Instrument za izbjeglice u Turskoj: korisna potpora, no potrebna su poboljšanja kako bi se ostvarila veća vrijednost za uloženi novac

Sažetak

Instrument za izbjeglice u Turskoj odgovor je EU-a na poziv Europskog vijeća da se osiguraju znatna dodatna financijska sredstva u pružanju potpore izbjeglicama u Turskoj. Riječ je o mehanizmu za koordinaciju i racionalizaciju iznosa od 3 milijarde eura iz EU-a i njegovih država članica. Potporom su obuhvaćene aktivnosti humanitarne i nehumanitarne pomoći dodjelama financijskih sredstava u iznosu od redom 1,4 milijarde i 1,6 milijardi eura. Instrumentom se želi povećati učinkovitost i komplementarnost potpore koja se pruža izbjeglicama i zajednicama domaćinima u Turskoj.

Sud je provedenom revizijom ispitao pruža li se Instrumentom djelotvorna potpora izbjeglicama u Turskoj. Sud se usmjerio na upravljanje prvim obrokom Instrumenta i rezultate dosad postignute dijelom Instrumenta usmjerenim na pružanje humanitarne pomoći.

Utvrđeno je da se Instrumentom za izbjeglice u Turskoj u izazovnim okolnostima vrlo brzo mobiliziralo 3 milijarde eura iz proračuna EU-a i država članica kako bi se pružio brz odgovor na izbjegličku krizu. No njime se nije u potpunosti ostvario njegov cilj djelotvorne koordinacije tog odgovora. Projektima obuhvaćenima revizijom pružena je korisna potpora izbjeglicama i većinom projekata postignuta su njihova ostvarenja, no polovicom projekata još nisu postignuti njihovi očekivani ishodi. Sud je nadalje utvrdio da postoji prostor za povećanje učinkovitosti projekata novčane pomoći. Sud stoga zaključuje da je Instrument mogao biti djelotvorniji te da bi se njime mogla ostvariti veća vrijednost za uloženi novac.

Komisija je sveobuhvatnom procjenom potreba utvrdila prioritetne potrebe izbjeglica. Međutim, zbog neslaganja Turske i EU-a o načinu na koji bi se odgovorilo na prioritetne potrebe u vezi s komunalnom infrastrukturom i socioekonomskom potporom tim se područjima nije pružila dovoljna pozornost.

Instrumentom se s pomoću različitih instrumenata pružila potpora sličnoj vrsti aktivnosti u zdravstvenom i obrazovnom sektoru. To je rezultiralo složenijom koordinacijom i paralelnim korištenjem različitim upravljačkim strukturama za financiranje sličnih projekata.

Iako je Sud utvrdio neke dobre primjere u zdravstvenom sektoru, u kojem je Komisija potpomogla prijelaz s humanitarne pomoći na pomoć za održiviji razvoj, ta komplementarnost nije ostvarena na sustavan način.

Također je utvrđeno da postoji prostor za poboljšanje učinkovitosti humanitarnih projekata financiranih u okviru Instrumenta. Kao prvo, Komisija pri pregledu projektnih prijedloga nije dosljedno i cjelovito procijenila opravdanost troškova predviđenih proračunom. Kao drugo, čak i ako su bili u skladu s pravnim okvirom, neizravni troškovi plaćeni partnerima koji provode velike projekte novčane pomoći bili su visoki i razina isplata predujmova nije bila u skladu sa stvarnim novčanim odljevima relevantnih projekata.

Komisija je uvela odgovarajuće mjere za praćenje humanitarnih projekata. Glavno je ograničenje bilo odbijanje turskih tijela da odobre pristup podatcima o korisnicima u slučaju dvaju projekta novčane pomoći. Zapravo, ni Komisija ni Sud nisu bili u mogućnosti pratiti korisnike projekata od trenutka njihove prijave do isplate financijskih sredstava.

Okvir Instrumenta za rezultate, u kojem se izvješćuje o relevantnim konsolidiranim rezultatima, i dalje je bio u fazi razvoja: polazne vrijednosti, ključne etape ili kvantificirane ciljne vrijednosti za pokazatelje na visokoj razini još nisu bile dovršene. Izvješćivanje javnosti bilo je ograničeno i nije svojim opsegom obuhvaćalo cjelokupnu pomoć EU-a izbjeglicama u Turskoj.

Svim humanitarnim projektima obuhvaćenima revizijom pomoglo se izbjeglicama u ispunjavanju njihovih potreba, uglavnom u vidu pomoći u novčanim sredstvima. Većinom projekata postignuta su sva planirana ostvarenja ili ih je postignuta većina. Međutim, polovicom projekata još nisu ostvareni očekivani ishodi te se devet od deset projekata moralo produljiti. Izazovno operativno okruženje bilo je glavni čimbenik koji je ometao pravodobnu provedbu projekata kojima su upravljali međunarodni NVO-i.

U izvješću se iznosi šest preporuka s ciljem poboljšanja učinkovitosti i djelotvornosti drugog obroka proračuna Instrumenta. Komisija bi trebala:

• bolje odgovoriti na izbjegličke potrebe u vezi s komunalnom infrastrukturom i socioekonomskom potporom
• poboljšati racionalizaciju i komplementarnost pomoći
• provesti strategiju za prijelaz s humanitarne na razvojnu pomoć
• povećati učinkovitost projekata novčane pomoći
• u suradnji s turskim tijelima pružiti odgovor na potrebu za poboljšanjem operativnog okruženja za (međunarodne) NVO-e u Turskoj i
• povećati praćenje Instrumenta za izbjeglice u Turskoj i izvješćivanje o njemu.

Uvod

Odnosi Turske i EU-a temelje se na sporazumu o pridruživanju iz 1963. godine. Europsko vijeće dodijelilo je Turskoj u prosincu 1999. godine status zemlje kandidatkinje za pristupanje EU-u, a pristupni pregovori otvoreni su 2005. godine. Turska je daleko najveći korisnik Instrumenta pretpristupne pomoći EU-a (IPA), kojim se EU služi kako bi zemlje kandidatkinje pripremio za članstvo u EU-u, te joj je u okviru tog instrumenta dodijelio više od 9 milijardi eura za razdoblje 2007. – 2020.¹

Turska je zbog svojeg položaja zemlja prihvata i tranzita za brojne izbjeglice. Zbog sve većih migracijskih tokova, uglavnom zbog sukoba u Siriji, u Turskoj se nalazi najveća populacija izbjeglica u svijetu – gotovo 4 milijuna ljudi². To uključuje otprilike 3,5 milijuna Sirijaca, od kojih oko 94 % živi izvan izbjegličkih kampova³. Od izbijanja krize Turska pruža važnu i trajnu potporu izbjeglicama.

Izvor: UNHCR.

Sirijska izbjeglička kriza nije samo pogodila Tursku nego i države članice EU-a. Samo 2015. godine otprilike 850 000 izbjeglica prebjeglo je preko Sredozemnog mora iz Turske u Grčku⁴ i zatražilo azil u državama članicama EU-a. Nakon donošenja Europskog migracijskog programa u svibnju 2015. EU i njegove države članice poduzeli su nekoliko mjera kako bi riješili utvrđene izazove.

Komisija je 15. listopada 2015. predložila Zajednički akcijski plan EU-a i Turske (JAP) kojim se trebalo pomoći Turskoj u upravljanju migracijskom krizom. Zajedničkim akcijskim planom utvrđuju se mjere koje EU i Turska trebaju provesti u cilju: (a) pružanja potpore Sirijcima pod privremenom zaštitom (SuTP) i njihovim zajednicama domaćinima u Turskoj i (b) poboljšanja suradnje radi sprečavanja nezakonitih migracijskih tokova u EU-u.

Prva mjera koju je EU trebao provesti u okviru Zajedničkog akcijskog plana bila je mobilizacija znatnog iznosa financijskih sredstava „za pružanje potpore Turskoj u suočavanju s izazovom koji je predstavljala prisutnost Sirijaca pod privremenom zaštitom”⁵. Financijska sredstva trebalo je mobilizirati što fleksibilnije i brže. Komisija je kao odgovor na taj zahtjev uspostavila Instrument za izbjeglice u Turskoj.

