Механизмът за бежанците в Турция — ефикасна подкрепа, но са необходими подобрения за постигане на по-добро съотношение между качество и цена

Кратко изложение

Механизмът за бежанците в Турция е отговорът на ЕС на призива на Европейския съвет за предоставяне на значително допълнително финансиране в помощ на бежанците в Турция. Той е механизъм за координиране и оптимизиране на предоставянето на сума в размер на 3 млрд. евро от ЕС и неговите държави членки. Помощта обхваща хуманитарни и нехуманитарни дейности, като за тях се отпускат съответно 1,4 млрд. евро и 1,6 млрд. евро. Механизмът има за цел да се засилят ефективността и взаимното допълване на подпомагането, предоставяно за бежанците и приемните общности в Турция.

В своя одит Сметната палата провери дали Механизмът е подпомагал ефективно бежанците в Турция. Одиторите се съсредоточиха върху управлението на първия транш от Механизма, както и върху постигнатите до момента резултати по неговото хуманитарно направление.

Сметната палата установи, че в една сложна обстановка Механизмът за бежанците в Турция бързо е мобилизирал 3 млрд. евро от бюджета на ЕС и от държавите членки на ЕС, за да предостави бърз отговор на кризата с бежанците. Въпреки това той не е постигнал напълно целта си за ефективна координация на този отговор. По одитираните проекти е била предоставена ефикасна подкрепа на бежанците. Повечето проекти са реализирали своите резултати, но половината от тях все още не са постигнали очакваните резултати. Освен това, одиторите от Сметната палата установиха, че е възможно да се повиши ефикасността на проектите за предоставяне на помощ под формата на парични средства. Въз основа на това те заключават, че Механизмът може да бъде по-ефективен и че може да се постигне по-добро съотношение между цена и качество.

Въз основа на всеобхватна оценка на потребностите Комисията е установила приоритетните нужди на бежанците. Разногласията между Турция и ЕС относно начина за задоволяване на тези приоритетни нужди от общинска инфраструктура и социално-икономическа подкрепа обаче са довели до недостатъчното обхващане на тези области.

Механизмът подпомага сходни видове дейности в секторите на здравеопазването и образованието чрез различни инструменти. Това е усложнило координацията и е довело до паралелното използване на различни структури за управление за финансирането на подобни проекти.

Въпреки че Сметната палата установи някои добри примери в сектора на здравеопазването, където Комисията е подпомогнала прехода от хуманитарна към по-трайна помощ за развитие, това взаимно допълване не е било постигнато системно.

Сметната палата установи и възможност за повишаване на ефикасността на финансираните по линия на Механизма хуманитарни проекти. На първо място, при прегледа на предложенията за проекти Комисията не е оценила последователно и всеобхватно основателността на предвидените в бюджета разходи. На второ място, дори да са били в съответствие с правната рамка, непреките разходи, изплатени на партньорите, изпълняващи големи проекти за предоставяне на парична помощ, са били високи, а равнището на авансовите плащания не е било приведено в съответствие с действителните изходящи парични потоци на проектите.

Комисията е въвела подходящи мерки за мониторинг на хуманитарни проекти. Основното ограничение е бил отказът на турските органи да предоставят достъп до данни за бенефициентите по двата проекта за предоставяне на помощ под формата на парични средства. Всъщност нито Комисията, нито ЕСП бяха в състояние да проследят бенефициентите по проектите от тяхната регистрация до плащането.

Рамката на резултатите от Механизма, чрез която се отчитат обобщените резултати, също все още е в процес на разработване: базовите нива, отделните етапи или количествените цели на показателите на високо равнище още не са завършени. Публичното отчитане е било ограничено, а обхватът му не е включвал цялата помощ от ЕС за бежанците в Турция.

Всички одитирани хуманитарни проекти са помогнали на бежанците да задоволят своите потребности, предимно чрез предоставената помощ под формата на парични средства. С повечето от проектите са реализирани всички или по-голямата част от планираните крайни продукти и услуги. По половината от тях, обаче, все още не са постигнати очакваните резултати, а девет проекта от десет е трябвало да бъдат удължени. Трудната среда за работа е била основният фактор, възпрепятстващ навременното изпълнение на проектите, ръководени от МНПО.

