Nástroj pre utečencov v Turecku: užitočná pomoc, no na zabezpečenie optimálnej hodnoty za vynaložené prostriedky je potrebné vykonať isté zlepšenia

Zhrnutie

Nástroj pre utečencov v Turecku je odpoveďou EÚ na výzvu Európskej rady na poskytnutie značnej dodatočnej sumy financovania na podporu utečencov v Turecku. Je to mechanizmus na koordináciu a racionalizáciu poskytnutia sumy 3 mld. EUR od EÚ a jej členských štátov. Táto podpora smeruje na humanitárne a nehumanitárne činnosti, pričom sa medzi ne rozdeľuje 1,4 mld. EUR na humanitárne činnosti a 1,6 mld. EUR na nehumanitárne činnosti. Cieľom nástroja je zvýšenie efektívnosti a posilnenie komplementárnosti podpory poskytovanej utečencom a hostiteľským komunitám v Turecku.

V rámci auditu sa skúmalo, či je podpora utečencov v Turecku z tohto nástroja účinná. Zamerali sme sa na riadenie prvej tranže nástroja a na doposiaľ dosiahnuté výsledky v rámci jeho humanitárnej zložky.

Zistili sme, že v náročných podmienkach nástroj pre utečencov v Turecku umožnil rýchlo zmobilizovať 3 mld. EUR z rozpočtu EÚ a jej členských štátov a zabezpečiť tak rýchlu reakciu na utečeneckú krízu. Nepodarilo sa však plne dosiahnuť cieľ účinnej koordinácie tejto reakcie. V rámci kontrolovaných projektov sa pre utečencov zabezpečila užitočná pomoc. Väčšina projektov vyprodukovala svoje výstupy, ale v polovici z nich sa ešte nedosiahli očakávané výsledky. Okrem toho sme zistili, že stále existuje priestor na zvýšenie efektívnosti projektov hotovostnej pomoci. Dospeli sme preto k záveru, že nástroj mohol byť účinnejší a za vynaložené finančné prostriedky by bolo možné dosiahnuť viac.

Komisia určila prioritné potreby utečencov na základe komplexného posúdenia potrieb. V dôsledku nezhôd medzi Tureckom a EÚ, pokiaľ ide o spôsob riešenia prioritných potrieb v oblasti komunálnej infraštruktúry a sociálno-ekonomickej podpory, však tieto oblasti neboli dostatočne pokryté.

Z nástroja sa v sektoroch zdravotníctva a vzdelávania podporovali podobné činnosti prostredníctvom rozličných platobných nástrojov. Tým sa skomplikovala koordinácia a na financovanie podobných projektov sa súbežne využívali rôzne štruktúry riadenia.

Aj keď sme v sektore zdravotníctva určili niekoľko dobrých príkladov, kde sa Komisii podarilo podporiť prechod od humanitárnej k trvalejšej rozvojovej pomoci, takúto komplementárnosť sa nepodarilo dosahovať systematicky.

Existuje takisto priestor na zvýšenie efektívnosti humanitárnych projektov financovaných z nástroja. Po prvé, pri skúmaní návrhov projektov Komisia konzistentne a komplexne neposudzovala odôvodnenosť rozpočtových nákladov. Po druhé, ak aj boli v súlade s právnym rámcom, nepriame náklady vyplatené partnerom, ktorí realizovali veľké projekty hotovostnej pomoci, boli vysoké a výška zálohových platieb nebola zosúladená so skutočným finančným tokom projektov.

Komisia zaviedla primerané opatrenia na monitorovanie humanitárnych projektov. Najväčším obmedzením bolo odmietnutie tureckých orgánov udeliť prístup k údajom o príjemcoch dvoch projektov hotovostnej pomoci. Ani Komisia, ani EDA nemohli reálne sledovať príjemcov projektu od registrácie po vyplatenie.

Výsledkový rámec nástroja, v ktorom sa vykazujú konsolidované výsledky, bol stále v štádiu vývoja: východiskové údaje, míľniky a vyčíslenie cieľov pre hlavné ukazovatele zatiaľ neboli dokončené. Verejné vykazovanie malo len obmedzený rozsah a nezahŕňalo všetku pomoc EÚ pre utečencov v Turecku.

Všetky kontrolované humanitárne projekty pomohli utečencom naplniť ich potreby, najmä prostredníctvom hotovostnej pomoci. Väčšina z nich zabezpečila všetky plánované výstupy alebo väčšiu časť z nich. V polovici z nich sa však ešte nepodarilo dosiahnuť očakávané výsledky a deväť z desiatich bolo potrebné predĺžiť. Najdôležitejším faktorom, ktorý pribrzdil včasné vykonávanie projektov riadených MMVO, bolo náročné prevádzkové prostredie.

V správe uvádzame šesť odporúčaní zameraných na zvýšenie efektívnosti a účinnosti druhej tranže rozpočtu nástroja. Komisia by mala:

• lepšie vyhodnotiť potreby utečencov v oblasti komunálnej infraštruktúry a sociálno-ekonomickej podpory,
• posilniť racionalizáciu a komplementárnosť pomoci,
• zaviesť stratégiu na prechod od humanitárnej k rozvojovej pomoci,
• zvýšiť efektívnosť projektov hotovostnej pomoci,
• spolu s tureckými orgánmi riešiť potrebu zlepšenia prevádzkového prostredia pre (M)MVO;
• rozšíriť monitorovanie a vykazovanie v rámci nástroja pre utečencov v Turecku.

Úvod

Turecko je s EÚ spojené od roku 1963 na základe dohody o pridružení. Európska rada udelila Turecku štatút kandidátskej krajiny na členstvo v EÚ v decembri 1999 a rokovania o pristúpení sa začali v roku 2005. Turecko je zďaleka najväčším príjemcom nástroja predvstupovej pomoci EÚ (IPA), ktorý EÚ využíva na prípravu kandidátskych krajín na členstvo v EÚ, pričom v rokoch 2007 – 2020 z tohto nástroja dostalo viac ako 9 mld. EUR¹.

Vzhľadom na svoju polohu je Turecko pre mnohých utečencov cieľovou aj tranzitnou krajinou. Vplyvom zvýšenia migračných tokov, najmä v dôsledku sýrskeho konfliktu, Turecko poskytuje útočisko najväčšej populácii utečencov na svete: takmer 4 miliónom ľudí². Patrí medzi nich aj 3,5 milióna Sýrčanov, z ktorých približne 94 % žije mimo utečeneckých táborov³. Od začiatku krízy Turecko sústavne poskytuje utečencom významnú podporu.

Zdroj: UNHCR.

Sýrska utečenecká kríza nezasiahla len Turecko, ale aj členské štáty EÚ. Len v roku 2018 prešlo cez Stredozemné more z Turecka do Grécka približne 850 000 utečencov⁴, ktorí hľadali azyl v krajinách EÚ. Po prijatí európskej migračnej agendy v máji 2015 EÚ a jej členské štáty prijali viaceré opatrenia na riešenie identifikovaných výziev.

Dňa 15. októbra 2015 Komisia predložila návrh spoločného akčného plánu (SAP) EÚ a Turecka na pomoc Turecku s riadením migračnej krízy. V SAP sa určili opatrenia, ktoré majú vykonať EÚ a Turecko s cieľom a) poskytnúť podporu Sýrčanom pod dočasnou ochranou (SPDO) a ich tureckým hostiteľským komunitám a b) skvalitniť spoluprácu s cieľom predchádzať tokom nelegálnej migrácie do EÚ.

Prvým krokom, ktorý mala EÚ v zmysle SAP vykonať, bolo zmobilizovať dostatočné množstvo finančných prostriedkov „na podporu Turecka v riešení výziev spôsobených prítomnosťou Sýrčanov pod dočasnou ochranou“⁵. Tieto finančné prostriedky sa mali zmobilizovať čo najflexibilnejšie a najrýchlejšie. Komisia na túto požiadavku odpovedala vytvorením nástroja pre utečencov v Turecku.

