De Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije: de ondersteuning is nuttig, maar er zijn verbeteringen nodig om de kosteneffectiviteit te vergroten

Samenvatting

De Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije is het antwoord van de EU op een oproep van de Europese Raad om aanzienlijk meer financiële middelen te verstrekken voor de ondersteuning van vluchtelingen in Turkije. Het is een mechanisme ter coördinatie en stroomlijning van een bedrag van 3 miljard EUR afkomstig van de EU en haar lidstaten. De steun betreft humanitaire en niet-humanitaire activiteiten en behelst een financiële toewijzing van respectievelijk 1,4 miljard EUR en 1,6 miljard EUR. Het doel van de faciliteit is de doelmatigheid en complementariteit van de aan vluchtelingen en gastgemeenschappen in Turkije verleende steun te verbeteren.

Bij de controle onderzochten wij of de faciliteit de vluchtelingen in Turkije doeltreffend ondersteunde. Wij richtten ons op het beheer van de eerste tranche van de faciliteit en op de tot dusver bereikte resultaten in het kader van haar humanitaire component.

Wij constateerden dat de Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije in een moeilijke context snel 3 miljard EUR uit de EU-begroting wist te mobiliseren en dat de EU-lidstaten snel reageerden op de vluchtelingencrisis. Toch werd de doelstelling om deze respons doeltreffend te coördineren niet volledig verwezenlijkt. De gecontroleerde projecten boden nuttige steun voor vluchtelingen; de beoogde output van de meeste projecten is gerealiseerd, maar de helft ervan heeft nog niet tot de verwachte uitkomsten geleid Verder stelden we vast dat er ruimte is om de doelmatigheid te verbeteren van projecten voor bijstand in contanten. Daarom concluderen we dat de faciliteit doeltreffender had kunnen zijn en meer waar voor haar geld had kunnen bieden.

De Commissie stelde de prioritaire behoeften van vluchtelingen vast op basis van een uitgebreide behoefteanalyse. Meningsverschillen tussen Turkije en de EU over de wijze waarop moest worden voorzien in de prioritaire behoeften op het gebied van gemeentelijke infrastructuur en sociaal-economische steun leidden er echter toe dat deze terreinen onvoldoende aandacht kregen.

De faciliteit ondersteunde via verschillende instrumenten vergelijkbare activiteiten in de gezondheids- en de onderwijssector. Dit maakte de coördinatie complexer en resulteerde in het gelijktijdig gebruik van verschillende beheersstructuren om vergelijkbare projecten te financieren.

Hoewel we enkele goede voorbeelden vaststelden in de gezondheidssector, waarbij de Commissie de overgang van humanitaire naar meer duurzame ontwikkelingshulp ondersteunde, werd deze complementariteit niet systematisch gerealiseerd.

Ook constateerden we dat er ruimte was om de doelmatigheid te verbeteren van de humanitaire projecten die door de faciliteit werden gefinancierd. Ten eerste ging de Commissie bij de evaluatie van projectvoorstellen niet consistent en uitvoerig na of de begrote kosten redelijk waren. Ten tweede waren de indirecte kosten die werden vergoed aan partners die grote projecten voor bijstand in contanten uitvoerden, hoog, ook al waren ze in overeenstemming met het wettelijk kader, en was de hoogte van de voorschotbetalingen niet afgestemd op de daadwerkelijke kasuitstromen van de projecten.

De Commissie nam passende maatregelen om humanitaire projecten te monitoren. De belangrijkste beperking was de weigering van de Turkse autoriteiten om toegang te verlenen tot gegevens over de begunstigden voor de twee projecten voor bijstand in contanten. De Commissie noch de ERK was in staat de projectbegunstigden vanaf hun registratie tot aan de betaling te volgen.

Het resultatenkader van de faciliteit, dat wordt gebruikt om verslag uit te brengen over de geconsolideerde resultaten, werd nog ontwikkeld: uitgangswaarden, mijlpalen of gekwantificeerde streefdoelen voor globale indicatoren waren nog niet afgerond. De openbare verslaglegging was beperkt en de volledige EU-bijstand voor vluchtelingen in Turkije viel niet binnen de reikwijdte daarvan.

Alle gecontroleerde humanitaire projecten hielpen vluchtelingen te voorzien in hun behoeften, voornamelijk door middel van bijstand op basis van contanten. De beoogde output van de meeste projecten werd geheel of grotendeels gerealiseerd. De helft ervan heeft echter nog niet tot de verwachte uitkomsten geleid en negen van de tien projecten moesten worden verlengd. De moeilijke operationele omgeving was de belangrijkste factor die de tijdige uitvoering van door INGO’s beheerde projecten in de weg stond.

In het verslag worden zes aanbeveling gedaan om de doelmatigheid en doeltreffendheid van de tweede tranche van de begroting van de faciliteit te verbeteren. De Commissie moet:

• beter voorzien in de behoeften van vluchtelingen aan gemeentelijke infrastructuur en sociaal-economische steun;
• de stroomlijning en complementariteit van de bijstand verbeteren;
• een strategie uitvoeren voor de overgang van humanitaire naar ontwikkelingshulp;
• de doelmatigheid van projecten voor bijstand in contanten verbeteren;
• met de Turkse autoriteiten de noodzaak bespreken om de operationele omgeving voor (I)NGO’s te verbeteren; en
• de monitoring van en verslaglegging over de Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije uitbreiden.

Inleiding

Turkije en de EU zijn sinds 1963 met elkaar verbonden via een associatieovereenkomst. De Europese Raad kende Turkije in december 1999 de status van kandidaat-lidstaat toe met het oog op toekomstig EU-lidmaatschap, en de toetredingsonderhandelingen zijn in 2005 gestart. Met een toewijzing van meer dan 9 miljard EU voor de periode 2007-2020 is Turkije verreweg de grootste begunstigde van het EU-instrument voor pretoetredingssteun (IPA), dat de EU inzet om kandidaat-lidstaten voor te bereiden op het lidmaatschap van de EU¹.

Door zijn ligging is Turkije zowel een opvang- als een doorreisland voor veel vluchtelingen. Vanwege de toegenomen migratiestromen, voornamelijk vanwege het conflict in Syrië, vangt Turkije de grootste vluchtelingenpopulatie ter wereld op: bijna 4 miljoen personen². Daaronder bevinden zich 3,5 miljoen Syriërs, van wie ongeveer 94 % buiten vluchtelingenkampen woont³. Sinds het begin van de crisis heeft Turkije significante en doorlopende steun aan vluchtelingen verleend.

Bron: UNHCR.

De Syrische vluchtelingencrisis trof niet alleen Turkije, maar ook de lidstaten van de EU. Alleen al in 2015 staken ongeveer 850 000 vluchtelingen de Middellandse Zee over van Turkije naar Griekenland⁴ en vroegen zij asiel aan in EU-landen. Naar aanleiding van de vaststelling van de Europese migratieagenda in mei 2015 namen de EU en haar lidstaten verschillende maatregelen om de vastgestelde uitdagingen het hoofd te bieden.

Op 15 oktober 2015 stelde de Commissie een gezamenlijk actieplan (JAP) voor om Turkije bij te staan bij het beheer van de migratiecrisis. In het JAP worden maatregelen vastgesteld die door de EU en Turkije moeten worden uitgevoerd teneinde a) steun te verlenen aan Syriërs die tijdelijke bescherming genieten (SuTP) en aan hun Turkse gastgemeenschappen, en b) de samenwerking te verbeteren om onregelmatige migratiestromen naar de EU te voorkomen.

De eerste maatregel die de EU moest nemen in het kader van het JAP was de mobilisering van een aanzienlijk bedrag om Turkije te helpen het hoofd te bieden aan de uitdaging waarmee het werd geconfronteerd door de aanwezigheid van Syriërs die tijdelijke bescherming genieten⁵. De middelen werden zo flexibel en snel mogelijk gemobiliseerd. Naar aanleiding van dit vereiste zette de Commissie de Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije op.

De Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije

De faciliteit is een coördinatiemechanisme om Turkije te helpen “voldoen aan de behoeften inzake onmiddellijke humanitaire hulp en ontwikkeling van de vluchtelingen en de gastgemeenschappen, nationale en lokale autoriteiten bij het beheer en de aanpak van de gevolgen van de vluchtelingenstroom.” De doelstellingen ervan zijn om de maatregelen die worden gefinancierd uit de begroting van de Unie en bilaterale bijdragen van de EU-lidstaten, te coördineren en te stroomlijnen om de doelmatigheid en de complementariteit van de steun voor vluchtelingen en gastgemeenschappen in Turkije te bevorderen⁶. De faciliteit is een innovatief instrument dat anders is dan de andere in de EU gebruikte verzamelmechanismen, zoals het EU-trustfonds⁷ (zie tabel 1).

Bron: ERK.

De faciliteit is op 1 januari 2016 opgericht en beschikt over een begroting van 3 miljard EU, die in 2016 en 2017 moet worden besteed⁸. Van dit bedrag wordt 1 miljard EU uit de EU-begroting gefinancierd en 2 miljard EU door de EU-lidstaten⁹ (in bijlage I zijn de nationale bijdragen voor de Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije weergegeven). De verleende steun betreft humanitaire en niet-humanitaire activiteiten, waaraan respectievelijk 1,4 miljard EUR en 1,6 miljard EUR zijn toegewezen. De faciliteit coördineert de financiering uit verschillende bestaande instrumenten (zie tabel 2).

Bron: Europese Commissie “Eerste jaarverslag over de Vluchtelingenfaciliteit voor Turkije”.

De bijstand is gericht op zes prioritaire gebieden: 1) humanitaire bijstand, 2) migratiebeheer, 3) onderwijs, 4) gezondheidszorg, 5) gemeentelijke infrastructuur en 6) sociaal-economische steun¹⁰. De door de faciliteit gefinancierde projecten worden geselecteerd en uitgevoerd door middel van de onderliggende instrumenten (zie tabel 2) en dus overeenkomstig de toepasselijke regels en vereisten daarvan¹¹. Dit omvat de uitvoering door middel van het Regionaal Trustfonds van de EU in respons op de Syrische crisis – het “EUTR Madad”¹². In bijlage II wordt nader uiteengezet hoe dit werkt.

In de verklaring van de EU en Turkije van 18 maart 2016¹³ bevestigden de leden van de Europese Raad en Turkije dat zij zich ertoe verbonden om het JAP uit te voeren en een eind te maken aan onregelmatige migratie uit Turkije naar Griekenland¹⁴. Bij die gelegenheid kwamen ze ook overeen dat er voor eind 2018 3 miljard EUR aan bijkomende financiering zou kunnen worden toegevoegd aan de begroting van de Faciliteit. Op 28 juni 2018 kwam de Europese Raad overeen om met de tweede tranche van de begroting van de Faciliteit te beginnen.

De stuurgroep van de faciliteit

De faciliteit wordt geleid door een stuurgroep, die wordt voorgezeten door de Commissie en bestaat uit vertegenwoordigers van alle EU-lidstaten. Vertegenwoordigers uit Turkije wonen als adviseur de vergaderingen bij en nemen deel aan de gesprekken over de uitvoering van de steun. De rol van de stuurgroep is om strategische leiding te geven. Dit omvat het “bepalen van de algemene prioriteiten, de soorten acties die zullen worden ondersteund, de instrumenten die zullen worden gebruikt om de acties […] te coördineren” die worden gefinancierd in het kader van de faciliteit¹⁵. De stuurgroep is ook belast met het monitoren en beoordelen van de uitvoering van de acties.

De Commissie blijft echter de eindverantwoordelijkheid voor het beheer van de acties dragen. Directoraat-generaal Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen (DG NEAR) is samen met de EU-delegatie in Turkije verantwoordelijk voor de uitvoering van projecten die via IPA worden gefinancierd, terwijl directoraat-generaal Europese Civiele Bescherming en Humanitaire Hulp (DG ECHO) verantwoordelijk is voor de humanitaire component. De Commissie is ook belast met de projecten die via het EUTF Madad worden uitgevoerd.

Reikwijdte en aanpak van de controle

Het was onze doelstelling om het beheer van de faciliteit en de tot dusver behaalde resultaten te beoordelen. De controle bestreek de periode vanaf de oprichting van de faciliteit tot 31 maart 2018. De belangrijkste controlevraag luidde: “Biedt de Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije doeltreffende steun aan vluchtelingen in Turkije?” Deze vraag werd opgesplitst in twee subvragen.

1. Droeg de opzet en werking van de faciliteit als mechanisme bij aan relevante, snelle en goed gecoördineerde steun?

   Om deze vraag te beantwoorden, onderzochten we of de Commissie de prioritaire behoeften van vluchtelingen vaststelde en er op een snelle en gecoördineerde manier aan tegemoet kwam.

2. Hebben de door de faciliteit gefinancierde humanitaire projecten de verwachte resultaten opgeleverd?

   Om deze vraag te beantwoorden, onderzochten we de uitvoering, monitoring en bereikte resultaten door middel van een steekproef van door de faciliteit ondersteunde projecten. Aangezien de meeste niet-humanitaire projecten zich ten tijde van de controle nog niet in een voldoende gevorderde uitvoeringsfase bevonden¹⁶, richtten we dit deel van onze analyse op humanitaire projecten.

We controleerden een steekproef van tien humanitaire projecten ter waarde van 458 miljoen EUR (zie bijlage III A). We selecteerden de steekproef zodanig dat we een evenwichtige vertegenwoordiging van projecten kregen wat betreft financieel belang, sectoren (basisbehoeften, bescherming, gezondheid, scholing) en soorten uitvoeringspartners (VN-agentschap, INGO’s). De steekproef werd geselecteerd uit in totaal 45 humanitaire contracten en maakt 33 % uit van het totaalbedrag aan humanitaire bijstand waarvoor contracten zijn afgesloten.

De controle omvatte controles op stukken en vraaggesprekken met verschillende afdelingen van de Commissie, de EU-delegatie en kantoren van ECHO in Turkije, enkele vertegenwoordigers van EU-lidstaten in de stuurgroep van de faciliteit, de Turkse autoriteiten, internationale organen en niet-gouvernementele organisaties en eindbegunstigden¹⁷. We bezochten acht van de tien projecten in onze steekproef tijdens een bezoek aan Turkije in januari 2018¹⁸.

Het Turkse Ministerie van Gezinszaken en Sociaal Beleid (MoFSP) verleende geen toegang tot zijn database inzake de voor bijstand in aanmerking komende begunstigden van de gecontroleerde projecten inzake de overdracht van contanten (het sociale vangnet voor noodgevallen (ESSN) en de voorwaardelijke overdracht van contanten voor onderwijs (CCTE)). Als gevolg daarvan konden we de eindbegunstigden niet volgen vanaf hun registratie tot aan de betaling. In paragraaf 53 worden nadere bijzonderheden gegeven.

Opmerkingen

De faciliteit mobiliseerde in rap tempo relevante steun, maar was als coördinatiemechanisme niet volledig doeltreffend

We gingen na:

1. of de faciliteit de belangrijkste behoeften van vluchtelingen vaststelde en eraan tegemoetkwam door middel van een uitgebreide en rigoureuze behoefteanalyse;
2. of de administratieve regelingen van de faciliteit het mogelijk maakten om snel, d.w.z. gedurende de periode 2016-2017, contracten af te sluiten voor de 3 miljard EUR aan bijstand, zoals vastgesteld in het besluit van de Commissie waarbij de faciliteit werd opgericht, en
3. of de faciliteit de bijstand doeltreffend coördineerde. Met name onderzochten we of de bestaande procedures voor het selecteren en goedkeuren van acties de bijstand stroomlijnden en zorgden voor complementariteit tussen i) de verschillende ingezette EU-uitgaveninstrumenten en ii) humanitaire en niet-humanitaire steun.