В доклада са формулирани шест препоръки, насочени към повишаване на ефикасността и ефективността на втория транш от бюджета на Механизма. Комисията следва:

• да посрещне по-добре нуждите на бежанците от общинска инфраструктура и социално-икономическа подкрепа;
• да подобри оптимизирането и взаимното допълване на помощта;
• да изпълни стратегия за преход от хуманитарна помощ към помощ за развитие;
• да повиши ефикасността на проектите за предоставяне на помощ под формата на парични средства;
• заедно с турските органи да предприеме мерки предвид нуждата от подобряване на средата за работа на (М)НПО; и
• да засили мониторинга и докладването на Механизма за бежанците в Турция.

Въведение

Турция и ЕС са свързани чрез споразумение за асоцииране от 1963 г. насам. Европейският съвет предоставя на Турция статут на страна кандидатка за членство в ЕС през декември 1999 г., а преговорите за присъединяване започват през 2005 г. Турция определено е най-големият бенефициент на Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП), който ЕС използва за подготовка на страните кандидатки за членство в ЕС, с разпределени средства в размер на над 9 млрд. евро за периода 2007 – 2020 г¹.

Заради своето местоположение Турция е както приемаща, така и транзитна държава за много бежанци. Поради нарасналите миграционни потоци, основно поради конфликта в Сирия, Турция е държава домакин на най-големия брой бежанци в света – почти 4 млн. души². Между тях са около 3,5 млн. сирийци, 94 % от които живеят извън бежанските лагери³. От началото на кризата Турция предоставя значителна и непрекъсната подкрепа на бежанците.

Източник: ВКБООН.

Кризата със сирийските бежанци засяга не само Турция, а и държавите членки на ЕС. Само през 2015 г. приблизително 850 000 бежанци са преминали Средиземно море от Турция до Гърция⁴ и са потърсили убежище в държави от ЕС. След приемането на Европейската програма за миграция през май 2015 г. ЕС и неговите държави членки са предприели няколко мерки за справяне с установените предизвикателства.

На 15 октомври 2015 г. Комисията предлага Съвместен план за действие между ЕС и Турция (СПД) за оказване на помощ на Турция при управлението на кризата с мигрантите. В СПД са набелязани мерки, които следва да бъдат изпълнени от ЕС и Турция с цел a) осигуряване на подкрепа на сирийските граждани, ползващи се от временна закрила, и на приемните им общности в Турция, и б) подобряване на сътрудничеството с цел предотвратяване на незаконните миграционни потоци към ЕС.

Първото действие, което ЕС е трябвало да предприеме по СПД, е да се мобилизират значителни средства в подкрепа на Турция при справянето с предизвикателството, което представлява присъствието на сирийски граждани, ползващи се от временна закрила⁵. Средствата е трябвало да бъдат мобилизирани възможно най-гъвкаво и бързо. В отговор на това изискване Комисията създава Механизма за бежанците в Турция.

Механизмът за бежанците в Турция

Това е механизъм за координация, чрез който да се окаже помощ на Турция за посрещане на непосредствените хуманитарни нужди и нуждите, свързани с развитието, на бежанците и приемащите ги общности, както и на националните и местните органи с цел управление и преодоляване на последиците от притока на бежанци. Неговите цели са да се координират и рационализират действията, финансирани от бюджета на ЕС, и приносът на двустранна основа от държавите членки, както и да се засилят ефективността и взаимното допълване на подпомагането, предоставяно за бежанците и приемните общности в Турция⁶. Механизмът е иновативен инструмент за обединяване на средства, който се различава от други подобни механизми, използвани в ЕС, като например доверителните фондове на ЕС⁷ (вж. таблица 1).

Източник: ЕСП.

Създаден на 1 януари 2016 г., Механизмът разполага с бюджет от 3 млрд. евро, който е трябвало да бъде използван през 2016 г. и 2017 г.⁸ Един милиард евро от тази сума се финансира от бюджета на ЕС, а 2 млрд. евро — от държавите членки⁹ (в приложение I са показани националните вноски за Механизма за бежанците в Турция). Предоставената помощ обхваща хуманитарни и нехуманитарни дейности, като за тях се отпускат съответно 1,4 млрд. евро и 1,6 млрд. евро. Механизмът координира финансиране от различни съществуващи инструменти (вж. таблица 2).

Източник: Европейска комисия, „Първи годишен доклад относно Механизма за бежанците в Турция“.

