El Mecanismo para los refugiados en Turquía: un apoyo útil, pero se necesitan mejoras para optimizar el uso de los recursos

Resumen

El Mecanismo para los refugiados en Turquía es la respuesta de la UE al llamamiento del Consejo en favor de un aumento significativo de la financiación en apoyo de los refugiados en Turquía. Se trata de un mecanismo para coordinar y racionalizar un importe de 3 000 millones de euros procedente de la UE y de sus Estados miembros. El apoyo comprende actividades humanitarias y no humanitarias, con una asignación financiera de 1 400 y 1 600 millones de euros respectivamente. El Mecanismo tiene como finalidad aumentar la eficiencia y complementariedad del apoyo prestado a los refugiados y a las comunidades de acogida en Turquía.

En la fiscalización, el Tribunal examinó si el Mecanismo apoyó eficazmente a los refugiados en Turquía. El Tribunal se centró en la gestión del primer tramo del Mecanismo y en los resultados logrados hasta la fecha en su rama humanitaria.

El Tribunal observó que, en un contexto difícil, el Mecanismo para los refugiados en Turquía había movilizado rápidamente 3 000 millones de euros del presupuesto de la UE y de los Estados miembros de la UE para ofrecer una respuesta rápida a la crisis de los refugiados. No obstante, no logró plenamente su objetivo de coordinar esta respuesta de manera eficaz. Los proyectos fiscalizados prestaron apoyo útil a los refugiados, la mayoría de ellos han completado sus realizaciones, pero la mitad todavía no ha tenido los efectos previstos. Además, el Tribunal observó que existían posibilidades de aumentar la eficiencia de los proyectos de ayuda en efectivo. Por tanto, el Tribunal llega a la conclusión de que el Mecanismo podría haber sido más eficaz y que podría lograr un mejor uso de los fondos.

La Comisión estableció las necesidades prioritarias de los refugiados sobre la base de una exhaustiva evaluación de necesidades. Sin embargo, los desacuerdos entre Turquía y la UE sobre el modo de abordar necesidades prioritarias en materia de infraestructura municipal y apoyo socioeconómico dieron lugar a que estos ámbitos no recibieran cobertura suficiente.

El Mecanismo prestó apoyo a tipos similares de actividades en el sector de la salud y la educación a través de distintos instrumentos. Esto complicó más la coordinación y dio lugar al uso paralelo de distintas estructuras de gestión para financiar proyectos similares.

Aunque el Tribunal halló algunos buenos ejemplos en el sector sanitario, en los que la Comisión apoyó la transición desde la ayuda humanitaria a una ayuda al desarrollo más duradera, esta complementariedad no se logró sistemáticamente.

El Tribunal también constató que se podía mejorar la eficiencia de los proyectos humanitarios financiados por el Mecanismo. En primer lugar, al revisar las propuestas de los proyectos, la Comisión no evaluó de modo coherente y exhaustivo la moderación de los gastos presupuestados. En segundo lugar, aunque eran conformes con el marco jurídico, se pagaron elevados costes indirectos a los socios encargados de la ejecución de grandes proyectos de asistencia en efectivo, y el nivel de pagos de anticipos no concordaba con los flujos de tesorería reales de los proyectos.

La Comisión puso en marcha medidas adecuadas de seguimiento de los proyectos humanitarios. La principal limitación fue la negativa de las autoridades turcas a conceder acceso a los datos de los beneficiarios de los dos proyectos de asistencia en efectivo. De hecho, ni la Comisión ni el Tribunal pudieron realizar un seguimiento de los beneficiarios del proyecto, desde su inscripción hasta el pago.

El marco de resultados del Mecanismo, que informa de los resultados consolidados, todavía se encontraba en desarrollo: los valores de referencia, los valores intermedios o los objetivos cuantificados para indicadores de alto nivel todavía no se habían completado. Los informes públicos eran escasos y su alcance no engloba la totalidad de la asistencia de la UE a los refugiados en Turquía.

Todos los proyectos humanitarios fiscalizados ayudaron a los refugiados a satisfacer sus necesidades, principalmente mediante la ayuda en efectivo. La mayor parte de ellos pudo lograr todas o la mayoría de sus realizaciones previstas, pero la mitad aún no ha logrado los efectos esperados y nueve de diez proyectos tuvieron que prolongarse. El difícil entorno operativo fue el principal factor que lastró la ejecución a tiempo de los proyectos gestionados por las OING.

El informe propone seis recomendaciones para mejorar la eficiencia y la eficacia del segundo tramo del presupuesto del Mecanismo. La Comisión debería:

• abordar mejor las necesidades de los refugiados en materia de infraestructura municipal y apoyo socioeconómico;
• mejorar la racionalización y la complementariedad de la ayuda;
• aplicar una estrategia para la transición desde la ayuda humanitaria a la ayuda al desarrollo;
• aumentar la eficiencia de los proyectos de ayuda en efectivo;
• responder en colaboración con las autoridades turcas a la necesidad de mejorar el entorno operativo de las OING;
• reforzar el seguimiento y la información sobre el Mecanismo para los refugiados en Turquía.

Introducción

Turquía y la UE han estado vinculadas por un Acuerdo de Asociación desde 1963. El Consejo Europeo otorgó a Turquía el estatuto de país candidato a convertirse en miembro de la UE en diciembre de 1999, y las negociaciones de adhesión se iniciaron en octubre de 2005. Turquía es, con diferencia, el mayor beneficiario del Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP) de la UE, que la Unión utiliza para preparar a los países candidatos para su adhesión a la UE, con una asignación que supera los 9 000 millones de euros para el período 2007-2020¹.

Por su ubicación, Turquía es un país de recepción y de tránsito para muchos refugiados. Debido al aumento de los flujos migratorios, principalmente por el conflicto en Siria, Turquía alberga a la mayor población refugiada del mundo, aproximadamente cuatro millones de personas². Esto incluye alrededor de 3,5 millones de sirios, de los que cerca del 94 % vive fuera de campos de refugiados³. Desde el comienzo de la crisis, Turquía ha prestado un apoyo importante y continuado a los refugiados.

Fuente: ACNUR.

La crisis de los refugiados sirios no afectó únicamente a Turquía, sino también a los Estados miembros de la UE. Solamente en 2015, alrededor de 850 000 refugiados cruzaron el Mediterráneo desde Turquía a Grecia⁴ y pidieron asilo en los países de la UE. Tras la aprobación de la Agenda Europea de Migración en mayo de 2015, la UE y sus Estados miembros adoptaron varias medidas para abordar los desafíos encontrados.

El 15 de octubre de 2015, la Comisión propuso un Plan de Acción Conjunto UE-Turquía para ayudar a Turquía con la gestión de la crisis migratoria. El Plan establece medidas que deben aplicar la UE y Turquía con el objetivo de a) prestar apoyo a los sirios bajo protección temporal y a sus comunidades de acogida turcas y b) mejorar la cooperación con el fin de prevenir flujos de migración irregular hacia la UE.

La primera acción que debía acometer la UE en virtud del Plan era movilizar una importante cantidad de fondos para ayudar a Turquía a hacer frente al desafío que representa la presencia de ciudadanos sirios bajo protección temporal⁵. Los fondos se movilizaron del modo más flexible y rápido posible. En respuesta a esta demanda, la Comisión creó el Mecanismo para los refugiados en Turquía.