De faciliteit kwam naar behoren tegemoet aan de belangrijkste behoeften van vluchtelingen, behalve die met betrekking tot gemeentelijke infrastructuur en sociaal-economische steun

De toewijzing van 3 miljard EUR aan financiering was de uitkomst van een politiek besluit dat de EU-lidstaten en Turkije hadden genomen. Het bedrag betekende een aanzienlijke verhoging van het totaalbedrag dat de EU in Turkije voor bijstand beschikbaar stelde. Het was echter niet bedoeld om alle kosten voor de steun van vluchtelingen te dekken¹⁹.

Een behoefteanalyse met enkele beperkingen

Volgens het gezamenlijke actieplan tussen de EU en Turkije (zie paragraaf 4) moesten de EU-instellingen en Turkije een alomvattende gezamenlijke behoefteanalyse opstellen voordat de begrote 3 miljard EUR zou worden uitbetaald²⁰. Hoewel de Turkse autoriteiten waren betrokken bij de behoefteanalyse, bekrachtigden ze het proces niet officieel.

De behoefteanalyse werd in juni 2016 afgerond. Deze was alomvattend, omdat er ook een analyse van zowel humanitaire als ontwikkelingsbehoeften in was opgenomen en er relevante informatie in werd verstrekt over de situatie van Syrische vluchtelingen, waarbij lacunes werden vastgesteld die moesten worden verholpen, rekening houdend met vroegere, lopende en geplande bijstand aan Syriërs die tijdelijke bescherming genoten (SuTP) in Turkije. De analyse was echter niet rigoureus genoeg:

1. De meeste numerieke gegevens (bijv. sectorale statistieken) in de behoefteanalyse werden verstrekt door de Turkse autoriteiten. De consultants die de behoefteanalyse verrichtten, hadden geen toegang tot primaire gegevens. Ze konden daarom niet overgaan tot validering van de geschatte kosten van de maatregelen die nodig waren om te voorzien in de behoeften van vluchtelingen en gastgemeenschappen.
2. Geactualiseerde demografische informatie uitgesplitst naar geslacht, leeftijdsgroep en locatie ontbrak, evenals informatie over kwetsbare groepen (door vrouwen geleide huishoudens, kinderen, ouderen, enz.). De consultants beschreven dit als een ernstige belemmering voor het analyseren van behoeften en het ontwerpen van programma’s en interventies. Zo dateerde de meest recente nationale kwetsbaarheidsbeoordeling in de sector “sociale steun en cohesie” uit 2013.
3. De behoefteanalyse was gericht op SuTP en had geen betrekking op de behoeften van de niet-Syrische vluchtelingenpopulatie (voornamelijk Afghanen en Irakezen). De overgrote meerderheid van de vluchtelingen in Turkije zijn SuTP (zie paragraaf 2); SuTP vormden dan ook de primaire doelgroep die werd ondersteund in het kader van de faciliteit. Toch was dit niet in overeenstemming met de vastgestelde doelstelling van de faciliteit om tegemoet te komen aan de behoeften van alle vluchtelingen.

De prioritaire gebieden van de faciliteit (zie paragraaf 8) waren in grote lijnen afgestemd op de behoefteanalyse. De enige uitzondering was “migratiebeheer”, dat de stuurgroep als prioritair gebied selecteerde, hoewel dit niet binnen de reikwijdte van de behoefteanalyse viel. Gezien het feit dat de belangrijkste doelstelling van de faciliteit de ondersteuning van vluchtelingen en gastgemeenschappen was en dat er al ongeveer 350 miljoen EUR aan steun voor migratiebeheer in Turkije was toegewezen in het kader van IPA (buiten de faciliteit), kunnen er vraagtekens worden gezet bij de redenen om dit als prioritair gebied vast te stellen. Nadat de stuurgroep twee projecten op het gebied van migratiebeheer had gefinancierd, besloot deze om geen middelen aan dit terrein meer toe te wijzen.

De prioritaire gebieden werden in grote lijnen beschreven om te zorgen voor de nodige flexibiliteit in een moeilijke en snel veranderende context. De afzonderlijke projecten moesten voorzien in de specifieke behoeften van vluchtelingen. We evalueerden de onderbouwing voor de selectie van de tien gecontroleerde projecten en constateerden dat dit inderdaad het geval was bij alle projecten (zie bijlage III B voor bijzonderheden). Wanneer een partner die humanitaire projecten uitvoert een financieringsvoorstel indient, moet hij de vastgestelde problemen, behoeften en risico’s beschrijven en aantonen dat het voorgestelde antwoord toereikend is en aansluit op de algemene humanitaire strategie van de Commissie in Turkije. Uit tekstvak 1 blijkt dat het grootste door de faciliteit gefinancierde humanitaire project van de EU voorzag in de behoeften van vluchtelingen.

Twee prioritaire gebieden werden onvoldoende ondersteund

De uitgaven van de faciliteit werden gericht op de prioritaire gebieden onderwijs, gezondheid en humanitaire bijstand (voornamelijk het ESSN). Deze gebieden zijn goed voor ongeveer 90 % van het totale bedrag waarvoor contracten zijn afgesloten (zie figuur 1).

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

Het is moeilijk om te beoordelen of deze verdeling van financiering in verhouding staat tot de omvang van de behoeften op de prioritaire gebieden, omdat de stuurgroep aan het begin geen indicatieve toewijzingen bepaalde voor elk prioritair gebied. Hoewel dit leidt tot grotere flexibiliteit bij de toewijzing van middelen, kan er geen beoordeling worden gemaakt van de verschillen tussen geplande en daadwerkelijke uitgaven voor elk prioritair gebied.

We constateerden dat de prioritaire gebieden “gemeentelijke infrastructuur” en “sociaal-economische steun” onvoldoende aan bod kwamen. Zoals blijkt uit tekstvak 2, was de belangrijkste reden hiervoor dat de Commissie en de Turkse autoriteiten van mening verschilden over de wijze waarop deze gebieden aangepakt moesten worden.

De doelstelling van de faciliteit om in twee jaar tijd voor 3 miljard EUR aan contracten af te sluiten werd verwezenlijkt

Het besluit om een “faciliteit” op te zetten was ingegeven door de behoefte om bijkomende middelen aan te trekken. Een belangrijk voordeel van de faciliteit was dat de lidstaten in februari 2016, vlak na de oprichting van de faciliteit, overeenkwamen²³ om 2 miljard EUR bij te dragen. Dit vormde de grondslag voor de snelle aanwending van de middelen op basis van een vooraf vastgesteld begroot bedrag.

Het wettelijke en administratieve kader van de faciliteit werd ook betrekkelijk snel vastgesteld. De Commissie en de EU-lidstaten bereikten tijdens de eerste vergadering van de stuurgroep op 17 februari 2016 overeenstemming over het reglement van orde van de faciliteit. Dit betekende dat de faciliteit minder dan drie maanden na de top tussen de EU en Turkije op 29 november 2015 operationeel werd. In bijlage V zijn de belangrijkste data en gebeurtenissen weergegeven in verband met de opzet en governance van de faciliteit.

De middelen van de faciliteit werden uitbetaald door middel van een combinatie van bestaande instrumenten (zie paragraaf 8) en uitvoerende partners. Hierdoor kon de faciliteit snel de aanzienlijke toename van EU-middelen die aan Turkije werden toegewezen, absorberen en in twee jaar tijd voor 3 miljard EUR aan contracten afsluiten. Zoals weergegeven in figuur 2, was de opschaling in financiering bijzonder hoog voor humanitaire bijstand.

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

Naast de snelle opzet van de faciliteit en de doeltreffende samenvoeging van financiering was de keuze van uitvoeringsmechanismen door de Commissie, zoals hieronder beschreven, een essentiële factor bij het bereiken van de doelstelling van de faciliteit om snel bijstand te verlenen.

