Pabėgėlių Turkijoje rėmimo priemonė: naudinga parama, tačiau būtini patobulinimai siekiant užtikrinti, kad lėšos būtų racionaliau naudojamos

Santrauka

Pabėgėlių Turkijoje rėmimo priemonė – tai ES atsakas į Europos Vadovų Tarybos raginimą skirti daug daugiau papildomų lėšų pabėgėliams Turkijoje remti. Tai – ES ir jos valstybių narių skirtos 3 milijardų eurų sumos koordinavimo ir optimizavimo mechanizmas. Parama apima humanitarinę ir nehumanitarinę veiklą: šioms veiklos kryptims atitinkamai skirti 1,4 milijardo eurų ir 1,6 milijardo eurų finansiniai asignavimai. Priemone siekiama padidinti pabėgėliams ir priimančiosioms bendruomenėms Turkijoje teikiamos paramos efektyvumą ir papildomumą.

Mūsų audito metu buvo tikrinama, ar pagal Priemonę buvo veiksmingai remiami pabėgėliai Turkijoje. Daugiausia dėmesio skyrėme pirmosios Priemonės išmokėjimo dalies valdymui ir iki šiol pagal jos humanitarinį segmentą pasiektiems rezultatams.

Mes nustatėme, kad Pabėgėlių Turkijoje rėmimo priemonė esant sudėtingoms aplinkybėms greitai iš ES biudžeto sutelkė 3 milijardų eurų sumą, o ES valstybės narės suteikė greitą atsaką į pabėgėlių krizę. Vis dėlto jos tikslas veiksmingai šį atsaką koordinuoti nebuvo visiškai pasiektas. Vykdant audituotus projektus pabėgėliams buvo suteikta naudingos paramos, pasiekta didžioji dalis jų išdirbių, tačiau dar nepasiekti pusės jų numatyti rezultatai. Be to, mes nustatėme paramos grynaisiais pinigais projektų efektyvumo didinimo galimybių. Todėl mes darome išvadą, kad Priemonė galėjo būti veiksmingesnė ir kad ji galėjo užtikrinti, kad lėšos būtų racionaliau panaudojamos.

Komisija prioritetinius pabėgėlių poreikius nustatė remdamasi išsamiu poreikių vertinimu. Tačiau dėl tarp Turkijos ir ES iškilusių nesutarimų, kaip patenkinti prioritetinius poreikius savivaldos infrastruktūros ir socialinės bei ekonominės paramos sritys buvo nepakankamai išnagrinėtos.

Pagal Priemonę buvo remiama panaši veiklos rūšis sveikatos ir švietimo sektoriuose taikant skirtingas priemones. Todėl koordinavimas buvo sudėtingesnis ir buvo paraleliai naudojamos skirtingos valdymo struktūros siekiant finansuoti panašius projektus.

Nors mes nustatėme kelis gerus pavyzdžius sveikatos sektoriuje, kuriame Komisija rėmė perėjimą nuo humanitarinės prie tvaresnės paramos vystymuisi, šis papildomumas nebuvo sistemingai užtikrinamas.

Mes taip pat nustatėme pagal Priemonę finansuojamų humanitarinių projektų efektyvumo gerinimo galimybių. Pirmiausia, Komisija, peržiūrėdama projektų pasiūlymus, nenuosekliai ir neišsamiai vertino biudžete numatytų išlaidų pagrįstumą. Antra, net jei jos atitikdavo teisinę sistemą, netiesioginės išlaidos, mokamos partneriams, įgyvendinantiems didelės apimties pagalbos grynaisiais pinigais projektus, buvo didelės, o išankstinių mokėjimų lygis nebuvo suderintas su faktiniais projektų netenkamų pinigų srautais.

Komisija įdiegė tinkamas priemones, skirtas humanitariniams projektams stebėti. Pagrindinis trūkumas buvo Turkijos institucijų atsisakymas suteikti prieigą prie dviejų pagalbos grynaisiais pinigais projektų naudos gavėjų duomenų. Iš tikrųjų nei Komisija, nei Europos Audito Rūmai negalėjo atsekti projektų naudos gavėjų nuo jų registracijos iki mokėjimo.

Priemonės rezultatų sistema, kurią taikant teikiamos konsoliduotų rezultatų ataskaitos, vis dar buvo rengiama: dar nebuvo užbaigti aukšto lygio rodiklių ataskaitos pradiniai duomenys, riboženkliai ar kiekybiniai tikslai. Viešosios ataskaitos buvo ribotos ir neaprėpė visos pabėgėliams Turkijoje teikiamos ES paramos.

Visi audituoti humanitariniai projektai padėjo pabėgėliams patenkinti jų poreikius, daugiausia pasitelkiant pagalbą grynaisiais pinigais. Buvo gauti didžiosios jų dalies išdirbiai arba dauguma jų. Tačiau pusės jų numatytos išdavos dar nėra pasiektos, o devynis iš dešimties projektų reikėjo pratęsti. Sudėtinga veiklos aplinka buvo pagrindinis veiksnys, trukdantis laiku įgyvendinti TNVO valdomus projektus.

Ataskaitoje pateikiamos šešios rekomendacijos, skirtos pagerinti antrosios Priemonės biudžeto išmokėjimo dalies efektyvumą ir veiksmingumą. Komisija turėtų:

• geriau atsižvelgti į pabėgėlių poreikius, susijusius su savivaldos infrastruktūra ir socialine ir ekonomine parama;
• pagerinti paramos optimizavimą ir papildomumą;
• įgyvendinti perėjimo nuo humanitarinės pagalbos prie paramos vystymuisi strategiją;
• pagerinti pagalbos grynaisiais pinigais projektų efektyvumą;
• su Turkijos institucijomis atsižvelgti į poreikį pagerinti (T)NVO veiklos aplinką ir
• išplėsti Pabėgėlių Turkijoje rėmimo priemonės stebėjimą ir ataskaitų teikimą.

Įvadas

Nuo 1963 m. Turkiją ir ES sieja Asociacijos susitarimas. 1999 m. gruodžio mėn. Europos Vadovų Taryba suteikė Turkijai šalies kandidatės statusą, leidžiantį jai tapti ES nare, o 2005 m. buvo pradėtos derybos dėl stojimo. Turkija neabejotinai yra didžiausia ES pasirengimo narystei pagalbos priemonės (PNPP) naudos gavėja: šią priemonę ES naudoja siekdama parengti šalis kandidates narystei ES, o jai skirti asignavimai 2007–2020 m. laikotarpiu siekia daugiau kaip 9 milijardus eurų¹.

Dėl savo padėties Turkija daugeliui pabėgėlių yra ir pabėgėlius priimanti, ir tranzito šalis. Dėl padidėjusių migrantų srautų, kuriuos daugiausia nulėmė Sirijos konfliktas, Turkija yra priglaudusi daugiausia pabėgėlių pasaulyje: beveik 4 milijonus žmonių². Tarp jų – apie 3,5 milijono sirų, iš kurių apie 94 % gyvena ne pabėgėlių stovyklose³. Nuo pat krizės pradžios Turkija pabėgėliams yra suteikusi daug nuolatinės paramos.

Šaltinis: JTVPK.

Sirijos pabėgėlių krizė ne tik paveikė Turkiją: ji taip pat paveikė ES valstybes nares. Vien tik 2015 m. apie 850 000 pabėgėlių kirto Viduržemio jūrą iš Turkijos į Graikiją⁴ ir prašė prieglobsčio ES šalyse. Po to, kai 2015 m. gegužės mėn. buvo priimta Europos migracijos darbotvarkė, ES ir jos valstybės narės ėmėsi keleto priemonių, kad pašalintų nustatytus sunkumus.

2015 m. spalio 15 d. Komisija, siekdama padėti Turkijai valdyti migracijos krizę, pasiūlė bendrą ES ir Turkijos veiksmų planą (BVP). BVP nustatytos priemonės, kurias ES ir Turkija turi įgyvendinti, siekdamos a) suteikti paramą sirams, kuriems suteikta laikinoji apsauga ir juos priimančioms Turkijos bendruomenėms ir b) pagerinti bendradarbiavimą, kurio tikslas – užkirsti kelią neteisėtos migracijos srautams į ES.

Pirmasis veiksmas, kurį pagal BVP turi vykdyti ES, buvo sutelkti didelę lėšų sumą „siekiant paremti Turkiją jai įveikiant iššūkį, kurį sukelia sirų, kuriems suteikta laikinoji apsauga, buvimas“⁵. Lėšos turėjo būti telkiamos kiek įmanoma lanksčiau ir greičiau. Komisija, kaip atsaką į šį reikalavimą, nustatė Pabėgėlių Turkijoje rėmimo priemonę.