El Mecanismo para los refugiados en Turquía

El Mecanismo es un dispositivo de coordinación cuya finalidad es «ayudar a Turquía a abordar las necesidades humanitarias y de desarrollo inmediatas de los refugiados y de las comunidades de acogida, así como de las autoridades nacionales y locales, para gestionar y afrontar las consecuencias de la afluencia de refugiados.» Sus objetivos son coordinar y racionalizar las acciones financiadas por el presupuesto de la Unión y las contribuciones bilaterales de los Estados miembros, y aumentar la eficiencia y la complementariedad del apoyo prestado a los refugiados y a las comunidades de acogida en Turquía⁶. El Mecanismo es una innovadora herramienta de puesta en común distinta de otros mecanismos similares utilizados en la UE, como los Fondos fiduciarios de la UE⁷ (véase el cuadro 1).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Creado el 1 de enero de 2016, cuenta con un presupuesto de 3 000 millones de euros que se habrían de utilizar en 2016 y 2017⁸. De dicho importe, 1 000 millones de euros se financian con cargo al presupuesto de la UE y 2 000 millones de euros proceden de los Estados miembros de la UE⁹ (el anexo I muestra las contribuciones nacionales para el Mecanismo para los refugiados en Turquía). El apoyo prestado comprende actividades humanitarias y no humanitarias, con una asignación financiera de 1 400 y de 1 600 millones de euros respectivamente. El Mecanismo coordina la financiación de distintos instrumentos existentes (véase el cuadro 2).

Fuente: Comisión Europea, «Primer informe anual sobre el Mecanismo para los refugiados en Turquía».

La asistencia se centra en seis ámbitos prioritarios: 1) ayuda humanitaria, 2) gestión de la migración, 3) educación, 4) sanidad, 5) infraestructura municipal y 6) apoyo socioeconómico¹⁰. Los proyectos financiados por el Mecanismo son seleccionados y ejecutados a través de los instrumentos subyacentes (véase el cuadro 2) y, por tanto, de conformidad con sus normas y requisitos aplicables¹¹. Esto incluye la ejecución a través del Fondo fiduciario regional de la Unión Europea en respuesta a la crisis siria (Fondo Madad)¹². El anexo II muestra con más detalle su funcionamiento.

En la Declaración UE-Turquía, de 18 de marzo de 2016¹³, los miembros del Consejo Europeo y Turquía confirmaron su compromiso de aplicar el Plan de Acción Conjunto y poner término a la migración irregular desde Turquía hacia Grecia¹⁴. En esta ocasión, también acordaron añadir 3 000 millones de euros más de financiación al presupuesto del Mecanismo antes del final de 2018. El 28 de junio de 2018, el Consejo Europeo acordó poner en marcha el segundo tramo del presupuesto de Mecanismo.

El Comité Director del Mecanismo

El Mecanismo está regido por un Comité Director presidido por la Comisión y con representantes de todos los Estados miembros de la UE. Los representantes de Turquía asisten a sus reuniones a título consultivo y participan en los debates relacionados con la ejecución de la ayuda. La función del Comité Director es brindar orientación estratégica. Esto incluye «establecer las prioridades generales, los tipos de acciones que recibirán apoyo, los instrumentos que se utilizarán […] y la coordinación de las acciones» financiadas en virtud del Mecanismo¹⁵. También se encarga de supervisar y evaluar la ejecución de las acciones.

La Comisión ostenta la responsabilidad última de la gestión de las acciones. La Dirección General de Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación (DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación), junto con la Delegación de la UE en Turquía, es la encargada de ejecutar los proyectos financiados a través del IAP, mientras que la Dirección General de Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas (DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas) es responsable de la rama humanitaria. La Comisión también se encarga de los proyectos ejecutados a través del Fondo Madad.

Alcance y enfoque de la fiscalización

El objetivo del Tribunal era evaluar la gestión del Mecanismo y los resultados logrados hasta la fecha. La fiscalización cubrió el período desde la creación del Mecanismo hasta el 31 de marzo de 2018. La pregunta de auditoría principal era: «¿Apoya eficazmente a los refugiados en Turquía el Mecanismo para los refugiados en Turquía?». Esta pregunta se ha dividido en dos subpreguntas.

1. ¿Han contribuido la configuración y el funcionamiento del Mecanismo como tal a un apoyo pertinente, rápido y bien coordinado?

   Para poder responder a esta pregunta, el Tribunal estudió si la Comisión había definido las necesidades prioritarias de los refugiados y las abordaba de manera rápida y coordinada.

2. ¿Han logrado los proyectos humanitarios financiados por el Mecanismo sus resultados previstos?

   Para responder a esta pregunta, el Tribunal examinó la ejecución, el seguimiento y los resultados logrados por una muestra de proyectos que recibieron apoyo del Mecanismo. Dado que, en el momento de la fiscalización, la mayoría de los proyectos no humanitarios todavía no habían llegado a una fase de ejecución lo suficientemente avanzada¹⁶, el Tribunal centró esta parte del análisis en los proyectos humanitarios.

El Tribunal fiscalizó una muestra de diez proyectos humanitarios por un importe de 458 millones de euros (véase el anexo III A). El Tribunal seleccionó la muestra a fin de obtener una cobertura de proyectos equilibrada en cuanto a importancia financiera, sectores (necesidades básicas, protección, sanidad, educación) y tipos de socio ejecutivo (organismos de las Naciones Unidas, OING). La muestra fue seleccionada de un total de 45 contratos humanitarios, y representa el 33 % del importe total de asistencia humanitaria contratada.

Durante la fiscalización se efectuaron exámenes documentales y entrevistas a varios departamentos de la Comisión, a la Delegación de la UE y a las oficinas de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas en Turquía, a representantes de algunos Estados miembros en el Comité Director del Mecanismo, a las autoridades turcas, a los organismos internacionales y a ONG y beneficiarios finales¹⁷. El Tribunal visitó ocho de los diez proyectos incluidos en la muestra durante una visita realizada a Turquía en enero de 2018¹⁸.

El Ministerio turco de Familia y Política Social (MoFSP) no concedió acceso al Tribunal a su base de datos de beneficiarios admisibles de los proyectos de transferencias de efectivo fiscalizados (la Red de Seguridad Social de Emergencia (ESSN) y las Transferencias condicionales de efectivo para la educación (CCTE)). En consecuencia, el Tribunal no pudo efectuar el seguimiento de los beneficiarios finales desde su inscripción hasta el pago. En el apartado 53 se ofrecen más detalles.

Observaciones

El Mecanismo movilizó rápidamente ayuda pertinente, pero no fue completamente eficaz como mecanismo de coordinación

El Tribunal evaluó lo siguiente:

1. si el Mecanismo definió y abordó las principales necesidades de los refugiados por medio de una evaluación de necesidades exhaustiva y rigurosa;
2. si las disposiciones administrativas del Mecanismo facilitaron la rápida contratación de la asistencia por valor de 3 000 millones de euros, esto es, durante el período 2016-2017, tal y como establece la Decisión de la Comisión por la que se crea el Mecanismo;
3. si el Mecanismo coordinó eficazmente la asistencia. En particular, el Tribunal examinó si los procedimientos implantados de selección y aprobación de las acciones racionalizaron la asistencia y garantizaron la complementariedad entre: i) los distintos instrumentos de gasto de la UE utilizados y ii) la ayuda humanitaria y no humanitaria.