Instrument za izbjeglice u Turskoj

Instrument je koordinacijski mehanizam čija je svrha pružanje pomoći Turskoj u „ispunjavanju prijekih humanitarnih i razvojnih potreba izbjeglica i njihovih zajednica domaćina te potporu nacionalnim i lokalnim tijelima u upravljanju i suočavanju s posljedicama priljeva izbjeglica.” Ciljevi Instrumenta za izbjeglice u Turskoj koordinacija su i racionalizacija mjera koje se financiraju iz proračuna Unije i bilateralnih doprinosa država članica EU-a te povećanje učinkovitosti i komplementarnosti potpore koja se pruža izbjeglicama i zajednicama domaćinima u Turskoj⁶. Instrument je inovativan alat za udruživanje koji se razlikuje od drugih mehanizama za udruživanje korištenih u EU-u, kao što su uzajamni fondovi EU-a⁷(vidi tablicu 1.).

Izvor: Sud.

Instrument je uspostavljen 1. siječnja 2016. i raspolaže proračunom od 3 milijarde eura koje se treba upotrijebiti tijekom 2016. i 2017. godine⁸. Od tog iznosa 1 milijarda eura financira se iz proračuna EU-a, a 2 milijarde iz proračuna država članica⁹ (u prilogu I. prikazani su nacionalni doprinosi Instrumentu za izbjeglice u Turskoj). Pruženom potporom obuhvaćene su aktivnosti humanitarne i nehumanitarne pomoći financijskim dodjelama u iznosu od redom 1,4 milijarde i 1,6 milijardi eura. Instrumentom se koordinira financiranje iz različitih postojećih instrumenata (vidi tablicu 2.).

Izvor: Europska komisija, „Prvo godišnje izvješće o Instrumentu za izbjeglice u Turskoj”.

Pomoć je usmjerena u šest prioritetnih područja: (1) humanitarna pomoć, (2) upravljanje migracijama, (3) obrazovanje, (4) zdravstvena skrb, (5) komunalna infrastruktura i (6) socioekonomska potpora¹⁰. Projekte financirane iz Instrumenta odabire se i provodi s pomoću odnosnih instrumenata (vidi tablicu 2.) te stoga u skladu s njihovim važećim pravilima i zahtjevima¹¹. To uključuje provedbu putem Regionalnog uzajamnog fonda EU-a za odgovor na krizu u Siriji – „uzajamnog fonda EU-a Madad”¹². U prilogu II. detaljnije je predstavljen način na koji to funkcionira.

U Izjavi EU-a i Turske od 18. ožujka 2016. članovi Europskog vijeća i Turske¹³ potvrdili su svoju predanost provedbi Zajedničkog akcijskog plana i zaustavljanju nezakonite migracije iz Turske u Grčku¹⁴. Istom su prigodom također dogovorili povećanje proračuna Instrumenta za dodatni iznos od 3 milijarde eura prije kraja 2018. godine. Europsko vijeće pristalo je 28. lipnja 2018. mobilizirati drugi obrok proračuna Instrumenta.

Upravljački odbor Instrumenta

Instrumentom upravlja Upravljački odbor, kojim predsjeda Komisija i čiji su članovi predstavnici iz svih država članica EU-a. Predstavnici iz Turske prisustvuju njegovim sastancima u savjetodavnom svojstvu i sudjeluju u raspravama u vezi s provedbom potpore. Uloga Upravljačkog odbora davanje je strateških smjernica. Ta se uloga sastoji od utvrđivanja općih prioriteta, [relevantnih] vrsta mjera koje treba poduprijeti, instrumenata koje treba upotrijebiti […] i koordiniranja mjera financiranih iz Instrumenta¹⁵. Odbor je također zadužen za praćenje i procjenu provedbe relevantnih mjera.

Komisija i dalje snosi krajnju odgovornost za upravljanje mjerama. Glavna uprava za susjedsku politiku i pregovore o proširenju (GU NEAR), zajedno s Delegacijom EU-a u Turskoj, odgovorna je za provođenje projekata financiranih putem IPA-e, dok je Glavna uprava za europsku civilnu zaštitu i europske operacije humanitarne pomoći (GU ECHO) odgovorna za dio Instrumenta posvećen pružanju humanitarne pomoći. Komisija je također zadužena za projekte koji se provode preko uzajamnog fonda EU-a Madad.

Opseg revizije i revizijski pristup

Sud je revizijom želio procijeniti upravljanje Instrumentom i rezultate koji su dosad postignuti. Revizijom je obuhvaćeno razdoblje od uspostave Instrumenta do 31. ožujka 2018. Glavno revizijsko pitanje glasilo je: „Pruža li se Instrumentom za izbjeglice u Turskoj djelotvorna potpora izbjeglicama u Turskoj?” To je pitanje podijeljeno na dva potpitanja:

1. Jesu li uspostava i funkcioniranje Instrumenta kao mehanizma doprinijele relevantnoj, brzoj i dobro koordiniranoj potpori?

   Kako bi na to pitanje odgovorio, Sud je ispitao je li Komisija utvrdila prioritetne potrebe izbjeglica i na njih odgovorila na brz i koordiniran način.

2. Jesu li se humanitarnim projektima financiranima iz Instrumenta ostvarili njihovi očekivani rezultati?

   Kako bi na to pitanje odgovorio, Sud je ispitao provedbu, praćenje i ostvarene rezultate na temelju uzorka projekata koji primaju potporu iz Instrumenta. Budući da u trenutku provođenja revizije većina projekata nehumanitarne pomoći još nije bila u dovoljno naprednoj fazi provedbe¹⁶, Sud je taj dio analize usmjerio na projekte humanitarne pomoći.

Sud je proveo reviziju nad uzorkom od 10 projekata humanitarne pomoći u vrijednosti od 458 milijuna eura (vidi prilog III.A). Sud je odabranim uzorkom želio ostvariti uravnoteženu pokrivenosti projekata u smislu financijske važnosti, zastupljenosti različitih sektora (osnovne potrebe, zaštita, zdravstvena skrb, obrazovanje) i vrsta provedbenih partnera (agencije UN-a, međunarodni NVO-i). Predmetni je uzorak sastavljen od ukupno 45 ugovora za pružanje humanitarne pomoći i čini 33 % ukupnog iznosa ugovorene humanitarne pomoći.

Predmetna revizija sastojala se od pregleda dokumentacije i razgovora s raznim službama Komisije, Delegacijom EU-a i uredima GU-a ECHO u Turskoj, određenim predstavnicima država članica EU-a u Upravljačkom odboru Instrumenta, turskim tijelima, međunarodnim tijelima i nevladinim organizacijama te krajnjim korisnicima¹⁷. Revizori su posjetili osam od deset projekata obuhvaćenih uzorkom tijekom posjeta Turskoj u siječnju 2018¹⁸.

Ministarstvo obitelji i socijalne politike (MoFSP) Republike Turske Sudu nije odobrilo pristup svojoj bazi podataka prihvatljivih korisnika projekata novčane pomoći obuhvaćenih revizijom (Mreža za hitnu socijalnu pomoć (ESSN) i Uvjetovana novčana pomoć za obrazovanje (CCTE)). Zbog toga Sud nije mogao pratiti krajnje korisnike od trenutka njihove prijave do isplate financijskih sredstava. Detaljnije informacije navedene su u odlomku 53.

Opažanja

Instrumentom je brzo mobilizirana relevantna potpora, no kao koordinacijski mehanizam nije se pokazao potpuno djelotvornim

Sud je procijenio sljedeće:

1. jesu li u okviru Instrumenta opsežnom i preciznom procjenom potreba utvrđene glavne potrebe izbjeglica i jesu li te potrebe njime zadovoljene
2. je li administrativnim mehanizmima Instrumenta omogućeno ugovaranje pomoći u iznosu od 3 milijarde eura u brzom roku tj., tijekom razdoblja 2016. – 2017., kako je utvrđeno odlukom Komisije o uspostavi Instrumenta, te
3. je li Instrumentom djelotvorno koordinirana pomoć. Preciznije, Sud je ispitao je li postupcima uspostavljenima za odabir i odobravanje mjera racionalizirana relevantna pomoć i zajamčena komplementarnost: i) različitih korištenih instrumenata EU-a za potrošnju te ii) humanitarne i nehumanitarne pomoći.