Nástroj pre utečencov v Turecku

Tento nástroj predstavuje koordinačný mechanizmus, ktorého cieľom je pomáhať Turecku pri „riešení naliehavých humanitárnych a rozvojových potrieb utečencov a ich hostiteľských komunít, vnútroštátnych a miestnych orgánov v oblasti riadenia a pri riešení následkov prílevu utečencov“. Jeho cieľom je koordinácia a racionalizácia opatrení financovaných z rozpočtu Únie a prostredníctvom bilaterálnych príspevkov členských štátov EÚ, aby sa posilnila efektívnosť a komplementárnosť podpory poskytovanej utečencom a hostiteľským komunitám v Turecku⁶. Ide o inovatívny nástroj na báze združovania odlišný od iných združovacích mechanizmov používaných v EÚ, ako sú trustové fondy EÚ⁷ (pozri tabuľku 1).

Zdroj: EDA.

Vytvorený 1. januára 2016 s rozpočtom 3 mld. EUR určeným na roky 2016 a 2017⁸. Z tejto sumy sa 1 mld. EUR financuje z rozpočtu EÚ a 2 mld. EUR z členských štátov EÚ⁹ (národné príspevky na nástroj pre utečencov v Turecku sú uvedené v prílohe I). Poskytovaná podpora smeruje na humanitárne a nehumanitárne činnosti, pričom sa medzi ne rozdeľuje 1,4 mld. EUR na humanitárne činnosti a 1,6 mld. EUR na nehumanitárne činnosti. Nástroj slúži na koordináciu financovania z rôznych existujúcich nástrojov (pozri tabuľku 2).

Zdroj: Európska komisia – Prvá výročná správa o nástroji pre utečencov v Turecku.

Pomoc sa zameriava na šesť prioritných oblastí: 1. humanitárna pomoc, 2. riadenie migrácie, 3. vzdelávanie, 4. zdravie, 5. komunálna infraštruktúra a 6. sociálno-ekonomická podpora¹⁰. Projekty financované z nástroja sa vyberajú a vykonávajú prostredníctvom podkladových finančných nástrojov (pozri tabuľku 2), a teda v súlade s príslušnými platnými pravidlami a požiadavkami¹¹. To zahŕňa aj vykonávanie projektov prostredníctvom Regionálneho trustového fondu EÚ zriadeného v reakcii na krízu v Sýrii – tzv. fondu Madad¹². Jeho fungovanie podrobnejšie zobrazuje príloha II.

Vo vyhlásení EÚ a Turecka z 18. marca 2016¹³ členovia Európskej rady a Turecko potvrdili svoj záväzok k vykonávaniu SAP a ukončeniu neregulárnej migrácie z Turecka do Grécka¹⁴. Pri tejto príležitosti sa takisto dohodli, že do konca roku 2018 sa do rozpočtu nástroja doplnia ďalšie finančné prostriedky vo výške 3 mld. EUR. Dňa 28. júna 2018 Európska rada odsúhlasila spustenie druhej tranže rozpočtu nástroja.

Riadiaci výbor nástroja

Riadenie nástroja zabezpečuje riadiaci výbor, ktorému predsedá Komisia a jeho členmi sú zástupcovia všetkých členských štátov EÚ. Zástupcovia Turecka sa zúčastňujú na zasadnutiach s poradným hlasom a zapájajú sa do diskusií súvisiacich s vykonávaním podpory. Úlohou riadiaceho výboru je zabezpečovať strategické vedenie. To zahŕňa „stanovenie celkových priorít, druhov činností, ktoré sa budú podporovať, nástrojov, ktoré sa majú používať […] a koordináciu činností“ financovaných z nástroja¹⁵. Zodpovedá takisto za monitorovanie a hodnotenie vykonávania činností.

Celkovú zodpovednosť za riadenie činností naďalej nesie Komisia. Generálne riaditeľstvo pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení (GR NEAR) spolu s delegáciou EÚ v Turecku zodpovedá za vykonávanie projektov financovaných prostredníctvom IPA a Generálne riaditeľstvo pre civilnú ochranu a operácie humanitárnej pomoci EÚ (GR ECHO) zas zodpovedá za humanitárnu zložku. Komisia je takisto zodpovedná za projekty vykonávané prostredníctvom trustového fondu Madad.

Rozsah auditu a audítorský prístup

Naším cieľom bolo posúdiť riadenie nástroja a doposiaľ dosiahnuté výsledky. Audit pokrýval obdobie od vytvorenia nástroja do 31. marca 2018. Hlavná audítorská otázka znela: „Poskytuje nástroj pre utečencov v Turecku účinnú podporu pre utečencov v Turecku?“ Táto otázka bola rozdelená do dvoch podotázok:

1. Prispelo vytvorenie a fungovanie nástroja ako mechanizmu k zabezpečeniu relevantnej, rýchlej a dobre koordinovanej podpory?

   Pri hľadaní odpovede na túto otázku sme skúmali, či Komisia určila prioritné potreby utečencov a riešila ich rýchlo a koordinovaným spôsobom.

2. Poradilo sa v humanitárnych projektoch financovaných z tohto nástroja dosiahnuť očakávané výsledky?

   V rámci tejto otázky sme skúmali vykonávanie, monitorovanie a výsledky dosiahnuté vo vzorke projektov podporených z tohto nástroja. Keďže väčšina nehumanitárnych projektov nebola ešte v čase auditu v dostatočne pokročilom štádiu vykonávania¹⁶, v tejto časti našej analýzy sme sa zamerali na humanitárne projekty.

Skontrolovali sme vzorku desiatich humanitárnych projektov v celkovej sume 458 mil. EUR (pozri prílohu III A). Vzorku sme vybrali tak, aby boli projekty zastúpené vyvážene z hľadiska finančného významu, sektorov (základné potreby, ochrana, zdravie, vzdelávanie) a druhu realizačného partnera (agentúry OSN, MMVO). Vzorka bola vybratá z celkového počtu 45 zmlúv humanitárneho charakteru a predstavuje 33 % celkovej sumy humanitárnej pomoci stanovenej v zmluve.

Súčasťou auditu boli administratívne kontroly a rozhovory s rôznymi odbormi Komisie, s delegáciou EÚ a kanceláriami ECHO v Turecku, so zástupcami niektorých členských štátov v riadiacom výbore nástroja, s tureckými orgánmi, medzinárodnými orgánmi, mimovládnymi organizáciami a konečnými príjemcami pomoci¹⁷. Počas návštevy Turecka v januári 2018 sme navštívili osem z desiatich miest projektov z vybratej vzorky¹⁸.

Turecké ministerstvo rodiny a sociálnej politiky (MRSP) nám neposkytlo prístup do svojej databázy oprávnených príjemcov kontrolovaných hotovostných projektov [núdzová záchranná sociálna sieť (ESSN) a podmienečný prevod hotovosti na vzdelávanie (CCTE)]. Preto nebolo možné podľa registrácie na platby vystopovať konečných príjemcov. Ďalšie podrobnosti sú uvedené v bode 53.

Pripomienky

Nástroj umožnil rýchlo zmobilizovať relevantnú podporu, ale ako koordinačný mechanizmus nebol plne účinný

Posudzovali sme tieto otázky:

1. či sa v rámci nástroja podarilo identifikovať a riešiť najdôležitejšie potreby utečencov prostredníctvom komplexného a starostlivého posúdenia potrieb;
2. či administratívna štruktúra nástroja umožnila rýchle zazmluvnenie pomoci vo výške 3 mld. EUR, t. j. počas obdobia 2016 – 2017, ako bolo uvedené v rozhodnutí Komisie, ktorým sa nástroj zriadil;
3. či nástroj zabezpečil účinnú koordináciu pomoci. Osobitne sme skúmali, či zavedené postupy výberu a schvaľovania činností zjednodušili pomoc a zabezpečili komplementárnosť medzi i) jednotlivými použitými výdavkovými nástrojmi EÚ a ii) medzi humanitárnou a nehumanitárnou podporou.