El Mecanismo abordó adecuadamente las principales necesidades de los refugiados, excepto las relacionadas con la infraestructura municipal y el apoyo socioeconómico

La asignación de 3 000 millones de euros de financiación fue el resultado de una decisión política acordada entre los Estados miembros de la UE y Turquía. Este importe representó un importante aumento del importe total de asistencia facilitada por la UE a Turquía. Sin embargo, no tenía como finalidad cubrir el coste total del apoyo para los refugiados¹⁹.

Una evaluación de necesidades con algunas limitaciones

El Plan de Acción Conjunto UE-Turquía (véase el apartado 4) exigía que las instituciones de la UE y Turquía elaboraran una exhaustiva evaluación de necesidades conjunta antes de desembolsar el presupuesto de 3 000 millones de euros²⁰. Aunque las autoridades turcas participaron en la evaluación de las necesidades, no aprobaron oficialmente dicho ejercicio.

La evaluación de las necesidades se completó en junio de 2016. Era exhaustiva, ya que incluía una evaluación de las necesidades humanitarias y de desarrollo, y proporcionaba información pertinente sobre la situación de los refugiados sirios, señalando deficiencias que debían subsanarse teniendo en cuenta la asistencia pasada, en curso y prevista para los ciudadanos sirios bajo protección temporal en Turquía. Sin embargo, no era lo suficientemente rigurosa:

1. La mayoría de los datos numéricos —como las estadísticas por sectores— de la evaluación de las necesidades fueron facilitados por las autoridades turcas. Los consultores que elaboraron la evaluación de las necesidades no pudieron acceder a los datos primarios y, por tanto, no pudieron validar el coste estimado de las medidas necesarias para satisfacer las necesidades de los refugiados y de las comunidades de acogida.
2. Faltaba información demográfica actualizada y desglosada por sexo, grupo de edad y ubicación, e información sobre las vulnerabilidades (hogares con mujeres como cabeza de familia, niños, personas de edad avanzada, etc.). Los consultores describieron esto como un grave obstáculo para evaluar las necesidades y diseñar programas e intervenciones. Por ejemplo, en el sector del apoyo y la cohesión social, la evaluación más reciente y de ámbito nacional sobre las vulnerabilidades se remontaba a 2013.
3. La evaluación de las necesidades se orientó a los ciudadanos sirios bajo protección temporal y no abordó las necesidades de la población refugiada no siria (sobre todo afganos e iraquíes). La amplia mayoría de los refugiados en Turquía son ciudadanos sirios bajo protección temporal (véase el apartado 2); por tanto, este grupo fue el principal destinatario que recibió ayuda en el marco del Mecanismo. No obstante, esto no era conforme con el objetivo declarado del Mecanismo de abordar las necesidades de todos los refugiados.

Los ámbitos prioritarios del Mecanismo (véase el apartado 8) eran en general acordes con la evaluación de las necesidades. La única excepción fue la «gestión de la migración», que el comité director seleccionó como ámbito prioritario, aunque no estaba incluido en el alcance de la evaluación de las necesidades. Teniendo en cuenta que el principal objetivo del Mecanismo era apoyar a los refugiados y a las comunidades de acogida, y que la gestión de la migración en Turquía ya había recibido alrededor de 350 millones de euros en ayudas en virtud del IAP (al margen del Mecanismo), los motivos para definirlo como ámbito prioritario son cuestionables. De hecho, tras haber financiado dos proyectos de gestión de la migración, el Comité Director decidió no asignar más dinero a este ámbito.

Los ámbitos prioritarios se definieron en términos generales para garantizar la flexibilidad necesaria en un contexto difícil y de rápida evolución. Los distintos proyectos tenían por objeto atender a las necesidades específicas de los refugiados. El Tribunal estudió la justificación de la selección de los diez proyectos fiscalizados y constató que todos ellos respondían a este criterio (véanse más detalles en el anexo III B). Al presentar una propuesta de financiación, el socio ejecutivo de los proyectos humanitarios debía describir los problemas, las necesidades y los riesgos identificados y la medida en que la respuesta propuesta era adecuada y coherente con la estrategia humanitaria general de la Comisión en Turquía. El recuadro 1 muestra el modo en que el mayor proyecto humanitario de la UE financiado por el Mecanismo abordaba las necesidades de los refugiados.

Dos ámbitos prioritarios no recibieron apoyo suficiente

El Mecanismo se centró en el gasto en los ámbitos prioritarios de educación, sanidad y asistencia humanitaria (principalmente, la ESSN). Estos ámbitos absorbieron aproximadamente el 90 % del importe total contratado (véase la ilustración 1).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

Es difícil evaluar si este reparto de la financiación es proporcional a la escala de las necesidades de los ámbitos prioritarios, porque el Comité Director no estableció asignaciones indicativas iniciales para cada ámbito prioritario. Aunque este hecho aumenta la flexibilidad en la asignación de los fondos, no permite efectuar una evaluación de las diferencias entre los gastos previstos y los gastos reales de cada ámbito prioritario.

El Tribunal constató que los ámbitos prioritarios «infraestructura municipal» y «apoyo socioeconómico» no recibían suficiente atención. Como se muestra en el recuadro 2, el principal motivo fue que la Comisión y las autoridades turcas no se pusieron de acuerdo en el modo de abordarlos.

El Mecanismo logró su objetivo de efectuar contratos por valor de 3 000 millones de euros en dos años

La decisión de crear un «Mecanismo» fue reflejo de la necesidad de movilizar fondos adicionales. Una importante ventaja del Mecanismo fue que los Estados miembros acordaron²³ su contribución de 2 000 millones de euros en febrero de 2016, inmediatamente después de la creación del Mecanismo. Esto favoreció una utilización rápida de los fondos, sobre la base de un presupuesto previamente definido.

El marco jurídico y administrativo del Mecanismo también se estableció con una relativa rapidez. La Comisión y los Estados miembros de la UE acordaron el reglamento interno del Mecanismo durante la primera reunión del Comité Director, el 17 de febrero de 2016, lo que supuso que el mecanismo pasó a estar operativo menos de tres meses después de la cumbre UE-Turquía del 29 de noviembre de 2015. El anexo V recoge las principales fechas y acontecimientos relacionados con la creación y a la gobernanza del Mecanismo.

Los fondos del Mecanismos se desembolsaron por medio de una combinación de instrumentos existentes (véase el apartado 8) y de socios ejecutivos. Esto hizo posible que el Mecanismo absorbiera rápidamente el importante aumento de los fondos de la UE destinados a Turquía y que celebrara contratos por 3 000 millones de euros en dos años. Como se muestra en la ilustración 2, el aumento de la financiación para asistencia humanitaria fue especialmente elevado.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

Además de la rápida creación del Mecanismo y de la eficaz puesta en común de los fondos, la elección por la Comisión de los mecanismos de ejecución, tal y como se describe a continuación, fue un factor clave para que el Mecanismo lograra su objetivo de rápida prestación de la ayuda.