Instrumentom se na odgovarajući način odgovorilo na glavne potrebe izbjeglica, osim onih koje su povezane s komunalnom infrastrukturom i socioekonomskom potporom

Dodjela financijskih sredstava u iznosu od 3 milijarde eura bila je rezultat političke odluke dogovorene između država članica EU-a i Turske. Taj je iznos predstavljao znatno povećanje ukupnog iznosa pomoći koju je EU stavio na raspolaganje Turskoj. Međutim, njime se nije nastojao podmiriti cjelokupan trošak potpore koja se davala izbjeglicama¹⁹.

Procjena potreba s određenim ograničenjima

U Zajedničkom planu EU-a i Turske (vidi odlomak 4.) od institucija EU-a i Turske zahtijevala se provedba sveobuhvatne zajedničke procjene potreba prije isplate proračuna u vrijednosti od 3 milijarde eura²⁰. Iako su turska tijela bila uključena u procjenu potreba, ona joj nisu pružila službenu potporu.

Procjena potreba dovršena je u lipnju 2016. Procjena je bila opsežna jer je njome bila obuhvaćena procjena humanitarnih i razvojnih potreba te je pružila relevantne informacije o stanju sirijskih izbjeglica utvrđivanjem nedostataka koje treba ukloniti uzimajući u obzir prijašnju, trenutačnu i planiranu pomoć Sirijcima pod privremenom zaštitom (SuTP) u Turskoj. Međutim, procjena nije bila dovoljno precizna:

1. većinu brojčanih podataka (npr. statističkih podataka o sektorima) u procjeni potreba dostavila su turska tijela. Savjetnici koji su proveli procjenu potreba nisu bili u mogućnosti pristupiti primarnim podatcima. Stoga nisu mogli potvrditi procijenjeni trošak mjera koje je trebalo poduzeti kako bi se odgovorilo na potrebe izbjeglica i zajednica domaćina
2. nedostajale su ažurirane demografske informacije raščlanjene po spolu, dobnoj skupini i lokaciji kao i informacije o ranjivim skupinama (kućanstva koja vode žene, djeca, osobe starije životne dobi itd.). Savjetnici su to opisali kao „ozbiljnu prepreku za procjenu potreba te osmišljavanje programa i intervencija”. Primjerice, u sektoru socijalne potpore i kohezije, najnovija procjena ranjivih skupina na nacionalnoj razini potječe iz 2013.
3. procjena potreba bila je usmjerena na Sirijce pod privremenom zaštitom u Turskoj i njome se nije odgovorilo na potrebe populacije izbjeglica drugih nacionalnosti (uglavnom Afganistanaca i Iračana). Velika većina izbjeglica u Turskoj Sirijci su pod privremenom zaštitom u toj zemlji (vidi odlomak 2.) te je ta skupina stoga primarna ciljna skupina za potporu iz Instrumenta. Međutim, to nije bilo u skladu s navedenim ciljem Instrumenta kojim se trebalo odgovoriti na potrebe svih izbjeglica.

Prioritetna područja Instrumenta (vidi odlomak 8.) uglavnom su se poklapala s navedenom procjenom potreba. Jedina je iznimka bilo „upravljanje migracijama” koje je Upravljački odbor odabrao kao prioritetno područje unatoč tome što ono nije bilo obuhvaćeno procjenom potreba. Uzimajući u obzir da je glavni cilj Instrumenta bio pružiti potporu izbjeglicama i zajednicama domaćinima i da je za upravljanje migracijama u Turskoj prethodno bila dodijeljena financijska potpora iz IPA-e (izvan Instrumenta) u visini od oko 350 milijuna eura, upitni su razlozi iz kojih je to područje definirano prioritetnim. Zapravo, nakon financiranja dvaju projekta upravljanja migracijama Upravljački odbor odlučio je da tom području neće dodjeljivati dodatna financijska sredstva.

Predmetna prioritetna područja definirana su u općim crtama kako bi se zajamčila fleksibilnost koja je neophodna u zahtjevnim okolnostima koje se brzo mijenjaju. Pojedinačnim se projektima trebalo odgovoriti na specifične potrebe izbjeglica. Sud je ispitao razloge za odabir 10 predmetnih projekata obuhvaćenih revizijom i utvrdio da je to doista bio slučaj sa svih deset (za pojedinosti vidi prilog III.B). Pri podnošenju prijedloga za financiranje provedbeni partner humanitarnih projekata mora razložiti relevantne probleme, potrebe i rizike koji su utvrđeni te način na koji je predloženi odgovor primjeren i sukladan općoj humanitarnoj strategiji Komisije u Turskoj. U okviru 1. pojašnjeno je na koji se način najvećim humanitarnim projektom EU-a financiranim u okviru Instrumenta odgovorilo na potrebe izbjeglica.

Dvama prioritetnim područjima nije pružena dostatna potpora

Potrošnja u okviru Instrumenta bila je usmjerena na prioritetna područja obrazovanja, zdravstvene skrbi i humanitarne pomoći (uglavnom ESSN). Ta područja činila su otprilike 90 % ukupnog ugovorenog iznosa (vidi sliku 1.).

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

Teško je procijeniti je li ta dodjela financijskih sredstava proporcionalna razmjeru potreba u relevantnim prioritetnim područjima jer Upravljački odbor nije unaprijed utvrdio okvirne dodjele za svako prioritetno područje. Iako se time povećava fleksibilnost dodjele financijskih sredstava, ne mogu se procijeniti razlike između planiranih i stvarnih rashoda za svako prioritetno područje.

Sud je utvrdio da se nije dovoljno radilo na prioritetnim područjima „komunalne infrastrukture” i „socioekonomske potpore”. Kao što je prikazano u okviru 2., glavni razlog bio je taj što se Komisija i turska tijela nisu slagala oko načina rada na njima.

Instrumentom se ostvario cilj da se u razdoblju od dvije godine sklope ugovori u vrijednosti od tri milijarde eura

Odluka o uspostavi Instrumenta odražavala je potrebu za mobiliziranjem dodatnih financijskih sredstava. Jedna od glavnih pogodnosti Instrumenta bila je ta što su se države članice dogovorile²³ o svojem doprinosu u visini od 2 milijarde eura u veljači 2016., odmah nakon što je Instrument uspostavljen. To je stvorilo osnovu za brzu uporabu financijskih sredstava na temelju prethodno utvrđenog proračunskog iznosa.

Pravni i administrativni okvir Instrumenta također je uspostavljen relativno brzo. Komisija i države članice EU-a postigle su dogovor u vezi s Poslovnikom Instrumenta na prvom sastanku Upravljačkog odbora održanom 17. veljače 2016. Zahvaljujući tome, Instrument je mogao početi s radom i prije isteka tri mjeseca od sastanka na vrhu EU-a i Turske održanog 29. studenog 2015. U prilogu V. predstavljeni su ključni datumi i događanja povezani s uspostavom Instrumenta i upravljanjem njime.

Financijska sredstva iz Instrumenta isplaćena su primjenom kombinacije postojećih instrumenata (vidi odlomak 8.) i provedbenih partnera. Zahvaljujući tome, Instrument je brzo apsorbirao znatno povećana financijska sredstva EU-a usmjerena u Tursku te su se u dvije godine uspjeli ugovoriti iznosi u vrijednosti od 3 milijarde eura. Kao što je prikazano na slici 2., u području humanitarne pomoći došlo je do posebno velikog povećanja financijskih sredstava.

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

Osim brze uspostave Instrumenta i djelotvornog udruživanja financijskih sredstava, odabir provedbenih mehanizama koji je provela Komisija, kao što je objašnjeno u nastavku, predstavljao je jedan od ključnih čimbenika zahvaljujući kojima je Instrument uspio brzo ostvariti svoj cilj pružanja pomoći.