Nástroj umožnil primerané riešenie najdôležitejších potrieb utečencov okrem potrieb súvisiacich s komunálnou infraštruktúrou a sociálno-ekonomickou podporou

Pridelenie finančných prostriedkov vo výške 3 mld. EUR bolo výsledkom politického rozhodnutia odsúhlaseného členskými štátmi EÚ a Tureckom. Táto suma predstavuje výrazné zvýšenie celkovej sumy pomoci, ktorú EÚ sprístupňuje v Turecku. Cieľom však nebolo pokrytie všetkých nákladov na podporu utečencov¹⁹.

Posúdenie potrieb s určitými obmedzeniami

V spoločnom akčnom pláne EÚ a Turecka (pozri bod 4) sa požadovalo, aby inštitúcie EÚ a Turecko pred uvoľnením 3 mld. EUR z rozpočtu vykonali komplexné spoločné posúdenie potrieb²⁰. Aj keď sa turecké orgány do tohto posúdenia potrieb zapojili, jeho vykonanie oficiálne neschválili.

Posúdenie potrieb sa zavŕšilo v júni 2016. Bolo naozaj komplexné, keďže zahŕňalo posúdenie humanitárnych aj rozvojových potrieb, poskytlo relevantné informácie o situácii sýrskych utečencov a umožnilo určiť medzery, ktoré treba riešiť, s ohľadom na minulú, súčasnú aj plánovanú pomoc pre Sýrčanov pod dočasnou ochranou (SPDO) v Turecku. Nebolo však dostatočne dôkladné:

1. väčšina číselných údajov (napr. sektorové štatistiky) v posúdení potrieb bola prevzatá od tureckých orgánov. Poradcovia, ktorí vykonávali posúdenie potrieb, nemali prístup k prvotným údajom. Nemohli si preto overiť odhadované náklady na opatrenia potrebné na riešenie potrieb utečencov a hostiteľských komunít.
2. Nebol k dispozícii dostatok aktuálnych demografických údajov rozdelených podľa pohlavia, vekových skupín a lokalít, ako ani údajov o zraniteľnosti (domácnosti s vedúcim postavením žien, deti, staršie osoby atď.). Poradcovia to opísali ako závažnú prekážku pri posudzovaní potrieb a navrhovaní programov a zásahov. Napríklad, v sektore sociálnej podpory a súdržnosti bolo najnovšie celoštátne posúdenie zraniteľnosti z roku 2013.
3. Posúdenie potrieb bolo zamerané na SPDO a nezohľadňovali sa v ňom potreby nesýrskej populácie utečencov (najmä Afgancov a Iračanov). Veľká väčšina utečencov v Turecku sú SPDO (pozri bod 2); preto boli SPDO hlavnou cieľovou skupinou podporenou v rámci nástroja. To však nebolo v súlade s určeným cieľom nástroja, ktorým bolo riešiť potreby všetkých utečencov.

Prioritné oblasti nástroja (pozri bod 8) boli do veľkej miery zosúladené s posúdením potrieb. Jedinou výnimkou bolo riadenie migrácie, ktoré riadiaci výbor zvolil za prioritnú oblasť, aj keď nebolo zahrnuté do rozsahu posudzovania potrieb. Vzhľadom na to, že hlavným cieľom nástroja bola podpora utečencov a hostiteľských komunít a že na riadenie migrácie v Turecku už bola predtým v rámci IPA (mimo nástroja) pridelená podpora 350 mil. EUR, sú dôvody jeho určenia ako prioritnej oblasti otázne. Po financovaní dvoch projektov riadenia migrácie sa v skutočnosti riadiaci výbor rozhodol už na túto oblasť neprideľovať žiadne ďalšie finančné prostriedky.

Prioritné oblasti boli vymedzené zoširoka, aby sa zabezpečila potrebná pružnosť v náročnom a rýchlo sa meniacom prostredí. Jednotlivé projekty boli zamerané na riešenie konkrétnych potrieb utečencov. Preskúmali sme odôvodnenie výberu desiatich kontrolovaných projektov a zistili sme, že vo všetkých z nich to bolo naozaj tak (podrobnosti pozri v prílohe III B). Pri predkladaní návrhu na financovanie musí realizačný partner humanitárnych projektov opísať identifikované problémy, potreby a riziká, ako aj to, prečo je navrhovaná reakcia primeraná a ako je v súlade s celkovou humanitárnou stratégiou Komisie v Turecku. V rámčeku 1 je opísané, ako sa najväčším humanitárnym projektom EÚ financovaným z nástroja podarilo riešiť potreby utečencov.

Dve prioritné oblasti neboli podporené dostatočne

Výdavky v rámci nástroja boli zamerané na prioritné oblasti vzdelávania, zdravia a humanitárnej pomoci (najmä ESSN). Tieto oblasti tvorili približne 90 % celej sumy stanovenej v zmluve (pozri obrázok 1).

Zdroj: EDA na základe údajov Komisie.

Ťažko posúdiť, či je takéto rozdelenie finančných prostriedkov úmerné rozsahu potrieb v prioritných oblastiach, keďže riadiaci výbor nestanovil pre jednotlivé prioritné oblasti orientačné predbežné kvóty. Hoci sa týmto zvyšuje pružnosť prideľovania finančných prostriedkov, neumožňuje to vykonať posúdenie rozdielov medzi plánovanými a skutočnými výdavkami za každú prioritnú oblasť.

Zistili sme, že prioritné oblasti „komunálna infraštruktúra“ a “sociálno-ekonomická podpora“ sa neriešili dostatočne. Ako sa uvádza v rámčeku 2, hlavným dôvodom bolo, že Komisia a turecké orgány nenašli zhodu, ako ich riešiť.

Nástroj umožnil dosiahnuť stanovený cieľ – uzavrieť za dva roky zmluvy na 3 mld. EUR

Rozhodnutie vytvoriť nástroj vychádzalo z potreby zmobilizovať ďalšie finančné prostriedky. Jeho najdôležitejším prínosom bolo, že členské štáty odsúhlasili²³ svoj príspevok vo výške 2 mld. EUR vo februári 2016, ihneď po vytvorení nástroja. Tým sa vytvoril základ na rýchle využívanie týchto finančných prostriedkov na základe vopred vymedzenej rozpočtovej sumy.

Aj právny a administratívny rámec nástroja bol zavedený pomerne rýchlo. Komisia a členské štáty EÚ odsúhlasili rokovací poriadok riadiaceho výboru nástroja počas jeho prvého zasadnutia 17. februára 2016. Nástroj teda začal reálne fungovať len necelé tri mesiace po samite EÚ a Turecka 29. novembra 2015. Príloha V obsahuje najdôležitejšie dátumy a udalosti súvisiace s vytvorením a správou nástroja.

Finančné prostriedky z nástroja boli uvoľnené prostredníctvom kombinácie existujúcich nástrojov (pozri bod 8) a realizačných partnerov. Vďaka tomu bol nástroj schopný rýchlo absorbovať výrazné zvýšenie objemu finančných prostriedkov EÚ smerujúcich do Turecka a v priebehu dvoch rokov umožnil uzavretie zmlúv vo výške 3 mld. EUR. Ako je znázornené na obrázku 2, objem finančných prostriedkov sa zvýšil najviac v oblasti humanitárnej pomoci.

Zdroj: EDA na základe údajov Komisie.