1. La Comisión facilitó a las autoridades turcas tres subvenciones directas por un total de 660 millones de euros para proyectos de gran escala en el marco de la rama no humanitaria, sin convocatoria de propuestas. En Turquía, las subvenciones directas de la UE se utilizan normalmente en proyectos de mucho menor tamaño, por un importe medio de un millón de euros.
2. El 70 % del presupuesto de 3 000 millones de euros se canalizó a través de organismos de las Naciones Unidas y entidades financieras internacionales (véase el anexo II). Ello ayudó a aumentar la capacidad de absorción, ya que las organizaciones de este tipo normalmente cuentan con los medios para ejecutar grandes proyectos, como el proyecto polivalente de asistencia en efectivo, la ESSN, que se ejecutó como el principal vehículo de prestación de asistencia humanitaria, con 998 millones de euros de financiación (véase el recuadro 1).

Las características combinadas descritas en los apartados 25 a 28 no siempre están disponibles para otros instrumentos de la UE u otros Fondos fiduciarios de la UE al margen del Mecanismo. Esto explica por qué los fondos del IAP canalizados en el marco del Mecanismo se contrataron hasta cinco veces más rápido que la ayuda del IAP en Turquía. Como se muestra en el anexo VI, el ritmo de contratación del Mecanismo también fue más rápido que el de los Fondos fiduciarios de la UE.

El Mecanismo contribuyó a mejorar la coordinación, pero no logró de manera sistemática la racionalización ni la complementariedad de la asistencia

El Tribunal evaluó si el Mecanismo coordinó y racionalizó la asistencia facilitada mediante distintos instrumentos para reducir el riesgo de ineficiencias (por ejemplo, el solapamiento de proyectos) y si mejoró la complementariedad de la ayuda, con el fin de facilitar la transición desde la ayuda humanitaria a la ayuda no humanitaria.

El Tribunal constató que la Comisión coordinó la dirección estratégica del Mecanismo a través de una evaluación común de las necesidades, una estructura de gobernanza —el Comité Director— y un marco de resultados que comprendía la ayuda humanitaria y la ayuda no humanitaria. Esto permitió la coordinación y el intercambio de información entre los dos principales departamentos competentes de la Comisión (DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación y DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas) y el Fondo Madad.

Sin embargo, la Comisión no estableció líneas claras de demarcación entre los instrumentos y los socios ejecutivos. En algunos casos, el Tribunal comprobó que los instrumentos de financiación utilizados por el Mecanismo prestaban apoyo a actividades muy parecidas en los sectores de la sanidad y la educación. Esto supuso la utilización de estructuras de gestión paralelas para la financiación de actividades similares, y exigió un exhaustivo esfuerzo de coordinación por parte de la Comisión y de los socios para mitigar el riesgo de solapamientos, lo cual no es conforme con el objetivo del Mecanismo de racionalizar la asistencia de la UE. El recuadro 3 presenta ejemplos de cómo el Mecanismo financió actividades similares en el marco de distintos instrumentos.

Como ya se ha mencionado, la canalización de la ayuda a través de distintos instrumentos permitió que la Comisión acelerara la financiación del Mecanismo (véase el apartado 27). Por otra parte, añadió complejidad a la gestión, ejecución y supervisión del Mecanismo en su conjunto. De hecho, estos instrumentos cuentan con mandatos y marcos jurídicos diferentes, distintos mecanismos de ejecución, distintos requisitos en cuanto a elaboración de informes y seguimiento, y son gestionados por distintos departamentos. Además, los fondos de la UE gastados en Turquía al margen del Mecanismo también prestaron ayuda a algunos de los mismos ámbitos prioritarios que este²⁵. Algunas de las partes interesadas entrevistadas por el Tribunal durante su visita a Turquía confirmaron que esta situación era confusa, sobre todo en cuanto al papel que se esperaba que desempeñara cada instrumento.

El objetivo declarado del Mecanismo de garantizar la complementariedad de la asistencia incluye el vínculo entre la ayuda humanitaria y la ayuda no humanitaria. Aunque el Tribunal halló algunos buenos ejemplos en el sector sanitario, en los que la Comisión garantizó que la ayuda humanitaria diera paso a una ayuda al desarrollo más duradera, el Tribunal comprobó que esta complementariedad no se logró sistemáticamente. Por ejemplo, la Comisión no elaboró planes de ejecución conjuntos entre las direcciones generales Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas y Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación y los Estados miembros de la UE²⁶, aunque tales planes podrían haber aumentado el nivel global de coherencia y racionalización de la asistencia de la UE. El Tribunal considera que los planes de ejecución conjunta constituye una buena práctica, que la Comisión ya utilizó al diseñar los marcos conjuntos de desarrollo humanitario para Jordania y Líbano con el objetivo de desarrollar una respuesta exhaustiva y conjunta²⁷.

En siete de los diez proyectos humanitarios fiscalizados por el Tribunal este no halló prueba alguna de una transición o estrategia de salida acordada, por la que los proyectos humanitarios, que se supone que cubren necesidades de emergencia, pudieran ser asumidos por la rama no humanitaria del Mecanismo, o por Turquía, si estas necesidades persistieran a medio o a largo plazo. En varios casos, los proyectos fiscalizados fueron objeto de acciones de seguimiento, todavía con arreglo a la financiación humanitaria y con un período de ejecución posterior a 2018. El plazo indicativo fijado por la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas para la transición de la ayuda humanitaria era al final de 2018²⁸, pero este plazo se ha prorrogado. El recuadro 4 recoge ejemplos de estrategias de transición buenas y deficientes, extraídos de la muestra de proyectos fiscalizados.

En un contexto difícil, los proyectos humanitarios ayudaron a que los refugiados satisficieran sus necesidades básicas, pero no siempre se logró el uso óptimo de los recursos esperado

El Tribunal evaluó la eficiencia y la eficacia³⁰ de la asistencia humanitaria prestada en virtud del Mecanismo y tuvo en cuenta, en particular:

1. si la Comisión garantizó que los costes de los proyectos financiados fueran razonables en relación con los resultados previstos, y si los proyectos se ejecutaron puntualmente;
2. si la Comisión realizó un seguimiento global del gasto del Mecanismo y elaboró suficiente información pertinente sobre los resultados conseguidos;
3. si los proyectos humanitarios lograron las realizaciones previstas (esto es, lo que se produjo o consiguió) y los efectos esperados (esto es, los cambios derivados de las realizaciones).

El Tribunal examinó diez proyectos humanitarios, ejecutados con arreglo a gestión indirecta (organismos de las Naciones Unidas) o directa (OING) (véase el anexo III A). A pesar de los retrasos en la ejecución, nueve proyectos en curso³¹ estaban lo suficientemente avanzados como para que el Tribunal informara sobre las realizaciones logradas y los efectos conseguidos en el momento de la fiscalización.

