Instrument za begunce v Turčiji: koristna podpora, vendar so potrebne izboljšave, da bi dosegli večjo stroškovno učinkovitost

Povzetek

Instrument za begunce v Turčiji je odziv EU na poziv Evropskega sveta k znatnemu dodatnemu financiranju za podporo beguncem v Turčiji. Gre za mehanizem za usklajevanje in racionalizacijo zneska v višini 3 milijard EUR od EU in njenih držav članic. Podpora zajema humanitarne in nehumanitarne dejavnosti, za katere sta dodeljena zneska 1,4 milijarde EUR oziroma 1,6 milijarde EUR. Cilj instrumenta je izboljšati učinkovitost in dopolnjevanje podpore, ki se zagotavlja beguncem in gostiteljskim skupnostim v Turčiji.

Sodišče je pri reviziji preučilo, ali se z instrumentom uspešno zagotavlja podpora beguncem v Turčiji. Osredotočilo se je na upravljanje prve tranše instrumenta in dosedanje rezultate v okviru njegovega humanitarnega sklopa.

Ugotovilo je, da je instrument za begunce v Turčiji v težavnih razmerah hitro mobiliziral 3 milijarde EUR, in sicer iz proračuna EU in od držav članic EU, s čimer se je omogočil hiter odziv na begunsko krizo. Kljub temu njegov cilj, tj. uspešno usklajevanje odziva, ni bil v celoti dosežen. Revidirani projekti so zagotovili koristno podporo beguncem in večina je dosegla svoje izložke, vendar jih polovica še ni dosegla pričakovanih izidov. Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da bi bilo mogoče povečati učinkovitost projektov, ki zagotavljajo denarno pomoč. Zato je prišlo do zaključka, da bi bil instrument lahko uspešnejši in da bi lahko dosegel večjo stroškovno učinkovitost.

Komisija je na podlagi celovite ocene potreb opredelila prednostne potrebe beguncev. Vendar so ta področja nezadostno obravnavana zaradi nesoglasij med Turčijo in EU glede obravnavanja prednostnih potreb v okviru komunalne infrastrukture in socialno-ekonomske podpore.

Z instrumentom za begunce v Turčiji so se podprle podobne vrste dejavnosti v sektorjih zdravstva in izobraževanja z različnimi instrumenti. Zato je bilo usklajevanje bolj zapleteno in je povzročilo vzporedno uporabo različnih struktur upravljanja za financiranje podobnih projektov.

Čeprav je Sodišče opredelilo nekaj dobrih primerov v sektorju zdravstva, v katerih je Komisija podprla prehod s humanitarne na trajnejšo razvojno pomoč, to dopolnjevanje ni bilo sistematično doseženo.

Ugotovilo je tudi, da je mogoče povečati učinkovitost humanitarnih projektov, ki jih financira instrument. Prvič, Komisija pri reviziji projektnih predlogov ni dosledno in celovito ocenila razumnosti predvidenih stroškov. Drugič, posredni stroški, plačani partnerjem, ki so izvajali obsežne projekte denarne pomoči, so bili visoki, tudi če so bili sicer skladni s pravnim okvirom, raven predplačil pa ni bila usklajena z dejanskimi denarnimi odlivi projektov.

Komisija je sprejela ustrezne ukrepe za spremljanje humanitarnih projektov. Glavna omejitev je bila, da turški organi niso omogočili dostopa do podatkov o upravičencih v okviru dveh projektov denarne pomoči. Pravzaprav ne Komisija ne Sodišče nista mogla spremljati upravičencev projektov od registracije do izplačila.

Okvir za rezultate instrumenta, ki poroča o konsolidiranih rezultatih, je bil še vedno v fazi priprave – izhodiščne vrednosti, mejniki ali količinsko opredeljeni cilji za kazalnike na visoki ravni niso bili dokončani. Javno poročanje je bilo omejeno, njegov obseg pa ni zajemal celotne pomoči EU beguncem v Turčiji.

Vsi revidirani humanitarni projekti so beguncem zlasti z denarno pomočjo pomagali izpolniti njihove potrebe. Večina projektov je dosegla vse ali pretežen del načrtovanih izložkov, vendar jih polovica še ni dosegla pričakovanih izidov, devet od desetih projektov pa je bilo treba podaljšati. Težavno operativno okolje je bilo glavni dejavnik, ki je oviral pravočasno izvajanje projektov, ki so jih upravljale mednarodne nevladne organizacije.

V tem poročilu je navedenih šest priporočil, namenjenih izboljšanju učinkovitosti in uspešnosti druge tranše proračuna instrumenta. Komisija bi morala:

• bolje obravnavati potrebe beguncev po komunalni infrastrukturi in socialno-ekonomski podpori,
• izboljšati racionalizacijo in dopolnjevanje pomoči,
• izvajati strategijo za prehod s humanitarne na razvojno pomoč,
• izboljšati učinkovitost projektov za denarno pomoč,
• s turškimi organi obravnavati potrebo po izboljšanju operativnega okolja za (mednarodne) nevladne organizacije in
• okrepiti spremljanje instrumenta za begunce v Turčiji in poročanje o njem.

Uvod

Turčija in EU sta od leta 1963 povezani s pridružitvenim sporazumom. Evropski svet je Turčiji decembra 1999 podelil status države kandidatke za članstvo v EU, pristopna pogajanja pa so se začela leta 2005. Turčija je daleč največja upravičenka do sredstev iz instrumenta EU za predpristopno pomoč (IPA), ki ga EU uporablja za pripravo držav kandidatk na članstvo v EU, saj ji je bilo za obdobje 2007–2020 dodeljenih več kot 9 milijard EUR.¹

Turčija je zaradi svoje geografske lege država sprejema in tranzita za številne begunce. Zaradi povečanih migracijskih tokov, zlasti zaradi konflikta v Siriji, država gosti največ beguncev na svetu, tj. skoraj 4 milijone.² To vključuje tudi približno 3,5 milijona Sircev, izmed katerih jih 94 % živi zunaj begunskih taborišč.³ Turčija od začetka krize zagotavlja znatno in stalno podporo beguncem.

Vir: UNHCR

Sirska begunska kriza ni vplivala le na Turčijo, ampak je prizadela tudi države članice EU. Samo v letu 2015 je približno 850 000 beguncev prečkalo Sredozemsko morje iz Turčije v Grčijo⁴ in v državah EU zaprosilo za azil. EU in njene države članice so po sprejetju evropske agende o migracijah maja 2015 sprejele več ukrepov za obravnavanje opredeljenih izzivov.

Komisija je 15. oktobra 2015 predlagala skupni akcijski načrt EU in Turčije za pomoč Turčiji pri upravljanju migrantske krize. V sSkupnem akcijskem načrtu so določeni ukrepi, ki jih morata izvesti EU in Turčija, da bi (a) zagotovili podporo Sircem, ki uživajo začasno zaščito, in njihovim turškim gostiteljskim skupnostim ter (b) izboljšali sodelovanje, da bi preprečili neregularne migracijske tokove v EU.

Prvi ukrep, ki ga je EU sprejela v okviru skupnega akcijskega načrta, je bilo mobiliziranje znatnih finančnih sredstev v podporo Turčiji pri izzivu, ki ga predstavlja prisotnost Sircev, ki uživajo začasno zaščito.⁵ Sredstva naj bi se mobilizirala čim hitreje, pri tem pa naj bi se zagotovila tudi čim večja prožnost. Komisija je v odziv na to zahtevo vzpostavila instrument za begunce v Turčiji.

