtēt izmaksu pamatotību.

ESSN ir augsts lietderības rādītājs, taču tas varētu būt vēl augstāks

Palīdzība naudā ļauj labāk novērtēt izmaksu lietderību, jo ir vieglāk noteikt saņēmējus sasniegušā atbalsta līmeni. Projekta izmaksu lietderību nosaka, salīdzinot saņēmēju tieši saņemto summu ar citām darbības izmaksām (lietderības rādītājs).

ESSN vajadzībām (sk. 1. izcēlumu) Komisija 2016. gadā bija noteikusi sākotnēju lietderības mērķrādītāju 85:15 apmērā³². Šo mērķrādītāju 2018. gadā palielināja līdz 87,5:12,5. Mēs šo rādītāju novērtējām attiecībā pret citiem Komisijas finansētiem pamatvajadzību projektiem reģionā un konstatējām, ka vidēji šo projektu lietderības rādītājs bija 79:21³³.

Tomēr mēs atklājām, ka ESSN aprēķinātais lietderības rādītājs neietver visas ar projektu tieši saistītās izmaksas un it sevišķi Turcijas Ģimenes lietu un sociālās politikas ministrijas (MoFSP) izdevumus, kura atbalsta projekta īstenošanu ar sociālās palīdzības un solidaritātes fondu palīdzību. Šie fondi saņem bēgļu pieteikumus par reģistrēšanos ESSN, novērtē pieteikumu atbilstību un apmeklē mājsaimniecības, darbojoties ar aptuveni 1000 Turcijas biroju starpniecību.

Mēs arī noteicām turpmāk norādītos iespējamos ESSN lietderības ieguvumus.

1. Šo projektu īsteno ANO organizācija, kas apgalvo, ka līdz pat 7 % kopējo tiešo izmaksu ir vajadzīgas netiešo izmaksu segšanai, piemēram, pārvaldības un administratīvo izmaksu segšanai galvenajā birojā. Mēs konstatējām, ka šis procentuālais lielums, lai gan tas atbilst Komisijas un ANO Finanšu un administratīvajam pamatnolīgumam³⁴, parasti ir piemērojams projektiem ar daudz mazāku budžetu. Šā projekta lielā mēroga dēļ³⁵ budžetā paredzētās abu posmu netiešās izmaksas bija 64 miljoni EUR³⁶. Neraugoties uz šīs summas lielumu, netika sniegti nekādi pierādījumi, kas apliecinātu, ka šīs izmaksas bija pamatotas un maksimāli ierobežotas³⁷. Gluži otrādi, tās bija noteiktas visaugstākajā līmenī.
2. ESSN finansējums no ANO īstenošanas partnera tiek nodots bankai ar vietējā īstenošanas partnera starpniecību. Par līdzekļu pārvedumu vietējais īstenošanas partneris saņem naudas pārveduma maksu, kas sasniedz 8,9 miljonus EUR (ko aprēķina 1 % apmērā no kopējās pārvedamās summas). Ņemot vērā, ka līdzekļus varētu pārvest tieši bankai bez vietējā īstenošanas partnera starpniecības, Komisija nebija pietiekami pierādījusi, kāpēc vajadzēja segt minēto maksu. Turklāt otrajā no mūsu izlasē ietvertajiem naudas palīdzības projektiem šādas maksas netika piemērotas (3. projekts — CCTE). Vietējais īstenošanas partneris arī saņem papildu 7 % vienoto likmi par netiešajām izmaksām.
3. Izmaksātā priekšfinansējuma līmenis nav pienācīgs. Saskaņā ar tiesisko regulējumu, kas reglamentē ES un ANO partnerību, Komisijai ir jāizmaksā priekšfinansējums 80 % apmērā no kopējās līgumu summas pirms projektu sākšanas. Mēs atklājām, ka šis priekšfinansējuma līmenis nav pielāgots konkrētam tēriņu modelim nevienā no abiem revidētajiem naudas palīdzības projektiem (ESSN un CCTE). Piemēram, ESSN gadījumā īstenošanas partnerim avansā izmaksāja 278 miljonus EUR pirmajam posmam un 520 miljonus EUR otrajam posmam. Tomēr līdzekļi bija jāizmaksā lineāri attiecīgi 16 un 13 mēnešu laikā. CCTE otrajā posmā Komisija 2017. gada decembrī avansā izmaksāja 40 miljonus EUR, lai gan pirmā maksājumu kārta ir gaidāma 2018. gada septembra beigās. Iespējamo procentu peļņu no avansa maksājumiem patur īstenošanas partneri, un to neiegulda atpakaļ ESSN vai CCTE.