1. Komisija je turskim tijelima triput dodijelila izravna bespovratna sredstva u ukupnoj vrijednosti od 660 milijuna eura za velike projekte u području pružanja nehumanitarne pomoći te pritom nije objavila pozive na podnošenje prijedloga. U Turskoj se izravna bespovratna sredstva EU-a obično dodjeljuju za puno manje projekte u prosječnom iznosu od jedan milijun eura.
2. 70 % proračuna u vrijednosti od 3 milijarde eura usmjereno je u organizacije UN-a i međunarodne financijske institucije (vidi prilog II.). To je doprinijelo povećanju apsorpcijskog kapaciteta jer takve vrste organizacija obično raspolažu sredstvima za provedbu velikih projekata, kao što je npr. projekt višenamjenske pomoći novčanim sredstvima, ESSN, koji je korišten kao glavni alat za pružanje humanitarne pomoći financijskim sredstvima u iznosu od 998 milijuna eura (vidi okvir 1.).

Kombinacija obilježja opisana u odlomcima 25. – 28. nije uvijek dostupna drugim instrumentima ili uzajamnim fondovima EU-a izvan Instrumenta. Iz tog su razloga ugovori za financijska sredstva iz IPA-e dodijeljena u okviru Instrumenta sklapani pet puta brže nego za uobičajenu pomoći koja se u Turskoj pruža iz IPA-e. Kao što je prikazano u prilogu VI., brzina ugovaranja u okviru Instrumenta bila je također veća u odnosu na brzinu sklapanja ugovora u okviru uzajamnih fondova EU-a.

Instrument je doprinio boljoj koordinaciji, no racionalizacija i komplementarnost pomoći nisu ostvarene na sustavan način

Sud je procijenio je li Instrumentom ostvarena koordinacija i racionalizacija pomoći pružene u okviru različitih instrumenata kako bi se smanjio rizik od neučinkovitosti (npr. preklapanja projekata) te je li Instrumentom ostvarena veća komplementarnost potpore u cilju postizanja jednostavnijeg prijelaza s humanitarne na nehumanitarnu pomoć.

Utvrđeno je da je Komisija koordinirala strateško usmjeravanje Instrumenta zajedničkom procjenom potreba, upravljačkom strukturom (Upravljački odbor) i okvirom za rezultate kojim su obuhvaćene humanitarna i nehumanitarna pomoć. To je omogućilo koordinaciju i razmjenu informacija između dviju glavnih odgovornih uprava Komisije (GU NEAR i GU ECHO) i uzajamnog fonda EU-a Madad.

Međutim, Komisija nije postavila jasna razgraničenja između instrumenata i provedbenih partnera. U nekim slučajevima Sud je utvrdio da su se instrumentima financiranja koje se rabilo u okviru Instrumenta podupirale vrlo slične aktivnosti u zdravstvenom i obrazovnom sektoru. To je podrazumijevalo uporabu paralelnih upravljačkih struktura za financiranje sličnih aktivnosti i iziskivalo od Komisije i partnera ulaganje sveobuhvatnih koordinacijskih napora u smanjivanje rizika od preklapanja. To nije u skladu s ciljem racionalizacije pomoći EU-a koji se želi ostvariti Instrumentom. U okviru 3. predstavljeni su primjeri načina na koji su Instrumentom financirane slične aktivnosti u okviru različitih instrumenata.

Kao što je prethodno napomenuto, usmjeravanje potpore putem različitih instrumenata omogućilo je Komisiji da ubrza financiranje Instrumenta (vidi odlomak 27.). No to je, s druge strane, upravljanje Instrumentom u cjelini, njegovu provedbu i nadzor nad njime učinilo složenijima. Navedeni instrumenti doista se razlikuju po svojim mandatima i pravnim okvirima, provedbenim mehanizmima i zahtjevima u pogledu izvješćivanja i praćenja te su za njihovo upravljanje zadužene različite uprave. Osim toga, financijskim sredstvima EU-a koja su se u Turskoj isplaćivala izvan Instrumenta također je pružena potpora nekima od istih prioritetnih područja na koja je usmjeren i Instrument²⁵. Neki od dionika s kojima su revizori obavili razgovor tijekom svojeg posjeta Turskoj potvrdili su da je ta situacija zbunjujuća, ponajprije u pogledu očekivane uloge koja je dodijeljena svakom pojedinom instrumentu.

Navedeni cilj Instrumenta – jamčenje komplementarnosti pomoći – uključuje povezivanje humanitarne i nehumanitarne pomoći. Iako je Sud utvrdio neke dobre primjere u zdravstvenom sektoru, u kojemu je Komisija zajamčila prijelaz s humanitarne pomoći na pomoć za održiviji razvoj, ustanovljeno je da ta komplementarnost nije ostvarena na sustavan način. Komisija, primjerice, nije osmislila zajedničke provedbene planove za GU ECHO, GU NEAR i države članice EU-a²⁶ iako se takvim planovima mogla poboljšati općenita usklađenost i racionalizacija pomoći EU-a. Sud zajedničke provedbene planove smatra dobrom praksom, koju je Komisija primijenila pri osmišljavanju zajedničkih humanitarnih i razvojnih okvira za Jordan i Libanon s ciljem izrade sveobuhvatnog i zajedničkog odgovora²⁷.

U sedam od deset humanitarnih projekata nad kojima je Sud proveo reviziju nisu utvrđeni nikakvi dokazi o bilo kakvoj dogovorenoj strategiji za prijelaz ili izlazak iz projekata, kojima bi se humanitarne projekte, kojima se trebaju ispuniti hitne potrebe, moglo zamijeniti nehumanitarnim dijelom Instrumenta ili koje bi mogla preuzeti Turska ako bi te potrebe potrajale na srednje i duge staze. U više su slučajeva poduzimane daljnje mjere u vezi s projektima obuhvaćenima revizijom, no ti su projekti i dalje primali financijska sredstva u okviru pružanja humanitarne pomoći i na njih se primjenjivalo razdoblje provedbe nakon 2018. godine. Okvirni rok koji je GU ECHO utvrdio za prijelaz s pružanja humanitarne pomoći bio je kraj 2018.godine²⁸. Taj je rok kasnije produljen. U okviru 4. pruženi su primjeri dobrih i loših strategija za prijelaz na temelju uzorka projekata obuhvaćenih revizijom.

Predmetnim humanitarnim projektima u izazovnim je okolnostima pružena pomoć izbjeglicama u ispunjavanju njihovih osnovnih potreba, no nije uvijek ostvarena očekivana vrijednost za uloženi novac

Sud je procijenio učinkovitost i djelotvornost³⁰ humanitarne pomoći koja je pružena u okviru Instrumenta te je posebno razmotrio:

1. je li Komisija zajamčila opravdanost troškova financiranih projekata u odnosu na očekivane rezultate i jesu li projekti provedeni pravovremeno
2. je li Komisija pratila potrošnju u okviru Instrumenta na sveobuhvatan način i je li dostavila dovoljno relevantnih informacija o postignutim rezultatima, te
3. jesu li humanitarnim projektima postignuta očekivana ostvarenja (tj. što je stvoreno ili postignuto) i očekivani ishodi (tj. promjene koje proizlaze iz tih ostvarenja).

Sud je provjerio 10 humanitarnih projekata provedenih pod neizravnim (agencije UN-a) ili izravnim (međunarodni NVO-i) upravljanjem (vidi prilog III.A). Unatoč kašnjenjima u provedbi devet projekata³¹ bilo je u dovoljno naprednoj fazi da Sud sastavi izvješće o ostvarenjima i ishodima postignutima u trenutku provođenja revizije.