Okrem rýchleho vytvorenia nástroja a účinného združenia finančných prostriedkov boli kľúčovým faktorom, ktorý umožnil nástroju jeho svoj účel a zabezpečiť rýchlu pomoc, ďalej opísané mechanizmy plnenia zvolené Komisiou.

1. Komisia sprístupnila tureckým orgánom tri priame granty v celkovej sume 660 mil. EUR na projekty veľkého rozsahu v rámci nehumanitárnej zložky bez výziev na predkladanie návrhov. V Turecku sa priame granty EÚ obyčajne využívajú na oveľa menšie projekty s priemernou sumou 1 mil. EUR.
2. 70 % z rozpočtu 3 mld. EUR smerovalo do organizácií OSN a do medzinárodných finančných inštitúcií (pozri prílohu II). To prispelo k zvýšeniu absorpčnej kapacity, keďže organizácie tohto druhu obyčajne majú potrebné prostriedky na realizáciu veľkých projektov, ako je napríklad viacúčelový projekt hotovostnej pomoci, ESSN, ktorý sa zaviedol ako hlavný nástroj na poskytovanie humanitárnej pomoci s finančnými prostriedkami vo výške 998 mil. EUR (pozri rámček 1).

V prípade iných nástrojov EÚ alebo jej trustových fondov mimo tohto nástroja nie je kombinácia vlastností opísaných v bodoch 25 až 28 vždy k dispozícii. To vysvetľuje, prečo sa finančné prostriedky IPA smerované v rámci nástroja zazmluvnili až päťkrát rýchlejšie ako tradičná pomoc z IPA v Turecku. Ako vyplýva z prílohy VI, rýchlosť uzatvárania zmlúv v rámci nástroja bola vyššia aj v porovnaní s trustovými fondmi EÚ.

Nástroj prispel k zlepšeniu koordinácie, ale nie vždy sa podarilo dosiahnuť racionalizáciu a komplementárnosť pomoci

Ďalej sme posudzovali, či nástroj umožnil koordináciu a racionalizáciu pomoci poskytovanej prostredníctvom rôznych nástrojov, či sa tak znížilo riziko neefektívnosti (napr. prekrývania projektov) a či sa posilnila komplementárnosť podpory s cieľom uľahčiť prechod z humanitárnej na nehumanitárnu pomoc.

Zistili sme, že Komisia zabezpečovala koordináciu strategického smerovania nástroja prostredníctvom spoločného posúdenia potrieb, riadiacej štruktúry (riadiaci výbor) a rámca pre výsledky, pričom sa pokrývala humanitárna aj nehumanitárna podpora. To umožnilo koordináciu a výmenu informácií medzi dvomi hlavnými zodpovednými oddeleniami Komisie (GR NEAR a GR ECHO) a fondom Madad.

Komisia však nestanovila jasné deliace čiary medzi jednotlivými nástrojmi a realizačnými partnermi. V niektorých prípadoch sme zistili, že nástroje financovania využívané v rámci nástroja slúžili na podporu veľmi podobných činností v sektoroch zdravia a vzdelávania. To si vyžadovalo využívanie súbežných riadiacich štruktúr na financovanie podobných činností a komplexné koordinačné úsilie Komisie aj partnerov na zmiernenie rizika prekrývania projektov. To nie je v súlade s cieľom racionalizácie pomoci EÚ prostredníctvom tohto nástroja. Rámček 3 obsahuje príklady, v ktorých sa z nástroja financovali podobné činnosti prostredníctvom rôznych nástrojov.

Ako už bolo uvedené, smerovanie podpory cez rôzne platobné nástroje umožnilo Komisii zrýchliť financovanie prostredníctvom nástroja (pozri bod 27). Na druhej strane to viedlo k zložitejšiemu riadeniu, vykonávaniu a dohľadu nad nástrojom ako celkom. Na tieto platobné nástroje sa totiž vzťahujú rôzne mandáty a právne rámce, uplatňujú sa pri nich odlišné mechanizmy plnenia, odlišné požiadavky na vykazovanie a monitorovanie a riadia ich iné oddelenia. Okrem toho, z finančných prostriedkov EÚ vynaložených v Turecku mimo nástroja sa čiastočne podporovali aj tie isté prioritné oblasti ako prostredníctvom nástroja²⁵. Niektoré zo zainteresovaných strán, s ktorými sme sa počas návštevy v Turecku zhovárali, potvrdili, že situácia je nejasná, najmä pokiaľ ide o očakávanú úlohu jednotlivých platobných nástrojov.

Deklarovaný cieľ nástroja – zabezpečiť komplementárnosť pomoci – zahŕňa prepojenie medzi humanitárnou a nehumanitárnou podporou. Aj keď sme v sektore zdravotníctva určili niekoľko dobrých príkladov, kde sa Komisii podarilo zabezpečiť prechod od humanitárnej k trvalejšej rozvojovej pomoci, takúto komplementárnosť sa nepodarilo dosahovať systematicky. Napríklad, Komisia nevypracovala spoločné vykonávacie plány pre GR ECHO, GR NEAR a členské štáty EÚ²⁶, aj keď by sa takýmito plánmi mohla posilniť celková súdržnosť a racionalizácia pomoci EÚ. Spoločné vykonávacie plány považujeme za osvedčený postup a Komisia takýto postup uplatnila pri vypracovaní spoločného humanitárneho a rozvojového rámca pre Jordánsko a Libanon s cieľom rozvinúť komplexnú a spoločnú reakciu²⁷.

V siedmich z desiatich kontrolovaných humanitárnych projektov sme nenašli žiadne známky akejkoľvek odsúhlasenej stratégie prechodu alebo ukončenia, na základe ktorej by humanitárne projekty, ktoré sú určené na pokrývanie núdzových potrieb, mohli prejsť pod nehumanitárnu zložku nástroja alebo by ich mohlo prevziať Turecko, ak by dané potreby pretrvávali v strednodobom alebo dlhodobom horizonte. V niekoľkých prípadoch boli kontrolované projekty závislé od následných opatrení, stále v rámci humanitárnej zložky financovania, s obdobím realizácie po roku 2018. Orientačný termín, ktorý GR ECHO stanovilo pre prechod humanitárnej pomoci, bol koniec roka 2018²⁸. Následne bol posunutý na neskôr. Rámček 4 obsahuje príklady dobrých a slabých stratégií prechodu zo vzorky kontrolovaných projektov.

V náročnej situácii humanitárne projekty pomohli utečencom vyriešiť si svoje základné potreby, za vynaložené finančné prostriedky však neraz bolo možné urobiť viac

Ďalej sme posudzovali efektívnosť a účinnosť³⁰ humanitárnej pomoci poskytovanej v rámci nástroja, pričom sme brali do úvahy najmä tieto otázky:

1. či Komisia zabezpečila primeranosť nákladov financovaných projektov v pomere k očakávaným výsledkom a či sa projekty realizovali načas;
2. či Komisia komplexne monitorovala výdavky z nástroja a zaznamenala dostatok relevantných informácií o dosiahnutých výsledkoch; a
3. či sa v humanitárnych projektoch podarilo dosiahnuť želané výstupy (t. j. čo sa vytvorilo alebo dosiahlo) a dospieť k očakávaným účinkom (t. j. zmenám vďaka výstupom).

Kontrolovali sme desať humanitárnych projektov realizovaných pod nepriamym (agentúry OSN) alebo priamym (MMVO) riadením (pozri prílohu III A). Napriek oneskoreniam pri realizácii bolo deväť prebiehajúcich projektov³¹ v dostatočne pokročilom štádiu, aby bolo v čase auditu možné posúdiť dosiahnuté výstupy a účinky.