Pabėgėlių Turkijoje rėmimo priemonė

Ši priemonė yra koordinavimo mechanizmas, kuriuo siekiama padėti Turkijai „tenkinti neatidėliotinus pabėgėlių ir priimančiųjų bendruomenių, taip pat nacionalinių ir vietos valdžios institucijų humanitarinius ir vystymosi poreikius, susijusius su pabėgėlių srauto sukeltų padarinių valdymu ir šalinimu.“ Jos tikslai – suderinti ir racionalizuoti veiksmus, finansuojamus iš Sąjungos biudžeto ir dvišalių ES valstybių narių įnašų, ir padidinti paramos pabėgėliams ir priimančiosioms bendruomenėms Turkijoje veiksmingumą ir papildomumą“⁶. Ši priemonė yra novatoriška lėšų telkimo priemonė, kuri skiriasi nuo kitų ES naudojamų lėšas telkiančių mechanizmų, kaip antai ES patikos fondų⁷ (žr. 1 lentelę).

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

Priemonės, kuri buvo nustatyta 2016 m. sausio 1 d., biudžetas sudaro 3 milijardus eurų, kurie turi būti panaudoti 2016 ir 2017 m.⁸. Iš šios sumos 1 milijardas eurų yra finansuojamas iš ES biudžeto, o 2 milijardai eurų – iš ES valstybių narių⁹ (I priede parodyti Pabėgėlių Turkijoje rėmimo priemonei skirti nacionaliniai įnašai). Teikiama parama apima humanitarinę ir nehumanitarinę veiklą: šioms veiklos kryptims atitinkamai skirti 1,4 milijardo eurų ir 1,6 milijardo eurų finansiniai asignavimai. Priemone koordinuojamas iš skirtingų taikomų priemonių skiriamas finansavimas (žr. 2 lentelę).

Šaltinis: Europos Komisijos „Pirmoji Pabėgėlių Turkijoje rėmimo priemonės metinė ataskaita“.

Teikiant paramą daugiausia dėmesio skiriama šešioms prioritetinėms sritims: 1) humanitarinei pagalbai, 2) migracijos valdymui, 3) švietimui, 4) sveikatos priežiūrai, 5) savivaldos infrastruktūrai ir 6) socialinei bei ekonominei paramai¹⁰. Pagal Priemonę finansuojami projektai yra atrenkami ir įgyvendinami taikant pagrindines priemones (žr. 2 lentelę), taigi laikantis jų taikomų taisyklių ir reikalavimų¹¹. Tai apima įgyvendinimą per ES regioninį patikos fondą, sukurtą reaguojant į krizę Sirijoje – ES PF „Madad“)¹². II priede išsamiau parodyta, kaip tai veikia.

2016 m. kovo 18 d. ES ir Turkijos pareiškime¹³ Europos Vadovų Tarybos nariai ir Turkija patvirtino savo įsipareigojimą įgyvendinti BVP ir nutraukti neteisėtą migraciją iš Turkijos į Graikiją¹⁴. Šia proga jie taip pat sutarė iki 2018 m. pabaigos į Priemonės biudžetą įtraukti papildomą 3 milijardų eurų finansavimą. 2018 m. birželio 28 d. Europos Vadovų Taryba sutarė pradėti vykdyti antrąją Priemonės biudžeto išmokėjimo dalį.

Priemonės valdymo komitetas

Priemonę valdo valdymo komitetas, kuriam pirmininkauja Komisija ir kuris apima atstovus iš visų ES valstybių narių. Turkijos atstovai jo posėdžiuose dalyvauja patariamojo balso teise ir dalyvauja diskusijose, susijusiose su paramos įgyvendinimu. Valdymo komiteto vaidmuo – teikti strategines gaires. Tai apima „bendrų prioritetų, remtinų veiksmų, naudotinų priemonių nustatymą […] ir veiksmų, finansuojamų pagal Priemonę, koordinavimą¹⁵. Jis taip pat atsakingas už veiksmų įgyvendinimo stebėjimą ir vertinimą.

Galutinė atsakomybė už veiksmų valdymą tenka Komisijai. Kaimynystės politikos ir plėtros derybų generalinis direktoratas (DG NEAR) kartu su ES delegacija Turkijoje yra atsakingas už projektų, finansuojamų per PNPP, įgyvendinimą, tuo tarpu Europos civilinės saugos ir humanitarinės pagalbos operacijų generalinis direktoratas (DG ECHO) yra atsakingas už humanitarinį segmentą. Komisija taip pat atsakinga už projektus, įgyvendinamus per ES PF „Madad“.

Audito apimtis ir metodas

Mūsų tikslas buvo įvertinti Priemonės valdymą ir iki šiol pasiektus rezultatus. Auditas apėmė laikotarpį nuo Priemonės nustatymo dienos iki 2018 m. kovo 31 d. Pagrindinis audito klausimas buvo: „Ar Pabėgėlių Turkijoje rėmimo priemonė veiksmingai remia pabėgėlius Turkijoje?“. Šis klausimas buvo padalytas į du smulkesnius klausimus.

1. Ar Priemonės, kaip mechanizmo, sąranga ir veikimas prisidėjo prie svarbios, greitos ir gerai koordinuotos paramos teikimo?

   Siekdami atsakyti į šį klausimą, mes nagrinėjome, ar Komisija nustatė prioritetinius pabėgėlių poreikius ir juos tenkino greitai ir koordinuotai.

2. Ar buvo pasiekti numatyti pagal Priemonę finansuojamų humanitarinių projektų rezultatai?

   Siekdami atsakyti į šį klausimą, mes nagrinėjome pagal Priemonę remiamų projektų imties įgyvendinimą, stebėjimą ir pasiektus rezultatus. Kadangi audito metu¹⁶ įgyvendinant daugumą nehumanitarinių projektų dar nebuvo pakankamai pasistūmėta į priekį, mes šią mūsų analizės dalį sutelkėme į humanitarinius projektus.

Mes auditavome 10 humanitarinių projektų, kurių vertė – 458 milijonai eurų, imtį (žr. III A priedą). Mes imtį atrinkome siekdami užtikrinti subalansuotą projektų aprėptį, atsižvelgiant į jų finansinę svarbą, sektorių (pagrindinių poreikių, apsaugos, sveikatos priežiūros, švietimo) ir įgyvendinančių partnerių (JT agentūrų, TNVO) tipą. Iš viso imtis buvo atrinkta iš 45 humanitarinių sutarčių ir ji sudaro 33 % bendros įsipareigotos humanitarinės pagalbos sumos.

Auditas apėmė dokumentų peržiūras ir interviu su įvairiomis Komisijos tarnybomis, ES delegacija ir ECHO biurais Turkijoje, kai kuriais ES valstybių narių Priemonės valdymo komiteto atstovais, Turkijos institucijomis, tarptautinėmis įstaigomis ir nevyriausybinėmis organizacijomis bei galutiniais naudos gavėjais¹⁷. 2018 m. sausio mėn. Turkijoje surengto vizito metu mes aplankėme aštuonis iš dešimties į mūsų imtį įtrauktų projektų¹⁸.

Turkijos Šeimos ir socialinės politikos ministerija (ŠSPM) nesuteikė mums prieigos prie savo audituotų grynųjų pinigų pervedimo projektų (Neatidėliotinos minimalios socialinės apsaugos sistemos (ESSN) ir Sąlyginio švietimui skirtų grynųjų pinigų pervedimo (CCTE) reikalavimus atitinkančių naudos gavėjų duomenų bazės. Todėl mes negalėjome atsekti galutinių naudos gavėjų nuo jų registracijos iki mokėjimo. Daugiau išsamesnės informacijos pateikta 53 dalyje.

Pastabos

Priemonė greitai sutelkė svarbią paramą, tačiau, kaip koordinavimo mechanizmas, nebuvo visiškai veiksminga

Mes vertinome:

1. Ar taikant Priemonę buvo nustatyti ir patenkinti pagrindiniai pabėgėlių poreikiai atliekant išsamų ir kruopštų poreikių vertinimą;
2. Ar Priemonės administraciniai susitarimai leido greitai sudaryti sutartis dėl 3 milijardų eurų paramos, t. y. 2016–2017 m. laikotarpiu, kaip nustatyta Komisijos sprendime, kuriuo nustatoma Priemonė ir
3. Ar taikant Priemonę parama buvo veiksmingai koordinuojama. Visų pirma mes nagrinėjome, ar įdiegtos veiksmų atrankos ir tvirtinimo procedūros optimizavo paramą ir užtikrino papildomumą tarp i) skirtingų naudojamų ES išlaidų priemonių ir ii) humanitarinės ir nehumanitarinės paramos.