Īstenošanas kavējumi mazināja vairuma revidēto projektu lietderību

Savlaicīgums ir būtisks lietderības aspekts. Tas var arī ietekmēt izmaksu lietderību, jo, ja projekts tiek aizkavēts, tādas administratīvās izmaksas kā nomas maksas un algas tomēr var nākties segt, līdz ar to galīgajiem saņēmējiem var būt pieejams mazāks finansējums. Deviņi no desmit revidētajiem projektiem aizkavējās un bija jāpagarina vidēji par 60 %³⁸. Vienā gadījumā sākotnējais budžets tika palielināts, trijos gadījumos budžets tika samazināts, jo dažas no plānotajām darbībām nebija iespējams īstenot (sk. III A pielikumu).

Mēs konstatējām, ka šiem kavējumiem bija vairāki iemesli. Piecos gadījumos kavējumus galvenokārt izraisīja ar projektiem saistīti tehniskie un administratīvie ierobežojumi, piemēram, vajadzīgā tehniskā aprīkojuma nepieejamība vai pieredzējušu darbinieku trūkums projektu īstenošanai. Vienā gadījumā Komisija piešķīra pagarinājumu, lai būtu iespējama labāka darbību nodošana valsts sistēmai. Trijos gadījumos projektu savlaicīgu īstenošanu kavēja ar juridisko un tiesisko regulējumu saistīti ierobežojumi, kurus Turcijas iestādes piemēroja nevalstiskajām organizācijām³⁹. Šā iemesla dēļ ES projekti, ko īstenoja Turcijā līdz tam strādājošās SNVO, saskārās ar lieliem kavējumiem vai darbību apjoma samazinājumiem. Attiecīgā gadījumā Komisija elastīgi reaģēja, piešķirot līgumu pagarinājumus un dažos gadījumos pārskatot sākotnēji noteiktos mērķus.

Komisijai arī bija grūti saņemt Turcijas iestāžu apstiprinājumu SNVO iesaistei finansēšanas posmā. Piemēram, MoFSP neatļāva SNVO īstenot konkrētas svarīgas aizsardzības darbības, proti, lietu pārvaldību un mājsaimniecību apmeklējumus. Komisijai nācās atcelt četrus projektus ar kopējo budžetu 14 miljonu EUR apmērā, kaut arī tos uzskatīja par atbilstīgiem finansējumam, lai risinātu īpaši aktuālo jautājumu par bēgļu kopienas aizsardzību. Turpmāk 6. izcēlumā ir sniegti projektu kavējumu un sarežģījumu piemēri.

Nepilnības naudas palīdzības projektu uzraudzībā un rezultātu novērtēšanā

Uzraudzība ir izdevumu, darbību un rezultātu regulāra pārbaude, kas sniedz aktualizētu informāciju par to, vai projekti tiek īstenoti atbilstoši plānotajam. To, kā Komisija uzrauga mehānismu, mēs novērtējām divos līmeņos. Pirmkārt, mēs pārbaudījām, vai humānās palīdzības projektu uzraudzība ir vispusīga un savlaicīga. Otrkārt, mēs izskatījām, vai mehānisma rezultātu sistēma, kas ir Komisijas izstrādāts īpašs instruments, ar kuru atspoguļo apkopotus datus par mehānisma sasniegtajiem rezultātiem, sniedz atbilstīgu un skaitļos izsakāmu informāciju par darbības rezultātiem.

Komisija bija ieviesusi piemērotu sistēmu humānās palīdzības projektu uzraudzīšanai. Saskaņā ar savām pamatnostādnēm tā vismaz vienreiz bija apmeklējusi visus revidētos projektus. Projektu uzraudzība ļāva Komisijas darbiniekiem uz vietas un galvenajā birojā nepārtraukti sekot projektu darbībām.