1. De Commissie stelde drie rechtstreekse subsidies ter waarde van 660 miljoen EUR ter beschikking van de Turkse autoriteiten voor grootschalige projecten in het kader van de niet-humanitaire component, zonder oproepen tot het indienen van voorstellen. In Turkije werden de rechtstreekse subsidies van de EU doorgaans gebruikt voor veel kleinere projecten met een gemiddeld bedrag van 1 miljoen EUR.
2. 70 % van het budget van 3 miljard EUR werd aan VN-organisaties en internationale financiële instellingen toegewezen (zie bijlage II). Dit droeg bij tot een toename van de absorptiecapaciteit, omdat dit soort organisaties normaal gesproken over de middelen beschikken om grote projecten uit te voeren, bijvoorbeeld het multifunctionele project voor bijstand in contanten, het ESSN, dat werd uitgevoerd als belangrijkste mechanisme om humanitaire bijstand te verlenen, met 998 miljoen EUR aan financiering (zie tekstvak 1).

De in de paragrafen 25-28 beschreven gecombineerde kenmerken zijn niet altijd beschikbaar bij andere EU-instrumenten of EU-trustfonden die buiten de faciliteit vallen. Dit is de reden dat in het kader van de faciliteit IPA-middelen tot wel vijfmaal sneller werden toegewezen dan bij traditionele IPA-bijstand in Turkije. Zoals weergegeven in bijlage VI was de snelheid waarmee in het kader van de faciliteit contracten werden afgesloten ook hoger dan bij de EU-trustfondsen.

De faciliteit leverde een bijdrage aan een verbeterde coördinatie, maar de stroomlijning en complementariteit van de bijstand werden niet systematisch gerealiseerd

We beoordeelden of de faciliteit de verleende bijstand coördineerde en stroomlijnde in het kader van verschillende instrumenten om het risico van ondoelmatigheden (bijv. overlappende projecten) te verkleinen en of zij de complementariteit van de steun verbeterde teneinde de overgang van humanitaire naar niet-humanitaire bijstand te vergemakkelijken.

We constateerden dat de Commissie de strategische richting van de faciliteit coördineerde door middel van een gemeenschappelijke behoefteanalyse en governancestructuur (de stuurgroep) en een gemeenschappelijk resultatenkader dat zowel humanitaire als niet-humanitaire steun betrof. Hierdoor kon coördinatie plaatsvinden en informatie worden uitgewisseld tussen de twee belangrijkste verantwoordelijke directoraten van de Commissie (DG NEAR en DG ECHO) en het EUTF Madad.

De Commissie bakende instrumenten en uitvoerende partners echter niet duidelijk af. In sommige gevallen stelden we vast dat met de in het kader van de faciliteit gebruikte financieringsinstrumenten zeer vergelijkbare activiteiten werden ondersteund in de gezondheids- en de onderwijssector. Hierdoor werd gebruikgemaakt van parallelle beheersstructuren voor de financiering van vergelijkbare activiteiten en moesten de Commissie en de partners uitgebreide coördinatie-inspanningen verrichten om het risico op overlappingen te beperken. Dit strookt niet met de doelstelling van de faciliteit om de EU-bijstand te stroomlijnen. In tekstvak 3 worden voorbeelden gegeven van de wijze waarop de faciliteit vergelijkbare activiteiten in het kader van verschillende instrumenten financierde.

Zoals hierboven opgemerkt, kon de Commissie door steun toe te wijzen via verschillende instrumenten de door de faciliteit verstrekte financiering versnellen (zie paragraaf 27). Anderzijds maakte dit het beheer en de uitvoering van en het toezicht op de faciliteit in haar geheel complexer. Aan deze instrumenten zijn immers verschillende mandaten, wettelijke kaders, uitvoeringsmechanismen en rapportage- en monitoringvereisten verbonden, en ze worden door verschillende partners beheerd. Verder werd met EU-middelen die in Turkije buiten de faciliteit om werden besteed, ten dele dezelfde prioritaire gebieden ondersteund als die van de faciliteit²⁵. Sommige van de belanghebbenden die wij spraken tijdens ons bezoek aan Turkije bevestigden dat deze situatie verwarrend was, met name wat betreft de rol die elk instrument geacht werd te spelen.

In de vastgestelde doelstelling van de faciliteit om de complementariteit van de bijstand te waarborgen, wordt het verband gelegd tussen humanitaire en niet-humanitaire steun. Hoewel we enkele goede voorbeelden aantroffen in de gezondheidssector, waarbij de Commissie ervoor zorgde dat humanitaire hulp plaats zou maken voor duurzamere ontwikkelingshulp, constateerden we dat deze complementariteit niet systematisch werd gerealiseerd. Zo ontwierp de Commissie geen gezamenlijke uitvoeringsplannen voor de DG’s ECHO en NEAR en de EU-lidstaten²⁶, hoewel dergelijke plannen de algehele samenhang en stroomlijning van de EU-bijstand hadden kunnen verbeteren. We beschouwen gezamenlijke uitvoeringsplannen als een goede praktijk, en de Commissie paste die wel toe bij haar ontwerp van gezamenlijke humanitaire en ontwikkelingskaders voor Jordanië en Libanon teneinde een alomvattende en gemeenschappelijke respons te ontwikkelen²⁷.

Bij zeven van de tien humanitaire projecten die we controleerden, troffen we geen bewijs aan van enige overeengekomen overgangs- of exitstrategie, waarbij humanitaire projecten, die geacht worden te voorzien in zeer dringende behoeften, overgenomen kunnen worden door de niet-humanitaire component van de faciliteit, of door Turkije, indien deze behoeften op de middellange tot lange termijn blijven bestaan. In verschillende gevallen werd er, nog steeds in het kader van humanitaire financiering en met een uitvoeringsperiode die doorliep tot na 2018, follow-up gegeven aan de gecontroleerde projecten. De indicatieve termijn die door DG ECHO was vastgesteld voor de overgang van de humanitaire hulp, was eind 2018²⁸. Deze termijn werd later verlengd. Tekstvak 4 bevat voorbeelden van goede en gebrekkige overgangsstrategieën, afkomstig van een steekproef van gecontroleerde projecten.

In een moeilijke context hielpen de humanitaire projecten vluchtelingen te voorzien in hun basisbehoeften, maar ze boden niet altijd waar voor hun geld

We beoordeelden de doelmatigheid en de doeltreffendheid³⁰ van de humanitaire bijstand die in het kader van de faciliteit werd verleend, en overwogen met name:

1. of de Commissie waarborgde dat de kosten van de gefinancierde projecten redelijk waren gezien de verwachte resultaten, en of projecten tijdig werden uitgevoerd;
2. of de Commissie de uitgaven van de faciliteit uitgebreid monitorde en voldoende relevante informatie produceerde over de bereikte resultaten; en
3. of de humanitaire projecten de beoogde outputs (d.w.z. hetgeen was geproduceerd of bereikt) en de verwachte uitkomsten (d.w.z. veranderingen als gevolg van de outputs) opleverden.

We evalueerden tien humanitaire projecten die onder indirect (VN-agentschappen) of direct (INGO’s) beheer werden uitgevoerd (zie bijlage III A). Ondanks vertragingen in de uitvoering waren negen lopende projecten³¹ voldoende gevorderd om ons in staat te stellen te rapporteren over de gerealiseerde output en de behaalde uitkomsten ten tijde van de controle.

Er is ruimte om de doelmatigheid van projecten te verbeteren

De beoordeling door de Commissie van de redelijkheid van de kosten vertoont tekortkomingen

In de humanitaire uitvoeringsplannen 2016 en 2017 voor Turkije verklaarde de Commissie dat bij ondersteunde maatregelen de algehele nadruk moet liggen op kostenefficiëntie en -effectiviteit. Wij constateerden dat de Commissie bij de evaluatie van projectvoorstellen niet consistent en uitgebreid naging of de begrote kosten redelijk waren. Met name:

1. werd de verhouding tussen administratieve en operationele kosten bij vijf van de tien projecten niet naar behoren beoordeeld;
2. waren bij vier van de tien projecten de kosten per begunstigde niet berekend. Wanneer de kosten per begunstigde wel waren berekend, leidde dit niet altijd tot een beoordeling van de vraag of de uitkomst redelijk was.