Postoji potencijal za poboljšanje učinkovitosti projekata

Postoje nedostatci u procjeni opravdanosti troškova koju je provela Komisija

Komisija je u Planovima za pružanje humanitarne pomoći u Turskoj za 2016. i 2017. godinu istaknula da bi se mjerama kojima se pruža potpora „glavni naglasak trebao staviti na isplativost i djelotvornost”. Sud je utvrdio da Komisija pri pregledu projektnih prijedloga nije dosljedno i cjelovito procijenila opravdanost proračunskih troškova. To se posebice odnosi na sljedeće:

1. u pet od deset projekata omjer administrativnih prema operativnim troškovima nije procijenjen na odgovarajući način
2. u četiri projekta od njih deset nije izračunat trošak po korisniku. No izračun toga troška nije uvijek završio procjenom opravdanosti dobivenog omjera.

Sud uvažava činjenicu da različita okruženja u kojima Komisija djeluje pri pružanju humanitarne pomoći mogu otežati uporabu standardnih troškova ili kvantitativnih mjerila. Unatoč tome, Sud smatra da se ti alati doista mogu rabiti, posebice u slučaju projekata koje jedan za drugim provode isti partneri. Komisija nije provela temeljitu uzajamnu usporedbu u slučaju pet projekata obuhvaćenih revizijom na koje se ta situacija odnosi. U okviru 5. pruženi su primjeri u kojima Komisija nije u dovoljnoj mjeri procijenila opravdanost troškova.

U slučaju humanitarnih projekata koje su provodili partneri iz UN-a Komisija nije imala potpuni pregled nad troškovima u vezi s podugovaranjem s (lokalnim) provedbenim partnerima. Bez tog pregleda Komisija ne može provesti sveobuhvatnu procjenu opravdanosti troškova.

ESSN-om je ostvaren visok omjer učinkovitosti, no mogao bi biti još učinkovitiji

Pomoć u novčanim sredstvima omogućuje bolju procjenu isplativosti zahvaljujući lakšem utvrđivanju razine pomoći koju su krajnji korisnici primili. Isplativost relevantnog projekta mjeri se uspoređivanjem iznosa koji korisnici izravno primaju s ostalim troškovima relevantne mjere („omjer učinkovitosti”).

Komisija je za ESSN (vidi okvir 1.) 2016. godine postavila vrijednost 85:15 kao početni ciljni omjer učinkovitosti³². Taj je omjer 2018. godine povećan na 87,5:12,5. Sud je taj omjer usporedio s drugim projektima za namirenje osnovnih potreba koje je Komisija financirala u relevantnoj regiji i utvrdio da su ti projekti u prosjeku imali omjer učinkovitosti od 79:21³³.

Sud je, s druge strane, utvrdio da omjer učinkovitosti izračunat za ESSN ne uključuje sve troškove koji su izravno povezani s relevantnim projektom, posebice rashode Ministarstva obitelji i socijalne politike Republike Turske (MoFSP), koje podupire provedbu projekta putem zaklada za socijalnu pomoć i solidarnost. Te zaklade primaju prijave izbjeglica za uključivanje u ESSN, procjenjuju njihovu prihvatljivost i obavljaju posjete kućanstvima, provodeći svoju djelatnost u otprilike 1000 ureda u Turskoj.

Sud je također utvrdio sljedeće moguće koristi za ESSN u pogledu učinkovitosti.

1. Predmetni projekt provodi organizacija UN-a koja može tražiti povrat u visini do 7 % ukupnog iznosa izravnih troškova projekta kako bi nadoknadila neizravne troškove koji su nastali, primjerice troškove upravljanja i administrativne troškove nastale na razini sjedišta. Sud je zaključio da se taj postotak, iako je u skladu s Financijskim i administrativnim okvirnim sporazumom³⁴ sklopljenim između Komisije i UN-a, u pravilu primjenjuje na projekte sa znatno nižim proračunom. Zbog velike opsežnosti tog projekta³⁵ neizravni troškovi predviđeni proračunom za dvije predmetne faze iznosili su 64 milijuna eura³⁶. Unatoč tome što je riječ o velikom iznosu, nije pružen nikakav dokaz kojim bi se potkrijepila opravdanost tog troška kao ni činjenica da ga se držalo na apsolutno najnižoj razini³⁷. Umjesto toga, trošak je bio blizu gornjoj granici.
2. Financijska sredstva u okviru ESSN-a prenose se preko lokalnog provedbenog partnera od provedbenog partnera iz UN-a u relevantnu banku. Za prijenos navedenih financijskih sredstava lokalni provedbeni partner prima „naknadu za novčani prijenos”, koja iznosi 8,9 milijuna eura (izračunata na osnovi 1 % ukupnih prijenosa koje treba provesti). Uzimajući u obzir činjenicu da se financijska sredstva mogu prenijeti izravno u relevantnu banku bez njihova usmjeravanja preko lokalnog provedbenog partnera, Komisija nije u dovoljnoj mjeri pokazala nužnost potrebe za tom naknadom. Osim toga, takve se naknade nisu naplaćivale u okviru drugog projekta novčane pomoći obuhvaćenog uzorkom Suda (3. projekt – CCTE). Nadalje, lokalni provedbeni partner za neizravne troškove naplaćuje dodatan paušalni iznos od 7 %.
3. Razina isplaćenog pretfinanciranja nije primjerena. Komisija, u skladu s pravnim okvirom kojim je uređeno partnerstvo između EU-a i UN-a, mora isplatiti pretfinanciranje u visini od 80 % ukupnog ugovorenog iznosa prije početka projekta. Sud je utvrdio da ta razina pretfinanciranja nije prilagođena specifičnim obrascima potrošnje obaju projekta novčane pomoći obuhvaćenih revizijom (ESSN i CCTE). Primjerice, u okviru ESSN-a, provedbenom je partneru unaprijed isplaćeno 278 milijuna eura za prvu fazu i 520 milijuna za drugu fazu projekta. Međutim, financijska sredstva trebalo je isplatiti na linearnoj osnovi tijekom 16 mjeseci u prvom i 13 mjeseci u drugom projektu. Komisija je u okviru druge faze CCTE-a isplatila predujam u vrijednosti od 40 milijuna eura u prosincu 2017., dok se prvi krug plaćanja očekuje krajem rujna 2018. Eventualne kamate koje se ostvaruju na plaćanjima predujmova zadržavaju provedbeni partneri i ne ulaže ih se ponovno u ESSN ili CCTE.

Kašnjenja u provedbi narušila su učinkovitost većine projekata obuhvaćenih revizijom

Pravodobnost je važan aspekt učinkovitosti. Također može utjecati na isplativost jer kada se s projektom kasni, i dalje možda treba podmiriti administrativne troškove, kao što su najamnine i plaće, što bi moglo dovesti do manjeg iznosa financijskih sredstava raspoloživog za krajnje korisnike. Kasnilo se s devet od deset projekata obuhvaćenih revizijom i moralo ih se produljiti, i to u prosjeku za 60 %³⁸. U jednom je slučaju početni proračun povećan, a u trima slučajevima proračun je smanjen jer se neke od planiranih aktivnosti nije moglo provesti (vidi prilog III.A).

Sud je utvrdio nekoliko razloga za ta kašnjenja. U pet slučajeva kasnilo se uglavnom zbog tehničkih i administrativnih ograničenja u vezi s relevantnim projektima, primjerice zbog nedostupnosti potrebne tehničke opreme ili iskusnog osoblja za provedbu projekata. Komisija je u jednom slučaju odobrila produljenje kako bi omogućila bolji prijenos aktivnosti u nacionalni sustav. U trima slučajevima ograničenja u vezi s pravnim i regulatornim okvirom koji su turska tijela nametnula NVO-ima ometala su pravodobnu provedbu relevantnih projekata³⁹. Kao posljedica toga, nastupila su znatna kašnjenja u projektima EU-a koje su provodili međunarodni NVO-i koji su do tog datuma djelovali u Turskoj ili je smanjen opseg aktivnosti unutar tih projekata. Komisija je, po potrebi, davala fleksibilan odgovor na način da je odobravala produljenja ugovora, a u nekim slučajevima izmijenila početno utvrđene ciljne vrijednosti.