Nepietiekama piekļuve naudas palīdzības projektu primārajiem datiem

Tomēr mēs konstatējām, ka divu naudas palīdzības projektu uzraudzība bija ierobežota, jo Komisijai un tās ANO īstenošanas partneriem nebija piekļuves sākotnējiem saņēmēju datiem (t. i., attiecināmo saņēmēju sarakstam ar to vārdiem, uzvārdiem, ID numuriem un adresēm). Šie dati ir MoFSP rīcībā, taču tā atteicās tos nodot ANO un Komisijai, atsaucoties uz Turcijas datu aizsardzības tiesību aktiem. Tā vietā ANO īstenošanas partneris saņēma anonimizētus datus, kuros katra saņēmēja vārds, uzvārds un ID numurs bija aizstāts ar vietējā īstenošanas partnera piešķirtu unikālu numuru.

Patiesi, ANO partneru, kas Komisijas vārdā īsteno humānās palīdzības projektus, galvenais uzdevums ir uzņemties atbildību par maksājumu procesa pārraudzību un projektu īstenošanas uzraudzību. Šī nespēja piekļūt MoFSP rīcībā esošajiem primārajiem datiem ierobežoja ANO partneru un tādējādi arī Komisijas spēju lietderīgi un efektīvi pildīt uzraudzības un pārraudzības funkcijas.

ANO īstenošanas partneriem nācās pielāgot savu iekšējās kontroles sistēmu svarīgu primāro datu nepieejamībai. Viņi ieviesa papildu triangulācijas pārbaudes, lai pamatotu saņemtos anonimizētos datus un tos attiecinātu uz anonimizētajiem maksājumu datiem, kas bija saņemti no bankas. Neraugoties uz šīm papildu pārbaudēm, ANO īstenošanas partneri nespēja izsekot informācijai par saņēmējiem no reģistrācijas līdz maksājumam. Mēs uzskatām, ka tā ir nozīmīga nepilnība naudas palīdzības programmas uzraudzībā.

Revīzijas procedūru ietvaros un saskaņā ar mūsu tiesībām veikt revīziju mēs pieprasījām MoFSP sniegt mums piekļuvi primārajiem ESSN un CCTE datiem. Šī piekļuve netika piešķirta, un mēs varējām izmantot tikai ANO īstenošanas partneru rīcībā esošos anonimizētos datus. Tādējādi mēs nevarējām izveidot pilnīgu revīzijas izsekojamību, sākot no attiecināmo bēgļu reģistrācijas līdz maksājumiem, kas veikti abu projektu ietvaros. VIII pielikumā ir parādīti datu pieejamības ierobežojumi dažādajām iesaistītajām ieinteresētajām personām.

Mehānisma rezultātu sistēmas nepilnības

Mehānisma rezultātu sistēmā mēs atklājām šādas nepilnības:

1. mehānisma augsta līmeņa rādītājiem vēl nebija izstrādāti bāzes dati un mērķrādītāji, kas ļautu objektīvi novērtēt gūto progresu; turklāt nebija starpposma atskaites punktu, lai būtu iespējams izsekot progresam vidējā termiņā;
2. būs grūti nodalīt mehānisma faktisko ieguldījumu kopējo augsta līmeņa rādītāju sasniegšanā⁴⁰; galvenokārt tāpēc, ka tos pašus mērķus atbalsta ar papildu ES finansējumu ārpus mehānisma, kā arī to dara Turcijas valdība, dažas ES dalībvalstis un citi līdzekļu devēji (sk. 10. projekta piemēru 3. izcēlumā);
3. rezultātu sistēma nesniedz pilnīgu pārskatu par darbības rezultātiem, ko devusi ES palīdzība bēgļiem Turcijā, jo tā neietver ārpus mehānisma sniegto ES palīdzību;
4. nebija apkopotu rādītāju, kas novērtētu progresu attiecībā uz seksuālas un ar dzimumu saistītas vardarbības novēršanu, mācību priekšlaicīgas pārtraukšanas mazināšanu vai bērnu aizsardzību, jo bija domstarpības ar Turcijas valdību; tomēr šie aspekti bija dažu humānās palīdzības projektu svarīgi komponenti; turklāt daži konkrēti mērķi un rādītāji attiecās tikai uz sīriešiem, kam piemērota pagaidu aizsardzība, un neietvēra citas valstspiederības bēgļus;
5. mehānisma rezultātu sistēma vēl nesniedza aktualizētu priekšstatu par gūtajiem darbības rezultātiem. Jaunākais pieejamais uzraudzības ziņojums 2018. gada maijā ietvēra tiešo rezultātu rādītājus (piemēram, primārās veselības aprūpes konsultāciju skaitu) laikposmā no 2017. gada janvāra līdz jūlijam. Tajā netika ziņots par rezultātiem (piemēram, to bēgļu īpatsvaru, kuriem ir pieejami veselības aprūpes pakalpojumi);
6. mehānisma rezultātu sistēma nebija publiskota.