Taikant Priemonę buvo tinkamai tenkinami pagrindiniai pabėgėlių poreikiai, išskyrus poreikius, susijusius su savivaldos infrastruktūra ir socialine bei ekonomine parama

3 milijardų eurų finansavimo skyrimas buvo politinio sprendimo tarp ES valstybių narių ir Turkijos rezultatas. Ši suma buvo reikšmingas bendros paramos, kurią ES skiria Turkijai, sumos padidėjimas. Tačiau ja nebuvo siekiama padengti visų pabėgėliams skirtos paramos išlaidų¹⁹.

Poreikių vertinimas su tam tikrais trūkumais

Pagal bendrą ES ir Turkijos veiksmų planą (žr. 4 dalį) buvo reikalaujama, kad ES institucijos ir Turkija, prieš išmokėdamos 3 milijardų eurų biudžetą, atliktų išsamų bendrą poreikių vertinimą²⁰. Nors Turkijos institucijos dalyvavo atliekant poreikių vertinimą, jos oficialiai jo nepatvirtino.

Poreikių vertinimas buvo užbaigtas 2016 m. birželio mėn. Jis buvo išsamus, kadangi apėmė tiek humanitarinių, tiek vystymosi poreikių vertinimą ir teikė reikiamą informaciją apie su sirų pabėgėliais susijusią padėtį, nustatydamas trūkumus, kuriuos reikia pašalinti atsižvelgiant į sirams, kuriems suteikta laikinoji apsauga Turkijoje, praeityje teiktą, tebeteikiamą ir planuojamą teikti paramą. Tačiau jis nebuvo pakankamai kruopštus:

1. Daugumą skaitmeninių duomenų (pavyzdžiui, sektoriaus statistinių duomenų) poreikių vertinime teikė Turkijos institucijos. Konsultantai, kurie atliko poreikių vertinimą, negalėjo susipažinti su pirminiais duomenimis. Taigi jie negalėjo patvirtinti priemonių, kurių reikia, kad būtų patenkinti pabėgėlių ir priimančiųjų bendruomenių poreikiai, įvertintų išlaidų.
2. Taip pat trūko atnaujintos demografinės informacijos, suskirstytos pagal lytį, amžiaus grupę ir vietovę ir informacijos apie saugumo spragas (moterų vadovaujamus namų ūkius, vaikus, vyresnio amžiaus žmones ir t. t.). Konsultantai tai apibūdino kaip „rimtą kliūtį vertinant poreikius ir rengiant programų ir intervencinių priemonių koncepciją.“ Pavyzdžiui, socialinės paramos ir sanglaudos srityje paskutinis visos šalies pažeidžiamumo vertinimas buvo atliktas 2013 m.
3. Tikslinė poreikių vertinimo grupė buvo sirai, kuriems suteikta laikinoji apsauga; jame nebuvo atsižvelgta į ne sirų pabėgėlių (daugiausia afganų ir irakiečių) poreikius. Didžioji pabėgėlių dauguma Turkijoje yra sirai, kuriems suteikta laikinoji apsauga (žr. 2 dalį), todėl jie buvo pagrindinė pagal Priemonę remiama tikslinė grupė. Vis dėlto tai neatitiko pareikšto Priemonės tikslo tenkinti visų pabėgėlių poreikius.

Prioritetinės Priemonės sritys (žr. 8 dalį) buvo didžia dalimi suderintos su poreikių vertinimu. Vienintelė išimtis buvo „migracijos valdymas“, kurį valdymo komitetas atrinko kaip prioritetinę sritį, nors jis nebuvo įtrauktas į poreikių vertinimo apimtį. Atsižvelgiant į tai, kad pagrindinis Priemonės tikslas buvo remti pabėgėlius ir priimančiąsias bendruomenes ir kad migracijos valdymui Turkijoje jau buvo skirta apie 350 milijonų eurų paramos pagal PNPP (ne pagal Priemonę), motyvai, pagal kuriuos jis buvo įvardytas kaip prioritetinė sritis, kelia abejonių. Iš tikrųjų, po to, kai buvo finansuoti du migracijos valdymo projektai, valdymo komitetas nusprendė šiai sričiai daugiau nebeskirti pinigų.

Prioritetinės sritys buvo plačiai apibrėžtos siekiant užtikrinti būtiną lankstumą esant sudėtingoms ir greitai besikeičiančioms aplinkybėms. Atskirais projektais buvo siekiama patenkinti konkrečius pabėgėlių poreikius. Mes patikrinome 10 audituotų projektų atrankos loginį pagrindą ir nustatėme, kad taip iš tikrųjų buvo visų jų atveju (žr. III B priedą, kuriame pateikta išsamesnės informacijos). Teikdamas pasiūlymą dėl finansavimo, humanitarinius projektus įgyvendinantis partneris privalo apibūdinti problemas, poreikius ir nustatytą riziką ir tai, kaip siūlomas atsakas atitinka ir yra suderinamas su bendrąja Komisijos humanitarine strategija Turkijoje. 1 langelyje parodyta, kaip pagal Priemonę finansuojamas ES didžiausias humanitarinis projektas tenkino pabėgėlių poreikius.

Dvi prioritetinės sritys buvo nepakankamai remiamos

Taikant Priemonę daugiausia dėmesio buvo skiriama išlaidoms, susijusioms su prioritetinėmis švietimo, sveikatos priežiūros ir humanitarinės pagalbos sritimis (daugiausia ESSN). Šios sritys sudarė apie 90 % bendros įsipareigotos sumos (žr. 1 diagramą).

Šaltinis: Europos Audito Rūmai, remiantis Komisijos duomenimis.

Sudėtinga įvertinti, ar šis finansavimo pasiskirstymas yra proporcingas poreikių mastui prioritetinėse srityse, kadangi valdymo komitetas nenustatė kiekvienai prioritetinei sričiai skirtų orientacinių išankstinių asignavimų. Nors tai padidina lankstumą skirstant lėšas, tai neleidžia atlikti kiekvienos prioritetinės srities planuojamų ir faktinių išlaidų skirtumų vertinimo.

Mes nustatėme, kad į prioritetines sritis „savivaldos infrastruktūra“ ir „socialinė ir ekonominė parama“ buvo nepakankamai atsižvelgta. Kaip parodyta 2 langelyje, pagrindinė priežastis buvo ta, kad Komisija ir Turkijos institucijos nesutarė, kaip į jas atsižvelgti.

Taikant Priemonę buvo pasiektas jos tikslas per dvejus metus sudaryti sutarčių, kurių vertė – trys milijardai eurų

Sprendimas nustatyti „Priemonę“ atspindėjo poreikį sutelkti papildomų lėšų. Pagrindinis Priemonės privalumas buvo tas, kad 2016 m. vasario mėn., t. y. iškart po to, kai buvo nustatyta Priemonė, valstybės narės sutarė²³ dėl savo 2 milijardų eurų įnašo. Tai sudarė pagrindą greitai panaudoti lėšas remiantis iš anksto nustatyta biudžete numatyta suma.

Priemonės teisinė ir administracinė sistema taip pat buvo įdiegta palyginti greitai. 2016 m. vasario 17 d. surengto pirmojo valdymo komiteto posėdžio metu Komisija ir ES valstybės narės susitarė dėl Priemonės darbo tvarkos taisyklių. Tai reiškė, kad Priemonė pradėjo veikti praėjus mažiau kaip trims mėnesiams po 2015 m. lapkričio 29 d. įvykusio ES ir Turkijos aukščiausiojo lygio susitikimo. V priede pateiktos pagrindinės datos ir įvykiai, susiję su Priemonės sąranga ir valdymu.

Priemonės lėšos buvo išmokėtos naudojant įvairias esamas priemones (žr. 8 dalį) ir pasitelkiant įgyvendinančius partnerius. Tai Priemonei leido greitai įsisavinti didelį Turkijai skirtų ES lėšų padidėjimą ir per dvejus metus sudaryti sutarčių, kurių vertė – 3 milijardai eurų. Kaip parodyta 2 diagramoje, finansavimo padidėjimas buvo ypač didelis humanitarinės pagalbos atveju.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai, remiantis Komisijos duomenimis.

Be greito Priemonės nustatymo ir veiksmingo finansavimo sutelkimo, Komisijos įgyvendinimo mechanizmų pasirinkimas, kaip apibūdinta toliau, buvo vienas pagrindinių veiksnių, sudariusių sąlygas Priemonei pasiekti jos tikslą – greitai teikti pagalbą.