Instrument za begunce v Turčiji

Instrument je mehanizem usklajevanja, namenjen zagotavljanju podpore Turčiji „za zadostitev nujnih humanitarnih in razvojnih potreb beguncev in njihovih gostiteljskih skupnosti ter pomoč nacionalnim in lokalnim organom pri obvladovanju pritoka beguncev ter spoprijemanju z njegovimi posledicami”. Njegovi cilji so usklajevati in racionalizirati dejavnosti, financirane iz proračuna Unije in z dvostranskimi prispevki držav članic EU, ter povečati učinkovitost in dopolnjevanje podpore, ki se zagotavlja beguncem in gostiteljskim skupnostim v Turčiji.⁶ Instrument je inovativno orodje za zbiranje sredstev, ki se razlikuje od drugih mehanizmov za zbiranje sredstev, ki se uporabljajo v EU, kot so skrbniški skladi EU⁷ (glej tabelo 1).

Vir: Evropsko računsko sodišče

Instrument je bil vzpostavljen 1. januarja 2016 in ima proračun v višini 3 milijard EUR, ki naj bi se porabil v letih 2016 in 2017.⁸ Od tega zneska se 1 milijarda EUR financira iz proračuna EU, 2 milijardi EUR pa prispevajo države članice EU⁹ (v Prilogi I so prikazani nacionalni prispevki za instrument za begunce v Turčiji). Zagotovljena podpora je namenjena humanitarnim in nehumanitarnim dejavnostim z dodeljenimi finančnimi sredstvi v višini 1,4 milijarde EUR oziroma 1,6 milijarde EUR. Instrument usklajuje financiranje iz različnih obstoječih instrumentov (glej tabelo 2).

Vir: Evropska komisija, Prvo letno poročilo o instrumentu za begunce v Turčiji

Pomoč se osredotoča na šest prednostnih področij: (1) humanitarno pomoč, (2) upravljanje migracij, (3) izobraževanje, (4) zdravstvo, (5) komunalno infrastrukturo in (6) socialno-ekonomsko podporo.¹⁰ Projekti, ki se financirajo iz instrumenta, se izberejo in izvajajo v okviru povezanih instrumentov (glej tabelo 2) ter torej v skladu z njihovimi veljavnimi pravili in zahtevami.¹¹ To vključuje izvajanje v okviru regionalnega skrbniškega sklada EU za odziv na sirsko krizo – „EUTF Madad”.¹² V Prilogi II je to podrobneje opisano.

Člani Evropskega sveta in Turčija so v izjavi EU in Turčije z dne 18. marca 2016¹³ potrdili svojo zavezanost izvajanju skupnega akcijskega načrta in zaustavitvi neregularnih migracij iz Turčije v Grčijo.¹⁴ Obenem so se dogovorili tudi, da bi lahko v proračun instrumenta pred koncem leta 2018 dodali še 3 milijarde EUR. Evropski svet se je 28. junija 2018 strinjal, da bo izplačal drugo tranšo proračuna instrumenta.

Usmerjevalni odbor instrumenta

Instrument upravlja usmerjevalni odbor, ki mu predseduje Komisija, sestavljajo pa ga predstavniki iz vseh držav članic EU. Predstavniki Turčije se sestankov odbora udeležujejo v svetovalni vlogi in sodelujejo v razpravah, povezanih z izvajanjem podpore. Vloga usmerjevalnega odbora je zagotoviti strateške smernice. To zajema „določanje splošnih prioritet, vrst dejavnosti, ki se bodo podprle, instrumentov, ki se bodo uporabili […] in usklajevanje dejavnosti”, ki se financirajo iz instrumenta.¹⁵ Odbor je odgovoren tudi za spremljanje in ocenjevanje izvajanja ukrepov.

Komisija ima končno odgovornost za upravljanje ukrepov. Generalni direktorat za sosedstvo in širitvena pogajanja (GD NEAR) je z delegacijo EU v Turčiji odgovoren za izvajanje projektov, financiranih z instrumentom za predpristopno pomoč, Generalni direktorat za evropsko civilno zaščito in evropske operacije humanitarne pomoči (GD ECHO) pa je odgovoren za humanitarni sklop. Komisija je odgovorna tudi za projekte, ki se izvajajo v okviru EUTF Madad.

Obseg revizije in revizijski pristop

Cilj Sodišča je bil oceniti upravljanje instrumenta in dotedanje rezultate. Med revizijo je bilo obravnavano obdobje od vzpostavitve instrumenta do 31. marca 2018. Glavno revizijsko vprašanje je bilo: „Ali instrument za begunce v Turčiji uspešno zagotavlja podporo beguncem v Turčiji?“. Razdeljeno je bilo na dve podvprašanji.

1. Sta zasnova in delovanje instrumenta kot mehanizma prispevala k ustrezni, hitri in dobro usklajeni podpori?

   Da bi Sodišče odgovorilo na to vprašanje, je preučilo, ali je Komisija opredelila prednostne potrebe beguncev in jih obravnavala hitro in usklajeno.

2. So se s humanitarnimi projekti, ki jih financira instrument, dosegli pričakovani rezultati?

   Da bi Sodišče odgovorilo na to vprašanje, je preučilo izvajanje, spremljanje in dosežene rezultate na podlagi vzorca projektov, ki jih podpira instrument. Ker večina nehumanitarnih projektov v času revizije še ni bila v dovolj napredni fazi izvajanja¹⁶, se je Sodišče v tem delu analize osredotočilo na humanitarne projekte.

Sodišče je revidiralo vzorec z desetimi humanitarnimi projekti v skupni vrednosti 458 milijonov EUR (glej Prilogo III A). Vzorec je izbralo tako, da je doseglo uravnoteženo pokritost projektov v smislu finančne pomembnosti, sektorjev (osnovne potrebe, zaščita, zdravje, izobraževanje) in vrst izvedbenih partnerjev (agencije ZN, mednarodne nevladne organizacije). Vzorec je bil izbran izmed skupaj 45 humanitarnih pogodb in pomeni 33 % skupnega zneska humanitarne pomoči, za katerega so bile sklenjene pogodbe.

Revizija je zajemala dokumentacijske preglede in razgovore z različnimi oddelki Komisije, delegacijo EU in uradi ECHO v Turčiji, nekaterimi predstavniki držav članic EU v usmerjevalnem odboru instrumenta, turškimi organi, mednarodnimi organi in nevladnimi organizacijami ter končnimi upravičenci.¹⁷ Sodišče je januarja 2018 med obiskom v Turčiji obiskalo osem od desetih projektov v vzorcu.¹⁸

Turško ministrstvo za družinsko in socialno politiko (MoFSP) Sodišču ni omogočilo dostopa do svoje zbirke podatkov o upravičencih v okviru revidiranih projektov za nakazilo denarja (mreža socialne varnosti v sili (ESSN) in pogojno nakazilo sredstev za izobraževanje (CCTE)). Zato Sodišče ni moglo spremljati končnih upravičencev od registracije do izplačila. Dodatne podrobnosti so navedene v odstavku 53.

Opažanja

Instrument je hitro mobiliziral ustrezno podporo, vendar ni bil v celoti uspešen kot mehanizem usklajevanja

Sodišče je ocenilo naslednje:

1. ali je instrument opredelil in obravnaval glavne potrebe beguncev s celovito in temeljito oceno potreb;
2. ali so upravne ureditve instrumenta omogočile hitro sklenitev pogodb za pomoč v višini 3 milijard EUR, tj. v obdobju 2016–2017, kot je bilo določeno v sklepu Komisije o vzpostavitvi instrumenta, in
3. ali je instrument uspešno usklajeval pomoč. Preučilo je zlasti, ali so vzpostavljeni postopki za izbiro in odobritev dejavnosti racionalizirali pomoč in zagotovili dopolnjevanje med: i) različnimi uporabljenimi instrumenti EU za porabo ter ii) humanitarno in nehumanitarno podporo.