Existuje priestor na zefektívnenie projektov

Posúdenie odôvodnenosti nákladov Komisiou má nedostatky

V plánoch vykonávania humanitárnej pomoci pre Turecko na roky 2016 a 2017 Komisia uviedla, že v podporovaných činnostiach by sa mal klásť „všeobecný dôraz na nákladovú efektívnosť a účinnosť“. Zistili sme, že Komisia pri skúmaní návrhov projektov konzistentne a komplexne neposudzovala odôvodnenosť rozpočtových nákladov. Predovšetkým:

1. v piatich z desiatich projektov nebol riadne posúdený pomer administratívnych a prevádzkových nákladov;
2. v štyroch z desiatich projektov nebol vykonaný žiadny výpočet nákladov na príjemcu. Pri výpočte nákladov na príjemcu sa nie vždy následne posudzovalo, či je výsledný pomer primeraný.

Uznávame, že pri poskytovaní humanitárnej pomoci Komisia pracuje v rozličných prostrediach a uplatňovanie štandardných nákladov alebo kvantitatívnych referenčných hodnôt tak môže byť náročné. Napriek tomu sa domnievame, že tieto nástroje bolo možné reálne využiť, najmä v prípade nadväzujúcich projektov vykonávaných tými istými partnermi. V piatich kontrolovaných projektoch v takejto situácii Komisia nevykonala dôkladné porovnanie projektov. Rámček 5 obsahuje príklady, v ktorých Komisia dostatočne neposúdila odôvodnenosť nákladov.

V prípade humanitárnych projektov vykonávaných partnermi z OSN Komisia nemala k dispozícii úplný prehľad nákladov spojených so subdodávkami od (miestnych) realizačných partnerov. Bez takéhoto prehľadu Komisia nemôže komplexne posúdiť odôvodnenosť nákladov.

ESSN má vyšší pomer efektívnosti, ale mohla by byť ešte efektívnejšia

V prípade hotovostnej pomoci je možné lepšie posúdiť nákladovú efektívnosť, keďže sa ľahšie stanoví výška pomoci, ktorá sa dostane ku konečným príjemcom. Nákladová efektívnosť projektu sa meria priamym porovnaním sumy prijatej príjemcami s ostatnými nákladmi na danú činnosť (tzv. pomer efektívnosti).

V prípade ESSN (pozri rámček 1) Komisia v roku 2016 stanovila prvotný cieľový pomer efektívnosti 85: 15³². Tento pomer sa v roku 2018 zvýšil na 87,5: 12,5. Keď sme tento pomer porovnali s inými projektmi v oblasti základných potrieb v danom regióne, ktoré financovala Komisia, zistili sme, že pomer efektívnosti týchto projektov bol priemerne 79: 21³³.

Na druhej strane sme zistili, že pomer efektívnosti vypočítaný pre ESSN nezahŕňa všetky náklady priamo spojené s projektom, a najmä výdavky vynaložené tureckým MRSP, ktoré podporuje vykonávanie projektov prostredníctvom nadácií sociálnej pomoci a solidarity. Tieto nadácie prijímajú od utečencov žiadosti o pripojenie sa do ESSN, posudzujú ich oprávnenosť a vykonávajú podomové návštevy. Svoju činnosť vykonávajú prostredníctvom približne 1000 kancelárií v Turecku.

Určili sme takisto možnosti, ako potenciálne zvýšiť efektívnosť ESSN.

1. Tento projekt realizuje organizácia OSN, ktorá si môže nárokovať do 7 % celkových priamych nákladov na projekty ako náhradu vzniknutých nepriamych nákladov, napr. správnych a administratívnych nákladov na úrovni ústredia. Zistili sme, že toto percento, aj keď je v súlade s finančnou a administratívnou rámcovou dohodou³⁴ medzi Komisiou a OSN, sa spravidla uplatňuje pri projektoch s oveľa menším rozpočtom. Vzhľadom na veľký rozsah tohto projektu³⁵ dosiahli nepriame náklady na jeho dve etapy v rozpočte sumu 64 mil. EUR³⁶. Napriek výške tejto sumy nebol predložený žiadny dôkaz, že tieto náklady sú odôvodnené a že boli udržané na absolútne minimálnej úrovni³⁷. Namiesto toho boli určené na hornej hranici.
2. Finančné prostriedky na ESSN sa prevádzajú od realizačného partnera z OSN do banky cez miestneho realizačného partnera. Za prevod finančných prostriedkov si miestny realizačný partner účtuje transakčný poplatok vo výške až 8,9 mil. EUR (vypočítaný ako 1 % z celkovej sumy prevodov). Vzhľadom na to, že finančné prostriedky by bolo možné previesť priamo do banky bez toho, aby smerovali cez miestneho realizačného partnera, Komisia dostatočne nepreukázala, že bolo potrebné hradiť takýto poplatok. Okrem toho, v rámci druhého projektu hotovostnej pomoci, ktorý bol zahrnutý v skúmanej vzorke, sa žiadne takéto poplatky neúčtovali (projekt 3 – CCTE). Navyše, miestny realizačný partner si paušálne účtuje ďalších 7 % za nepriame náklady.
3. Výška vyplatených preddavkov nie je primeraná. Podľa právneho rámca, ktorým sa riadi partnerstvo medzi EÚ a OSN, musí Komisia pred začatím projektov zaplatiť ako preddavok 80 % z celkovej zmluvnej sumy. Zistili sme, že táto výška preddavku nie je prispôsobená osobitnej štruktúre výdavkov obidvoch týchto kontrolovaných projektov hotovostnej pomoci (ESSN a CCTE). Napríklad, v prípade ESSN sa realizačnému partnerovi vopred vyplatilo v prvej etape 278 mil. EUR a v druhej etape 520 mil. EUR. Finančné prostriedky sa však mali uvoľňovať lineárne v priebehu 16, resp. 13 mesiacov. V prípade druhej etapy CCTE Komisia v decembri 2017 vopred vyplatila 40 mil. EUR, pričom prvé kolo platieb sa očakávalo až koncom septembra 2018. Prípadné úroky získané z týchto preddavkov si ponechávajú realizační partneri a neinvestujú sa späť do ESSN, resp. CCTE.

Oneskorenie realizácie oslabilo efektívnosť väčšiny kontrolovaných projektov

Dôležitým aspektom efektívnosti je včasnosť. Tá môže mať vplyv aj na nákladovú efektívnosť, lebo v prípade oneskorenia projektu je možné, že administratívne náklady, ako sú prenájmy a mzdy, sa budú musieť aj tak uhradiť, v dôsledku čoho môže byť k dispozícii menej finančných prostriedkov pre konečných príjemcov. Až deväť z desiatich kontrolovaných projektov sa oneskorilo a ich realizáciu bolo potrebné predĺžiť, priemerne o 60 %³⁸. V jednom prípade sa počiatočný rozpočet revidoval smerom nahor a v troch prípadoch sa rozpočet znížil, lebo niektoré z plánovaných činností nebolo možné realizovať (pozri prílohu III A).

Zistili sme viaceré dôvody týchto oneskorení. V piatich prípadoch bolo oneskorenie spôsobené najmä technickými a administratívnymi prekážkami v súvislosti s projektmi, ako je nedostupnosť potrebného technického vybavenia alebo skúsených pracovníkov na realizáciu projektov. V jednom prípade Komisia povolila predĺženie, aby mohli predmetné činnosti následne lepšie prejsť pod vnútroštátny systém. V troch prípadoch včasnú realizáciu projektov zdržali prekážky súvisiace s právnym a regulačným rámcom pre MVO stanoveným tureckými orgánmi³⁹. V dôsledku toho sa projekty EÚ realizované prostredníctvom MMVO, ktoré do daného dátumu pracovali v Turecku, výrazne oneskorili alebo sa rozsah príslušných činností obmedzil. V prípadoch, keď to bolo vhodné, Komisia reagovala pružne a povolila predĺženie zmlúv, v niektorých prípadoch zas revidovala počiatočné stanovené ciele.