Hay potencial para aumentar la eficiencia de los proyectos

La evaluación de la moderación de los costes por parte de la Comisión presenta insuficiencias

En los Planes de ejecución humanitaria de 2016 y 2017 para Turquía, la Comisión afirmó que las acciones que recibían ayudas debían hacer especial hincapié en la eficiencia y eficacia de los costes. Al revisar las propuestas de los proyectos, el Tribunal comprobó que la Comisión no evaluó de modo coherente y exhaustivo la moderación de los gastos presupuestados. En particular:

1. la proporción de los gastos administrativos con respecto a los gastos operativos no se evaluó adecuadamente en cinco de los diez proyectos;
2. en cuatro de los diez proyectos no se calculó el coste por cada beneficiario. Cuando se calculó el coste por beneficiario, no siempre dio lugar a una evaluación de la moderación del coeficiente obtenido.

El Tribunal reconoce que los distintos entornos en los que trabaja la Comisión al brindar ayuda humanitaria pueden dificultar el uso de valores de referencia cuantitativos o de costes estándar. No obstante, considera que estas herramientas sí podrían utilizarse, especialmente en proyectos consecutivos ejecutados por los mismos socios. En los cinco proyectos fiscalizados en esta situación, la Comisión no llevó a cabo una comparación exhaustiva entre los proyectos. El recuadro 5 recoge ejemplos de la evaluación insuficiente de la moderación de los costes por parte de la Comisión.

En los proyectos humanitarios ejecutados por socios de las Naciones Unidas, la Comisión no disponía de una visión general completa de los costes asociados a la subcontratación de socios ejecutivos (locales). Sin esta visión general, la Comisión no podía evaluar exhaustivamente la moderación de los costes.

El coeficiente de eficiencia de la ESSN es elevado, pero podría serlo más

La asistencia en efectivo permite evaluar mejor la rentabilidad, ya que es más fácil establecer el nivel de ayuda que llega a los beneficiarios finales. La rentabilidad del proyecto se mide comparando el importe que reciben directamente los beneficiarios con otros costes de la medida («coeficiente de eficiencia»).

En la ESSN (véase el recuadro 1), la Comisión había establecido en 2016 un objetivo inicial para el coeficiente de eficiencia de 85/15³². Este objetivo aumentó hasta 87,5/12,5 en 2018. El Tribunal realizó una evaluación comparativa de este coeficiente con otros proyectos de necesidades básicas financiados por la Comisión en la región y constató que, estos proyectos presentaban un coeficiente de eficiencia medio de 79/21³³.

Por otra parte, el Tribunal observó que el coeficiente de eficiencia calculado para la ESSN no incluye todos los costes directamente asociados con el proyecto y, en particular, los gastos incurridos por el Ministerio turco de Familia y Política Social (MoFSP), que presta apoyo a la ejecución del proyecto a través de las Fundaciones de asistencia social y solidaridad. Estas Fundaciones reciben solicitudes de adhesión a la ESSN por parte de los refugiados, evalúan su admisibilidad y visitan los hogares, actuando a través de alrededor de mil oficinas en Turquía.

El Tribunal también estableció las siguientes posibles mejoras de la eficiencia para la ESSN.

1. Este proyecto está ejecutado por un organismo de las Naciones Unidas que puede solicitar hasta el 7 % del total de los gastos directos del proyecto para compensar los gastos indirectos incurridos, como los gastos de gestión y administración realizados en las sedes. El Tribunal consideró que este porcentaje, aunque era conforme con el Acuerdo Marco Financiero y Administrativo³⁴ firmado entre la Comisión y las Naciones Unidas, normalmente se aplica a proyectos con un presupuesto mucho menor. Debido a la gran escala de este proyecto³⁵, los gastos indirectos presupuestados para las dos fases ascendieron a 64 millones de euros³⁶. A pesar de la magnitud de este importe, no se facilitó prueba alguna que demostrara la moderación del gasto ni que este se hubiera mantenido en el mínimo absoluto³⁷. En vez de ello, se fijó en el límite superior.
2. La financiación de la ESSN se transfiere del socio ejecutivo de las Naciones Unidas al banco a través de un socio ejecutivo local. Para la transferencia de los fondos, el socio ejecutivo local recibe una «tasa de transferencia de efectivo», que asciende a 8,9 millones de euros (calculada sobre la base del 1 % del total de transferencias que se realizan). Teniendo en cuenta que los fondos se podrían transferir directamente al banco sin canalizarlos a través del socio ejecutivo local, la Comisión no demostró de manera suficiente la necesidad de esta tasa. Además, este tipo de tasas no se cobraron en el segundo proyecto de asistencia en efectivo de la muestra del Tribunal (proyecto 3, CCTE). Asimismo, el socio ejecutivo local cobra un 7 % adicional a tanto alzado para los costes indirectos.
3. El nivel de prefinanciación abonado no es adecuado. De conformidad con el marco jurídico por el que se rige la asociación entre la UE y las Naciones Unidas, la Comisión debe pagar una prefinanciación del 80 % del importe contratado total antes de que comiencen los proyectos. El Tribunal consideró que este nivel de financiación no se ajusta a los patrones de gasto específicos de los dos proyectos de asistencia en efectivo fiscalizados (la ESSN y las CCTE). Por ejemplo, en virtud de la ESSN, se abonaron por adelantado al socio ejecutivo 278 millones de euros para la primera fase y 520 millones de euros para la segunda. Sin embargo, los fondos se iban a desembolsar con carácter lineal a lo largo de dieciséis y trece meses, respectivamente. En la segunda fase de las CCTE, la Comisión pagó cuarenta millones de euros por adelantado en diciembre de 2017, mientras que la primera ronda de pagos está prevista para finales de septiembre de 2018. Los socios ejecutivos se quedan con los posibles intereses generados por los pagos anticipados, que no se reinvierten en la ESSN ni en las CCTE.

Los retrasos en la ejecución restaron eficiencia a la mayoría de los proyectos fiscalizados

La puntualidad es un aspecto importante de la eficiencia. También puede afectar a la rentabilidad, porque cuando se retrasa un proyecto es necesario seguir pagando gastos administrativos, como alquileres y salarios, lo que podría dar lugar a que se reduzcan los fondos disponibles para los beneficiarios finales. Nueve de los diez proyectos fiscalizados sufrieron retrasos y tuvieron que prorrogarse, en una media de un 60 %³⁸. En un caso el presupuesto inicial se revisó al alza y en tres casos el presupuesto se redujo porque no fue posible ejecutar alguna de las actividades previstas (véase el anexo III A).

El Tribunal observó varios motivos para estos retrasos: En cinco casos, los retrasos se produjeron sobre todo por restricciones técnicas y administrativas asociadas a los proyectos, como la falta de disponibilidad del equipo técnico necesario o de personal con experiencia para ejecutar los proyectos. En un caso, la Comisión concedió una prórroga para lograr un mejor traspaso de las actividades al sistema nacional. En tres casos, las restricciones vinculadas al marco jurídico y reglamentario impuesto por las autoridades turcas a las ONG impidió la ejecución oportuna de los proyectos³⁹. En consecuencia, los proyectos de la UE ejecutados por OING, que habían estado trabajando en Turquía hasta la fecha, sufrieron importantes retrasos o reducciones del ámbito de sus actividades. En su caso, la Comisión facilitó una respuesta flexible concediendo prórrogas de los contratos y, a veces, revisando los objetivos fijados en un principio.