Instrument je ustrezno obravnaval glavne potrebe beguncev, razen potreb, povezanih s komunalno infrastrukturo in socialno-ekonomsko podporo

Dodelitev finančnih sredstev v višini 3 milijard EUR je bila rezultat politične odločitve, ki so jo sprejele države članice EU in Turčija. Ta znesek je pomenil bistveno zvišanje skupnega zneska pomoči, ki jo je EU zagotovila v Turčiji, ni pa bil namenjen kritju celotnih stroškov podpore za begunce.¹⁹

Ocena potreb z nekaterimi omejitvami

V okviru skupnega akcijskega načrta EU in Turčije (glej odstavek 4) so morale institucije EU in Turčija pred izplačilom proračuna v višini 3 milijard EUR izvesti celovito skupno oceno potreb.²⁰ Čeprav so turški organi pri oceni potreb sodelovali, te dejavnosti niso uradno podprli.

Ocena potreb je bila dokončana junija 2016. Bila je celovita, saj je zajemala oceno humanitarnih in razvojnih potreb ter zagotovila ustrezne informacije o položaju sirskih beguncev, pri čemer je opredelila vrzeli, ki jih je treba obravnavati ob upoštevanju pretekle, tekoče in načrtovane pomoči Sircem, ki uživajo začasno zaščito, v Turčiji. Ni pa bila dovolj temeljita:

1. večino številčnih podatkov (npr. sektorske statistične podatke) pri oceni potreb so zagotovili turški organi. Svetovalci, ki so izvajali oceno potreb, niso imeli dostopa do primarnih podatkov, zato niso mogli potrditi ocenjenih stroškov ukrepov, potrebnih za obravnavanje potreb beguncev in gostiteljskih skupnosti.
2. Ni bilo dovolj posodobljenih demografskih podatkov, razčlenjenih po spolu, starostni skupini in lokaciji, ter podatkov o ranljivostih (gospodinjstva, ki jih vodijo ženske, otroci, starejše osebe itd.). Svetovalci so to opisali kot resno oviro za ocenjevanje potreb ter snovanje programov in ukrepov. Na primer: v sektorju socialne podpore in kohezije je bila zadnja nacionalna ocena ranljivosti izvedena leta 2013.
3. Ocena potreb se je osredotočala na Sirce, ki uživajo začasno zaščito, in ni obravnavala potreb nesirskega begunskega prebivalstva (tj. predvsem Afganistancev in Iračanov). Velika večina beguncev v Turčiji so Sirci, ki uživajo začasno zaščito (glej odstavek 2); ti Sirci so bili torej glavna ciljna skupina, ki je prejemala podporo v okviru instrumenta. Kljub temu to ni bilo v skladu z navedenim ciljem instrumenta, tj. obravnavati potrebe vseh beguncev.

Prednostna področja instrumenta (glej odstavek 8) so bila večinoma usklajena z oceno potreb. Edina izjema je bilo „upravljanje migracij”, ki ga je usmerjevalni odbor izbral kot prednostno področje, čeprav ni bilo vključeno v obseg ocene potreb. Glede na to, da je bil glavni cilj instrumenta podpirati begunce in gostiteljske skupnosti ter da je bilo za upravljanje migracij v Turčiji že namenjenih približno 350 milijonov EUR podpore iz instrumenta za predpristopno pomoč (ki ne spada v okvir instrumenta za begunce v Turčiji), je podlaga za opredelitev tega področja kot prednostnega vprašljiva. Pravzaprav se je usmerjevalni odbor po financiranju dveh projektov za upravljanje migracij odločil, da v ta namen ne bo več dodeljeval sredstev.

Prednostna področja so bila široko opredeljena, da bi zagotovili potrebno prožnost v težavnih in hitro spreminjajočih se razmerah. Posamezni projekti so bili namenjeni obravnavanju posebnih potreb beguncev. Sodišče je preučilo utemeljitev za izbiro desetih revidiranih projektov in ugotovilo, da je tako pri vseh projektih (glej Prilogo III B za več podrobnosti). Izvedbeni partner humanitarnih projektov mora pri predložitvi predloga za financiranje opisati opredeljene probleme, potrebe in tveganja ter ustreznost predlaganega odziva in njegovo skladnost s splošno humanitarno strategijo Komisije v Turčiji. V okviru 1 je prikazano, kako so se pri največjem humanitarnem projektu EU, financiranem iz instrumenta, obravnavale potrebe beguncev.

Dve prednostni področji nista bili ustrezno podprti

Poraba v okviru instrumenta je bila usmerjena v prednostna področja, tj. izobraževanje, zdravstvo in humanitarno pomoč (predvsem ESSN), ki so predstavljala približno 90 % skupnega zneska, za katerega so bile sklenjene pogodbe (glej sliko 1).

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Komisije

Težko je oceniti, ali je ta razdelitev sredstev sorazmerna z obsegom potreb na prednostnih področjih, ker usmerjevalni odbor ni določil okvirnih začetnih dodelitev za vsako prednostno področje. To sicer povečuje prožnost pri dodeljevanju sredstev, ne omogoča pa ocene razlik med načrtovanimi in dejanskimi odhodki za vsako prednostno področje.

Sodišče je ugotovilo, da prednostni področji „komunalna infrastruktura” in „socialno-ekonomska podpora” nista bili dovolj obravnavani. Kot je prikazano v okviru 2, je bil glavni razlog to, da se Komisija in turški organi niso strinjali glede načina njihovega obravnavanja.

Instrument je dosegel svoj cilj, tj. v dveh letih skleniti pogodbe za 3 milijarde EUR

Sklep o vzpostavitvi instrumenta je odražal potrebo po mobiliziranju dodatnih sredstev. Ključna korist instrumenta je bila, da so se države članice februarja 2016, takoj po njegovi vzpostavitvi, dogovorile²³ o svojem prispevku v višini 2 milijard EUR. Tako se je zagotovila podlaga za hitro uporabo sredstev na podlagi vnaprej določenega predvidenega zneska.

Tudi pravni in upravni okvir instrumenta je bil vzpostavljen razmeroma hitro. Komisija in države članice EU so se na prvem sestanku usmerjevalnega odbora 17. februarja 2016 dogovorile o poslovniku instrumenta. Tako je instrument postal operativen manj kot tri mesece po vrhu med EU in Turčijo, ki je potekal 29. novembra 2015. V Prilogi V so predstavljeni ključni datumi in dogodki, povezani z vzpostavitvijo in upravljanjem instrumenta.

Sredstva instrumenta so bila izplačana z različnimi obstoječimi instrumenti (glej odstavek 8) in izvedbenimi partnerji. To je instrumentu omogočilo, da je hitro črpal bistveno povečanje sredstev EU, dodeljenih Turčiji, in da so bile v dveh letih sklenjene pogodbe za 3 milijarde EUR. Kot je prikazano na sliki 2, se je zlasti izrazito povečalo financiranje humanitarne pomoči.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Komisije

Poleg hitre vzpostavitve instrumenta in uspešnega združevanja financiranja so bili ključni dejavnik, zaradi katerega je instrument lahko dosegel svoj cilj hitre zagotovitve pomoči, mehanizmi za zagotavljanje pomoči, ki jih je izbrala Komisija.