Wij erkennen dat de verschillende omgevingen waarin de Commissie werkt bij het verlenen van humanitaire bijstand, de gebruikmaking van standaardkosten of kwantitatieve benchmarks kan bemoeilijken. Toch zijn we van oordeel dat deze instrumenten wel kunnen worden gebruikt, met name voor opeenvolgende projecten die door dezelfde partners worden uitgevoerd. Voor de vijf gecontroleerde projecten waarbij dit het geval was, voerde de Commissie geen grondige vergelijking tussen projecten uit. Tekstvak 5 bevat voorbeelden van de ontoereikende beoordeling van de redelijkheid van de kosten door de Commissie.

Voor humanitaire projecten die door VN-partners werden uitgevoerd, had de Commissie niet altijd een volledig overzicht van de kosten in verband met onderaanneming aan (plaatselijke) uitvoerende partners. Zonder dit overzicht kan de Commissie niet in detail beoordelen of de kosten redelijk zijn.

Het ESSN heeft een hoge efficiëntieverhouding, maar zou efficiënter kunnen zijn

Voor bijstand op basis van contanten kan de kostenefficiëntie beter worden beoordeeld omdat de hoogte van de steun die de eindbegunstigden ontvangen, gemakkelijker vast te stellen is. De kostenefficiëntie van het project wordt gemeten door het rechtstreeks door de begunstigden ontvangen bedrag te vergelijken met de andere kosten van de maatregel (“efficiëntieverhouding”).

Voor het ESSN (zie tekstvak 1) had de Commissie in 2016 oorspronkelijk een beoogde efficiëntieverhouding van 85:15 vastgelegd³². Deze beoogde verhouding werd in 2018 verhoogd naar 87,5:12,5. We vergeleken deze verhouding met andere door de Commissie gefinancierde projecten op het gebied van basisbehoeften in de regio en stelden vast dat deze projecten een gemiddelde efficiëntieverhouding van 79:21³³ hadden.

Anderzijds constateerden we dat de voor het ESSN berekende efficiëntieverhouding niet alle kosten omvat die rechtstreeks verband houden met het project, met name de uitgaven van het Turkse MoFSP, dat de uitvoering van het project ondersteunt door middel van sociale bijstand en solidariteitsstichtingen. Deze stichtingen ontvangen de aanvragen van vluchtelingen voor deelname aan het ESSN, beoordelen of zij daarvoor in aanmerking komen en bezoeken huishoudens; zij werken via ongeveer 1 000 kantoren in Turkije.

Ook stelden we de volgende potentiële gebieden vast waarop de doelmatigheid van het ESSN verder kan worden vergroot.

1. Dit project wordt door een VN-organisatie uitgevoerd, die maximaal 7 % van de totale rechtstreekse projectkosten kan declareren ter vergoeding van de gemaakte indirecte kosten, bijvoorbeeld beheers- en administratiekosten op het niveau van het hoofdkantoor. Wij stelden vast dat dit percentage, hoewel het in overeenstemming was met de financiële en administratieve kaderovereenkomst³⁴ tussen de Commissie en de VN, normaliter wordt toegepast op projecten met veel lagere budgetten. Vanwege het grootschalige karakter van dit project³⁵ bedroegen de begrote indirecte kosten voor de twee fasen 64 miljoen EUR³⁶. Ondanks de hoogte van dit bedrag werden er geen bewijsstukken overgelegd waaruit bleek dat deze kosten redelijk waren en tot een absoluut minimum waren beperkt³⁷. In plaats daarvan waren ze op de bovengrens vastgesteld.
2. De middelen van het ESSN worden door de uitvoerende VN-partner via een plaatselijke uitvoerende partner overgemaakt naar de bank. Voor de overschrijving van de middelen ontvangt de plaatselijke uitvoerende partner een “vergoeding voor de overdracht van contanten” van 8,9 miljoen EUR (berekend op basis van 1 % van het totaalbedrag van de overschrijvingen die moeten worden gedaan). Gezien het feit dat middelen rechtstreeks kunnen worden overgemaakt naar de bank zonder ze eerst aan de plaatselijke uitvoerende partner over te maken, werd de noodzaak van deze vergoeding niet voldoende aangetoond door de Commissie. Bovendien werden dergelijke vergoedingen niet in rekening gebracht in het kader van het tweede project voor bijstand in contanten in onze steekproef (project 3 – CCTE). Verder brengt de plaatselijke uitvoerende partner een forfaitair percentage van 7 % in rekening voor indirecte kosten.
3. Het voorfinancieringsniveau is niet passend. Overeenkomstig het wettelijk kader dat van toepassing is op het partnerschap tussen de EU en de VN moet de Commissie vóór aanvang van het project voorfinanciering betalen ter hoogte van 80 % van het totale aanbestede bedrag. Wij constateerden dat dit niveau van voorfinanciering niet afgestemd is op de uitgavenpatronen van de twee gecontroleerde projecten voor bijstand in contanten (het ESSN en de CCTE). Zo werd in het kader van het ESSN aan de uitvoerende partner vooraf 278 miljoen EUR voor fase 1 en 520 miljoen EUR voor fase 2 betaald. De middelen zouden echter lineair worden uitbetaald gedurende respectievelijk 16 en 13 maanden. In het kader van fase 2 van de CCTE betaalde de Commissie een voorschot van 40 miljoen EUR in december 2017, terwijl de eerste betalingsronde eind september 2018 wordt verwacht. De uiteindelijke rente op voorschotbetalingen wordt door de uitvoerende partners gehouden en niet opnieuw in het ESSN of de CCTE geïnvesteerd.

Vertragingen in de uitvoering ondermijnden de doelmatigheid van de meeste gecontroleerde projecten

Tijdigheid is een belangrijk aspect van doelmatigheid. Deze kan ook van invloed zijn op de kostenefficiëntie omdat, wanneer een project is vertraagd, administratieve kosten zoals huur en salarissen mogelijk nog steeds moeten worden betaald, wat ertoe zou kunnen leiden dat er minder financiering beschikbaar is voor de eindbegunstigden. Negen van de tien gecontroleerde projecten waren vertraagd en moesten worden verlengd, gemiddeld met 60 %³⁸. In één geval werd de oorspronkelijke begroting naar boven bijgesteld en in drie gevallen werd de begroting gekort omdat sommige geplande activiteiten niet konden worden uitgevoerd (zie bijlage III A).

Wij stelden verschillende redenen voor deze vertragingen vast. In vijf gevallen werden de vertragingen voornamelijk veroorzaakt door technische en administratieve beperkingen in verband met de projecten, zoals het ontbreken van de noodzakelijke technische apparatuur of van ervaren personeel om de projecten uit te voeren. In één geval stemde de Commissie in met een verlenging om de activiteiten beter te kunnen overhevelen naar het nationale systeem. In drie gevallen belemmerden beperkingen in verband met het wet- en regelgevingskader dat de Turkse autoriteiten ngo’s hadden opgelegd, de tijdige uitvoering van de projecten³⁹. Bijgevolg kenden EU-projecten die werden uitgevoerd door ngo’s, die tot op die datum in Turkije hadden gewerkt, aanzienlijke vertragingen of beperkingen in de reikwijdte van de activiteiten. Waar passend, reageerde de Commissie flexibel door contractverlengingen toe te staan en door in sommige gevallen de oorspronkelijke vastgestelde streefwaarden te herzien.