Revidētie projekti pozitīvi ietekmē bēgļus, taču puse šo projektu vēl nav sasnieguši paredzētos rezultātus

Mūsu revidēto humānās palīdzības projektu efektivitātes novērtējuma pamatā bija uzraudzības rādītāju analīze, īstenošanas partneru progresa ziņojumi, uzraudzības apmeklējumu ziņojumi, ko sniedza ECHO ĢD eksperti uz vietas, projektu īstenošanas vietu apmeklējumi⁴¹ un iztaujāšanas sarunas ar Komisiju, Turcijas iestādēm, projektu īstenošanas partneriem un finansējuma saņēmējiem. Mūsu secinājumu kopsavilkums ir sniegts III B pielikumā.

Komisijas atlases procedūras nodrošināja projektu atbilstību bēgļu vajadzībām (sk. 21. punktu). Tādējādi visi revidētie projekti palīdzēja bēgļiem risināt viņu uzturēšanās, pārtikas, veselības aprūpes, izglītības un aizsardzības pamatvajadzības. Seši no desmit projektiem sasniedza visus vai lielāko daļu plānoto tiešo rezultātu. Tomēr puse revidēto projektu, no kuriem daži vēl turpinājās, vēl nav sasnieguši plānotos rezultātus, kas tika noteikti to finansējuma apstiprināšanas laikā⁴².

Diviem naudas palīdzības projektiem, kas veido 83 % no mūsu izlases, izdevās sniegt palīdzību naudā lielākam skaitam saņēmēju, nekā sākotnēji plānots. Pamatojoties uz ANO īstenošanas partneru sniegtajiem datiem, ESSN 2018. gada martā bija sasniedzis 1,2 miljonus saņēmēju salīdzinājumā ar sākotnēji plānoto vienu miljonu, un līdz 2018. gada martam vairāk nekā 330 000 skolēnu bija saņēmuši vismaz vienu CCTE maksājumu kopš projekta uzsākšanas salīdzinājumā ar sākotnēji plānoto mērķi — 230 000 bērnu⁴³.

ESSN provizoriskie rezultāti, ko paziņoja 2018. gada maijā, liecina, ka projekts ir sniedzis pozitīvu ieguldījumu, palīdzot apmierināt bēgļu pamatvajadzības. Piemēram, viens no ESSN pamatrādītājiem ir izdzīvošanas stratēģijas indekss. Tā mērķis ir novērtēt, kādā mērā bēgļi izmanto negatīvu izdzīvošanas rīcību⁴⁴, lai apmierinātu savas pamatvajadzības. ESSN provizoriskie rezultāti parāda, ka ir panākts izdzīvošanas stratēģijas indeksa 30 % samazinājuma mērķis⁴⁵.

ESSN ietekme uz bēgļu dzīves līmeņa paaugstināšanu ir atkarīga no palīdzības mērķtiecīgas nodošanas (attiecināmām personām) un pārvestās naudas summas. Palīdzības nodošanas pamatā bija demogrāfiski pamatkritēriji⁴⁶, lai palīdzību nodotu visneaizsargātākajiem bēgļiem. Šo kritēriju izmantošanu pamatoja nepieciešamība ātri īstenot palīdzību, jo tos bija vieglāk pārbaudīt nekā sociālekonomiskos kritērijus, piemēram, mājsaimniecības ienākumus.

Tomēr demogrāfisko kritēriju izmantošana nav tik precīza un var nozīmēt, ka bēgļi tiek nepareizi iekļauti projektā vai izslēgti no tā. To novērtē kā izslēgšanas kļūdas (neaizsargātu ģimeņu atzīšana par neattiecināmām) un iekļaušanas kļūdas (attiecināmas ģimenes, kas atbilst demogrāfiskajiem kritērijiem, bet nav trūcīgas). Pamatojoties uz jaunākajiem pieejamajiem uzraudzības datiem⁴⁷, ESSN ir sasniedzis savus plānotos mērķus attiecībā uz izslēgšanas kļūdām (4 % salīdzinājumā ar sākotnējo mērķi, proti, zem 10 %), bet nav tos sasniedzis attiecībā uz iekļaušanas kļūdām (18 % salīdzinājumā ar sākotnējo 5 % mērķi).