Komisija se također susrela s poteškoćama pri ishođenju odobrenja relevantnih turskih tijela za uključivanje međunarodnih NVO-a u fazi financiranja. Primjerice, Ministarstvo obitelji i socijalne politike Republike Turske (MoFSP) međunarodnim NVO-ima nije pristalo odobriti provođenje određenih ključnih aktivnosti zaštite, točnije, upravljanje slučajevima i posjete kućanstvima. Komisija je morala ukinuti četiri projekta čiji je cjelokupni proračun iznosio 14 milijuna eura iako ih se smatralo važnima za financiranje odgovora na hitnu potrebu za zaštitom izbjegličke populacije. U okviru 6. izneseni su primjeri kašnjenja i poteškoće s kojima se susretalo u projektima.

Postojali su nedostatci u praćenju projekata novčane pomoći i u mjerenju rezultata

Praćenje se sastoji od redovite provjere rashoda, aktivnosti i rezultata kojom se dobivaju ažurirane informacije o tome napreduju li projekti u skladu s planom. Sud je na dvjema razinama procijenio praćenje Instrumenta koje je provela Komisija. Najprije je ispitano je li praćenje humanitarnih projekata bilo sveobuhvatno i pravodobno. Zatim je ispitano jesu li se okvirom za rezultate Instrumenta, alata koji je Komisija posebno osmislila kako bi prikazala objedinjene podatke o rezultatima ostvarenima s pomoću Instrumenta, dostavile relevantne i mjerljive informacije o uspješnosti.

Komisija je uspostavila odgovarajući okvir za praćenje humanitarnih projekata. U skladu sa smjernicama Komisije, njezini su djelatnici obavili najmanje jedan posjet za svaki od projekata obuhvaćenih revizijom. Praćenje projekata omogućilo je djelatnicima na terenu i u sjedištu trajno praćenje aktivnosti u okviru projekata.

Nedovoljan pristup primarnim podatcima za program novčane pomoći

Međutim, Sud je utvrdio da je praćenje dvaju projekta novčane pomoći bilo ograničeno jer Komisija i njezini provedbeni partneri iz UN-a nisu imali pristup originalnim podatcima o korisnicima (tj. popis prihvatljivih korisnika s njihovim imenima, brojevima identifikacijskih isprava i adresama). MoFSP raspolaže tim podatcima, no nije bio voljan podijeliti ih s UN-om i Komisijom pozivajući se pritom na tursko zakonodavstvo o zaštiti podataka. Umjesto toga, provedbeni partner iz UN-a primio je anonimizirane podatke, u kojima je ime svakog korisnika i broj njegove identifikacijske isprave bio zamijenjen jedinstvenim brojem koji je osmislio lokalni provedbeni partner.

Glavna uloga provedbenih partnera iz UN-a koji provode humanitarne projekte u ime Komisije uistinu se sastoji od toga da budu odgovorni za nadzor nad procesom plaćanja i praćenje provedbe projekta. Taj nedostatak pristupa primarnim podatcima kojima raspolaže MoFSP ograničila je kapacitet partnera iz UN-a, a time i kapacitet Komisije, za učinkovito i djelotvorno provođenje funkcija praćenja i nadzora.

Provedbeni partneri iz UN-a bili su obvezni prilagoditi svoj okvir unutarnje kontrole nedostatku pristupa ključnim primarnim podatcima. Uspostavili su dodatne triangulacijske kontrole kako bi potkrijepili anonimizirane podatke koje su primali i kako bi ih uskladili s anonimiziranim podatcima o plaćanjima koje su primali od relevantne banke. Unatoč tim dodatnim kontrolama provedbeni partneri iz UN-a nisu bili u mogućnosti pratiti korisnike od trenutka njihove prijave do isplate financijskih sredstava. Sud to smatra znatnim nedostatkom u praćenju programa novčane pomoći.

Sud je u okviru postupaka revizije i u skladu sa svojim revizijskim ovlastima zatražio pristup primarnim podatcima o ESSN-u i CCTE-u od MoFSP-a. Pristup mu je odbijen te je jedino mogao pristupiti anonimiziranim podatcima kojima su raspolagali provedbeni partneri iz UN-a. Sud stoga nije mogao utvrditi potpuni revizijski trag od prijave prihvatljivih izbjeglica do isplate financijskih sredstava u okviru tih dvaju projekata. U prilogu VIII. opisana su ograničenja u pristupu podatcima za različite uključene dionike.

Nedostatci u okviru za rezultate Instrumenta

Kad je riječ o okviru za rezultate Instrumenta, Sud je utvrdio sljedeće nedostatke:

1. još nisu bile utvrđene polazne i ciljne vrijednosti za pokazatelje na visokoj razini Instrumenta koje bi omogućile objektivno mjerenje ostvarenog napretka. Usto, nisu postojale prijelazne ključne etape kojima bi se pratio napredak na srednje staze
2. bit će teško izdvojiti stvarni doprinos Instrumenta pokazateljima ukupnog stanja na visokoj razini⁴⁰. Glavni je razlog taj što dodatna financijska sredstva EU-a izvan Instrumenta, turska vlada, neke države članice EU-a i drugi donatori podupiru iste ciljeve (vidi primjer 10. projekta u okviru 3.)
3. okvirom za rezultate ne pruža se cjelovit pregled uspješnosti pomoći EU-a za izbjeglice u Turskoj jer njime nije obuhvaćena pomoć EU-a koja se pruža izvan Instrumenta
4. zbog neslaganja s turskom vladom nisu postojali nikakvi pokazatelji ukupnog stanja kojima bi se mjerio napredak ostvaren u borbi protiv seksualnog i rodno uvjetovanog nasilja, ranog napuštanja školovanja ili zaštite djece. No ti su aspekti predstavljali važne sastavnice nekih humanitarnih projekata. Usto, neki specifični ciljevi i pokazatelji odnosili su se samo na Sirijce pod privremenom zaštitom, a ne izbjeglice drugih nacionalnosti
5. okvirom za rezultate Instrumenta još se nije pružila ažurirana slika ostvarenog napretka. U najnovijem dostupnom izvješću o praćenju iz svibnja 2018. izneseni su pokazatelji ostvarenja (npr. broj savjetovanja u području primarne zdravstvene skrbi) za razdoblje od siječnja do srpnja 2017. U izvješću se nije izvještavalo o ishodima (npr. udjelu izbjeglica koji imaju pristup zdravstvenim uslugama)
6. okvir za rezultate Instrumenta nije bio javno dostupan.

Projektima obuhvaćenima revizijom pozitivno se utječe na izbjeglice, no polovicom projekata još nisu ostvareni njihovi očekivani ishodi

Sud je svoju procjenu djelotvornosti humanitarnih projekata obuhvaćenih revizijom temeljio na analizi pokazatelja za praćenje, izvješćima provedbenih partnera o napretku, izvješćima terenskih službenika GU-a ECHO o posjetima u svrhu praćenja, terenskim posjetima⁴¹ i razgovorima s djelatnicima Komisije, turskim tijelima i provedbenim partnerima te korisnicima projekata. Zaključci Suda sažeti su u prilogu III.B).

Komisija je svojim postupcima odabira zajamčila relevantnost projekata za potrebe izbjeglica (vidi odlomak 21.). Slijedom toga, svim projektima obuhvaćenima revizijom pomoglo se izbjeglicama u ispunjavanju njihovih osnovnih potreba u vezi sa smještajem, prehranom, zdravstvenom skrbi, obrazovanjem i zaštitom. U šest projekata od njih deset postignuta su sva njihova planirana ostvarenja ili ih je postignuta većina. Međutim, polovicom projekata obuhvaćenom revizijom, od kojih neki i dalje traju, još nisu ostvareni njihovi očekivani ishodi, kako su utvrđeni u trenutku njihova odobrenja za financiranje⁴².