De Commissie ondervond ook problemen om de goedkeuring van de Turkse autoriteiten te verkrijgen voor de betrokkenheid van INGO’s in de financieringsfase. Zo verleende het MoFSP geen toestemming aan INGO’s om bepaalde essentiële beschermingsactiviteiten uit te voeren, namelijk het beheer van dossiers en het bezoeken van huishoudens. De Commissie moest vier projecten met een totale begroting van 14 miljoen EUR annuleren, ook al werden deze relevant beschouwd voor financiering om te voorzien in de dringende behoefte om de vluchtelingenpopulatie te beschermen. Tekstvak 6 bevat voorbeelden van vertragingen en bij projecten ondervonden problemen.

Er waren tekortkomingen in de monitoring van projecten voor bijstand in contanten en in de resultaatmeting

Monitoring is het regelmatige onderzoek van uitgaven, activiteiten en resultaten en voorziet in actuele informatie over de beoogde voortgang van projecten. We beoordeelden de monitoring door de Commissie op twee niveaus. Ten eerste onderzochten we of de monitoring van humanitaire projecten alomvattend en tijdig was. Ten tweede onderzochten we of het resultatenkader van de faciliteit, een speciaal instrument dat door de Commissie is opgezet om geaggregeerde gegevens over de door de faciliteit behaalde resultaten weer te geven, relevante en kwantificeerbare informatie over prestaties opleverde.

De Commissie voerde een passend kader in om humanitaire projecten te monitoren. Zij bezocht minstens eenmaal alle gecontroleerde projecten, overeenkomstig haar eigen richtsnoeren. Door projecten te monitoren, kon personeel van de Commissie ter plaatse en op hoofdkantoren projectactiviteiten continu volgen.

Gebrek aan toegang tot primaire gegevens over het programma voor bijstand in contanten

We constateerden echter dat de monitoring van de twee projecten voor bijstand in contanten beperkt was, omdat de Commissie en haar uitvoerende VN-partners geen toegang hadden tot de oorspronkelijke gegevens van de begunstigden (d.w.z. een lijst van voor bijstand in aanmerking komende begunstigden met namen, ID-nummers en adressen). Het MoFSP beschikt over deze gegevens, maar weigerde die te delen met de VN en de Commissie, waarbij het de Turkse wetgeving inzake gegevensbescherming als reden noemde. In plaats daarvan ontving de uitvoerende partner van de VN geanonimiseerde gegevens waarbij de naam en het ID-nummer van elke begunstigde was vervangen door een uniek nummer dat door de plaatselijke uitvoerende partner was gegenereerd.

Een essentiële verantwoordelijkheid van de VN-partners die namens de Commissie humanitaire projecten uitvoeren, is het houden van toezicht op het betalingsproces en het monitoren van de projectuitvoering. Dit gebrek aan toegang tot primaire gegevens van het MoFSP beperkte het vermogen van de VN-partners, en dus van de Commissie, om hun monitoringactiviteiten te verrichten en doelmatig en doeltreffend toezicht te houden op functies.

De uitvoerende VN-partners waren verplicht hun internecontrolekader aan te passen op basis van het gebrek aan belangrijke primaire gegevens. Ze voerden aanvullende driehoekscontroles uit om de ontvangen geanonimiseerde gegevens te onderbouwen en ze aan te sluiten met de geanonimiseerde betalingsgegevens die waren ontvangen van de bank. Ondanks deze aanvullende controles waren de uitvoerende VN-partners niet in staat om begunstigden te volgens vanaf de registratie tot aan de betaling. Wij achten dit een significante tekortkoming in de monitoring van het programma voor bijstand in contanten.

In het kader van onze controleprocedures en overeenkomstig onze controlerechten verzochten we het MoFSP om toegang tot de primaire ESSN- en CCTE-gegevens. Deze toegang werd geweigerd en we kregen alleen toegang tot de geanonimiseerde gegevens waarover de uitvoerende VN-partners beschikten. Bijgevolg konden we geen volledig controlespoor vaststellen vanaf de registratie van voor bijstand in aanmerking komende vluchtelingen tot aan de betalingen die in het kader van deze twee projecten werden verricht. In bijlage VIII worden de beperkingen van gegevenstoegang voor de verschillende betrokken belanghebbenden weergegeven.

Tekortkomingen in het resultatenkader van de faciliteit

Met betrekking tot het resultatenkader van de faciliteit stelden we de volgende tekortkomingen vast:

1. Er waren geen uitgangs- en streefwaarden voor de globale indicatoren van de faciliteit vastgesteld om de geboekte vooruitgang objectief te kunnen meten. Verder waren er geen tussentijdse mijlpalen om de vooruitgang halverwege te traceren.
2. De werkelijke bijdrage van de faciliteit aan de geaggregeerde globale indicatoren⁴⁰ is moeilijk te bepalen. De belangrijkste reden hiervoor is dat aanvullende EU-middelen die niet via de faciliteit, de Turkse regering, sommige EU-lidstaten en andere donoren worden verstrekt, dezelfde doelstellingen ondersteunen (zie voorbeeld van project 10 in tekstvak 3).
3. Het resultatenkader biedt geen compleet overzicht van de prestaties van EU-bijstand voor vluchtelingen in Turkije, omdat het geen EU-bijstand omvat die buiten de faciliteit om wordt verleend.
4. Vanwege meningsverschillen met de Turkse regering bestonden er geen geaggregeerde indicatoren die de vooruitgang maten met betrekking tot seksueel en gendergerelateerd geweld, schooluitval of bescherming van kinderen. Deze aspecten waren echter belangrijke onderdelen van sommige humanitaire projecten. Daarnaast verwezen sommige specifieke doelstellingen en indicatoren slechts naar SuTP en hadden ze geen betrekking op vluchtelingen van andere nationaliteiten.
5. Het resultatenkader van de faciliteit bood nog geen geactualiseerd beeld van de bereikte prestaties. In mei 2018 bestreek het recentste beschikbare verslag outputindicatoren (bijv. het aantal raadplegingen in eerstelijnsgezondheidszorg) voor de periode van januari tot juli 2017. Er werd geen verslag gedaan van uitkomsten (bijv. het aandeel vluchtelingen dat toegang had tot gezondheidsdiensten).
6. Het resultatenkader van de faciliteit was niet beschikbaar voor het publiek.

De gecontroleerde projecten hadden positieve gevolgen voor vluchtelingen, maar de helft ervan heeft nog niet geleid tot de verwachte uitkomsten

We baseerden onze beoordeling van de doeltreffendheid van de gecontroleerde humanitaire projecten op een analyse van de monitoringindicatoren, voortgangsverslagen van uitvoerende partners, verslagen van monitoringbezoeken van ECHO-functionarissen in het veld, bezoeken ter plaatse⁴¹ en gesprekken met de Commissie, de Turkse autoriteiten en de uitvoerende partners en begunstigden van projecten. Onze conclusies zijn samengevat in bijlage III B.

De selectieprocedures van de Commissie waarborgden dat de projecten relevant waren voor de behoeften van vluchtelingen (zie paragraaf 21). Bijgevolg hielpen alle gecontroleerde projecten vluchtelingen te voorzien in hun basisbehoeften op het gebied van huisvesting, voedsel, gezondheid, onderwijs en bescherming. De beoogde output van zes van de tien projecten werd geheel of grotendeels gerealiseerd. De helft van de gecontroleerde projecten – waarvan sommige nog liepen – heeft echter nog niet geleid tot de verwachte uitkomsten, zoals vastgesteld op het moment dat de financiering ervan werd goedgekeurd⁴².

In het kader van de twee projecten voor bijstand in contanten, die 83 % van onze steekproef bestreken, werd aan een groter aantal begunstigden bijstand verstrekt dan aanvankelijk gepland. Op basis van door de uitvoerende VN-partners gerapporteerde gegevens waren in maart 2018 1,2 miljoen begunstigden bij het ESSN aangesloten, vergeleken met het oorspronkelijke streefdoel van 1 miljoen vluchtelingen, en in maart 2018 hadden meer dan 330 000 leerlingen ten minste één CCTE-betaling ontvangen sinds de start van het project tegen een oorspronkelijk streefcijfer van 230 000 kinderen⁴³.