1. Komisija, nesurengusi kvietimų teikti pasiūlymus, sudarė sąlygas Turkijos institucijoms pasinaudoti trimis tiesioginėmis dotacijomis, kurių bendra vertė – 660 milijonų eurų ir kurios buvo skirtos didelės apimties projektams pagal nehumanitarinį segmentą. Turkijoje tiesioginės ES dotacijos dažniausiai naudojamos daug mažesnės apimties projektams, o jų vidutinė suma – 1 milijonas eurų.
2. 70 % 3 milijardų eurų biudžeto buvo paskirstyta JT organizacijoms ir tarptautinėms finansų įstaigoms (žr. II priedą). Tai prisidėjo prie įsisavinimo gebėjimų didinimo, kadangi šio tipo organizacijos paprastai turi priemonių didelės apimties projektams įgyvendinti; pavyzdžiui, įvairios paskirties pagalbos grynaisiais pinigais projektas, ESSN, kuris buvo įgyvendintas kaip pagrindinė priemonė siekiant suteikti humanitarinę pagalbą, kurios atveju buvo skirtas 998 milijonų eurų finansavimas (žr. 1 langelį).

25–28 dalyse apibūdinti susieti ypatumai ne visada prieinami kitoms ES priemonėms ar ES patikos fondams, kurie nepatenka į Priemonės taikymo sritį. Tai paaiškina, kodėl pagal Priemonę skirstomos PNPP lėšos buvo įsipareigotos iki penkių kartų greičiau nei tradicinė Turkijoje teikiama PNPP pagalba. Kaip parodyta VI priede, Priemonės sutarčių sudarymo sparta taip pat buvo didesnė nei ES patikos fondų.

Priemonė prisidėjo prie pagerinto koordinavimo, tačiau nebuvo sistemingai užtikrinamas pagalbos optimizavimas ir papildomumas

Mes įvertinome, ar Priemonė koordinavo ir optimizavo pagal skirtingas priemones teikiamą pagalbą siekiant sumažinti neefektyvumo riziką (pavyzdžiui, iš dalies sutampančius projektus) ir ar ji padidino paramos papildomumą siekiant palengvinti perėjimą nuo humanitarinės prie nehumanitarinės pagalbos.

Mes nustatėme, kad Komisija koordinavo strateginį vadovavimą Priemonei atlikdama bendrą poreikių vertinimą, nustatydama valdymo struktūrą (suburdama valdymo komitetą) ir įdiegdama rezultatų sistemą, apimančią ir humanitarinę, ir nehumanitarinę pagalbą. Tai leido vykdyti koordinavimą ir keistis informacija tarp dviejų pagrindinių atsakingų Komisijos tarnybų (DG NEAR ir DG ECHO) ir ES PF „Madad“.

Tačiau Komisija nenustatė aiškių priemonių ir įgyvendinančių partnerių atskyrimo kriterijų. Kai kuriais atvejais mes nustatėme, kad pagal Priemonę naudojamos finansavimo priemonės rėmė labai panašią veiklą sveikatos ir švietimo sektoriuose. Tai reiškė, kad buvo naudojamos paralelinės valdymo struktūros, skirtos panašiai veiklai finansuoti, o Komisija ir partneriai turėjo dėti visapusiškas koordinavimo pastangas siekdami sumažinti dubliavimosi riziką. Tai neatitinka Priemonės tikslo optimizuoti ES pagalbą. 3 langelyje pateikta pavyzdžių, kaip pagal Priemonę buvo finansuojama panaši veikla taikant skirtingas priemones.

Kaip pažymėta pirmiau, skirstant paramą per skirtingas priemones Komisijai buvo sudarytos galimybės paspartinti Priemonės finansavimą (žr. 27 dalį). Kita vertus, tai lėmė Priemonės, kaip visumos, valdymo, įgyvendinimo ir priežiūros sudėtingumą. Iš tiesų, šioms priemonėms nustatyti skirtingi įgaliojimai ir teisinės sistemos, skirtingi paramos teikimo mechanizmai, skirtingi ataskaitų teikimo ir stebėjimo reikalavimai ir jas valdo skirtingos tarnybos. Be to, Turkijoje ne pagal Priemonę panaudotomis ES lėšomis buvo taip pat remiamos tam tikros tos pačios prioritetinės sritys kaip ir pagal Priemonę²⁵. Kai kurios mūsų vizito Turkijoje metu apklaustos suinteresuotosios šalys patvirtino, kad ši situacija yra paini, visų pirma atsižvelgiant į vaidmenį, kurį, kaip tikimasi, kiekviena priemonė turėjo atlikti.

Pareikštas Priemonės tikslas užtikrinti pagalbos papildomumą apima sąsają tarp humanitarinės ir nehumanitarinės paramos. Nors mes nustatėme kelis gerus pavyzdžius sveikatos sektoriuje, kur Komisija užtikrino, kad humanitarinė pagalba užleis savo pozicijas tvaresnei paramai vystymuisi, mes nustatėme, kad šis papildomumas nebuvo sistemingai užtikrinamas. Pavyzdžiui, Komisija neparengė bendrų įgyvendinimo planų tarp DG ECHO ir NEAR bei ES valstybių narių²⁶, nors tokie planai galėjo pagerinti bendrą ES pagalbos darną ir optimizavimą. Mes manome, kad bendri įgyvendinimo planai yra gerosios praktikos pavyzdys, o Komisija juo pasinaudojo kurdama Jordanijai ir Libanui skirtas bendras humanitarines ir vystymosi sistemas, kurių tikslas – parengti išsamų bendrą atsaką²⁷.

Septynių iš dešimties mūsų audituotų projektų atveju mes neradome jokių įrodymų, patvirtinančių kokį nors sutartą perėjimą ar pasitraukimo strategiją, pagal kurią humanitarinius projektus, kurie turi tenkinti neatidėliotinus poreikius, galėtų perimti Priemonės nehumanitarinis segmentas arba Turkija, kai šie poreikiai išlieka vidutinės trukmės ar ilguoju laikotarpiu. Keliais atvejais audituotiems projektams buvo taikomi tolesni veiksmai, jiems vis dar buvo teikiamas humanitarinis finansavimas ir jų įgyvendinimo laikotarpis buvo po 2018. Orientacinis DG ECHO nustatytas su humanitarine pagalba susijusio perėjimo terminas buvo 2018 m. pabaiga²⁸. Šis terminas buvo vėliau pratęstas. 4 langelyje pateikta gerų ir prastų perėjimo strategijų pavyzdžių, paimtų iš audituotų projektų imties.

Esant sudėtingoms aplinkybėms humanitariniai projektai padėjo pabėgėliams tenkinti jų pagrindinius poreikius, tačiau ne visada buvo užtikrinamas numatytas racionalus lėšų panaudojimas

Mes įvertinome pagal Priemonę teiktos humanitarinės pagalbos efektyvumą ir veiksmingumą³⁰ ir visų pirma išnagrinėjome:

1. ar Komisija užtikrino, kad finansuojamų projektų sąnaudos palyginti su numatytais rezultatais buvo pagrįstos ir ar projektai buvo įgyvendinti laiku;
2. ar Komisija visapusiškai stebėjo Priemonės išlaidas ir pateikė pakankamai svarbios informacijos apie pasiektus rezultatus ir
3. ar buvo gauti numatyti humanitarinių projektų išdirbiai (t. y. tai, kas buvo gauta ar įvykdyta) ir numatytos išdavos (t. y. su išdirbiais susiję pokyčiai).

Mes patikrinome 10 humanitarinių projektų, įgyvendintų esant netiesioginiam (JT agentūros) arba tiesioginiam (TNVO) valdymui (žr. III A priedą). Nepaisant įgyvendinimo vėlavimų, devyni tebevykdomi projektai³¹ buvo pakankamai pasistūmėję, kad mes galėtume pranešti apie audito metu gautus išdirbius ar pasiektas išdavas.

Yra galimybių pagerinti projektų efektyvumą

Komisijos atliktas sąnaudų pagrįstumo vertinimas turi trūkumų

2016 ir 2017 m. Turkijai skirtuose Humanitarinės pagalbos įgyvendinimo planuose Komisija teigė, kad vykdant remiamus veiksmus ypatingas dėmesys turėtų būti skiriamas „sąnaudų efektyvumo ir veiksmingumo akcentavimui“. Mes nustatėme, kad Komisija, peržiūrėdama projektų pasiūlymus, nenuosekliai ir neišsamiai vertino biudžete numatytų išlaidų pagrįstumą. Visų pirma:

1. penkių iš dešimties projektų atveju nebuvo tinkamai įvertintas administracinių sąnaudų ir veiklos sąnaudų santykis;
2. keturių iš dešimties projektų atveju nebuvo apskaičiuotos kiekvienam naudos gavėjui tenkančios sąnaudos. Tai atvejais, kai kiekvienam naudos gavėjui tenkančios sąnaudos būdavo apskaičiuojamos, ne visada būdavo įvertinama, ar gautas santykis yra priimtinas.