1. Turškim organom je dala za obsežne projekte v okviru nehumanitarnega sklopa brez razpisa za zbiranje predlogov na voljo tri neposredne sklope nepovratnih sredstev v skupni višini 660 milijonov EUR. Neposredna nepovratna sredstva EU se v Turčiji običajno uporabljajo za veliko manjše projekte s povprečnim zneskom 1 milijon EUR.
2. 70 % proračuna v višini 3 milijard EUR je bilo dodeljenih organizacijam ZN in mednarodnim finančnim institucijam (glej Prilogo II). To je prispevalo k povečanju zmogljivosti črpanja sredstev, saj imajo tovrstne organizacije običajno sredstva za izvajanje večjih projektov, kot je na primer večnamenski projekt denarne pomoči ESSN, ki se je izvajal kot glavni način zagotavljanja humanitarne pomoči z 998 milijoni EUR finančnih sredstev (glej okvir 1).

Kombinirane funkcije iz odstavkov 25 do 28 niso vedno na voljo drugim instrumentom EU ali skrbniškim skladom EU, ki ne spadajo v okvir instrumenta za pomoč beguncem v Turčiji. To pojasnjuje, zakaj so bile pogodbe za sredstva iz instrumenta za predpristopno pomoč, dodeljena v okviru instrumenta za pomoč beguncem v Turčiji, sklenjene do petkrat hitreje kot za običajno pomoč iz instrumenta za predpristopno pomoč v Turčiji. Kot je prikazano v Prilogi VI, je bila hitrost sklepanja pogodb v okviru instrumenta višja tudi od hitrosti sklepanja pogodb v okviru skrbniških skladov EU.

Instrument je prispeval k boljšemu usklajevanju, vendar racionalizacija in dopolnjevanje pomoči nista bila dosežena sistematično

Sodišče je ocenilo, ali je instrument usklajeval in racionaliziral pomoč, zagotovljeno v okviru različnih instrumentov, da bi se zmanjšalo tveganje neučinkovitosti (npr. prekrivanje projektov), in ali je izboljšal dopolnjevanje podpore, da bi se olajšal prehod s humanitarne na nehumanitarno pomoč.

Ugotovilo je, da je Komisija usklajevala strateško usmeritev instrumenta z oceno skupnih potreb, upravno strukturo (usmerjevalni odbor) in okvirom za rezultate, ki je zajemal humanitarno in nehumanitarno podporo. To je omogočilo usklajevanje in izmenjavo informacij med glavnima odgovornima oddelkoma Komisije (GD NEAR in GD ECHO) in EUTF Madad.

Vendar Komisija ni določila jasne ločnice med instrumenti in izvedbenimi partnerji. Sodišče je v nekaterih primerih ugotovilo, da so instrumenti financiranja, ki jih je uporabljal instrument, podpirali zelo podobne dejavnosti v sektorjih zdravstva in izobraževanja. To je kazalo na uporabo vzporednih struktur upravljanja za financiranje podobnih dejavnosti, za zmanjševanje tveganja prekrivanja pa so bila potrebna obširna prizadevanja Komisije in partnerjev za usklajevanje. To ni v skladu s ciljem instrumenta, da bi racionaliziral pomoč EU. V okviru 3 so predstavljeni primeri, kako so se z instrumentom za pomoč beguncem v Turčiji financirale podobne dejavnosti kot v okviru drugih instrumentov.

Kot je ugotovljeno zgoraj, je lahko Komisija zaradi usmerjanja podpore prek različnih instrumentov pospešila financiranje instrumenta (glej odstavek 27). Po drugi strani se je tako povečala zapletenost upravljanja, izvajanja in nadzorovanja instrumenta kot celote. Ti instrumenti imajo dejansko različna pooblastila in pravne okvire, različne mehanizme za zagotavljanje pomoči ter različne zahteve glede poročanja in spremljanja, upravljajo pa jih različni oddelki. Poleg tega so bila s sredstvi EU, porabljenimi v Turčiji izven instrumenta, podprta tudi nekatera ista prednostna področja kot v okviru instrumenta.²⁵ Nekateri deležniki, s katerimi je Sodišče opravilo razgovore med obiskom v Turčiji, so potrdili, da je bil položaj nejasen, zlasti v smislu vloge, ki naj bi jo imel vsak instrument.

Navedeni cilj instrumenta, tj. zagotoviti dopolnjevanje pomoči, vključuje povezavo med humanitarno in nehumanitarno podporo. Čeprav je Sodišče opredelilo nekaj dobrih primerov v sektorju zdravstva, kjer je Komisija zagotovila, da bo humanitarno pomoč nadomestila trajnejša razvojna pomoč, meni, da to dopolnjevanje ni bilo sistematično doseženo. Na primer, Komisija ni oblikovala skupnih izvedbenih načrtov med GD ECHO in GD NEAR ter državami članicami EU²⁶, čeprav bi se lahko s takimi načrti izboljšali splošna usklajenost in racionalizacija pomoči EU. Sodišče meni, da so skupni izvedbeni načrti dobra praksa, Komisija pa jo je uporabljala pri oblikovanju skupnih humanitarnih in razvojnih okvirov za Jordanijo in Libanon, da bi razvila celovit in skupen odziv.²⁷

Sodišče v sedmih od desetih humanitarnih projektov, ki jih je revidiralo, ni našlo dokazov o kakršni koli dogovorjeni strategiji prehoda ali izhoda, v okviru katere bi lahko humanitarne projekte, ki naj bi obravnavali nujne potrebe, prevzel nehumanitarni sklop instrumenta ali Turčija, če bi te potrebe postale srednje- do dolgoročne. V več primerih so revidiranim projektom sledili nadaljevalni ukrepi, ki so še vedno prejemali humanitarno financiranje, njihovo obdobje izvajanja pa je segalo preko leta 2018. Okvirni rok, ki ga je GD ECHO določil za prehod s humanitarne pomoči, je bil konec leta 2018²⁸ in je bil kasneje podaljšan. V okviru 4 so navedeni primeri dobrih in slabih strategij za prehod iz vzorca revidiranih projektov.

Humanitarni projekti so v beguncem v težavnih razmerah pomagali obravnavati njihove osnovne potrebe, vendar niso vedno zagotovili pričakovane vrednosti za denar

Sodišče je ocenilo učinkovitost in uspešnost³⁰ humanitarne pomoči, zagotovljene v okviru instrumenta, pri čemer je preučilo zlasti:

1. ali je Komisija zagotovila, da so stroški financiranih projektov razumni glede na pričakovane rezultate in ali so bili projekti izvedeni pravočasno;
2. ali je Komisija celovito spremljala porabo instrumenta in pripravila dovolj relevantnih informacij o doseženih rezultatih ter
3. ali so se s humanitarnimi projekti zagotovili načrtovani izložki (tj. kar je bilo proizvedeno ali doseženo) in dosegli pričakovani izidi (tj. spremembe, ki izhajajo iz izložkov).

Sodišče je pregledalo deset humanitarnih projektov, ki so se izvajali v okviru posrednega (agencije ZN) ali neposrednega (mednarodne nevladne organizacije) upravljanja (glej Prilogo III A). Kljub zamudam pri izvajanju je bilo devet tekočih projektov³¹ v dovolj napredni fazi, da je Sodišče lahko poročalo o zagotovljenih izložkih in izidih, doseženih do časa revizije.