De voorlopige resultaten van het ESSN, die in mei 2018 werden gerapporteerd, wijzen erop dat het project een positieve bijdrage leverde aan het helpen van vluchtelingen om in hun basisbehoeften te voorzien. Een van de essentiële indicatoren van het ESSN is bijvoorbeeld de copingstrategie-index. Deze moet vertoond negatief copinggedrag⁴⁴ door vluchtelingen om te voorzien in hun basisbehoeften meten. Uit de voorlopige resultaten die in het kader van het ESNN werden bereikt, blijkt dat het streefdoel van een daling van 30 % in de copingstrategie-index, is gehaald⁴⁵.

De impact van het ESSN op het verbeteren van de levensstandaard van vluchtelingen is afhankelijk van de gerichtheid van de bijstand (wie komt ervoor in aanmerking) en het bedrag van de verstrekte middelen. De gerichtheid was gebaseerd op demografische basiscriteria⁴⁶ om de bijstand op de meest kwetsbare vluchtelingen te richten. De toepassing van deze criteria werd gemotiveerd door de noodzaak van snelle uitvoering, omdat ze gemakkelijker te verifiëren zijn dan sociaal-economische criteria, zoals het inkomen van huishoudens.

Anderzijds is de gebruikmaking van demografische criteria minder nauwkeurig en kan deze ertoe leiden dat vluchtelingen ten onrechte in het project worden opgenomen of ervan worden uitgesloten. Dit wordt gemeten aan de hand van uitsluitingsfouten (kwetsbare gezinnen die geacht worden niet in aanmerking te komen voor bijstand worden beschouwd) en insluitingsfouten (voor bijstand geselecteerde gezinnen die voldoen aan de demografische criteria, maar niet arm zijn). Op basis van de meest recente beschikbare monitoringgegevens⁴⁷ bereikte het ESSN zijn geplande doelstellingen wat betreft de uitsluitingsfouten (4 % tegen een oorspronkelijke streefwaarde van minder dan 10 %), maar niet wat betreft de insluitingsfouten (18 % tegen een oorspronkelijke streefwaarde van 5 %).

Wat betreft de hoogte van de verstrekte middelen was de primaire doelstelling van het project om volledig te voorzien in de basisbehoeften van de meest kwetsbare vluchtelingen. De noodzakelijke financiering om in deze basisbehoeften te voorzien werd aanvankelijk geschat op 180 Turkse lira⁴⁸ per persoon per maand. Na een gesprek met de Turkse autoriteiten werd de hoogte van het te verstrekken bedrag vastgesteld op 100 Turkse lira⁴⁹. Dit werd verhoogd tot gemiddeld 133 Turkse lira in juni 2017⁵⁰, hetgeen overeenkwam met 74 % van het oorspronkelijk geraamde bedrag. Ondanks de hoge inflatie in Turkije is de hoogte van het bedrag sinds juni 2017 niet aangepast. Dit vermindert de impact van het project op de meest kwetsbare begunstigden voortdurend.

Voorbeeld van projecten die de verwachte resultaten grotendeels opleverden, zoals beschreven in tekstvak 7.

Bron: Europese Rekenkamer.

Een minder positief punt was dat de oorspronkelijk geplande outputs of uitkomsten van vier van de vijf gecontroleerde projecten die door INGO’s worden uitgevoerd, nog niet zijn gerealiseerd. De moeilijke en veranderende operationele omgeving voor (I)NGO’s in Turkije leidde tot de opschorting, wijziging of annulering van geplande activiteiten (zie paragraaf 46) en de herziening van oorspronkelijke streefdoelen. Hoewel de Commissie flexibele steun verstrekte, met name door belangenbehartiging en verlenging van termijnen, hadden de tijdens de uitvoering ondervonden problemen een rechtstreeks negatief effect op het niveau en de tijdige verwezenlijking van de resultaten (zie bijlage III B).

Conclusies en aanbevelingen

We constateerden dat de Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije in een moeilijke context snel 3 miljard EUR uit de EU-begroting wist te mobiliseren en dat de EU-lidstaten snel reageerden op de vluchtelingencrisis. Toch werd de doelstelling om deze respons doeltreffend te coördineren niet volledig verwezenlijkt. De gecontroleerde projecten boden nuttige steun voor vluchtelingen; de output van de meeste projecten is gerealiseerd, maar de helft ervan heeft nog niet tot de verwachte uitkomsten geleid Verder stelden we vast dat er ruimte is om de doelmatigheid te verbeteren van projecten voor bijstand in contanten. Daarom concluderen we dat de faciliteit doeltreffender had kunnen zijn en meer waar voor haar geld had kunnen bieden.

De Commissie stelde de prioritaire behoeften van vluchtelingen vast op basis van een uitgebreide behoefteanalyse. Meningsverschillen tussen Turkije en de EU over de wijze waarop moest worden voorzien in prioritaire behoeften op het gebied van gemeentelijke infrastructuur en sociaal-economische steun leidden ertoe dat deze terreinen onvoldoende werden bestreken. Verder werd de toevoeging van migratiebeheer als prioritair gebied niet duidelijk onderbouwd.

Het was moeilijk te beoordelen of de op ieder prioritair gebied bestede middelen in verhouding stonden tot de omvang van de behoeften, omdat de stuurgroep vooraf geen indicatieve toewijzingen bepaalde voor elk prioritair gebied. Hoewel dit tot meer flexibiliteit leidt, belemmert het de verantwoording, omdat geplande en daadwerkelijke uitgaven op ieder prioritair gebied niet kunnen worden vergeleken (zie de paragrafen 18-24).

Aanbeveling 1 – Voorzie beter in de behoeften van vluchtelingen aan gemeentelijke infrastructuur en sociaal-economische steun

Voor de tweede tranche van de begroting van de faciliteit moet de Commissie:

1. ervoor zorgen dat de faciliteit beter helpt voorzien in de behoeften op de prioritaire gebieden “gemeentelijke infrastructuur” en “sociaal-economische steun”;
2. opnieuw beoordelen of migratiebeheer een van de prioritaire gebieden van de faciliteit moet blijven;
3. een indicatieve toewijzing van middelen voor elk prioritair gebied vaststellen voordat deze worden uitgegeven.

Streefdatum voor uitvoering: 31 december 2019.

De Commissie en de lidstaten zetten de administratieve regelingen van de faciliteit snel op. Daarnaast kon de faciliteit, dankzij de doeltreffende samenvoeging van financiering en de door de Commissie gekozen uitvoeringsmechanismen, alsmede de combinatie van instrumenten en partners om grote projecten uit te voeren, eind 2017 haar doelstelling bereiken om contracten af te sluiten ter waarde van 3 miljard EUR (zie de paragrafen 25-29).

Hoewel de Commissie de strategische richting van de faciliteit coördineerde door middel van een gemeenschappelijke behoefteanalyse, governance en een resultatenkader waarmee zowel humanitaire als niet-humanitaire steun werd bestreken, had de bijstand beter kunnen worden gestroomlijnd. De faciliteit ondersteunde via verschillende instrumenten hetzelfde soort activiteiten in de gezondheids- en de onderwijssector. Dit maakte de coördinatie complexer en resulteerde in het gelijktijdig gebruik van verschillende beheersstructuren om vergelijkbare projecten te financieren. Verder werden met EU-middelen die buiten de faciliteit om in Turkije werden besteed, ten dele dezelfde prioritaire gebieden ondersteund als die van de faciliteit (zie de paragrafen 31-33).

Aanbeveling 2 – Verbeter de stroomlijning en complementariteit van de bijstand

Voor de tweede tranche van de begroting van de faciliteit moet de Commissie een gemeenschappelijke strategie ontwikkelen met een duidelijke taakverdeling tussen de verschillende instrumenten en de EU-lidstaten om de samenhang en stroomlijning van de bijstand te verbeteren.