U okviru dvaju projekta novčane pomoći koja su činila 83 % uzorka Suda uspjela se dodijeliti novčana pomoć većem broju korisnika nego što je to bilo prvotno planirano. Na temelju podataka koje su dostavili provedbeni partneri iz UN-a ESSN-om je u ožujku 2018. obuhvaćeno 1,2 milijuna korisnika, u usporedbi s prvotnom ciljnom vrijednosti od jednoga milijuna izbjeglica, a do ožujka 2018. više od 330 000 učenika primilo je najmanje jednu isplatu iz CCTE-a od početka projekta, u usporedbi s početnom ciljnom vrijednosti od 230 000 djece⁴³.

Prema preliminarnim rezultatima za ESSN o kojima se izvijestilo u svibnju 2018. projektom se ostvario pozitivan doprinos pružanju pomoći izbjeglicama u ispunjavanju njihovih osnovnih potreba. Primjerice, jedan od ključnih pokazatelja za ESSN indeks je strategije u suočavanju s problemima. Njime se nastoji izmjeriti u kojoj mjeri izbjeglice pribjegavaju negativnim ponašanjima u suočavanju s problemima⁴⁴ u nastojanjima da ispune svoje osnovne potrebe. U skladu s preliminarnim rezultatima dobivenima u okviru ESSN-a ostvareno je ciljno smanjenje indeksa strategije u suočavanju s problemima od 30 %⁴⁵.

Učinak ESSN-a na poboljšanje životnog standarda izbjeglica ovisi o usmjeravanju pomoći (prema prihvatljivima) i iznosu prenesenih novčanih sredstava u okviru pomoći. Usmjeravanje se zasnivalo na temeljnim demografskim kriterijima⁴⁶ kako bi se pomoć usmjerila prema najranjivijim skupinama izbjeglica. Primjena tih kriterija bila je opravdana potrebom za brzom provedbom jer ih je jednostavnije provjeriti u odnosu na socioekonomske kriterije, kao što su prihod kućanstva.

S druge strane, primjena demografskih kriterija manje je precizna i može dovesti do pogrešnog uključivanja izbjeglica u relevantni projekt ili pogrešnog isključivanja iz njega. To se mjeri u vidu pogrešaka isključivanja (ranjive obitelji koje se smatraju neprihvatljivima) i pogrešaka uključivanja (ranjive obitelji koje ispunjavaju demografske kriterije, ali nisu siromašne). Na temelju najnovijih raspoloživih podataka iz praćenja⁴⁷ ESSN je ostvario planirane ciljeve u pogledu pogrešaka isključivanja (4 % u usporedbi s početnom ciljnom vrijednosti nižom od 10 %), no ne u pogledu pogrešaka uključivanja (18 % u usporedbi s početnom ciljnom vrijednosti od 5 %).

Kad je riječ o iznosu novčane pomoći, primarni je cilj relevantnog projekta bio u potpunosti namiriti osnovne potrebe najranjivijih skupina izbjeglica. Iznos financijskih sredstava potrebnih za namirenje tih osnovnih potreba prvotno je procijenjen na 180 turskih lira⁴⁸ po osobi na jedan mjesec. Nakon rasprave s relevantnim turskim tijelima iznos novčane pomoći utvrđen je na 100 turskih lira⁴⁹. Iznos je u lipnju 2017. povećan u prosjeku na 133 turske lire⁵⁰, što je odgovaralo 74 % prvotno procijenjene potrebe. Unatoč okolnostima visoke inflacije u Turskoj vrijednost nije ažurirana od lipnja 2017. Zbog toga učinak relevantnog projekta na najranjivije skupine korisnika neprestano slabi.

Primjeri projekata kojima se ostvarila većina očekivanih rezultata opisani su u okviru 7.

Izvor: Europski revizorski sud.

No manje pozitivan zaključak do kojeg je Sud također došao jest taj da četirima od pet projekata obuhvaćenih revizijom koje provode međunarodni NVO-i još nisu ostvarena prvotno planirana ostvarenja ili ishodi. Izazovno operativno okruženje za (međunarodne) NVO-e u Turskoj koje se neprestano mijenja dovelo je do obustave, izmjene ili prekida planiranih aktivnosti (vidi odlomak 46.) te izmjene prvotnih ciljnih vrijednosti. Premda je Komisija pružila fleksibilnu potporu, prvenstveno aktivnostima zagovaranja i produljenjima rokova, poteškoće s kojima se suočilo tijekom provedbe imale su izravan negativan učinak na stupanj i pravodobnost ostvarivanja relevantnih rezultata (vidi prilog III.B)).

Zaključak i preporuke

Sud je utvrdio da se Instrumentom za izbjeglice u Turskoj u veoma izazovnom kontekstu vrlo brzo mobiliziralo 3 milijarde eura iz proračuna EU-a i država članica kako bi se pružio brz odgovor na izbjegličku krizu. No njime se nije u potpunosti ostvario njegov cilj djelotvorne koordinacije tog odgovora. Projektima obuhvaćenima revizijom pružena je korisna potpora izbjeglicama i većinom projekata postignuta su njihova ostvarenja, no polovicom projekata još nisu postignuti njihovi očekivani ishodi. Sud je nadalje utvrdio da postoji prostor za povećanje učinkovitosti projekata novčane pomoći. Sud stoga zaključuje da je Instrument mogao biti djelotvorniji te da bi se njime mogla ostvariti veća vrijednost za uloženi novac.

Komisija je sveobuhvatnom procjenom potreba utvrdila prioritetne potrebe izbjeglica. Međutim, neslaganja između Turske i EU-a u pogledu načina pružanja odgovora na prioritetne potrebe u vezi s komunalnom infrastrukturom i socioekonomskom potporom dovelo je do zakidanja tih područja. Nadalje, uključivanje upravljanja migracijama kao prioritetnog područja nije bilo jasno opravdano.

Bilo je teško procijeniti je li potrošnja financijskih sredstava u svakom prioritetnom području bila proporcionalna opsegu potreba jer Upravljački odbor nije unaprijed utvrdio okvirne dodjele za svako prioritetno područje. Iako se time povećava fleksibilnost, smanjuje se odgovornost jer se planirani i stvarni rashodi za svako prioritetno područje ne mogu usporediti (odlomci 18. – 24.).

1. preporuka – pružiti bolji odgovor na izbjegličke potrebe za komunalnom infrastrukturom i socioekonomskom potporom

Za drugi obrok proračuna Instrumenta Komisija bi trebala:

1. zajamčiti da se Instrumentom bolje zadovolje potrebe u prioritetnim područjima – komunalnoj infrastrukturi i socioekonomskoj potpori
2. ponovno procijeniti potrebu da se upravljanje migracijama zadrži kao jedno od prioritetnih područja Instrumenta
3. utvrditi okvirnu dodjelu financijskih sredstava za svako prioritetno područje prije početka potrošnje sredstava.

Ciljni rok provedbe: 31. prosinca 2019.

Komisija i države članice brzo su za Instrument uspostavile administrativna rješenja. Osim toga, djelotvorno udruživanje financijskih sredstava i odabir provedbenih mehanizama koji je provela Komisija, uz kombinaciju instrumenata i partnera za provedbu velikih projekata, omogućili su ostvarenje cilja Instrumenta da se do kraja 2017. godine sklope ugovori u vrijednosti od 3 milijarde eura (odlomci 25. – 29.).

Iako je Komisija koordinirala strateško usmjeravanje Instrumenta zajedničkom procjenom potreba, upravljanjem i okvirom za rezultate kojim je obuhvaćena humanitarna i nehumanitarna pomoć, moglo se uspješnije racionalizirati pružanje pomoći. Instrumentom se s pomoću različitih instrumenata pružila potpora istoj vrsti aktivnosti u zdravstvenom i obrazovnom sektoru. To je rezultiralo složenijom koordinacijom i paralelnim korištenjem različitim upravljačkim strukturama za financiranje sličnih projekata. Osim toga, financijskim sredstvima EU-a koja su se u Turskoj isplaćivala izvan Instrumenta također je pružena potpora nekima od istih prioritetnih područja na koja je usmjeren i Instrument (odlomci 31. – 33.).

2. preporuka – poboljšati racionalizaciju i komplementarnost pomoći

Komisija bi za drugi obrok proračuna Instrumenta trebala izraditi zajedničku strategiju s jasnom podjelom zadataka među različitim instrumentima i državama članicama EU-a kako bi se ostvarila veća usklađenost i racionalizacija pomoći.