Učinkovitost projektov je mogoče izboljšati

Ocena razumnosti stroškov, ki jo je izvedla Komisija, ima slabosti

Komisija je v načrtih izvajanja humanitarne pomoči za Turčijo za leti 2016 in 2017 navedla, da bi morali imeti podprti ukrepi splošen poudarek na stroškovni učinkovitosti in uspešnosti. Sodišče je ugotovilo, da Komisija pri pregledu projektnih predlogov ni dosledno in celovito ocenila razumnosti predvidenih stroškov. Zlasti:

1. razmerje med upravnimi in operativnimi stroški pri petih od desetih projektov ni bilo ustrezno ocenjeno;
2. pri štirih od desetih projektov ni bil izračunan strošek na upravičenca. Kadar je bil strošek na upravičenca izračunan, ni bilo vedno ocenjeno, ali je razmerje razumno.

Sodišče priznava, da je lahko uporaba standardnih stroškov ali kvantitativnih meril zaradi različnih okolij, v katerih Komisija zagotavlja humanitarno pomoč, težavna. Kljub temu meni, da bi ta orodja lahko uporabili, zlasti za zaporedne projekte, ki jih izvajajo isti partnerji. Komisija pri petih takih revidiranih projektih ni izvedla temeljite primerjave med projekti. V okviru 5 so opisani primeri, v katerih Komisija ni ustrezno ocenila razumnosti stroškov.

Komisija za humanitarne projekte, ki jih izvajajo partnerji ZN, ni imela popolnega pregleda nad stroški, povezanimi z oddajanjem v podizvajanje (lokalnim) izvedbenim partnerjem. Brez tega pregleda ne more celovito oceniti razumnosti stroškov.

ESSN ima visoko razmerje učinkovitosti, vendar bi bila lahko bolj učinkovita

Denarna pomoč omogoča boljšo oceno stroškovne učinkovitosti, ker je lažje določiti raven pomoči, ki so jo prejeli končni upravičenci. Stroškovna učinkovitost projekta se meri s primerjavo pomoči, ki jo neposredno prejmejo upravičenci, z drugimi stroški ukrepa („razmerje učinkovitosti”).

Komisija je za ESSN (glej okvir 1) leta 2016 določila prvotno ciljno razmerje učinkovitosti 85: 15.³² Leta 2018 se je to ciljno razmerje povečalo na 87,5: 12,5. Sodišče ga je primerjalo z drugimi projekti za zagotavljanje osnovnih potreb v regiji, ki jih je financirala Komisija, in ugotovilo, da so ti projekti v povprečju dosegali razmerje učinkovitosti 79: 21.³³

Po drugi strani je Sodišče ugotovilo, da razmerje učinkovitosti, izračunano za ESSN, ne zajema vseh stroškov, neposredno povezanih s projektom, zlasti stroškov, ki jih je imelo turško ministrstvo za družinsko in socialno politiko, ki podpira izvajanje projekta prek fundacij za socialno pomoč in solidarnost. Te fundacije prejmejo vloge beguncev, ki se želijo vključiti v ESSN, ocenijo njihovo upravičenost in izvajajo obiske gospodinjstev, delujejo pa v okviru približno 1 000 uradov v Turčiji.

Sodišče je opredelilo tudi naslednje morebitno povečanje učinkovitosti ESSN.

1. Ta projekt izvaja organizacija ZN, ki lahko zahteva do 7 % skupnih neposrednih stroškov projekta za kritje posrednih stroškov, npr. stroškov upravljanja in upravnih stroškov na ravni sedeža. Sodišče je ugotovilo, da je ta delež sicer v skladu z okvirnim finančnim in upravnim sporazumom³⁴ med Komisijo in ZN, vendar se običajno uporablja za projekte z veliko nižjim proračunom. Zaradi velikega obsega tega projekta³⁵ so znašali predvideni posredni stroški za obe fazi 64 milijonov EUR.³⁶ Kljub višini tega zneska niso bila predložena dokazila, da je ta strošek razumen in tako nizek, kot je le mogoče.³⁷ Namesto tega je strošek dosegel zgornjo mejo.
2. Finančna sredstva ESSN se od izvedbenega partnerja ZN na banko nakažejo prek lokalnega izvedbenega partnerja. Za nakazilo sredstev prejme lokalni izvedbeni partner „pristojbino za nakazilo denarja”, ki znaša 8,9 milijona EUR (ki se izračuna na podlagi 1 % skupnih načrtovanih nakazil). Glede na to, da bi bilo sredstva mogoče na banko nakazati neposredno in ne prek lokalnega izvedbenega partnerja, Komisija ni ustrezno dokazala, da je ta pristojbina resnično potrebna. Tovrstne pristojbine se na primer niso zaračunale v okviru drugega projekta denarne pomoči v vzorcu Sodišča (projekt 3 – CCTE). Poleg tega lokalni izvedbeni partner zaračuna še 7-odstotni pavšal za posredne stroške.
3. Stopnja izplačanega predhodnega financiranja ni ustrezna. Komisija mora v skladu s pravnim okvirom, ki ureja partnerstvo med EU in ZN, pred začetkom projektov zagotoviti predhodno financiranje v višini 80 % skupnega zneska, za katerega so bile sklenjene pogodbe. Sodišče je ugotovilo, da ta stopnja predhodnega financiranja ni prilagojena posebnim vzorcem porabe obeh revidiranih projektov denarne pomoči (ESSN in CCTE). Na primer, v okviru ESSN je bilo izvedbenemu partnerju vnaprej izplačanih 278 milijonov EUR za prvo fazo in 520 milijonov EUR za drugo fazo. Vendar naj bi se sredstva izplačevala linearno v 16 oziroma 13 mesecih. Komisija je v okviru druge faze CCTE decembra 2017 zagotovila predplačilo v višini 40 milijonov EUR, prvi krog izplačil pa naj bi bil predvidoma izveden konec septembra 2018. Morebitne obresti na predplačila obdržijo izvedbeni partnerji in se ne vložijo nazaj v ESSN ali CCTE.

Zamude pri izvajanju so slabile učinkovitost večine revidiranih projektov

Pravočasnost je pomemben vidik učinkovitosti. Vpliva lahko tudi na stroškovno učinkovitost, saj je pri zamudi projekta mogoče vseeno treba kriti upravne stroške, kot so najemnine in plače, zaradi česar je morda za končne upravičence na voljo manj sredstev. Devet od desetih revidiranih projektov je imelo zamudo in jih je bilo treba podaljšati, v povprečju za 60 %.³⁸ V enem primeru je bil prvotni proračun revidiran navzgor, v treh primerih pa je bil znižan, ker se nekatere načrtovane dejavnosti niso mogle izvesti (glej Prilogo III A).

Sodišče je ugotovilo več razlogov za te zamude. V petih primerih je do zamud prišlo predvsem zaradi tehničnih in upravnih ovir, povezanih s projekti, kot so nerazpoložljivost potrebne tehnične opreme ali izkušenega osebja za izvajanje projektov. V enem primeru je Komisija dovolila podaljšanje, da bi omogočila boljši prenos dejavnosti v nacionalni sistem. V treh primerih so ovire, povezane s pravnim in regulativnim okvirom, ki so ga turški organi določili za nevladne organizacije, zavirale pravočasno izvajanje projektov.³⁹ Zato je pri projektih EU, ki so jih izvajale mednarodne nevladne organizacije, ki so do takrat delale v Turčiji, prišlo do znatnih zamud ali zmanjšanja obsega njihovih dejavnosti. Komisija je, kadar je bilo to ustrezno, zagotovila prožen odziv z omogočanjem podaljšanja pogodb in v nekaterih primerih z revizijo sprva določenih ciljev.