Komisia takisto narazila na problémy pri získavaní súhlasu tureckých orgánov pre zapojenie MMVO na úrovni financovania. Napríklad, MRSP nesúhlasilo s tým, aby MMVO vykonávali niektoré kľúčové činnosti súvisiace s ochranou, najmä správu prípadov a návštevy domácností. Komisia musela zrušiť štyri projekty s celkovou rozpočtovou sumou 14 mil. EUR, aj keď ich považovala za relevantné na financovanie riešenia naliehavých potrieb v oblasti ochrany utečeneckej populácie. Rámček 6 obsahuje príklady oneskorení a ťažkostí pri realizácii projektov.

Vyskytli sa nedostatky pri monitorovaní projektov hotovostnej pomoci a pri meraní ich výsledkov

Monitorovanie je pravidelné skúmanie výdavkov, činností a výsledkov, ktoré poskytuje aktualizované informácie o tom, či projekty napredujú podľa plánu. Monitorovanie nástroja Komisiou sme posudzovali na dvoch úrovniach. Po prvé sme skúmali, či bolo monitorovanie humanitárnych projektov komplexné a včasné. Po druhé sme skúmali, či rámec pre výsledky nástroja, špecializovaná pomôcka vytvorená Komisiou na zobrazovanie súhrnných údajov o výsledkoch dosiahnutých v rámci nástroja, poskytol relevantné a vyčísliteľné informácie o výkonnosti.

Komisia zaviedla primeraný rámec na monitorovanie humanitárnych projektov. Všetky kontrolované projekty v súlade so svojimi vlastnými usmerneniami aspoň raz navštívila. Monitorovanie projektov umožnilo pracovníkom Komisie v teréne aj v ústredí nepretržite sledovať fungovanie projektov.

Chýbal prístup k prvotným údajom z programu hotovostnej pomoci

Zistili sme však, že monitorovanie dvoch projektov hotovostnej pomoci bolo obmedzené, lebo Komisia a jej realizační partneri z OSN nemali prístup k originálnym údajom o príjemcoch (t. j. k zoznamu oprávnených príjemcov s menami, číslami OP a adresami). Tieto údaje má k dispozícii MRSP, odmietlo ich však OSN a Komisii poskytnúť s odvolaním sa na turecké právne predpisy o ochrane osobných údajov. Namiesto toho realizačný partner z OSN dostal anonymizované údaje, v ktorých boli mená a čísla OP príjemcov nahradené jedinečným číslom vygenerovaným miestnym realizačným partnerom.

Kľúčovou úlohou partnerov z OSN pri realizovaní humanitárnych projektov v mene Komisie je však práve zodpovednosť za dohľad nad procesom vyplácania a za monitorovanie realizácie projektov. Chýbajúci prístup k prvotným údajom, ktoré má MRSP k dispozícii, obmedzil možnosti partnerov z OSN, a tým aj Komisie, efektívne a účinne vykonávať svoju funkciu monitorovania a dohľadu.

Realizační partneri z OSN museli prispôsobiť svoj rámec vnútornej kontroly chýbajúcemu prístupu k dôležitým prvotným údajom. Zaviedli preto dodatočné triangulačné kontroly, v rámci ktorých sa získané anonymizované údaje zhmotnili a zosúladili s anonymizovanými údajmi o platbách, získanými z banky. Napriek týmto dodatočným kontrolám realizační partneri z OSN neboli schopní sledovať príjemcov od registrácie až po vyplatenie pomoci. To považujeme za významný nedostatok v monitorovaní programu hotovostnej pomoci.

V rámci našich kontrolných činností sme si v súlade s našimi kontrolnými právami vyžiadali od MRSP prístup k prvotným údajom o ESSN a CCTE. Tento prístup nám MRSP zamietlo a dostali sme len prístup k anonymizovaným údajom, ktoré mali k dispozícii aj realizační partneri z OSN. V dôsledku toho sme nemohli vyhotoviť úplný audítorský záznam z registrácie oprávnených utečencov na platby realizované v rámci týchto dvoch projektov. Príloha VIII obsahuje obmedzenie prístupu jednotlivých zainteresovaných strán k údajom.

Nedostatky rámca pre výsledky nástroja

Pokiaľ ide o výsledkový rámec nástroja, zistili sme tieto nedostatky:

1. neboli zatiaľ stanovené východiskové a cieľové hodnoty hlavných ukazovateľov nástroja, ktoré by umožnili objektívne meranie dosiahnutého pokroku. Neboli dokonca stanovené ani žiadne míľniky, podľa ktorých by bolo možné sledovať pokrok priebežne;
2. skutočný príspevok nástroja k súhrnným hlavným ukazovateľom⁴⁰ bude ťažké izolovať. Hlavným dôvodom je, že na podporu tých istých cieľov sa využívajú aj iné finančné prostriedky EÚ mimo nástroja, od tureckej vlády a od niektorých členských štátov EÚ (pozri napríklad projekt 10 v rámčeku 3);
3. rámec pre výsledky neposkytuje úplný prehľad výkonnosti pomoci EÚ pre utečencov v Turecku, lebo nezahŕňa pomoc EÚ poskytovanú mimo nástroja;
4. z dôvodu nezhody s tureckou vládou nie sú k dispozícii žiadne súhrnné ukazovatele na meranie pokroku v oblasti sexuálne a rodovo motivovaného násilia, predčasného ukončenia školskej dochádzky alebo ochrany detí. Tieto aspekty však boli dôležitými zložkami niektorých humanitárnych projektov. Okrem toho, niektoré špecifické ciele a ukazovatele sa vzťahovali len na SPDO a nezahŕňali utečencov iných národností;
5. rámec pre výsledky nástroja zatiaľ neposkytol aktuálny obraz o dosiahnutej výkonnosti. Najnovšia dostupná správa o monitorovaní z mája 2018 obsahuje ukazovatele výstupov (napr. počet lekárskych vyšetrení v oblasti primárnej zdravotnej starostlivosti) za obdobie od januára do júla 2017. Neopisuje však účinky (napr. podiel utečencov, ktorí majú prístup k zdravotnej starostlivosti);
6. rámec pre výsledky nástroja nebol sprístupnený verejnosti.

Kontrolované projekty sú pre utečencov prínosom, ale v polovici z nich sa ešte nedosiahli očakávané výsledky

Pri posudzovaní účinnosti kontrolovaných humanitárnych projektov sme vychádzali z analýzy monitorovaných ukazovateľov, zo správ realizačných partnerov o pokroku, zo správ o kontrolách na mieste od úradníkov ECHO z oblasti, z vlastných kontrol na mieste⁴¹ a z rozhovorov so zástupcami Komisie, tureckých orgánov a realizačných partnerov projektov, ako aj s príjemcami pomoci. Svoje závery sme zhrnuli v prílohe III B).

Komisia svojimi výberovými konaniami úspešne zabezpečila relevantnosť projektov pre potreby utečencov (pozri bod 21). Vďaka tomu všetky kontrolované projekty pomohli utečencom naplniť ich základné potreby v oblasti ubytovania, stravy, zdravotnej starostlivosti, vzdelávania a ochrany. V prípade šiestich z desiatich projektov sa podarilo dosiahnuť všetky očakávané výsledky alebo väčšinu z nich. V polovici kontrolovaných projektov, z ktorých niektoré ešte prebiehali, sa však ešte nepodarilo dosiahnuť želané výsledky vymedzené v čase ich schválenia na financovanie⁴².