Mes pripažįstame, kad dėl sudėtingos aplinkos, kurioje Komisija dirba, teikdama humanitarinę pagalbą, gali būti sudėtinga naudotis standartinėmis sąnaudomis ar kiekybiniais lyginamaisiais standartais. Vis dėlto mes manome, kad šios priemonės išties galėjo būti naudojamos, visų pirma tų pačių partnerių vienas po kito vykdomų projektų atveju. Penkių audituotų su šia situacija susijusių projektų atveju Komisija neatliko nuodugnaus projektų palyginimo. 5 langelyje pateikta Komisijos atlikto nepakankamo sąnaudų pagrįstumo vertinimo pavyzdžių.

JT partnerių vykdytų humanitarinių projektų atveju Komisija neturėjo susidariusi išsamios sąnaudų, susijusių su subrangos sutarčių su (vietos) įgyvendinančiais partneriais sudarymu, apžvalgos. Be šios apžvalgos Komisija negali išsamiai įvertinti sąnaudų pagrįstumo.

ESSN efektyvumo koeficientas yra aukštas, tačiau jis galėtų būti efektyvesnis

Pagalba grynaisiais pinigais leidžia geriau įvertinti sąnaudų efektyvumą, kadangi lengviau nustatyti pagalbos, pasiekusios galutinius naudos gavėjus, lygį. Projekto sąnaudų efektyvumas matuojamas lyginant naudos gavėjų tiesiogiai gautą sumą su kitomis veiksmo sąnaudomis („efektyvumo santykis“).

ESSN atveju (žr. 1 langelį) 2016 m. Komisija buvo nustačiusi pradinį tikslinį efektyvumo santykį 85:15³². 2018 m. šis tikslinis santykis buvo padidintas iki 87,5:12,5. Mes šį santykį palyginome su kitais Komisijos finansuojamais pagrindinių poreikių projektais regione ir nustatėme, kad šių projektų efektyvumo santykis vidutiniškai sudarė 79:21³³.

Kita vertus, mes nustatėme, kad ESSN apskaičiuotas efektyvumo santykis neapima visų tiesiogiai su projektu susijusių sąnaudų ir visų pirma Turkijos ŠSPM, kuri remia projekto įgyvendinimą per Socialinės pagalbos ir solidarumo fondus, išlaidų. Šie fondai gauna pabėgėlių paraiškas prisijungti prie ESSN, įvertina jų atitikimą reikalavimams ir atlieka namų ūkių vizitus, veikdami per maždaug 1 000 biurų Turkijoje.

Mes taip pat nustatėme su ESSN susijusį galimą didesnį efektyvumą, kaip nurodyta toliau.

1. Šį projektą įgyvendina JT organizacija, kuri gali pareikalauti iki 7 % bendrų tiesioginių projekto sąnaudų, kad būtų kompensuotos patirtos netiesioginės sąnaudos, pavyzdžiui, būstinės lygmeniu patirtos valdymo ir administracinės sąnaudos. Mes nustatėme, kad ši procentinė dalis, nors ir atitinka tarp Komisijos ir JT sudarytą Finansinį ir administracinį pagrindų susitarimą³⁴, paprastai taikoma projektams, kurių biudžetas yra daug mažesnis. Dėl didelio šio projekto masto³⁵ dviejų etapų biudžete numatytos netiesioginės sąnaudos sudarė 64 milijonus eurų³⁶. Nepaisant šios sumos dydžio, nebuvo pateikta jokių pagrindžiančiųjų įrodymų, patvirtinančių, kad šios sąnaudos buvo pagrįstos ir buvo išlaikytos iki absoliutaus minimumo³⁷. Vietoj to buvo nustatyta viršutinė riba.
2. JT įgyvendinančio partnerio vykdomas ESSN finansavimas perduodamas bankui pasitelkus vietos įgyvendinantį partnerį. Lėšų pervedimui vietos įgyvendinantis partneris gauna 8,9 milijono eurų siekiantį „grynųjų pinigų pervedimo mokestį“ (kuris apskaičiuojamas remiantis 1 % visų atliktinų pervedimų). Turint omeny tai, kad lėšos gali būti tiesiogiai pervestos bankui, jų neskirstant per vietos įgyvendinantį partnerį, Komisija nepakankamai pademonstravo šio mokesčio poreikį. Be to, mūsų imtyje jokie tokie mokesčiai nebuvo priskirti pagal antrąjį pagalbos grynaisiais pinigais projektą (3 projektą – CCTE). Be to, vietos įgyvendinantis partneris ima papildomą 7 % nustatyto dydžio mokestį netiesioginėms išlaidoms padengti.
3. Išmokėto išankstinio finansavimo lygis yra netinkamas. Remiantis teisine sistema, reglamentuojančia ES ir JT partnerystę, prieš prasidedant projektui Komisija turi išmokėti 80 % visos įsipareigotos sumos siekiantį išankstinį finansavimą. Mes nustatėme, kad šis išankstinio finansavimo lygis nėra pritaikytas konkretiems abiejų audituotų pagalbos grynaisiais pinigais projektų (ESSN ir CCTE) išlaidų modeliams. Pavyzdžiui, pagal ESSN įgyvendinančiam partneriui buvo iš anksto sumokėta 278 milijonų eurų suma už 1 etapą ir 520 milijonų eurų suma už 2 etapą. Tačiau šios lėšos turėjo būti išmokėtos tiesiniu pagrindu atitinkamai per 16 ir 13 mėnesių. Pagal CCTE 2 etapą Komisija 2017 m. gruodžio mėn. atliko 40 milijonų eurų išankstinį mokėjimą, tuo tarpu pirmojo mokėjimo ratas, kaip tikimasi, prasidės 2018 m. rugsėjo mėn. pabaigoje. Galimas gautas palūkanas už išankstinius mokėjimus saugo įgyvendinantys partneriai; jos nėra pakartotinai investuojamos į ESSN arba CCTE.

Įgyvendinimo vėlavimai sumažino daugumos audituotų projektų efektyvumą

Savalaikiškumas yra svarbus efektyvumo aspektas. Jis taip pat gali turėti įtakos sąnaudų efektyvumui, kadangi kai vėluojama įgyvendinti projektą, administracinės sąnaudos, kaip antai nuoma ir atlyginimai vis dar gali būti mokami, todėl galutiniams naudos gavėjams gali būti skiriamas mažesnis finansavimas. Buvo vėluojama įgyvendinti devynis iš dešimties audituotų projektų ir jie vidutiniškai turėjo būti pratęsti 60 %³⁸. Vienu atveju pradinis biudžetas buvo padidintas, o trimis atvejais biudžetas buvo sumažintas, kadangi kai kurios suplanuotos veiklos negalima buvo įgyvendinti (žr. III A priedą).

Mes nustatėme keletą tokių vėlavimų priežasčių. Penkiais atvejais vėlavimus daugiausia lėmė su projektais susiję techniniai ir administraciniai apribojimai, kaip antai būtinos techninės įrangos ar patyrusių darbuotojų, kurie įgyvendintų projektus, neturėjimas. Vienu atveju Komisija suteikė leidimą projektą pratęsti, kad veikla būtų geriau perkelta į nacionalinę sistemą. Trimis atvejais dėl Turkijos institucijų NVO nustatytų su teisine ir reglamentavimo sistema susijusių apribojimų buvo negalima laiku įgyvendinti projektų³⁹. Todėl vykdant TNVO, kurios iki tos dienos dirbo Turkijoje, įgyvendinamus ES projektus buvo patirta reikšmingų vėlavimo atvejų arba jų veiklos apimties sumažinimų. Prireikus Komisija pateikė lankstų atsaką suteikdama leidimą pratęsti sutartį ir kai kuriais atvejais patikslindama pradinius nustatytus tikslus.

Komisija taip pat susidūrė su sunkumais norėdama gauti Turkijos institucijų pritarimą TNVO dalyvauti finansavimo etape. Pavyzdžiui, ŠSPM nesutiko suteikti TNVO leidimo vykdyti tam tikrą pagrindinę apsaugos veiklą, būtent bylų valdymą ir namų ūkių lankymą. Komisija turėjo atšaukti keturis projektus, kurių bendras biudžetas sudarė 14 milijonų eurų, nors jie buvo laikomi tinkamais finansavimui gauti siekiant patenkinti neatidėliotiną pabėgėlių apsaugos poreikį. 6 langelyje pateikti įgyvendinant projektus patirti vėlavimo atvejai ir sunkumai.

Stebint pagalbos grynaisiais pinigais projektus ir vertinant rezultatus buvo trūkumų

Stebėjimas – reguliarus išlaidų, veiklos ir rezultatų tikrinimas; vykdant stebėjimą galima gauti naujausią informaciją apie tai, ar projektai įgyvendinami taip, kaip tikimasi. Mes įvertinome Komisijos vykdomą Priemonės stebėjimą dviem lygmenimis. Pirma, mes išnagrinėjome, ar humanitarinių projektų stebėjimas buvo išsamus ir savalaikis. Antra, mes išnagrinėjome, ar Priemonės rezultatų sistema, speciali Komisijos sukurta priemonė siekiant rodyti subendrintus duomenis apie taikant Priemonę pasiektus rezultatus, teikė svarbią ir kiekybinę informaciją apie veiksmingumą.