Attiecībā uz izmaksāto naudu projekta galvenais mērķis bija pilnībā segt visneaizsargātāko bēgļu pamatvajadzības. Finansējumu šo pamatvajadzību segšanai sākotnēji aplēsa 180 Turcijas liru⁴⁸ apmērā uz personu mēnesī. Pēc apspriešanās ar Turcijas iestādēm izmaksātās naudas summa tika noteikta 100 Turcijas liru⁴⁹ apmērā. 2017. gada jūnijā to palielināja līdz vidēji 133 Turcijas lirām⁵⁰, kas ir 74 % no sākotnēji aplēstās vajadzīgās summas. Neraugoties uz augsto inflāciju Turcijā, kopš 2017. gada jūnija šī summa nav tikusi pārskatīta. Tas nepārtraukti mazina projekta ietekmi uz visneaizsargātākajiem saņēmējiem.

Turpmāk 7. izcēlumā ir aprakstīti tādu projektu piemēri, kuri ir sasnieguši lielāko daļu no paredzētajiem rezultātiem.

Avots: Eiropas Revīzijas palāta.

Diemžēl mēs konstatējām, ka četri no pieciem revidētajiem projektiem, ko īstenoja SNVO, vēl nav sasnieguši savus sākotnēji plānotos tiešos rezultātus vai rezultātus. Sarežģītā un mainīgā darbības vide, ar ko Turcijā saskaras SNVO, izraisīja plānoto darbību apturēšanu, izmaiņas vai atcelšanu (sk. 46. punktu), kā arī lika pārskatīt sākotnējos mērķrādītājus. Lai gan Komisija nodrošināja elastīgu atbalstu, it sevišķi sniedzot konsultācijas un pagarinot termiņus, īstenošanas sarežģījumiem bija tieša negatīva ietekme uz rezultātu līmeni un savlaicīgu sasniegšanu (sk. III B pielikumu).

Secinājums un ieteikumi

Mēs noskaidrojām, ka, neraugoties uz sarežģītajiem apstākļiem, Bēgļu atbalsta mehānismam Turcijā izdevās ātri mobilizēt 3 miljardus EUR no ES budžeta un dalībvalstu iemaksām, lai nekavējoties reaģētu uz bēgļu krīzi. Tomēr mehānismam nav izdevies pilnībā sasniegt savu mērķi — efektīvi koordinēt šo reakciju. Revidētie projekti sniedza bēgļiem noderīgu atbalstu, lielākā daļa no tiem bija sasniegusi savus tiešos rezultātus, taču puse šo projektu vēl nav sasniegusi plānotos rezultātus. Turklāt mēs konstatējām, ka ir iespējams palielināt naudas palīdzības projektu lietderību. Tādēļ mēs secinām, ka mehānisms varēja būt efektīvāks un varēja sniegt lielāku ieguldīto līdzekļu atdevi.

Komisija, pamatojoties uz vajadzību vispusīgu novērtējumu, ir apzinājusi bēgļu prioritārās vajadzības. Tomēr, tā kā Turcija un ES nespēja vienoties par to, kā apmierināt prioritārās vajadzības pašvaldību infrastruktūras un sociālekonomiskā atbalsta jomā, šīs vajadzības netika pietiekami aptvertas. Turklāt migrācijas pārvaldības iekļaušana prioritāro jomu grupā nebija skaidri pamatota.

Bija grūti novērtēt, vai katrā prioritārajā jomā iztērētie līdzekļi bija samērīgi ar vajadzībām, jo koordinācijas komiteja iepriekš nebija noteikusi orientējošus piešķīrumus katrai prioritārajai jomai. Lai gan tiek palielināts elastīgums, tas ierobežo pārskatatbildību, jo nevar salīdzināt katras prioritārās jomas plānotos un faktiskos izdevumus (18.–24. punkts).