La Comisión también tuvo dificultades para obtener la aprobación de las autoridades turcas para la participación de las OING en la fase de financiación. Por ejemplo, el Ministerio turco de Familia y Política Social no acordó autorizar a las OING para que llevaran a cabo determinadas actividades de protección, en particular, la gestión de casos y las visitas a los hogares. La Comisión tuvo que cancelar cuatro proyectos, con un presupuesto total de catorce millones de euros, aunque se consideraban pertinentes para obtener financiación y responder a la necesidad acuciante de protección de la población refugiada. El recuadro 6 recoge ejemplos de retrasos y dificultades que sufrieron los proyectos.

El seguimiento de los proyectos de asistencia en efectivo y la medición de los resultados presentaron deficiencias

El seguimiento consiste en el análisis periódico del gasto, las actividades y los resultados, lo que permite disponer de datos actualizados para determinar si los proyectos avanzan según lo previsto. El Tribunal evaluó el seguimiento del Mecanismo ejercido por la Comisión en dos niveles. En primer lugar, el Tribunal examinó si el seguimiento de los proyectos humanitarios era exhaustivo y oportuno. En segundo lugar, el Tribunal estudió si el marco de resultados del Mecanismo, una herramienta específica diseñada por la Comisión para mostrar datos agregados sobre los resultados logrados por el Mecanismo, ofrecía información relevante y cuantificable sobre el rendimiento.

La Comisión puso en marcha un marco adecuado para el seguimiento de los proyectos humanitarios. Visitó todos los proyectos fiscalizados, al menos una vez, de acuerdo con sus propias directrices. El seguimiento de los proyectos permitió al personal de la Comisión sobre el terreno y en las sedes supervisar las operaciones de los proyectos de manera continua.

Falta de acceso a datos primarios para los programas de asistencia en efectivo

Sin embargo, el Tribunal comprobó la limitación en el seguimiento de dos proyectos de asistencia en efectivo porque la Comisión y sus socios ejecutivos de las Naciones Unidas no tuvieron acceso a los datos originales de los beneficiarios (lista de beneficiarios admisibles con sus nombres, números de identificación y direcciones). El Ministerio turco de Familia y Política Social guarda estos datos, pero se negó a compartirlos con las Naciones Unidas y la Comisión, citando la legislación turca de protección de datos. En su lugar, el socio ejecutivo de las Naciones Unidas recibió información anonimizada, en la que el nombre y el número de identificación de cada beneficiario habían sido sustituidos por un número único generado por el socio ejecutivo local.

De hecho, una de las funciones clave de los socios de las Naciones Unidas que ejecutan proyectos humanitarios en nombre de la Comisión es encargarse de la supervisión del proceso de pago y del seguimiento de la ejecución de los proyectos. Esta falta de acceso a los datos primarios guardados por el Ministerio turco de Familia y Política Social limitó la capacidad de los socios de las Naciones Unidas —y, por ende, la de la Comisión— para llevar a cabo sus funciones de seguimiento y supervisión de manera eficiente y eficaz.

Los socios ejecutivos de las Naciones Unidas se vieron obligados a adaptar su marco de control interno a la falta de acceso a datos primarios clave. Pusieron en marcha controles triangulares adicionales para justificar los datos anonimizados recibidos y conciliarlos con los datos de pagos anonimizados recibidos del banco. A pesar de estos controles adicionales, los socios ejecutivos de las Naciones Unidas no pudieron realizar un seguimiento de los beneficiarios desde la inscripción hasta el pago. El Tribunal considera que esto constituye una insuficiencia significativa en el seguimiento de los programas de asistencia en efectivo.

Como parte de sus procedimientos de fiscalización y de conformidad con sus derechos de auditoría, el Tribunal solicitó al Ministerio turco de Familia y Política Social acceso a los datos primarios de la ESSN y las CCTE. Este acceso fue denegado y el Tribunal solo pudo acceder a los datos anonimizados guardados por los socios ejecutivos de las Naciones Unidas, por lo que no pudo establecer la pista de auditoría completa, desde la inscripción de los refugiados admisibles hasta los pagos realizados en virtud de estos dos proyectos. El anexo VIII muestra las limitaciones en el acceso a los datos para las distintas partes interesadas implicadas.

Insuficiencias en el marco de resultados del Mecanismo

En lo que respecta al marco de resultados del Mecanismo, el Tribunal identificó las siguientes insuficiencias:

1. Todavía no se habían determinado valores de referencia ni metas para los indicadores de alto nivel del Mecanismo, que permitieran medir objetivamente los avances logrados. Además, no se incluían hitos intermedios para efectuar el seguimiento de los progresos a medio plazo;
2. La contribución real del Mecanismo a los indicadores agregados de alto nivel⁴⁰ será difícil de establecer de modo aislado, debido principalmente a que otros fondos de la UE al margen del Mecanismo, el Gobierno turco, algunos Estados miembros de la UE y otros donantes prestan apoyo a los mismos objetivos (véase el ejemplo del proyecto 10 en el recuadro 3);
3. El marco de resultados no ofrece una síntesis completa del rendimiento de la ayuda de la UE para los refugiados en Turquía, porque no incluye la asistencia de la UE prestada al margen del Mecanismo;
4. Debido a desacuerdos con el Gobierno turco, no había indicadores agregados que midieran los avances con respecto a la violencia sexual y de género, al abandono escolar o a la protección de los menores. Sin embargo, estos aspectos eran parte importante de algunos proyectos humanitarios. Además, algunos objetivos e indicadores específicos se referían únicamente a los ciudadanos sirios bajo protección temporal y no incluían a los refugiados de otras nacionalidades;
5. El marco de resultados del Mecanismo todavía no recoge una imagen actualizada de los logros conseguidos. En mayo de 2018, el informe de seguimiento disponible más reciente recogía indicadores de realización (por ejemplo, el número de consultas de atención primaria) para el período comprendido entre enero y julio de 2017. No informaba de los efectos (por ejemplo, la proporción de refugiados que tiene acceso a servicios sanitarios);
6. El marco de resultados del Mecanismo no estaba a disposición del público.

Los proyectos fiscalizados tuvieron efectos positivos para los refugiados, pero la mitad de ellos todavía no han producido los efectos esperados

El Tribunal basó su evaluación de la eficacia de los proyectos humanitarios fiscalizados en un análisis de los indicadores de seguimiento, en los informes de situación de los socios ejecutivos, en los informes de las visitas de seguimiento realizadas por el personal sobre el terreno de la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas, en visitas sobre el terreno⁴¹ y entrevistas a la Comisión, a las autoridades turcas y a los socios ejecutivos de los proyectos y a los beneficiarios. Las conclusiones del Tribunal se resumen en el anexo III B.

Los procedimientos de selección de la Comisión garantizaron que los proyectos fueran pertinentes para las necesidades de los refugiados (véase el apartado 21). En consecuencia, todos los proyectos fiscalizados ayudaron a los refugiados a satisfacer sus necesidades básicas de alojamiento, alimentación, sanidad, educación y protección. Seis de los diez proyectos lograron todas sus realizaciones previstas o la mayoría de ellas. Sin embargo, la mitad de los proyectos fiscalizados no han logrado todavía sus efectos esperados, tal y como se fijaron en el momento en que fueron aprobados para obtener financiación⁴².