Komisija įdiegė tinkamą sistemą, skirtą humanitariniams projektams stebėti. Ji, remdamasi savo pačios gairėmis, bent kartą aplankė visus audituotus projektus. Projektų stebėjimas leido Komisijos darbuotojams vietoje ir būstinėje nepertraukiamai vykdyti projekto operacijų priežiūrą.

Prieigos prie pirminių duomenų trūkumas pagalbos grynaisiais pinigais programos atveju

Tačiau mes nustatėme, kad dviejų pagalbos grynaisiais pinigais projektų stebėjimas buvo ribotas, kadangi Komisija ir jos įgyvendinantys partneriai neturėjo prieigos prie pirminių naudos gavėjų duomenų (t. y. reikalavimus atitinkančių naudos gavėjų sąrašo su jų vardais ir pavardėmis, tapatybės numeriais ir adresais). ŠSPM turi šiuos duomenis, tačiau atsisakė jais pasidalyti su JT ir Komisija, cituodama Turkijos duomenų apsaugos teisės aktus. Vietoj to, JT įgyvendinantis partneris gavo anoniminius duomenis, kur kiekvieno naudos gavėjo vardas ir pavardė bei tapatybės numeris buvo pakeisti vietos įgyvendinančio partnerio sukurtu unikaliu numeriu.

Iš tiesų, vienas pagrindinių JT partnerių, Komisijos vardu įgyvendinančių humanitarinius projektus, vaidmenų – būti atsakingu už mokėjimo proceso priežiūrą ir projekto įgyvendinimo stebėjimą. Šis prieigos prie ŠSPM turimų pirminių duomenų trūkumas apribojo JT partnerių, taigi ir Komisijos, gebėjimus efektyviai ir veiksmingai vykdyti savo stebėjimo ir priežiūros funkcijas.

JT įgyvendinantys partneriai buvo priversti pritaikyti savo vidaus kontrolės sistemą prie prieigos prie pagrindinių pirminių duomenų trūkumo. Jie įdiegė papildomas trianguliacijos patikras, kad pagrįstų gautus anoniminius duomenis ir juos sutikrintų su iš banko gautais anoniminiais mokėjimo duomenimis. Nepaisant šių papildomų patikrų, JT įgyvendinantys partneriai negalėjo atsekti naudos gavėjų nuo registracijos iki mokėjimo. Mes manome, kad tai yra reikšmingas pagalbos grynaisiais pinigais programos stebėjimo trūkumas.

Mes ŠSPM paprašėme mums suteikti prieigą prie pirminių ESSN ir CCTE duomenų – tai sudarė mūsų audito procedūrų dalį ir atitiko mūsų audito teises. Šią prieigą buvo atsisakyta suteikti, ir mes galėjome susipažinti tik su JT įgyvendinimo partnerių turimais anoniminiais duomenimis. Taigi mes negalėjome nustatyti visos audito sekos nuo reikalavimus atitinkančių pabėgėlių registravimo iki pagal šiuos du projektus atliktų mokėjimų. VIII priede parodyti su skirtingomis susijusiomis suinteresuotosiomis šalimis susijusios prieigos prie duomenų apribojimai.

Priemonės rezultatų sistemos trūkumai

Mes nustatėme šiuos su Priemonės rezultatų sistema susijusius trūkumus:

1. Dar nebuvo nustatyti aukšto lygio Priemonės rodiklių atskaitos duomenys ir tikslinės vertės, kad būtų galima objektyviai vertinti pasiektą pažangą. Be to, nebuvo tarpinių riboženklių, kuriais būtų galima stebėti pažangą vidutinės trukmės laikotarpiu;
2. Būtų sudėtinga išskirti faktinį Priemonės indėlį rengiant subendrintus aukšto lygio rodiklius⁴⁰. Pagrindinė to priežastis yra ta, kad teikiant papildomas ne pagal Priemonę teikiamas lėšas Turkijos vyriausybė, kai kurios ES valstybės narės ir kiti paramos teikėjai remia tuos pačius tikslus (žr. 10 projekto pavyzdį 3 langelyje).
3. Rezultatų sistema nesuteikia išsamios pabėgėliams Turkijoje teikiamos ES pagalbos veiksmingumo apžvalgos, kadangi į ją neįtraukta ne pagal Priemonę teikiama ES pagalba;
4. Dėl nesutarimų su Turkijos vyriausybe nebuvo subendrintų rodiklių, kuriais būtų matuojama pažanga, susijusi su seksualiniu smurtu ir smurtu dėl lyties, mokymosi nebaigusiais asmenimis arba vaikų apsauga. Tačiau šie aspektai buvo svarbūs kai kurių humanitarinių projektų komponentai. Be to, kai kurie konkretūs tikslai ir rodikliai buvo susiję tik su sirais, kuriems suteikta laikinoji apsauga, ir jie neapėmė kitų pilietybių pabėgėlių;
5. Priemonės rezultatų sistema dar nepristatė naujausios padėties, susijusios su pasiektu veiksmingumu. 2018 m. gegužės mėn. naujausia turima stebėjimo ataskaita apėmė 2017 m. sausio–liepos mėn. išdirbių rodiklius (pavyzdžiui, pirminės sveikatos priežiūros konsultacijų skaičių). Joje nebuvo pranešta apie išdavas (pavyzdžiui, pabėgėlių, kurie gali pasinaudoti sveikatos priežiūros paslaugomis, santykį);
6. Su Priemonės rezultatų sistema visuomenė negalėjo susipažinti.

Audituoti projektai turi teigiamos įtakos pabėgėliams, tačiau dar nepasiektos pusės jų numatytos išdavos

Mes savo audituotų humanitarinių projektų veiksmingumo vertinimą grindėme stebėjimo rodiklių analize, įgyvendinančių partnerių pažangos ataskaitomis, ECHO vietoje dirbančių pareigūnų stebėjimo vizitų ataskaitomis, vizitais vietoje⁴¹ ir interviu su Komisija, Turkijos institucijomis bei projektų įgyvendinančiais partneriais ir naudos gavėjais. Mūsų išvados apibendrintos III B priede).

Komisijos atrankos procedūros užtikrino, kad projektai būtų tiesiogiai susiję su pabėgėlių poreikiais (žr. 21 dalį). Taigi visi audituoti projektai padėjo pabėgėliams patenkinti jų pagrindinio būsto, maisto, sveikatos, švietimo ir apsaugos poreikius. Buvo gauti visi numatyti šešių projektų iš dešimties išdirbiai arba dauguma jų. Tačiau dar nėra pasiektos numatytos pusės audituotų projektų išdavos (kai kurie jų vis dar buvo tebevykdomi), kaip buvo nustatyta tuo metu, kai jie buvo patvirtinti finansuoti⁴².

Dviem pagalbos grynaisiais pinigais projektais, sudarančiais 83 % mūsų imties, pavyko teikti pagalbą grynaisiais pinigais didesniam naudos gavėjų skaičiui nei buvo iš pat pradžių planuota. Remiantis JT įgyvendinančių partnerių praneštais duomenimis, 2018 m. kovo mėn. ESSN pasiekė 1,2 milijono naudos gavėjų, palyginti su pradiniu 1 milijono pabėgėlių tikslu, o iki 2018 m. kovo mėn. daugiau kaip 330 000 moksleivių buvo gavę bent vieną CCTE išmoką nuo tos dienos, kai projektas buvo pradėtas vykdyti, palyginti su pradiniu 230 000 vaikų tikslu⁴³.

2018 m. gegužės mėn. pranešti preliminarūs ESSN rezultatai rodo, kad projektas teigiamai prisidėjo prie to, kad pabėgėliams būtų padėta patenkinti jų pagrindinius poreikius. Pavyzdžiui, vienas iš pagrindinių ESSN rodiklių yra problemos sprendimo strategijos indeksas. Juo siekiama įvertinti negatyvios problemos sprendimo elgsenos⁴⁴, kurią pabėgėliai pasitelkia siekdami patenkinti savo pagrindinius poreikius, naudojimą. Pagal ESSN pasiekti preliminarūs rezultatai rodo, kad buvo pasiektas 30 % problemos sprendimo strategijos indekso sumažėjimas⁴⁵.