1. ieteikums. Labāk jāapmierina bēgļu vajadzības pašvaldību infrastruktūras un sociālekonomiskā atbalsta jomā

Saistībā ar mehānisma budžeta otro daļu Komisijai ir:

1. jānodrošina, ka mehānisms labāk palīdz apmierināt vajadzības prioritārajās jomās “pašvaldību infrastruktūra” un “sociālekonomiskais atbalsts”;
2. jāpārvērtē nepieciešamība saglabāt migrācijas pārvaldību kā vienu no mehānisma prioritārajām jomām;
3. jānosaka orientējošs līdzekļu piešķīrums katrai prioritārajai jomai, pirms sākas līdzekļu tērēšana.

Īstenošanas mērķtermiņš: 2019. gada 31. decembris.

Komisija un dalībvalstis ātri ieviesa mehānisma administratīvos pasākumus. Turklāt līdzekļu efektīvā apvienošana un Komisijas izvēlētie izpildes mehānismi, kas paredzēja dažādus instrumentus un partnerus lielu projektu īstenošanai, ļāva mehānismam sasniegt mērķi – līdz 2017. gada beigām noslēgt līgumus 3 miljardu EUR vērtībā (25.–29. punkts).

Lai gan Komisija koordinēja mehānisma stratēģisko virzienu, izmantojot kopīgu vajadzību novērtējumu, pārvaldību un rezultātu sistēmu, kas aptvēra gan humāno, gan cita veida atbalstu, palīdzība varēja būt racionālāka. Ar mehānismu tika atbalstītas viena veida darbības veselības un izglītības nozarēs, izmantojot dažādus instrumentus. Tas sarežģīja koordināciju un veicināja to, ka līdzīgu projektu finansēšanai paralēli tika izmantotas dažādas pārvaldības struktūras. Turklāt ar ES līdzekļiem, ko izmantoja Turcijā ārpus mehānisma, atbalstīja arī dažas mehānisma prioritārās jomas (31.–33. punkts).

2. ieteikums. Jāuzlabo palīdzības racionalizēšana un papildināmība

Saistībā ar mehānisma budžeta otro daļu Komisijai ir jāizstrādā kopīga stratēģija, skaidri nodalot dažādo instrumentu un ES dalībvalstu uzdevumus, lai uzlabotu palīdzības saskaņotību un racionalizēšanu.

Īstenošanas mērķtermiņš: 2019. gada 31. decembris.

Mehānismam izvirzītais mērķis — nodrošināt palīdzības papildināmību — attiecas arī uz saiknēm starp abiem tā virzieniem — humāno un cita veida palīdzību. Lai gan mēs atklājām dažus labus piemērus veselības aprūpes nozarē, kurā Komisija atbalstīja pāreju no humānās palīdzības uz ilgtspējīgāku attīstības palīdzību, šāda papildināmība netika panākta sistemātiski. Revīzijas laikā lielākajai daļai revidēto projektu vēl nebija paredzēti nosacījumi pārejai no humānās palīdzības uz attīstības palīdzību (34. un 35. punkts).

3. ieteikums. Jāīsteno stratēģija pārejai no humānās palīdzības uz attīstības palīdzību

Komisijai ir jāizstrādā un jāīsteno pārejas stratēģija, kuras galīgais mērķis būtu gan humānās palīdzības, gan cita veida palīdzības darbību nodošana valsts iestādēm.

Īstenošanas mērķtermiņš: 2021. gada 31. decembris.

Mēs arī noskaidrojām, ka ir iespējams uzlabot mehānisma finansēto humānās palīdzības projektu lietderību. Pirmkārt, izskatot projektu priekšlikumus, Komisija nav konsekventi un vispusīgi novērtējusi budžetā ietverto izmaksu pamatotību. Otrkārt, pat ja šīs izmaksas atbilda tiesiskajam regulējumam, partneriem, kuri īstenoja apjomīgus naudas palīdzības projektus, tika segtas lielas un nepietiekami pamatotas netiešās izmaksas, un avansa maksājumu līmenis nebija saskaņots ar projektu faktiskajām izejošās naudas plūsmām (38.–44. punkts).

4. ieteikums. Jāuzlabo naudas palīdzības projektu lietderība

Komisijai jācenšas palielināt lielu naudas palīdzības projektu lietderību, lai labāk atspoguļotu to specifiku un apmēru, it sevišķi:

1. vienojoties ar ANO īstenošanas partneri, lai procentuāli samazinātu netiešās izmaksas, ko tas piemēro par ESSN īstenošanu;
2. nodrošinot, ka naudas pārvedumu maksa (attiecībā uz ESSN) tiek segta tikai vajadzības gadījumā, ja tā ir pienācīgi pamatota;
3. vienojoties ar partneriem par mazāku priekšfinansējumu, kas labāk atbilstu projektu plānotajām izejošās naudas plūsmām.