Los dos proyectos de asistencia en efectivo que representan el 83 % de nuestra muestra lograron brindar ayuda en efectivo a un número de beneficiarios superior al previsto en un principio. Sobre la base de los datos facilitados por los socios ejecutivos de las Naciones Unidas, la ESSN llegó a 1,2 millones de beneficiarios en marzo de 2018, en comparación con el objetivo inicial de un millón de refugiados y, para marzo de 2018, más de 330 000 alumnos habían recibido al menos un pago de las CCTE desde que se puso en marcha el proyecto, en comparación con el objetivo inicial de 230 000 niños⁴³.

Los resultados preliminares de la ESSN comunicados en mayo de 2018 indican que el proyecto contribuyó de manera positiva a lograr que los refugiados satisficieran sus necesidades básicas. Por ejemplo, uno de los indicadores clave para la ESSN es el Índice de Estrategias de Supervivencia. Su objetivo es medir el uso de comportamientos de supervivencia negativos⁴⁴ por parte de los refugiados para satisfacer sus necesidades básicas. Los resultados preliminares logrados en la ESSN muestran que se ha conseguido el objetivo de un descenso del 30 % en el Índice de Estrategias de Supervivencia⁴⁵.

El impacto de la ESSN en la mejora del nivel de vida de los refugiados depende de la orientación de la ayuda (quién puede optar a ella) y de la cantidad de efectivo transferida. La orientación se basó en criterios demográficos básicos⁴⁶ para destinar la asistencia a los refugiados más vulnerables. El uso de estos criterios se justificó por la necesidad de una rápida ejecución, ya que son más fáciles de comprobar que los criterios socioeconómicos, como la renta de los hogares.

Por otra parte, el uso de criterios demográficos es menos preciso y puede dar lugar a que los refugiados queden erróneamente incluidos o excluidos del proyecto. Esto se mide en términos de errores en la exclusión (familias vulnerables consideradas no admisibles) y de errores en la inclusión (familias no admisibles que cumplen los criterios demográficos, pero no son pobres). En función de los últimos datos de seguimiento disponibles⁴⁷, la ESSN logró sus objetivos previstos en términos de errores en la exclusión (4 % en comparación con un objetivo inicial inferior al 10 %), pero no en cuanto a los errores en la inclusión (18 % en comparación con un objetivo inicial del 5 %).

En relación con el importe de efectivo transferido, el objetivo principal del proyecto era cubrir plenamente las necesidades básicas de los refugiados más vulnerables. La financiación necesaria para cubrir estas necesidades básicas se calculó en un principio en 180 liras turcas⁴⁸ por persona y mes. Tras un debate con las autoridades turcas, el importe de efectivo transferido se fijó en 100 liras turcas⁴⁹. Se aumentó hasta una media de 133 liras turcas en junio de 2017⁵⁰, que se corresponden con el 74 % de la necesidad estimada en un principio. Pese al contexto de elevada inflación en Turquía, el valor no se ha actualizado desde junio de 2017. Esto disminuye continuamente el impacto del proyecto en los beneficiarios más vulnerables.

En el recuadro 7 se recogen ejemplos de proyectos que han logrado la mayoría de los resultados previstos.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Con carácter menos positivo, el Tribunal observó que cuatro de los cinco proyectos fiscalizados que habían sido ejecutados por OING todavía no habían logrado sus realizaciones o efectos previstos. El difícil y cambiante entorno de trabajo para las ONG y las OING en Turquía dio lugar a la suspensión, la modificación o la cancelación de las actividades planificadas (véase el apartado 46) y a la revisión de los objetivos iniciales. Aunque la Comisión prestó apoyo flexible, en particular mediante la orientación y la prórroga de los plazos, las dificultades encontradas durante la ejecución tuvieron un impacto negativo directo en la consecución equilibrada y oportuna de los resultados (véase el anexo III B)).

Conclusión y recomendaciones

El Tribunal observó que, en un contexto difícil, el Mecanismo para los refugiados en Turquía había movilizado rápidamente 3 000 millones de euros del presupuesto de la UE y de sus Estados miembros para ofrecer una rápida respuesta a la crisis de los refugiados. No obstante, no logró plenamente su objetivo de coordinar esta respuesta de manera eficaz. Los proyectos fiscalizados prestaron apoyo útil a los refugiados, la mayoría de ellos han completado sus realizaciones, pero la mitad todavía no ha producido los efectos esperados. Además, el Tribunal observó que existían posibilidades de aumentar la eficiencia de los proyectos de ayuda en efectivo. Por tanto, llega a la conclusión de que el Mecanismo podría haber sido más eficaz y que podría lograr un mejor uso de los fondos.

La Comisión estableció las necesidades prioritarias de los refugiados sobre la base de una exhaustiva evaluación de necesidades. Sin embargo, debido a los desacuerdos entre Turquía y la UE sobre el modo de abordar necesidades prioritarias en materia de infraestructura municipal y apoyo socioeconómico, estos ámbitos no recibieron cobertura suficiente. Por otra parte, no se justificó claramente la inclusión de la gestión de la migración como ámbito prioritario.

Fue difícil evaluar si los fondos gastados en cada ámbito prioritario eran proporcionales a la escala de las necesidades, porque el Comité Director no estableció asignaciones indicativas iniciales para cada ámbito. Si bien esto aumenta la flexibilidad, lastra la rendición de cuentas, ya que no se puede establecer una comparación entre el gasto previsto y el gasto real de cada ámbito prioritario (véanse los apartados 18 a 24).

Recomendación 1 – Abordar mejor las necesidades de los refugiados en materia de infraestructura municipal y apoyo socioeconómico

En el segundo tramo del presupuesto del Mecanismo, la Comisión debería:

1. asegurarse de que el Mecanismo contribuye en mayor medida a satisfacer las necesidades en los ámbitos prioritarios «infraestructura municipal» y «apoyo socioeconómico»;
2. reconsiderar la necesidad de mantener la gestión de la migración como uno de los ámbitos prioritarios del Mecanismo;
3. fijar una asignación indicativa de los fondos para cada ámbito prioritario antes de que comiencen a realizarse los gastos.

Fecha prevista de aplicación: 31 de diciembre de 2019.

La Comisión y los Estados miembros establecieron rápidamente las disposiciones administrativas del Mecanismo. Además, la eficaz puesta en común de fondos y la elección por parte de la Comisión de los mecanismos de ejecución, con una combinación de instrumentos y socios para ejecutar grandes proyectos, permitió que el Mecanismo lograra su objetivo de efectuar contratos por valor de 3 000 millones de euros a finales de 2017 (véanse los apartados 25 a 29).

Aunque la Comisión coordinó la dirección estratégica del Mecanismo a través de una evaluación común de las necesidades, la gobernanza y un marco de resultados que comprendía la ayuda humanitaria y la ayuda no humanitaria, la ayuda podría haberse racionalizado mejor. El Mecanismo prestó apoyo al mismo tipo de actividades en el sector de la salud y la educación a través de distintos instrumentos, lo que complicó más la coordinación y dio lugar al uso paralelo de distintas estructuras de gestión para financiar proyectos similares. Además, los fondos de la UE gastados en Turquía fuera del marco del Mecanismo también prestaron ayuda a algunos de los mismos ámbitos prioritarios que este (véanse los apartados 31 a 33).