Komisija je imela tudi težave pri pridobivanju dovoljenja turških organov za sodelovanje mednarodnih nevladnih organizacij v fazi financiranja. Turško ministrstvo za družinsko in socialno politiko na primer ni hotelo izdati dovoljenj, s katerimi bi mednarodne nevladne organizacije lahko izvajale nekatere ključne dejavnosti zaščite, tj. vodenje zadev in obiske gospodinjstev. Komisija je morala odpovedati štiri projekte s skupnim proračunom v višini 14 milijonov EUR, čeprav so veljali za ustrezne za financiranje, saj bi obravnavali nujno potrebo po zaščiti beguncev. V okviru 6 so predstavljeni primeri zamud in težave, s katerimi so se soočali projekti.

Pri spremljanju projektov denarne pomoči in merjenju rezultatov so bile ugotovljene pomanjkljivosti

Spremljanje je redno preučevanje odhodkov, dejavnosti in rezultatov, ki zagotavlja najnovejše informacije o tem, ali projekti napredujejo po načrtih. Sodišče je spremljanje instrumenta, ki ga je izvajala Komisija, ocenilo na dveh ravneh. Najprej je preučilo, ali je bilo spremljanje humanitarnih projektov celovito in pravočasno. Nato pa je preučilo še to, ali so se z okvirom za rezultate instrumenta, tj. namenskim orodjem, ki ga je Komisija zasnovala za prikazovanje združenih podatkov o rezultatih, ki jih je instrument dosegel, zagotovile relevantne in količinsko opredeljive informacije o smotrnosti.

Komisija je vzpostavila ustrezen okvir za spremljanje humanitarnih projektov. V skladu s svojimi smernicami je vsaj enkrat je obiskala vse revidirane projekte. Spremljanje projekta je osebju Komisije na terenu in sedežu omogočilo nenehno spremljanje dejavnosti projektov.

Onemogočen dostop do primarnih podatkov za program denarne pomoči

Sodišče je ugotovilo, da je bilo spremljanje dveh programov denarne pomoči omejeno, ker Komisija in njeni izvedbeni partnerji ZN niso imeli dostopa do izvirnih podatkov o upravičencih (tj. seznama upravičencev z njihovimi imeni, identifikacijskimi številkami in naslovi). Te podatke ima turško ministrstvo za družinsko in socialno politiko, vendar jih ni hotelo deliti z ZN in Komisijo, pri čemer je kot razlog za to navedlo turško zakonodajo o varstvu podatkov. Namesto tega je izvedbeni partner ZN prejel anonimizirane podatke, kjer sta bila ime in identifikacijska številka vsakega upravičenca zamenjana z edinstveno številko, ki jo je ustvaril lokalni izvedbeni partner.

Ključna vloga partnerjev ZN, ki v imenu Komisije izvajajo humanitarne projekte, je odgovornost za nadzor plačilnega postopka in spremljanje izvajanja projekta. Zaradi onemogočenega dostopa do primarnih podatkov, ki jih hrani turško ministrstvo za družinsko in socialno politiko, so bile omejene zmogljivosti partnerjev ZN in s tem tudi Komisije za učinkovito in uspešno izvajanje funkcij spremljanja in nadzora.

Izvedbeni partnerji ZN so morali svoj okvir notranje kontrole prilagoditi onemogočenemu dostopu do ključnih primarnih podatkov. Vzpostavili so dodatne triangulacijske kontrole za podkrepitev prejetih anonimiziranih podatkov ter njihovo uskladitev z anonimiziranimi podatki o plačilih, ki jim jih je posredovala banka. Kljub tem dodatnim kontrolam pa upravičencem niso mogli slediti od registracije od izplačila. Sodišče meni, da je to znatna slabost pri spremljanju programa denarne podpore.

V okviru svojih revizijskih postopkov in v skladu s svojimi revizijskimi pravicami je turško ministrstvo za družinsko in socialno politiko zaprosilo za dostop do primarnih podatkov ESSN in CCTE. Ministrstvo je to zavrnilo, Sodišče pa je lahko dostopalo le do anonimiziranih podatkov, ki jih hranijo izvedbeni partnerji ZN. Zato ni moglo vzpostaviti popolne revizijske sledi od registracije upravičenih beguncev do izplačil v okviru teh dveh projektov. V Prilogi VIII so prikazane omejitve pri dostopanju do podatkov za različne vključene deležnike.

Slabosti okvira za rezultate instrumenta

Sodišče je v zvezi z okvirom za rezultate instrumenta opredelilo naslednje slabosti:

1. izhodiščne in ciljne vrednosti za kazalnike instrumenta na visoki ravni, s katerimi bi bilo mogoče objektivno meriti dosežen napredek, še niso bile opredeljene. Poleg tega ni bilo vmesnih mejnikov za vmesno spremljanje napredka;
2. težko bo ugotoviti, kakšen je dejanski prispevek instrumenta k združenim kazalnikom na visoki ravni.⁴⁰ Glavni razlog za to je, da dodatna sredstva EU izven instrumenta, turška vlada, nekatere države članice EU in drugi donatorji podpirajo enake cilje (glej primer projekta 10 v okviru 3);
3. okvir za rezultate ne zagotavlja popolnega pregleda smotrnosti pomoči EU za begunce v Turčiji, ker ne vključuje pomoči EU, ki se zagotavlja izven tega instrumenta;
4. zaradi nesoglasij s turško vlado ni bilo združenih kazalnikov, s katerimi bi se meril napredek v zvezi s spolnim nasiljem in nasiljem na podlagi spola, osipniki ali zaščito otrok. Vendar so bili ti vidiki pomembna komponenta nekaterih humanitarnih projektov. Poleg tega so se nekateri posebni cilji in kazalniki nanašali le na Sirce, ki uživajo začasno zaščito, in niso zajemali beguncev drugih narodnosti;
5. v okviru za rezultate instrumenta še ni bil predstavljen posodobljen pregled dosežene smotrnosti. Zadnje razpoložljivo poročilo o spremljanju maja 2018 je zajemalo kazalnike izložkov (npr. število konzultacij v okviru primarnega zdravstvenega varstva) za obdobje od januarja do julija 2017. Ni pa vsebovalo podatkov o izidih (npr. delež beguncev, ki imajo dostop do zdravstvenih storitev);
6. Okvir za rezultate instrumenta ni bil na voljo javnosti.

Revidirani projekti pozitivno vplivajo na begunce, vendar jih polovica še ni dosegla pričakovanih izidov

Sodišče je svojo oceno uspešnosti revidiranih humanitarnih projektov pripravilo na podlagi analize kazalnikov spremljanja, poročil izvedbenih partnerjev o napredku, poročil terenskih sodelavcev GD ECHO o obiskih za spremljanje, obiskov na kraju samem⁴¹ ter razgovorov s Komisijo, turškimi organi ter izvedbenimi partnerji in upravičenci projekta. Zaključki Sodišča so povzeti v Prilogi III B.