Īstenošanas mērķtermiņš: 2020. gada 31. decembris.

Projektu lietderība ir atkarīga arī no to savlaicīgas īstenošanas. Projekta aizkavēšanās gadījumā ilgāk var būt jāsedz tādas izmaksas kā nomas maksa un algas. Deviņi no desmit revidētajiem projektiem bija jāpagarina vidēji par 60 %. Sarežģītā darbības vide bija galvenais faktors, kas traucēja SNVO savlaicīgi īstenot projektus (45. un 46. punkts).

5. ieteikums. Kopā ar Turcijas iestādēm jārisina vajadzība uzlabot SNVO darbības vidi

Komisijai jāizmanto politika un augsta līmeņa politiskais dialogs ar Turcijas iestādēm, lai uzlabotu SNVO darbības vidi Turcijā.

Īstenošanas mērķtermiņš: 2019. gada 31. decembris.

Komisija ieviesa piemērotus pasākumus humānās palīdzības projektu uzraudzībai un bija labi informēta par to, vai projektu virzība atbilda plānotajai. Galvenos šķēršļus radīja Turcijas iestāžu atteikšanās sniegt piekļuvi sākotnējam attiecināmo saņēmēju sarakstam saistībā ar diviem naudas palīdzības projektiem. Tas mums un Komisijai neļāva izsekot informācijai par saņēmējiem no reģistrācijas līdz maksājumam attiecībā uz šo būtisko mehānisma humānās palīdzības daļas apjomu (49.–53. punkts).

Mehānisma rezultātu sistēma atspoguļoja konsolidētos rezultātus, taču tai ir dažas nepilnības, proti, apkopotajiem rādītājiem nav bāzes datu, atskaites punktu vai skaitļos izteiktu mērķrādītāju. Publiskotā informācija bija ierobežota un neietvēra visu ES palīdzību bēgļiem Turcijā (54. punkts).

6. ieteikums. Jāpaplašina uzraudzība un ziņošana saistībā ar Bēgļu atbalsta mehānismu Turcijā

Komisijai ir:

1. jāuzstāj, lai Turcijas iestādes naudas palīdzības projektu īstenošanas partneriem piešķir neierobežotu piekļuvi datiem par attiecināmiem saņēmējiem, lai uzlabotu šo pamatprojektu pārskatatbildību un uzraudzības lietderību;
2. jāuzlabo mehānisma rezultātu sistēmas struktūra, it sevišķi iekļaujot atskaites punktus, mērķrādītājus un bāzes datus apkopoto rezultātu rādītāju izvērtēšanai;
3. jāziņo par ES instrumentu izdevumiem, ar kuriem atbalsta bēgļus Turcijā ārpus mehānisma.

Īstenošanas mērķtermiņš: 2019. gada 31. decembris.

Visi revidētie humānās palīdzības projekti palīdzēja bēgļiem apmierināt galvenās to uzturēšanās, pārtikas, veselības aprūpes, izglītības un aizsardzības vajadzības. Seši no desmit projektiem sasniedza visus vai lielāko daļu plānoto tiešo rezultātu. Tomēr puse revidēto projektu, no kuriem daži vēl turpinās, vēl nav sasnieguši plānotos rezultātus, kas tika noteikts to finansējuma apstiprināšanas laikā (56.–63. punkts).

Šo ziņojumu 2018. gada 2. oktobra sēdē Luksemburgā pieņēma III apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas locekle Bettina JAKOBSEN.