V dvoch projektoch hotovostnej pomoci, ktoré tvorili 83 % našej vzorky sa podarilo poskytnúť hotovostnú pomoc väčšiemu počtu príjemcov, než sa pôvodne plánovalo. Podľa údajov od realizačných partnerov z OSN počet príjemcov v rámci projektu ESSN v marci 2018 dosiahol 1,2 milióna, pričom pôvodný cieľ bol 1 milión utečencov, a od spustenia projektu CCTE do marca 2018 dostalo z neho aspoň jednu platbu viac ako 330 000 žiakov, pričom pôvodný cieľ bol 230 000 detí⁴³.

Z predbežných výsledkov ESSN vykázaných v máji 2018 vyplýva, že projekt reálne pomohol utečencom s naplnením ich základných potrieb. Napríklad, jedným z hlavných ukazovateľov v prípade ESSN je index stratégie prežitia. Jeho cieľom je merať u utečencov využívanie negatívnych vzorcov správania⁴⁴ pri napĺňaní svojich základných potrieb. Z predbežných výsledkov v rámci ESSN vyplýva, že sa podarilo naplniť cieľ, ktorým bolo znížiť index stratégie prežitia o 30 %⁴⁵.

Vplyv ESSN na zvýšenie životnej úrovne utečencov závisí od zacielenia pomoci (kto má na ňu nárok) a od poskytovanej finančnej sumy. Pri cielení pomoci, aby sa dostala k najzraniteľnejším utečencom, sa vychádzalo zo základných demografických kritérií⁴⁶. Použitie týchto kritérií bolo odôvodnené potrebou rýchlej realizácie, keďže ich overenie je jednoduchšie ako overenie sociálno-ekonomických kritérií, ako je príjem domácnosti.

Na druhej strane je použitie demografických kritérií menej presné a môže viesť k nevhodnému zahrnutiu alebo vylúčeniu utečencov z projektu. Tento aspekt sa meria ako miera chybného vylúčenia (zraniteľné rodiny, ktorým sa nepriznal nárok) a miera chybného zahrnutia (rodiny s priznaným nárokom, ktoré spĺňajú demografické kritériá, ale nežijú v chudobe). Z najnovších dostupných údajov z monitorovania⁴⁷ vyplýva, že v prípade ESSN sa podarilo dosiahnuť plánovaný cieľ, pokiaľ ide o mieru chybného vylúčenia (4 % oproti plánovanému cieľu do 10 %), ale nie pokiaľ ide o mieru chybného zahrnutia (18 % oproti pôvodnému cieľu 5 %).

Pokiaľ ide o poskytovanú finančnú sumu, prvoradým cieľom projektu bolo plne pokryť základné potreby najzraniteľnejších utečencov. Finančné prostriedky potrebné na pokrytie týchto základných potrieb sa pôvodne odhadli na 180 TRY (tureckých lír)⁴⁸ na osobu a mesiac. Po rokovaniach s tureckými orgánmi sa poskytovaná finančná suma stanovila na úrovni 100 TRY⁴⁹. V júni 2017 sa zvýšila na priemerne 133 TRY⁵⁰, čo je 74 % z pôvodnej odhadovanej potreby. Napriek vysokej inflácii v Turecku sa táto suma od júna 2017 neupravila. Vplyvom toho sa účinky projektu v prospech najzraniteľnejších príjemcov postupne oslabujú.

Príklady projektov, v ktorých sa podarilo dosiahnuť väčšinu očakávaných výsledkov, sú opísané v rámčeku 7.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Čo je menej pozitívne, zistili sme, že v štyroch z piatich kontrolovaných projektov, ktoré realizovali MMVO, sa pôvodne plánované výstupy ani výsledky ešte nedosiahli. Vplyvom náročného a neprestajne sa meniaceho prevádzkového prostredia pre (M)MVO v Turecku došlo k pozastaveniu, zmene alebo zrušeniu plánovaných činností (pozri bod 46) a k revízii pôvodných cieľov. Aj keď Komisia zareagovala pružne, najmä prostredníctvom zabezpečenia advokátov a predĺženia lehôt, ťažkosti pri realizácii mali priamy nepriaznivý vplyv na úroveň a včasné dosiahnutie výsledkov (pozri prílohu III B).

Záver a odporúčania

Zistili sme, že v náročných podmienkach nástroj pre utečencov v Turecku umožnil rýchlo zmobilizovať 3 mld. EUR z rozpočtu EÚ a členských štátov a zabezpečiť tak rýchlu reakciu na utečeneckú krízu. Nepodarilo sa však plne dosiahnuť cieľ účinnej koordinácie tejto reakcie. V rámci kontrolovaných projektov sa pre utečencov zabezpečila užitočná pomoc. Väčšina projektov vyprodukovala svoje výstupy, ale v polovici z nich sa ešte nedosiahli očakávané výsledky. Okrem toho sme zistili, že stále existuje priestor na zvýšenie efektívnosti projektov hotovostnej pomoci. Dospeli sme preto k záveru, že nástroj mohol byť účinnejší a za vynaložené finančné prostriedky by bolo možné dosiahnuť viac.

Komisia určila prioritné potreby utečencov na základe komplexného posúdenia potrieb. V dôsledku nezhôd medzi Tureckom a EÚ, pokiaľ ide o spôsob riešenia prioritných potrieb v oblasti komunálnej infraštruktúry a sociálno-ekonomickej podpory, však tieto oblasti neboli dostatočne pokryté. Okrem toho, zahrnutie riadenia migrácie medzi prioritné oblasti nebolo jasne odôvodnené.

Bolo ťažké posúdiť, či finančné prostriedky vynaložené na jednotlivé prioritné oblasti boli úmerné rozsahu potrieb, keďže riadiaci výbor nestanovil pre jednotlivé prioritné oblasti orientačné predbežné kvóty. Aj keď sa tým zvýšila pružnosť, na druhej strane sa tak obmedzila zodpovednosť, lebo nie je možné v jednotlivých prioritných oblastiach porovnať plánované a skutočné výdavky (body 18 až 24).

Odporúčanie 1 – Lepšie vyhodnotiť potreby utečencov v oblasti komunálnej infraštruktúry a sociálno-ekonomickej podpory

V rámci druhej tranže rozpočtu nástroja by Komisia mala:

1. zabezpečiť väčší prínos nástroja k riešeniu potrieb v prioritných oblastiach komunálna infraštruktúra a sociálno-ekonomická podpora;
2. prehodnotiť, či je naozaj potrebné zachovať riadenie migrácie medzi prioritnými oblasťami nástroja;
3. stanoviť orientačné kvóty na prideľovanie finančných prostriedkov do jednotlivých prioritných oblastí ešte pred začatím vyplácania.

Cieľový dátum vykonania: 31. decembra 2019.

Komisia a členské štáty vytvorili administratívnu štruktúru nástroja rýchlo. Okrem toho, účinné združenie finančných prostriedkov a výber mechanizmov plnenia zo strany Komisie spolu s kombináciou platobných nástrojov a partnerov na realizáciu veľkých projektov umožnili dosiahnutie cieľa nástroja – uzavretie zmlúv v hodnote 3 mld. EUR do konca roka 2017 (body 25 až 29).

Aj keď Komisia zabezpečila koordináciu strategického smerovania nástroja prostredníctvom spoločného posúdenia potrieb, riadenia a rámca pre výsledky, pričom sa pokrývala humanitárna aj nehumanitárna podpora, pomoc bolo možno racionalizovať lepšie. Z nástroja sa v sektoroch zdravotníctva a vzdelávania podporovali činnosti rovnakého druhu prostredníctvom rozličných platobných nástrojov. Tým sa skomplikovala koordinácia a na financovanie podobných projektov sa súbežne využívali rôzne štruktúry riadenia. Okrem toho, z finančných prostriedkov EÚ vynaložených v Turecku mimo nástroja sa čiastočne podporovali aj tie isté prioritné oblasti ako prostredníctvom nástroja (body 31 až 33).