ESSN poveikis pabėgėlių gyvenimo lygiui priklauso nuo pagalbos tikslingumo (jos skyrimo tiems, kas atitinka reikalavimus) ir pervestos grynųjų pinigų sumos. Tikslingas paskirstymas buvo pagrįstas pagrindiniais demografiniais kriterijais⁴⁶, kuriais vadovaujamasi nukreipiant pagalbą labiausiai pažeidžiamiems pabėgėliams. Šių kriterijų naudojimas buvo pagrįstas greito įgyvendinimo poreikiu, kadangi juos lengviau patikrinti, palyginti su socialiniais ir ekonominiais kriterijais, kaip antai namų ūkių pajamomis.

Kita vertus, demografinių kriterijų naudojimas yra ne toks tikslus; dėl jų pabėgėliai gali būti neteisingai įtraukti arba neįtraukti į projektą. Tai matuojama neįtraukimo klaidomis (pažeidžiamos šeimos, kurios laikomos neatitinkančiomis reikalavimų) ir įtraukimo klaidomis (reikalavimus atitinkančios šeimos, atitinkančios demografinius kriterijus, bet ne neturtingos). Remiantis paskutiniais turimais stebėjimo duomenimis⁴⁷, buvo pasiekti planuoti ESSN tikslai, susiję su neįtraukimo klaidomis (4 % palyginti su pradiniu 10 % nesiekiančiu tikslu), tačiau ne tikslai, susiję su įtraukimo klaidomis (18 % palyginti su pradiniu 5 % tikslu).

Kalbant apie pervestų grynųjų pinigų sumą, pagrindinis projekto tikslas buvo visiškai patenkinti labiausiai pažeidžiamų pabėgėlių poreikius. Iš pradžių buvo įvertinta, kad finansavimas, būtinas šiems pagrindiniams poreikiams patenkinti, sieks 180 Turkijos lirų⁴⁸ vienam asmeniui per mėnesį. Po diskusijų su Turkijos institucijomis nustatyta, kad pervedamų grynųjų pinigų suma sudarys 100 Turkijos lirų⁴⁹. 2017 m. birželio mėn.⁵⁰ ji buvo padidinta iki vidutiniškai 133 Turkijos lirų: tai atitinka 74 % pradinio įvertinto poreikio. Nepaisant Turkijoje esančios didelės infliacijos, ši vertė nėra atnaujinta nuo 2017 m. birželio mėn. Todėl projekto poveikis labiausiai pažeidžiamiems naudos gavėjams nuolat mažėja.

Projektų, kurių dauguma numatytų rezultatų yra pasiekti, pavyzdžiai pateikti 7 langelyje.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

Vis dėlto mes nustatėme, kad dar negauti keturių iš penkių audituotų projektų, kuriuos įgyvendino TNVO, pačioje pradžioje suplanuoti išdirbiai arba išdavos. Dėl sudėtingos ir besikeičiančios (T)NVO veiklos aplinkos Turkijoje planuota veikla buvo sustabdyta, pakeista arba atšaukta (žr. 46 dalį) ir buvo patikslinti pradiniai tikslai. Nors Komisija teikė lanksčią paramą, visų pirma pasitelkdama propagavimą ir pratęsdama terminus, sunkumai, su kuriais buvo susidurta projektų įgyvendinimo metu, darė tiesioginį neigiamą poveikį rezultatų pasiekimo lygiui ir savalaikiškumui (žr. III B priedą).

Išvada ir rekomendacijos

Mes nustatėme, kad Pabėgėlių Turkijoje rėmimo priemonė esant sudėtingoms aplinkybėms greitai iš ES biudžeto sutelkė 3 milijardų eurų sumą, o valstybės narės suteikė greitą atsaką į pabėgėlių krizę. Vis dėlto jos tikslas veiksmingai šį atsaką koordinuoti nebuvo visiškai pasiektas. Vykdant audituotus projektus pabėgėliams buvo suteikta naudingos paramos, pasiekta didžioji dalis jų išdirbių, tačiau dar nepasiekti pusės jų numatyti rezultatai. Be to, mes nustatėme paramos grynaisiais pinigais projektų efektyvumo didinimo galimybių. Todėl mes darome išvadą, kad Priemonė galėjo būti veiksmingesnė ir kad ji galėjo užtikrinti, kad lėšos būtų racionaliau panaudojamos.

Komisija prioritetinius pabėgėlių poreikius nustatė remdamasi išsamiu poreikių vertinimu. Tačiau dėl tarp Turkijos ir ES iškilusių nesutarimų, kaip patenkinti prioritetinius poreikius savivaldos infrastruktūros ir socialinės bei ekonominės paramos sritys buvo nepakankamai išnagrinėtos. Be to, migracijos valdymo, kaip vienos iš prioritetinių sričių, įtraukimas nebuvo aiškiai pagrįstas.

Sudėtinga įvertinti, ar kiekvienoje prioritetinėje srityje išleistos lėšos buvo proporcingos poreikių mastui, kadangi valdymo komitetas nenustatė kiekvienai prioritetinei sričiai skirtų išankstinių orientacinių asignavimų. Nors tai padidina lankstumą, tai trukdo atskaitomybei, kadangi negali būti palygintos planuotos ir faktinės kiekvienos prioritetinės srities išlaidos (18–24 dalys).

1 rekomendacija. Geriau atsižvelgti į pabėgėlių poreikius, susijusius su savivaldos infrastruktūra ir socialine bei ekonomine parama

Kalbant apie antrąją Priemonės biudžeto išmokėjimo dalį, Komisija turėtų:

1. užtikrinti, kad Priemonė geriau prisidėtų prie poreikių prioritetinėse srityse „savivaldos infrastruktūra“ ir „socialinė ir ekonominė parama“ tenkinimo;
2. dar kartą įvertinti poreikį ir toliau traktuoti Migracijos valdymą kaip vieną iš Priemonės prioritetinių sričių;
3. prieš pradedant leisti lėšas nustatyti kiekvienai prioritetinei sričiai skirtus orientacinius asignavimus.

Tikslinė įgyvendinimo data – 2019 m. gruodžio 31 d.

Komisija ir valstybės narės greitai nustato administracinius Priemonės susitarimus. Be to, veiksmingas finansavimo sutelkimas ir Komisijos pasirinkti paramos teikimo mechanizmai, užtikrinant priemonių ir partnerių didelės apimties projektams įgyvendinti įvairovę, leido Priemonei pasiekti jos tikslą iki 2017 m. pabaigos sudaryti sutarčių, kurių vertė – 3 milijardai eurų (25–29 dalys).

Nors Komisija koordinavo strateginį vadovavimą Priemonei atlikdama bendrą poreikių vertinimą, vykdydama valdymą ir taikydama rezultatų sistemą, apimančią ir humanitarinę, ir nehumanitarinę paramą, pagalba galėjo būti labiau optimizuota. Pagal Priemonę buvo remiama ta pati veiklos rūšis sveikatos ir švietimo sektoriuose taikant skirtingas priemones. Todėl koordinavimas buvo sudėtingesnis ir buvo paraleliai naudojamos skirtingos valdymo struktūros siekiant finansuoti panašius projektus. Be to, Turkijoje ne pagal Priemonę panaudotomis ES lėšomis buvo taip pat remiamos tam tikros tos pačios prioritetinės sritys kaip ir pagal Priemonę (31–33 dalys).

2 rekomendacija. Pagerinti paramos optimizavimą ir papildomumą

Kalbant apie antrąją Priemonės biudžeto išmokėjimo dalį, Komisija turėtų parengti bendrą strategiją, aiškiai atskirdama skirtingų priemonių ir ES valstybių narių užduotis, kad būtų padidinta pagalbos darna ir optimizavimas.

Tikslinė įgyvendinimo data – 2019 m. gruodžio 31 d.

Pareikštas Priemonės tikslas užtikrinti pagalbos papildomumą taip pat susijęs su sąsajomis tarp jos humanitarinio ir nehumanitarinio segmentų. Nors mes nustatėme kelis gerus pavyzdžius sveikatos sektoriuje, kur Komisija rėmė perėjimą nuo humanitarinės prie tvaresnės paramos vystymuisi, šis papildomumas nebuvo sistemingai užtikrinamas. Audito metu daugumos audituotų projektų perėjimo nuo humanitarinės pagalbos prie paramos vystymuisi sąlygos dar nebuvo parengtos (34 ir 35 dalys).

3 rekomendacija. Įgyvendinti perėjimo nuo humanitarinės pagalbos prie paramos vystymuisi strategiją

Komisija turėtų parengti ir įgyvendinti perėjimo strategiją, kurios galutinis tikslas – nacionalinėms institucijoms perduoti ir humanitarinę, ir nehumanitarinę veiklą.

Tikslinė įgyvendinimo data – 2021 m. gruodžio 31 d.