Revīzijas palātas vārdā

priekšsēdētājs
Klaus-Heiner LEHNE

Akronīmi un saīsinājumi

ANO: Apvienoto Nāciju Organizācija

CCTE: Ar nosacījumiem pamatoti naudas pārvedumi izglītībai

DCI: Attīstības sadarbības instruments

ECHO ĢD: Eiropas Civilās aizsardzības un humānās palīdzības operāciju ģenerāldirektorāts

EIB: Eiropas Investīciju banka

ERAB: Eiropas Rekonstrukcijas un attīstības banka

ESSN: Ārkārtas sociālās drošības tīkls

IcSP: Stabilitātes un miera veicināšanas instruments

IPA: Pirmspievienošanās palīdzības instruments

JAP: Kopīgs rīcības plāns

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

MMĢD: Migrācijas pārvaldības ģenerāldirektorāts (Turcija)

MoFSP: Ģimenes lietu un sociālās politikas ministrija (Turcija)

MoNE: Valsts izglītības ministrija (Turcija)

NEAR ĢD: Kaimiņattiecību politikas un paplašināšanās sarunu ģenerāldirektorāts

SNVO: (Starptautiska) nevalstiskā organizācija

SuTP: Sīrieši, kam piemērota pagaidu aizsardzība

Revīzijas darba grupa

ERP īpašajos ziņojumos tiek atspoguļoti rezultāti, kas iegūti, revidējot ES politikas jomas un programmas vai ar pārvaldību saistītus jautājumus konkrētās budžeta jomās. ERP atlasa un izstrādā šos revīzijas uzdevumus tā, lai tiem būtu pēc iespējas lielāka ietekme, konkrēti, tiek ņemts vērā risks, kādam pakļauta lietderība vai atbilstība, attiecīgo ienākumu vai izdevumu apjoms, paredzamie notikumi, kā arī politiskās un sabiedrības intereses.

Šo lietderības revīziju veica par šo ziņojumu atbildīgās ERP locekles Bettina Jakobsen vadītā III apakšpalāta, kuras pārziņā ir ārējo darbību un drošības un tiesiskuma izdevumu jomu revīzija. Jakobsen kundzei palīdzēja viņas biroja vadītāja Katja Mattfolk un biroja atašejs Kim Storup, atbildīgais vadītājs Alejandro Ballester Gallardo, darbuzdevuma vadītājs Cyril Messein un revidenti Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovic un Nikolaos Zompolas.

Kontaktinformācija

EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tālrunis: +352 4398-1
Uzziņām: eca.europa.eu/lv/Pages/ContactForm.aspx
Tīmekļa vietne: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Plašāka informācija par Eiropas Savienību ir pieejama portālā Europa (http://europa.eu).

Luksemburga: Eiropas Savienības Publikāciju birojs, 2018

© Eiropas Savienība, 2018

Lai izmantotu vai reproducētu fotoattēlus vai citus materiālus, uz kuriem neattiecas Eiropas Savienības autortiesības, atļauja jālūdz tieši autortiesību īpašniekam.

KĀ SAZINĀTIES AR ES

Klātienē
Visā Eiropas Savienībā ir simtiem Europe Direct informācijas centru. Sev tuvākā centra adresi varat atrast tīmekļa lapā https://europa.eu/european-union/contact_lv

Pa tālruni vai e-pastu
Europe Direct ir dienests, kas atbild uz jūsu jautājumiem par Eiropas Savienību. Ar šo dienestu varat sazināties šādi:

• pa bezmaksas tālruni: 00 800 6 7 8 9 10 11 (daži operatori par šiem zvaniem var iekasēt maksu);
• pa šādu parasto tālruņa numuru: +32 22999696;
• pa e-pastu, izmantojot šo tīmekļa lapu: https://europa.eu/european-union/contact_lv

Kā atrast informāciju par ES

Internetā
Informācija par Eiropas Savienību visās oficiālajās ES valodās ir pieejama portālā Europa: https://europa.eu/european-union/index_lv

ES publikācijas
ES bezmaksas un maksas publikācijas varat lejupielādēt vai pasūtīt šeit: https://publications.europa.eu/lv/publications. Vairākus bezmaksas publikāciju eksemplārus varat saņemt, sazinoties ar Europe Direct vai vai tuvāko informācijas centru (sk. https://europa.eu/european-union/contact_lv).

ES tiesību akti un ar tiem saistītie dokumenti
Ar visu ES juridisko informāciju, arī kopš 1952. gada pieņemtajiem ES tiesību aktiem visās oficiālajās valodās, varat iepazīties vietnē EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=lv

ES atklātie dati
ES atklāto datu portāls (http://data.europa.eu/euodp/lv) dod piekļuvi ES datu kopām. Datus var lejupielādēt un bez maksas izmantot kā komerciāliem, tā nekomerciāliem mērķiem.