Odporúčanie 2 – Posilniť racionalizáciu a komplementárnosť pomoci

V rámci druhej tranže rozpočtu nástroja by Komisia mala rozvinúť spoločnú stratégiu s jasným rozdelením úloh medzi jednotlivé platobné nástroje a členské štáty EÚ s cieľom posilniť súdržnosť a racionalizáciu pomoci.

Cieľový dátum vykonania: 31. decembra 2019.

Deklarovaný cieľ nástroja – zabezpečiť komplementárnosť pomoci – sa vzťahuje aj na prepojenie medzi humanitárnou a nehumanitárnou zložkou. Aj keď sme v sektore zdravotníctva určili niekoľko dobrých príkladov, kde sa Komisii podarilo podporiť prechod od humanitárnej k trvalejšej rozvojovej pomoci, takúto komplementárnosť sa nepodarilo dosahovať systematicky. V čase auditu ešte väčšina kontrolovaných projektov nemala vytvorené podmienky na prechod z humanitárnej pomoci na rozvojovú (body 34 až 35).

Odporúčanie 3 – Zaviesť stratégiu na prechod od humanitárnej k rozvojovej pomoci

Komisia by mala rozvinúť a realizovať stratégiu prechodu s konečným cieľom odovzdania humanitárnych aj nehumanitárnych činností vnútroštátnym orgánom.

Cieľový dátum vykonania: 31. decembra 2021.

Existuje takisto priestor na zvýšenie efektívnosti humanitárnych projektov financovaných z nástroja. Po prvé, pri skúmaní návrhov projektov Komisia konzistentne a komplexne neposudzovala odôvodnenosť rozpočtových nákladov. Po druhé, ak aj boli v súlade s právnym rámcom, nepriame náklady vyplatené partnerom, ktorí realizovali veľké projekty hotovostnej pomoci, boli vysoké a nedostatočne odôvodnené a výška zálohových platieb nebola zosúladená so skutočným finančným tokom projektov (body 38 až 44).

Odporúčanie 4 – Zvýšiť efektívnosť projektov hotovostnej pomoci

Komisia by sa mala usilovať o zvýšenie efektívnosti veľkých projektov hotovostnej pomoci s väčším zreteľom na ich osobitnú povahu a rozsah, a to najmä:

1. vyrokovaním zníženia percenta nepriamych nákladov účtovaných realizačným partnerom z OSN pri realizácii ESSN;
2. zabezpečením toho, aby sa transakčný poplatok (v prípade ESSN) vyplácal len vtedy, keď je to nevyhnutné a riadne odôvodnené;
3. rokovaním s partnermi o znížení preddavkových platieb a ich lepšom zosúladení s očakávaným finančným tokom projektov.

Cieľový dátum vykonania: 31. decembra 2020.

Efektívnosť projektov závisí aj od ich včasného vykonávania. Pri oneskorení projektu je možné, že náklady, ako sú prenájmy a mzdy, sa aj tak budú musieť uhrádzať dlhšie. Deväť z desiatich kontrolovaných projektov bolo potrebné predĺžiť. V priemere si vyžadovali predĺženie obdobia realizácie o 60 %. Najdôležitejším faktorom, ktorý pribrzdil včasné vykonávanie projektov riadených MMVO, bolo náročné prevádzkové prostredie (body 45 až 46).

Odporúčanie 5 – spolu s tureckými orgánmi riešiť potrebu zlepšenia prevádzkového prostredia pre (M)MVO

Komisia by sa mala prostredníctvom svojich politík a politického dialógu na vysokej úrovni s tureckými orgánmi zasadiť za zlepšenie prevádzkového prostredia (M)MVO v Turecku.

Cieľový dátum vykonania: 31. decembra 2019.

Komisia zaviedla primerané opatrenia na monitorovanie humanitárnych projektov a mala dobré informácie o tom, či projekty napredujú podľa plánu. Najväčším obmedzením bolo odmietnutie tureckých orgánov udeliť prístup k originálnemu zoznamu oprávnených príjemcov v prípade dvoch projektov hotovostnej pomoci. Preto sme my ani Komisia neboli schopní sledovať príjemcov od registrácie po vyplatenie pomoci, pričom išlo o podstatný podiel humanitárnej zložky nástroja (body 49 až 53).

Výsledkový rámec nástroja vykazuje konsolidované výsledky, ale obsahuje určité nedostatky: súhrnným ukazovateľom chýbajú východiskové údaje, míľniky alebo vyčíslenie cieľov. Verejné vykazovanie malo len obmedzený rozsah a nezahŕňalo všetku pomoc EÚ pre utečencov v Turecku (bod 54).

Odporúčanie 6 – rozšíriť monitorovanie a vykazovanie v rámci nástroja pre utečencov v Turecku

Komisia by mala:

1. trvať na tom, aby turecké orgány udelili realizačným partnerom projektov hotovostnej pomoci plný prístup k údajom o oprávnených príjemcoch s cieľom posilniť zodpovednosť a efektívnosť monitorovacieho rámca týchto hlavných projektov;
2. skvalitniť koncepciu výsledkového rámca nástroja, najmä zahrnutím míľnikov, cieľov a východiskových údajov o súhrnných ukazovateľoch výsledkov;
3. podávať správy o výdavkoch nástrojov EÚ na podporu utečencov v Turecku mimo tohto nástroja.

Cieľový dátum vykonania: 31. decembra 2019.

Všetky kontrolované humanitárne projekty pomohli utečencom naplniť ich hlavné potreby týkajúce sa ubytovania, stravy, zdravotnej starostlivosti, vzdelávania a ochrany. V prípade šiestich z desiatich projektov sa podarilo dosiahnuť všetky očakávané výsledky alebo väčšinu z nich. V polovici kontrolovaných projektov, z ktorých niektoré ešte prebiehajú, sa však ešte nepodarilo dosiahnuť želané výsledky vymedzené v čase ich schválenia na financovanie (body 56 až 63).

Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Bettina JAKOBSEN, členka Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 2. októbra 2018.

Za Dvor audítorov

Klaus-Heiner LEHNE
predseda

Akronymy a skratky

CCTE: podmienečný prevod hotovosti na vzdelávanie (Conditional Cash Transfer for Education)

DCI: nástroj financovania rozvojovej spolupráce (Development Cooperation Instrument)

EBOR: Európska banka pre obnovu a rozvoj

EIB: Európska investičná banka

ESSN: núdzová záchranná sociálna sieť (Emergency Social Safety Net)

GR ECHO: Generálne riaditeľstvo pre civilnú ochranu a operácie humanitárnej pomoci EÚ

GR MM: generálne riaditeľstvo pre riadenie migrácie (Turecko)

GR NEAR: Generálne riaditeľstvo pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení

IcSP: nástroj na podporu stability a mieru (Instrument contributing to Stability and Peace)

IPA: nástroj predvstupovej pomoci (Instrument for Pre-accession Assistance)

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

(M)MVO: (medzinárodná) mimovládna organizácia

MNŠ: ministerstvo národného školstva (Turecko)

MRSP: ministerstvo rodiny a sociálnej politiky (Turecko)

OSN: Organizácia Spojených národov

SAP: spoločný akčný plán

SPDO: Sýrčania pod dočasnou ochranou

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. Dvor audítorov vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora III Vonkajšie opatrenia, bezpečnosť a spravodlivosť, ktorej predsedá členka EDA Bettina Jakobsen, ktorá je zároveň spravodajkyňou pre túto správu. Podporu jej poskytla vedúca kabinetu Katja Mattfolk a atašé kabinetu Kim Storup; Alejandro Ballester Gallardo, hlavný manažér; Cyril Messein, vedúci úlohy; Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovič a Nikolaos Zompolas, audítori.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2018.

© Európska únia, 2018

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora. V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696 alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/contact_sk

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: https://publications.europa.eu/sk/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri https://europa.eu/european-union/contact_sk).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sk.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.