Mes taip pat nustatėme pagal Priemonę finansuojamų humanitarinių projektų efektyvumo gerinimo galimybių. Pirmiausia, Komisija, peržiūrėdama projektų pasiūlymus, nenuosekliai ir neišsamiai vertino biudžete numatytų išlaidų pagrįstumą. Antra, net jei jos atitikdavo teisinę sistemą, netiesioginės išlaidos, mokamos partneriams, įgyvendinantiems didelės apimties pagalbos grynaisiais pinigais projektus, buvo didelės ir nepakankamai pagrįstos, o išankstinių mokėjimų lygis nebuvo suderintas su faktiniais projektų netenkamų pinigų srautais (38–44 dalys).

4 rekomendacija. Pagerinti pagalbos grynaisiais pinigais projektų efektyvumą

Komisija turėtų stengtis padidinti didelės apimties pagalbos grynaisiais pinigais efektyvumą, kad būtų geriau atspindėti jų konkretus pobūdis ir mastas, visų pirma:

1. derantis dėl JT įgyvendinančio partnerio taikomų netiesioginių sąnaudų, skirtų ESSN įgyvendinti, procentinės dalies sumažinimo;
2. užtikrinant, kad (ESSN) grynųjų pinigų pervedimo mokestis būtų mokamas tinkamai pagrįstais atvejais ir kai tai yra būtina;
3. su partneriais derantis dėl sumažinto išankstinio finansavimo lygio, kuris būtų geriau suderintas su numatytais projektų netenkamų pinigų srautais.

Tikslinė įgyvendinimo data – 2020 m. gruodžio 31 d.

Projektų efektyvumas taip pat priklauso nuo jų savalaikio įgyvendinimo. Vėluojant įgyvendinti projektą, tokios sąnaudos kaip nuoma ir atlyginimai vis dar gali būti ilgiau mokami. Devynis iš dešimties audituotų projektų reikėjo pratęsti; buvo prašoma, kad laikas būtų vidutiniškai pratęstas 60 %. Sudėtinga veiklos aplinka buvo pagrindinis veiksnys, TNVO trukdantis laiku įgyvendinti projektus (45 ir 46 dalys).

5 rekomendacija. Su Turkijos institucijomis atsižvelgti į poreikį pagerinti (T)NVO veiklos aplinką

Komisija turėtų su Turkijos institucijomis naudoti politikos ir aukšto lygio politinį dialogą siekdama pagerinti (T)NVO veiklos aplinką Turkijoje.

Tikslinė įgyvendinimo data – 2019 m. gruodžio 31 d.

Komisija įdiegė tinkamas priemones humanitariniams projektams stebėti ir buvo gerai informuota apie tai, ar projektai įgyvendinami taip, kaip tikimasi. Pagrindinis trūkumas buvo Turkijos institucijų atsisakymas suteikti prieigą prie dviejų pagalbos grynaisiais pinigais projektų pradinio reikalavimus atitinkančių naudos gavėjų sąrašo. Tai mums ir Komisijai užkirto kelią atsekti naudos gavėjus nuo jų registravimo iki mokėjimo šios Priemonės humanitarinio segmento didelės dalies atveju (49–53 dalys).

Taikant Priemonės rezultatų sistemą rengiamos bendrosios konsoliduotų rezultatų ataskaitos, tačiau jos turi tam tikrų trūkumų: subendrinti rodikliai neturi atskaitos duomenų, riboženklių ar kiekybinių tikslų. Viešosios ataskaitos buvo ribotos ir neaprėpė visos pabėgėliams Turkijoje teikiamos ES paramos (54 dalis).

6 rekomendacija. Išplėsti Pabėgėlių Turkijoje rėmimo priemonės stebėjimą ir ataskaitų teikimą

Komisija turėtų:

1. primygtinai reikalauti, kad Turkijos institucijos pagalbos grynaisiais pinigais projektų įgyvendinantiems partneriams suteiktų visapusišką prieigą prie duomenų apie reikalavimus atitinkančius naudos gavėjus siekiant pagerinti šių pavyzdinių projektų atskaitomybę ir stebėjimo sistemos efektyvumą;
2. pagerinti Priemonės rezultatų sistemos koncepciją, visų pirma įtraukiant su subendrintais rezultatų rodikliais susijusius riboženklius, tikslus ir atskaitos duomenis;
3. teikti ataskaitas apie ES priemonių išlaidas, kuriomis remiami pabėgėliai Turkijoje už Priemonės taikymo ribų.

Tikslinė įgyvendinimo data – 2019 m. gruodžio 31 d.

Visi audituoti humanitariniai projektai padėjo pabėgėliams patenkinti jų pagrindinius apgyvendinimo, maisto, sveikatos, švietimo ir apsaugos poreikius. Buvo gauti visi numatyti šešių projektų iš dešimties išdirbiai arba dauguma jų. Tačiau dar nėra pasiektos numatytos pusės audituotų projektų išdavos (kai kurie jų vis dar yra tebevykdomi), kaip buvo nustatyta tuo metu, kai jie buvo patvirtinti finansuoti (56–63 dalys).

Šią ataskaitą priėmė III kolegija, vadovaujama Audito Rūmų narės Bettinos JAKOBSEN, 2018 m. spalio 2 d.Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Audito Rūmų vardu

Pirmininkas
Klaus-Heiner LEHNE

Akronimai ir santrumpos

BVP: Bendrasis veiksmų planas

CCTE: Sąlyginis švietimui skirtų grynųjų pinigų pervedimas

DG NEAR: Kaimynystės politikos ir plėtros derybų generalinis direktoratas

DG ECHO: Europos civilinės saugos ir humanitarinės pagalbos operacijų generalinis direktoratas

EIB: Europos investicijų bankas

ERPB: Europos rekonstrukcijos ir plėtros bankas

ESSN: Neatidėliotinos minimalios socialinės apsaugos sistema

IcSP: Priemonė, kuria prisidedama prie stabilumo ir taikos

JT: Jungtinės Tautos

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

MVGD: Migracijos valdymo generalinis direktoratas (Turkija)

NŠM: Nacionalinio švietimo ministerija (Turkija)

PNPP: Pasirengimo narystei pagalbos priemonė

ŠSPM: Šeimos ir socialinės politikos ministerija (Turkija)

(T)NVO: (Tarptautinė) nevyriausybinė organizacija

VBP: Vystomojo bendradarbiavimo priemonė

Audito grupė

Specialiosiose ataskaitose Audito Rūmai pateikia savo auditų, susijusių su ES politikomis ir programomis arba su konkrečių biudžeto sričių valdymo temomis, rezultatus. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiksmingumo auditą atliko III audito kolegija „Išorės veiksmai bei saugumas ir teisingumas“, kuriai vadovauja Europos Audito Rūmų narė Bettina Jakobsen, kuri taip pat buvo šios ataskaitos narė pranešėja. B. Jakobsen talkino kabineto vadovė Katja Mattfolk ir kabineto atašė Kim Storup; pagrindinis vadybininkas Alejandro Ballester Gallardo; užduoties vadovas Cyril Messein; auditoriai Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovic ir Nikolaos Zompolas.

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2018

© Europos Sąjunga, 2018

Dėl leidimo naudoti arba kopijuoti nuotraukas arba kitą medžiagą, kurių autorių teisės nepriklauso Europos Sąjungai, būtina tiesiogiai kreiptis į autorių teisių subjektus.

KAIP SUSISIEKTI SU ES

Asmeniškai
Visoje Europos Sąjungoje yra šimtai Europe Direct informacijos centrų. Artimiausio centro adresą rasite svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

Telefonu arba el. paštu
Europe Direct tarnyba atsakys į jūsų klausimus apie Europos Sąjungą. Su šia tarnyba galite susisiekti:

• nemokamu numeriu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (kai kurie operatoriai už šiuos skambučius gali imti mokestį),
• šiuo standartiniu numeriu: +32 22999696 arba
• elektroniniu paštu svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

KAIP RASTI INFORMACIJOS APIE ES

Internetas
Informacijos apie Europos Sąjungą visomis oficialiosiomis ES kalbomis galima rasti svetainėje Europa (https://europa.eu/european-union/contact_lt)

ES leidiniai
Nemokamų ir mokamų ES leidinių galite atsisiųsti arba užsisakyti svetainėje EU Bookshop (https://publications.europa.eu/lt/publications). Jeigu jums reikia daugiau nemokamų leidinių egzempliorių, kreipkitės į Europe Direct arba į vietos informacijos centrą (žr. https://europa.eu/european-union/contact_lt)

ES teisė ir susiję dokumentai
Norėdami susipažinti su ES teisine informacija, įskaitant visus ES teisės aktus nuo 1951 m. visomis oficialiosiomis kalbomis, apsilankykite svetainėje EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=lt)

ES atvirieji duomenys
ES atvirųjų duomenų portale (http://data.europa.eu/euodp) galima susipažinti su ES duomenų rinkiniais. Duomenis galima nemokamai parsisiųsti ir pakartotinai naudoti tiek komerciniais, tiek nekomerciniais tikslais