Ciljni rok provedbe: 31. prosinca 2019.

Navedeni cilj Instrumenta – jamčenje komplementarnosti pomoći – također se odnosi na poveznice između dijela Instrumenta za pružanje humanitarne pomoći i dijela posvećenog pružanju nehumanitarne pomoći. Iako je Sud utvrdio neke dobre primjere u zdravstvenom sektoru, u kojem je Komisija potpomogla prijelaz s humanitarne pomoći na pomoć za održiviji razvoj, ta komplementarnost nije ostvarena na sustavan način. U trenutku obavljanja revizije za većinu projekata obuhvaćenih revizijom još nisu bili uspostavljeni uvjeti za prijelaz s humanitarne pomoći na razvojnu pomoć (odlomci 34. – 35.)

3. preporuka – provesti strategiju za prijelaz s humanitarne pomoći na razvojnu pomoć

Komisija bi trebala izraditi i provesti strategiju za prijelaz, čiji bi konačan cilj trebao biti prijenos aktivnosti humanitarne i nehumanitarne pomoći na nacionalna tijela.

Ciljni rok provedbe: 31. prosinca 2021.

Također je utvrđeno da postoji prostor za poboljšanje učinkovitosti humanitarnih projekata financiranih u okviru Instrumenta. Kao prvo, Komisija pri pregledu projektnih prijedloga nije dosljedno i cjelovito procijenila opravdanost troškova predviđenih proračunom. Kao drugo, čak i ako su bili u skladu s pravnim okvirom, neizravni troškovi plaćeni partnerima koji provode velike projekte novčane pomoći bili su visoki i nedovoljno opravdani i razina isplata predujmova nije bila usklađena sa stvarnim novčanim odljevima projekata (odlomci 38. – 44.).

4. preporuka – povećati učinkovitost projekata novčane pomoći

Komisija bi trebala nastojati povećati učinkovitost velikih projekata novčane pomoći, čime bi se bolje odražavala njihova specifična priroda i opseg, posebice na način da:

1. pregovorima ostvari smanjenje postotka neizravnih troškova koje za provedbu ESSN-a naplaćuju provedbeni partneri iz UN-a
2. zajamči plaćanje naknade za prijenos novčanih sredstava (za ESSN) tek u slučajevima u kojima je ono propisno opravdano i neophodno
3. pregovorima s partnerima ostvari smanjenje razine pretfinanciranja koje je bolje usklađeno s očekivanim novčanim odljevima projekata.

Ciljni rok provedbe: 31. prosinca 2020.

Učinkovitost projekata također ovisi o njihovoj pravodobnoj provedbi. Kada se s pojedinim projektom kasni, troškovi, kao što su najamnine i plaće, i dalje se možda moraju plaćati dulje. Devet od deset projekata obuhvaćenih revizijom moralo se produljiti, pri čemu se za njih u prosjeku tražilo 60 % više vremena. Izazovno operativno okruženje bilo je glavni čimbenik koji je ometao međunarodne NVO-e u pravodobnoj provedbi projekata (odlomci 45. – 46.).

5. preporuka – zajedno s turskim tijelima pružiti odgovor na potrebu za poboljšanjem operativnog okruženja za (međunarodne) NVO-e

Komisija bi primjenom politike i političkim dijalogom s turskim tijelima na visokoj razini trebala poboljšati operativno okruženje za (međunarodne) NVO-e u Turskoj.

Ciljni rok provedbe: 31. prosinca 2019.

Komisija je uspostavila odgovarajuće mjere za praćenje humanitarnih projekata te je veoma dobro znala ostvaruju li projekti očekivani napredak. Glavno je ograničenje bilo odbijanje relevantnih turskih tijela da odobre pristup prvotnom popisu prihvatljivih korisnika u slučaju dvaju projekta novčane pomoći. To je spriječilo Sud i Komisiju da prate korisnike od trenutka njihove prijave do isplate financijskih sredstava u ovom znatnom dijelu Instrumenta za pružanje humanitarne pomoći (odlomci 49. – 53.).

Okvirom za rezultate Instrumenta izvješćivalo se o konsolidiranim rezultatima, ali u njemu se zamjećuju određeni nedostatci: pokazatelji ukupnog stanja ne uključuju polazne vrijednosti, ključne etape ni kvantificirane ciljne vrijednosti. Izvješćivanje javnosti bilo je ograničeno i nije svojim opsegom obuhvaćalo cjelokupnu pomoć EU-a izbjeglicama u Turskoj (odlomak 54.).

6. preporuka – povećati praćenje Instrumenta za izbjeglice u Turskoj i izvješćivanje o njemu

Komisija bi trebala:

1. zahtijevati od relevantnih turskih tijela da provedbenim partnerima projekata novčane pomoći omoguće potpun pristup podatcima o prihvatljivim korisnicima kako bi se poboljšala odgovornost i učinkovitost okvira za praćenje tih vodećih projekata
2. unaprijediti nacrt okvira za rezultate Instrumenta, ponajprije uključivanjem ključnih etapa te ciljnih i polaznih podataka za objedinjene pokazatelje rezultata
3. izvješćivati o potrošnji u okviru instrumenata EU-a kojima se pruža pomoć izbjeglicama u Turskoj izvan okvira Instrumenta.

Ciljni rok provedbe: 31. prosinca 2019.

Svim humanitarnim projektima obuhvaćenima revizijom pomoglo se izbjeglicama u ispunjavanju njihovih glavnih potreba u vezi sa smještajem, prehranom, zdravstvenom skrbi, obrazovanjem i zaštitom. U šest projekata od njih deset postignuta su sva njihova planirana ostvarenja ili ih je postignuta većina. Međutim, polovicom projekata obuhvaćenom revizijom, od kojih neki i dalje traju, još nisu ostvareni njihovi očekivani ishodi, kako su utvrđeni u trenutku njihova odobrenja za financiranje (odlomci 56. – 63.).

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Bettina JAKOBSEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 2. listopada 2018.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne
predsjednik

Pokrate

CCTE: Uvjetovana novčana pomoć za obrazovanje (eng. Conditional Cash Transfer for Education)

DGMM: Glavna uprava za upravljanje migracijama (Turska)

EBOR: Europska banka za obnovu i razvoj

EIB: Europska investicijska banka

ESSN: Mreža za hitnu socijalnu pomoć (eng. Emergency Social Safety Net)

GU ECHO: Glavna uprava za europsku civilnu zaštitu i europske operacije humanitarne pomoći

GU NEAR: Glavna uprava za susjedsku politiku i pregovore o proširenju

IcSP: Instrument za doprinos stabilnosti i miru (eng. Instrument contributing to Stability and Peace)

(I)NVO: (Međunarodna) nevladina organizacija

IPA: Instrument pretpristupne pomoći (eng. Instrument for Pre-accession Assistance)

IRS: Instrument za razvojnu suradnju (engl. Development Cooperation Instrument)

JAP: Zajednički akcijski plan (eng. Joint Action Plan)

KfW: razvojna banka Kreditanstalt für Wiederaufbau

MoFSP: Ministarstvo obitelji i socijalne politike (Turska)

MoNE: Ministarstvo nacionalnog obrazovanja (Turska)

SuTP: Sirijci pod privremenom zaštitom (eng. Syrians under Temporary Protection)

UN: Ujedinjeni narodi

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda, također članica izvjestiteljica za ovo izvješće, Bettina Jakobsen i koje je zaduženo za područje vanjskog djelovanja, sigurnosti i pravosuđa. Reviziju je predvodila članica Suda Bettina Jakobsen, a potporu su joj pružali voditeljica njezina ureda Katja Mattfolk, ataše u njezinu uredu Kim Storup, glavni rukovoditelj Alejandro Ballester Gallardo, voditelj radnog zadatka Cyril Messein te revizori Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovic i Nikolaos Zompolas.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2018.

© Europska unija, 2018.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: https://publications.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hr

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.