Z izbirnimi postopki Komisije se je zagotovilo, da so bili projekti relevantni za potrebe beguncev (glej odstavek 21). Zato so vsi revidirani projekti beguncem pomagali izpolniti njihove osnovne potrebe po nastanitvi, hrani, zdravstvu, izobraževanju in zaščiti. Pri šestih od desetih projektov so bili doseženi vsi ali večina načrtovanih izložkov. Vendar pri polovici revidiranih projektov, od katerih so nekateri še vedno potekali, še niso bili doseženi pričakovani izidi, ki so bili opredeljeni ob odobritvi njihovega financiranja.⁴²

Pri dveh projektih denarne podpore, ki predstavljata 83 % vzorca Sodišča, se je denarna podpora zagotovila več upravičencem, kot je bilo sprva načrtovano. Na podlagi podatkov, ki so jih sporočili izvedbeni partnerji ZN, je ESSN marca 2018 dosegel 1,2 milijona upravičencev, pri čemer je bil prvotni cilj 1 milijon upravičencev, od začetka izvajanja CCTE pa je do marca 2018 več kot 330 000 učencev prejelo vsaj eno izplačilo v okviru CCTE, pri čemer je bil prvotni cilj 230 000 otrok.⁴³

Predhodni rezultati, doseženi v okviru ESSN, ki so bili sporočeni maja 2018, kažejo, da je projekt pozitivno prispeval k pomoči beguncem pri izpolnjevanju njihovih osnovnih potreb. Na primer, eden izmed ključnih kazalnikov za ESSN je indeks strategij shajanja s pomanjkanjem. Namenjen je merjenju uporabe negativnih ravnanj beguncev za shajanje s pomanjkanjem⁴⁴, da bi izpolnili svoje osnovne potrebe. Predhodni rezultati, doseženi v okviru ESSN, kažejo, da je bil cilj 30-odstotnega znižanja indeksa strategij za shajanje s pomanjkanjem dosežen.⁴⁵

Učinek ESSN na izboljšanje življenjskega standarda beguncev je odvisen od usmerjenosti pomoči (kdo je upravičen do nje) in zneska nakazanih sredstev. Usmerjenost je temeljila na osnovnih demografskih merilih⁴⁶, da bi pomoč zagotovili najranljivejšim beguncem. Uporaba teh meril je bila utemeljena s potrebo po hitrem izvajanju, saj jih je lažje preveriti kot socialno-ekonomska merila, kot je dohodek gospodinjstva.

Po drugi strani je uporaba demografskih meril manj natančna, zato so lahko begunci napačno vključeni v projekt ali izključeni iz njega. To se meri v smislu napak pri izključevanju (ranljive družine, ki štejejo za neupravičene) in napak pri vključevanju (upravičene družine, ki izpolnjujejo demografska merila, vendar niso revne). ESSN je na podlagi najnovejših razpoložljivih podatkov o spremljanju⁴⁷ dosegla svoje načrtovane cilje v smislu napak pri izključevanju (4 % v primerjavi s prvotnim ciljem manj kot 10 %), vendar ne tudi v smislu napak pri vključevanju (18 % v primerjavi s prvotnim ciljem 5 %).

V zvezi z zneskom nakazanih sredstev je glavni cilj projekta v celoti obravnavati osnovne potrebe najranljivejših beguncev. Finančna sredstva, potrebna za pokrivanje teh osnovnih potreb, so po prvotni oceni znašala 180 turških lir⁴⁸ na osebo na mesec. Po razpravah s turškimi organi je bil določen znesek v višini 100 turških lir.⁴⁹ Junija 2017 je bil ta znesek zvišan na povprečno 133 turških lir⁵⁰, kar ustreza 74 % prvotne ocenjene potrebe. Kljub visoki inflaciji v Turčiji se vrednost ni spremenila od junija 2017. Zato je učinek projekta na najranljivejše upravičence vse manjši.

Primera projektov, pri katerih je bilo doseženih največ pričakovanih rezultatov, so opisani v okviru 7.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Manj pozitivna je ugotovitev Sodišča, da štirje od petih revidiranih projektov, ki so jih izvajale mednarodne nevladne organizacije, še niso dosegli svojih sprva načrtovanih izložkov ali izidov. Težavno in spreminjajoče se operativno okolje za (mednarodne) nevladne organizacije v Turčiji je povzročilo prekinitev, spremembo ali ukinitev načrtovanih dejavnosti (glej odstavek 46) in revizijo prvotnih ciljev. Čeprav je Komisija zagotovila prožno podporo, zlasti z zagovorništvom in podaljšanjem rokov, so težave med izvajanjem neposredno negativno vplivale na stopnjo in pravočasnost doseganja rezultatov (glej Prilogo III B).

Zaključek in priporočila

Sodišče je ugotovilo, da je instrument za begunce v Turčiji v težavnih razmerah hitro mobiliziral 3 milijarde EUR, ki so se zagotovile iz proračuna EU in od držav članic, s čimer se je omogočil hiter odziv na begunsko krizo. Kljub temu njegov cilj, tj. uspešno usklajevanje odziva, ni bil v celoti dosežen. Revidirani projekti so zagotovili koristno podporo beguncem in večina je dosegla svoje izložke, vendar jih polovica še ni dosegla pričakovanih izidov. Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da bi bilo mogoče povečati učinkovitost projektov, ki zagotavljajo denarno pomoč. Zato je prišlo do zaključka, da bi bil instrument lahko uspešnejši in da bi lahko dosegel večjo stroškovno učinkovitost.

Komisija je na podlagi celovite ocene potreb opredelila prednostne potrebe beguncev. Vendar so ta področja nezadostno obravnavana zaradi nesoglasij med Turčijo in EU glede obravnavanja prednostnih potreb v okviru komunalne infrastrukture in socialno-ekonomske podpore. Poleg tega vključitev upravljanja migracij med prednostna področja ni bila jasno utemeljena.

Težko je bilo oceniti, ali so bila sredstva, porabljena na vsakem prednostnem področju, sorazmerna z obsegom potreb, ker usmerjevalni odbor ni določil okvirnih začetnih dodelitev za vsako prednostno področje. To sicer povečuje prožnost, vendar zmanjšuje odgovornost, saj ni mogoče primerjati načrtovanih in dejanskih odhodkov za vsako prednostno področje (odstavki 18 do 24).

Priporočilo 1 – Boljše obravnavanje potreb beguncev po komunalni infrastrukturi in socialno-ekonomski podpori

Komisija naj za drugo tranšo proračuna instrumenta:

1. zagotovi, da instrument bolje prispeva k obravnavanju potreb na prednostnih področjih „komunalna infrastruktura” in „socialno-ekonomska podpora”;
2. znova oceni potrebo po tem, da upravljanje migracij ostane eno od prednostnih področij instrumenta;
3. pred začetkom porabe določi okvirno dodelitev sredstev za vsako prednostno področje.

Ciljni datum izvedbe: 31. december 2019.

Komisija in države članice so hitro vzpostavile upravne ureditve instrumenta. Zaradi učinkovitega združevanja financiranja, mehanizmov za zagotavljanje pomoči, ki jih je izbrala Komisija, ter mešanice instrumentov in partnerjev za izvajanje obsežnih projektov je instrument lahko dosegel svoj cilj, tj. do konca leta 2017 skleniti pogodbe v višini 3 milijard EUR (odstavki 25 do 29).

Komisija je strateško usmeritev instrumenta usklajevala z oceno skupnih potreb, upravljanjem in okvirom za rezultate, ki je zajemal humanitarno in nehumanitarno podporo, vendar bi bilo pomoč mogoče bolje racionalizirati. Z instrumentom za begunce v Turčiji so se podprle enake vrste dejavnosti v sektorjih zdravstva in izobraževanja z različnimi instrumenti. Zato je bilo usklajevanje bolj zapleteno in je povzročilo vzporedno uporabo različnih struktur upravljanja za financiranje podobnih projektov. Poleg tega so bila s sredstvi EU, porabljenimi v Turčiji izven instrumenta, podprta tudi nekatera ista prednostna področja kot v okviru instrumenta (odstavki 31 do 33).