Streefdatum voor uitvoering: 31 december 2019.

De vastgestelde doelstelling van de faciliteit om de complementariteit van de bijstand te waarborgen betreft ook de samenhang tussen de humanitaire en niet-humanitaire componenten ervan. Hoewel we enkele goede voorbeelden aantroffen in de gezondheidssector, waarbij de Commissie de overgang van humanitaire naar meer duurzame ontwikkelingshulp ondersteunde, werd deze complementariteit niet systematisch gerealiseerd. Ten tijde van de controle bestonden de voorwaarden voor de overgang van humanitaire naar ontwikkelingsbijstand voor de meeste gecontroleerde projecten nog niet (zie de paragrafen 34 en 35).

Aanbeveling 3 – Voer een strategie uit voor de overgang van humanitaire naar ontwikkelingshulp

De Commissie moet een overgangsstrategie ontwikkelen en uitvoeren teneinde uiteindelijk zowel de humanitaire als de niet-humanitaire activiteiten over te dragen aan de nationale autoriteiten.

Streefdatum voor uitvoering: 31 december 2021.

Ook constateerden we dat er ruimte was om de doelmatigheid te verbeteren van de humanitaire projecten die door de faciliteit werden ondersteund. Ten eerste ging de Commissie bij de evaluatie van projectvoorstellen niet consequent en uitgebreid na of de begrote kosten redelijk waren. Ten tweede waren de indirecte kosten die werden vergoed aan partners die grote projecten voor bijstand in contanten uitvoerden weliswaar in overeenstemming met het wettelijk kader maar hoog en onvoldoende onderbouwd, en was de hoogte van de voorschotbetalingen niet afgestemd op de daadwerkelijke kasuitstromen van de projecten (zie de paragrafen 38-44).

Aanbeveling 4 – Verbeter de doelmatigheid van projecten voor bijstand in contanten

De Commissie moet ernaar streven de doelmatigheid van grote projecten voor bijstand in contanten te vergroten om meer recht te doen aan de specifieke aard en omvang ervan, met name door:

1. te onderhandelen over een verlaging van het percentage indirecte kosten dat door de uitvoerende VN-partner in rekening wordt gebracht voor de uitvoering van het ESSN;
2. te waarborgen dat de vergoeding voor de overdracht van contanten (voor het ESSN) slechts wordt betaald wanneer deze naar behoren wordt onderbouwd en noodzakelijk is;
3. met partners te onderhandelen over een lager niveau van voorfinanciering dat beter is afgestemd op de verwachte kasuitstromen van de projecten.

Streefdatum voor uitvoering: 31 december 2020.

De doelmatigheid van projecten is ook afhankelijk van de tijdige uitvoering ervan. Wanneer een project vertraging oploopt, moeten kosten zoals huur en salarissen wellicht langer worden doorbetaald. Negen van de tien gecontroleerde projecten moesten worden verlengd; gemiddeld was er een verlenging van 60 % nodig. De moeilijke operationele omgeving was de belangrijkste factor die de tijdige uitvoering van projecten belemmerde voor INGO’s (zie de paragrafen 45 en 46).

Aanbeveling 5 – Met de Turkse autoriteiten de noodzaak bespreken om de operationele omgeving voor (I)NGO’s te verbeteren

De Commissie moet de politieke beleidsdialoog en de dialoog op hoog niveau met de Turkse autoriteiten aanwenden om de operationele omgeving voor (I)NGO’s in Turkije te verbeteren.

Streefdatum voor uitvoering: 31 december 2019.

De Commissie voerde passende maatstaven in om humanitaire projecten te monitoren en was zich er goed van bewust of projecten de beoogde vooruitgang boekten. De belangrijkste beperking was de weigering van de Turkse autoriteiten om toegang te verlenen tot de originele lijst van begunstigden die in aanmerking kwamen voor steun in het kader van de twee projecten voor bijstand in contanten. Hierdoor konden wij en de Commissie begunstigden voor een aanzienlijk deel van de humanitaire component van de faciliteit niet volgen vanaf hun registratie tot aan de betaling (zie de paragrafen 49-53).

In het resultatenkader van de faciliteit werden de geconsolideerde resultaten gerapporteerd, maar het vertoont enkele tekortkomingen: de geaggregeerde indicatoren kennen geen uitgangswaarden, mijlpalen of gekwantificeerde streefdoelen. De openbare verslaglegging was beperkt en de volledige EU-bijstand voor vluchtelingen in Turkije viel niet binnen de reikwijdte daarvan (zie paragraaf 54).

Aanbeveling 6 – De monitoring van en verslaglegging over de Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije uitbreiden

De Commissie moet:

1. erop aandringen dat de Turkse autoriteiten de uitvoerende partners van de projecten voor bijstand in contanten volledige toegang verlenen tot de gegevens van begunstigden die voor steun in aanmerking komen, teneinde de verantwoording en doelmatigheid van het monitoringkader van deze vlaggenschipprojecten te verbeteren;
2. de opzet van het resultatenkader van de faciliteit verbeteren, met name door er mijlpalen, streefwaarden en uitgangsgegevens voor de geaggregeerde resultaatindicatoren in op te nemen;
3. verslag uitbrengen over uitgaven in het kader van EU-instrumenten waarmee vluchtelingen in Turkije buiten de faciliteit worden ondersteund.

Streefdatum voor uitvoering: 31 december 2019.

Alle gecontroleerde humanitaire projecten hielpen vluchtelingen te voorzien in hun belangrijkste behoeften op het gebied van huisvesting, voedsel, gezondheid, onderwijs en bescherming. De beoogde output van zes van de tien projecten werd geheel of grotendeels gerealiseerd. De helft van de gecontroleerde projecten – waarvan sommige nog lopen – heeft echter nog niet geleid tot de verwachte uitkomsten, zoals vastgesteld op het moment dat de financiering ervan werd goedgekeurd (zie de paragrafen 56-63).

Dit verslag werd door kamer III, onder leiding van mevrouw Bettina JAKOBSEN, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 2 oktober 2018.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner LEHNE
President

Acroniemen en afkortingen

CCTE: Voorwaardelijke overdracht van contanten voor onderwijs (Conditional Cash Transfer for Education)

DCI: Instrument voor ontwikkelingssamenwerking (Development Cooperation Instrument)

DG ECHO: Directoraat-generaal Europese Civiele Bescherming en Humanitaire Hulp

DG NEAR: Directoraat-generaal Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen

DGMM: Directoraat-generaal voor migratiebeheer in Turkije (Directorate General of Migration Management)

EBWO: Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling

EIB: Europese Investeringsbank

ESSN: Sociaal vangnet voor noodgevallen (Emergency Social Safety Net)

IcSP: Instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede (Instrument contributing to Stability and Peace)

(I)NGO: (Internationale) niet-gouvernementele organisatie

IPA: Instrument voor pretoetredingssteun (Instrument for Pre-accession Assistance)

JAP: Gezamenlijk actieplan (Joint Action Plan)

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

MoFSP: Ministerie van Gezinszaken en Sociaal Beleid van Turkije (Ministry of Family and Social Policies)

MoNE: Ministerie van Onderwijs in Turkije (Ministry of National Education)

SuTP: Syriërs die tijdelijke bescherming genieten (Syrians under Temporary Protection)

VN: Verenigde Naties

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer III “Externe maatregelen, veiligheid en justitie”, die onder leiding staat van ERK-lid Bettina Jakobsen, tevens het rapporterend lid van dit verslag. Mevrouw Jakobsen werd ondersteund door Katja Mattfolk, kabinetschef, en Kim Storup, kabinetsattaché; Alejandro Ballester Gallardo, hoofdmanager; Cyril Messein, taakleider; Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovic en Nikolaos Zompolas, controleurs.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2018

© Europese Unie, 2018.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen)
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: https://publications.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=nl

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.