Recomendación 2 – Mejorar la racionalización y la complementariedad de la ayuda

En el segundo tramo del presupuesto del Mecanismo, la Comisión debería desarrollar una estrategia conjunta con un claro reparto de tareas entre los distintos instrumentos y los Estados miembros de la UE, con el fin de aumentar la coherencia y la racionalización de la ayuda.

Fecha prevista de aplicación: 31 de diciembre de 2019.

El objetivo declarado del Mecanismo de garantizar la complementariedad de la asistencia también afecta a los vínculos entre sus ramas humanitaria y no humanitaria. Aunque el Tribunal halló algunos buenos ejemplos en el sector sanitario, en los que la Comisión apoyó la transición desde la ayuda humanitaria a una ayuda al desarrollo más duradera, esta complementariedad no se logró sistemáticamente. En el momento de la fiscalización, la mayoría de los proyectos fiscalizados aún no contaba con condiciones para la transición de la ayuda humanitaria a la ayuda al desarrollo (véanse los apartados 34 a 35).

Recomendación 3 – Aplicar una estrategia para la transición de la ayuda humanitaria a la ayuda al desarrollo

La Comisión debería desarrollar y aplicar una estrategia de transición, con el objetivo final de traspasar las actividades humanitarias y no humanitarias a las autoridades nacionales.

Fecha prevista de aplicación: 31 de diciembre del 2021.

El Tribunal también constató que se podía mejorar la eficiencia de los proyectos humanitarios financiados por el Mecanismo. En primer lugar, al revisar las propuestas de los proyectos, la Comisión no evaluó de modo coherente y exhaustivo la moderación de los gastos presupuestados. En segundo lugar, aunque eran conformes con el marco jurídico, los costes indirectos pagados a los socios que ejecutaban grandes proyectos de asistencia en efectivo eran elevados y no suficientemente justificados, y el nivel de pagos de anticipos no era acorde a los flujos de caja reales salientes de los proyectos (véanse los apartados 38 a 44).

Recomendación 4 – Aumentar la eficiencia de los proyectos de asistencia en efectivo

La Comisión debería esforzarse por aumentar la eficiencia de los grandes proyectos de asistencia en efectivo para reflejar mejor su carácter y escala específicos, en particular:

1. negociando una reducción en el porcentaje de costes indirectos que cobra el socio ejecutivo de las Naciones Unidas para la aplicación de la ESSN;
2. garantizando que la tasa de transferencia de efectivo (para la ESSN) se pague solo en los casos debidamente justificados y necesarios;
3. negociando con los socios un nivel reducido de prefinanciación que se ajuste mejor a los flujos de caja salientes previstos de los proyectos.

Fecha prevista de aplicación: 31 de diciembre de 2020.

La eficiencia de los proyectos también depende de la puntualidad de su ejecución. Cuando un proyecto se retrasa, puede ser necesario pagar gastos, como alquileres y salarios, durante más tiempo. Nueve de los diez proyectos fiscalizados sufrieron retrasos y requirieron una prórroga media del plazo de un 60 %. El difícil entorno operativo fue el principal factor que lastró la ejecución oportuna de los proyectos para las OING (véanse los apartados 45 a 46).

Recomendación 5 – Responder, en colaboración con las autoridades turcas, a la necesidad de mejorar el entorno operativo de las OING

La Comisión debería utilizar la política y entablar un diálogo político de alto nivel con las autoridades turcas para mejorar el entorno operativo para las ONG y las OING en Turquía.

Fecha prevista de aplicación: 31 de diciembre de 2019.

La Comisión puso en marcha medidas adecuadas de seguimiento de los proyectos humanitarios, y sabía perfectamente si los proyectos progresaban del modo previsto. La principal limitación fue la negativa de las autoridades turcas a conceder acceso a la lista original de beneficiarios admisibles de los dos proyectos de asistencia en efectivo. Esto impidió al Tribunal y la Comisión efectuar un seguimiento de los beneficiarios, desde su inscripción hasta el pago, en esta importante parte de la rama humanitaria del Mecanismo (véanse los apartados 49 a 53).

El marco de resultados del Mecanismo informó sobre los resultados consolidados, pero presenta algunas insuficiencias: los indicadores agregados no cuentan con valores de referencia, hitos ni metas cuantificadas. Se han elaborado escasos informes públicos y su alcance no comprende la totalidad de la asistencia de la UE para los refugiados en Turquía (véase el apartado 54).

Recomendación 6 – Reforzar el seguimiento y la información sobre el Mecanismo para los refugiados en Turquía.

La Comisión debería:

1. insistir en que las autoridades turcas concedan a los socios ejecutivos de los proyectos de asistencia en efectivo acceso pleno a los datos sobre los beneficiarios admisibles, a fin de mejorar la rendición de cuentas y la eficiencia del marco de seguimiento de estos proyectos emblemáticos;
2. mejorar el diseño del marco de resultados del Mecanismo, en particular, con la inclusión de hitos, metas y datos de referencia para los indicadores agregados de resultados;
3. Informar sobre el gasto de los instrumentos de la UE que prestan ayuda a los refugiados en Turquía fuera del marco del Mecanismo.

Fecha prevista de aplicación: 31 de diciembre de 2019.

Todos los proyectos humanitarios fiscalizados ayudaron a los refugiados a satisfacer sus principales necesidades básicas en materia de alojamiento, alimentación, sanidad, educación y protección. Seis de los diez proyectos lograron todas sus realizaciones previstas o la mayoría de ellas. Sin embargo, la mitad de los proyectos fiscalizados no han producido todavía sus efectos esperados, tal y como se fijaron en el momento en que fueron aprobados para obtener financiación (véanse los apartados 56 a 63).

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del 2 de octubre de 2018.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Acrónimos y abreviaturas

BEI: Banco Europeo de Inversiones

BERD: Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo

CCTE: Transferencias condicionales de efectivo para la educación

DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación: Dirección General de Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación

DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria: Dirección General de Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas

DGMM: Dirección General de Gestión de la Migración (Turquía)

ESSN: Red de Seguridad Social de Emergencia

IAP: Instrumento de Ayuda Preadhesión

ICD: Instrumento de Cooperación al Desarrollo

IcSP: Instrumento en pro de la Estabilidad y la Paz

JAP: Plan de Acción Conjunto

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

MoFSP: Ministerio de Familia y Política Social (Turquía)

MoNE: Ministerio de Educación Nacional (Turquía)

NU: Naciones Unidas

O(I)NG: Organización (internacional) no gubernamental

SPT: Ciudadanos sirios bajo protección temporal

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala III, encargada de la auditoría de los ámbitos de gastos de acciones exteriores, seguridad y justicia, y presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal y Miembro ponente del presente informe, que contó con la asistencia de Katja Mattfolk, jefa de Gabinete, Kim Storup, agregado de Gabinete, Alejandro Ballester Gallardo, gerente principal, Cyril Messein, jefe de tarea, Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovic y Nikolaos Zompolas, auditores.

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