Priporočilo 2 – Izboljšanje racionalizacije in dopolnjevanja pomoči

Komisija naj za drugo tranšo proračuna instrumenta za begunce v Turčiji pripravi skupno strategijo z jasno razdelitvijo nalog med različnimi instrumenti in državami članicami EU, da bi povečala skladnost in racionalizacijo pomoči.

Ciljni datum izvedbe: 31. december 2019.

Navedeni cilj instrumenta, tj. izboljšati dopolnjevanje pomoči, se nanaša tudi na povezave med njegovim humanitarnim in nehumanitarnim sklopom. Čeprav je Sodišče opredelilo nekaj dobrih primerov v sektorju zdravstva, v katerih je Komisija podprla prehod s humanitarne na trajnejšo razvojno pomoč, to dopolnjevanje ni bilo sistematično doseženo. V času revizije za večino revidiranih projektov še niso bili vzpostavljeni pogoji za prehod s humanitarne na razvojno pomoč (odstavka 34 in 35).

Priporočilo 3 – Izvedba strategije za prehod s humanitarne na razvojno pomoč

Komisija naj pripravi in izvede strategijo prehoda, s končnim ciljem prenosa humanitarnih in nehumanitarnih dejavnosti na nacionalne organe.

Ciljni datum izvedbe: 31. december 2021.

Sodišče je ugotovilo tudi, da je mogoče še povečati učinkovitost humanitarnih projektov, ki jih financira instrument. Prvič, Komisija pri reviziji projektnih predlogov ni dosledno in celovito ocenila razumnosti predvidenih stroškov. Drugič, posredni stroški, plačani partnerjem, ki so izvajali obsežne projekte denarne pomoči, so bili visoki in nezadostno utemeljeni, tudi če so bili sicer skladni s pravnim okvirom, raven predplačil pa ni bila usklajena z dejanskimi denarnimi odlivi projektov (odstavki 38 do 44).

Priporočilo 4 – Povečanje učinkovitosti projektov denarne pomoči

Komisija naj si prizadeva za povečanje učinkovitosti obsežnih projektov denarne pomoči, da bi bolje odražali svojo posebno naravo in obseg, zlasti s tem, da:

1. izpogaja znižanje deleža posrednih stroškov, ki jih izvedbeni partner ZN zaračunava za izvajanje ESSN;
2. zagotovi, da se pristojbina za nakazilo denarja (za ESSN) izplača le, ko je to ustrezno utemeljeno in potrebno;
3. s partnerji izpogaja nižjo stopnjo predhodnega financiranja, ki je bolje usklajena s pričakovanimi denarnimi odlivi projektov.

Ciljni datum izvedbe: 31. december 2020.

Učinkovitost projektov je odvisna tudi od njihove pravočasne izvedbe. Pri zamudi projektov je stroške, kot so najemnine in plače, mogoče treba kriti dlje. Devet od desetih projektov je bilo treba podaljšati, pri čemer je bilo v povprečju potrebno 60-odstotno podaljšanje njihovega trajanja. Težavno operativno okolje je bilo glavni dejavnik, ki je mednarodne nevladne organizacije oviral pri pravočasnem izvajanju projektov (odstavka 45 in 46).

Priporočilo 5 – S turškimi organi obravnavati potrebo po izboljšanju operativnega okolja za (mednarodne) nevladne organizacije

Komisija bi morala uporabljati politiko in politični dialog s turškimi organi na visoki ravni, da bi dosegla izboljšanje operativnega okolja za (mednarodne) nevladne organizacije v Turčiji.

Ciljni datum izvedbe: 31. december 2019.

Komisija je vzpostavila ustrezne ukrepe za spremljanje humanitarnih projektov in je bila dobro seznanjena s tem, ali so projekti napredovali po načrtih. Glavna omejitev je bila, da turški organi niso omogočili dostopa do izvirnega seznama upravičencev v okviru dveh projektov denarne pomoči. Zato Sodišče in Komisija nista mogla spremljati upravičencev od registracije do izplačila v okviru tega obsežnega deleža humanitarnega sklopa instrumenta (odstavki 49 do 53).

Okvir za rezultate instrumenta je poročal o konsolidiranih rezultatih, vendar ima nekaj slabosti: združeni kazalniki nimajo izhodiščnih vrednosti, mejnikov ali količinsko opredeljenih ciljev. Javno poročanje je bilo omejeno, njegov obseg pa ni zajemal celotne pomoči EU beguncem v Turčiji (odstavek 54).

Priporočilo 6 – Okrepiti spremljanje instrumenta za begunce v Turčiji in poročanje o njem

Komisija naj:

1. vztraja, da turški organi izvedbenim partnerjem projektov denarne pomoči omogočijo popoln dostop do podatkov o upravičencih, da bi izboljšali odgovornost in učinkovitost okvira spremljanja teh vodilnih projektov;
2. izboljša zasnovo okvira za rezultate instrumenta, zlasti z vključitvijo mejnikov, ciljev in izhodiščnih podatkov za združene kazalnike rezultatov;
3. poroča o porabi instrumentov EU, ki so namenjeni podpori beguncev v Turčiji in ne sodijo v okvir instrumenta za pomoč beguncem v Turčiji.

Ciljni datum izvedbe: 31. december 2019.

Vsi revidirani humanitarni projekti so beguncem pomagali izpolniti njihove glavne potrebe po nastanitvi, hrani, zdravstvu, izobraževanju in zaščiti. Pri šestih od desetih projektov so bili doseženi vsi ali večina načrtovanih izložkov. Vendar pri polovici revidiranih projektov, od katerih nekateri še vedno potekajo, še niso bili doseženi pričakovani izidi, ki so bili opredeljeni ob odobritvi njihovega financiranja (odstavki 56 do 63).

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi članica Evropskega Računskega sodišča Bettina JAKOBSEN, v Luxembourgu na zasedanju 2. oktobra 2018.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner LEHNE
Predsednik

Kratice in okrajšave

CCTE: pogojno nakazilo sredstev za izobraževanje

DCI: instrument za financiranje razvojnega sodelovanja

EBRD: Evropska banka za obnovo in razvoj

EIB: Evropska investicijska banka

ESSN: mreža socialne varnosti v sili

GD ECHO: Generalni direktorat za evropsko civilno zaščito in evropske operacije humanitarne pomoči

GD NEAR: Generalni direktorat za sosedstvo in širitvena pogajanja

GDMM: generalni direktorat za upravljanje migracij (Turčija)

IcSP: instrument za prispevanje k stabilnosti in miru

(I)NVO: (mednarodna) nevladna organizacija

IPA: instrument za predpristopno pomoč

JAP: skupni akcijski načrt

KfW: banka Kreditanstalt für Wiederaufbau

MoFSP: ministrstvo za družinsko in socialno politiko (Turčija)

MoNE: ministrstvo za šolstvo (Turčija)

SuTP: Sirci, ki uživajo začasno zaščito

ZN: Združeni narodi

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat III – zunanji ukrepi, varnost in pravica – , ki mu predseduje članica Evropskega računskega sodišča Bettina Jakobsen, ki je tudi poročevalka za to poročilo. Pri reviziji so sodelovali vodja njenega kabineta Katja Mattfolk, ataše v njenem kabinetu Kim Storup, vodilni upravni uslužbenec Alejandro Ballester Gallardo, vodja naloge Cyril Messein ter revizorji Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovic in Nikolaos Zompolas.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2018

© Evropska unija, 2018

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira. Za vsako uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, ki ni zaščiteno z avtorskimi pravicami Evropske unije, je treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov pravic.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s spletišča EU Bookshop (https://publications.europa.eu/sl/publications) ali jih na tem spletišču naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1952 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.