Помощта е съсредоточена в шест приоритетни области: 1) хуманитарна помощ, 2) управление на миграцията, 3) образование, 4) здравеопазване, 5) общинска инфраструктура и 6) социално-икономическа подкрепа¹⁰. Финансираните по линия на Механизма проекти са подбрани и се изпълняват посредством основните инструменти (вж. таблица 2), а така също и в съответствие с приложимите правила и изисквания¹¹. Това включва изпълнение посредством регионалния доверителен фонд на ЕС в отговор на кризата в Сирия – доверителен фонд „Мадад“¹². В приложение II е илюстрирано по-подробно как функционира това.

В изявлението на ЕС и Турция от 18 март 2016 г.¹³ членовете на Европейския съвет и Турция потвърждават своя ангажимент за изпълнение на СПД и за преустановяване на незаконната миграция от Турция към Гърция¹⁴. По същото време те договарят и възможността за добавяне към бюджета на Механизма на допълнително финансиране от 3 млрд. евро преди края на 2018 г. На 28 юни 2018 г. Европейският съвет се съгласява да стартира втория транш от бюджета на Механизма.

Ръководен комитет на Механизма

Механизмът се ръководи от Ръководен комитет, който се председателства от Комисията и включва представители от всички държави членки на ЕС. Представители от Турция присъстват на неговите заседания със съвещателна функция и участват в дискусиите във връзка с прилагането на помощта. Ролята на Ръководния комитет е да предоставя стратегически насоки. Това включва „определянето на общите приоритети, видовете действия, които следва да бъдат подкрепяни, инструментите, които следва да бъдат използвани […] и координирането на действията“, финансирани по линия на Механизма¹⁵. Той отговаря и за наблюдението и оценката на изпълнението на действията.

Комисията запазва крайната отговорност за управлението на действията. Генерална дирекция „Политика за съседство и преговори за разширяване“, заедно с делегацията на ЕС в Турция, отговаря за изпълнението на финансираните по ИПП проекти, докато Генерална дирекция „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ (ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“) отговаря за хуманитарното направление. Комисията отговаря и за проектите, които се изпълняват по линия на доверителен фонд „Мадад“.

Обхват и подход на одита

Целта на Сметната палата беше да оцени управлението на Механизма и постигнатите до момента резултати. Одитът обхвана периода от създаването на Механизма до 31 март 2018 г. Основният одитен въпрос беше: „Ефективно ли подпомага бежанците в Турция Механизмът за бежанците в Турция?“ Този въпрос беше разделен на два подвъпроса.

1. Допринесли ли са структурата и функционирането на Механизма за актуална, бърза и добре координирана подкрепа?

   За да отговори на този въпрос, Сметната палата провери дали Комисията е определила приоритетните нужди на бежанците и дали ги е задоволила бързо и координирано.

2. Постигнали ли са хуманитарните проекти, финансирани по линия на Механизма, своите очаквани резултати?

   За да отговори на този въпрос, Сметната палата провери изпълнението, мониторинга и резултатите, постигнати от извадка от проекти, подпомагани от Механизма. Тъй като по време на одита повечето нехуманитарни проекти все още не бяха в достатъчно напреднал етап на изпълнение¹⁶, Сметната палата съсредоточи тази част от анализа си върху хуманитарните проекти.

Сметната палата извърши одит на извадка от 10 хуманитарни проекта на стойност 458 млн. евро (вж. приложение III A). Тя подбра извадката по такъв начин, че да се осигури балансиран обхват на проектите по отношение на финансовата им значимост, секторите (основни нужди, закрила, здравеопазване, образование) и видовете изпълняващи партньори (агенции на ООН, МНПО). Извадката беше подбрана от общо 45 хуманитарни договора и представлява 33 % от общия размер на договорената хуманитарна помощ.

Одитът включи преглед на документи и събеседвания с различни отдели на Комисията, с делегацията на ЕС и службите на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ в Турция, с някои представители в Ръководния комитет на Механизма, с турските органи, с международни органи и неправителствени организации и с крайни бенефициенти¹⁷. По време на посещение в Турция през януари 2018 г. Сметната палата посети осем от десетте проекта в извадката¹⁸.

Министерството на семейството и социалните политики (МССП) на Турция не предостави достъп на Сметната палата до своята база данни на отговарящите на условията бенефициенти по одитираните проекти с предоставяне на парични средства (Мрежата за социална закрила при извънредни обстоятелства (МСЗИО) и обвързаното с условия предоставяне на парични средства за образование (CCTE). В резултат на това Сметната палата не можа да проследи крайните бенефициенти от регистрацията до плащането. Допълнителна информация за това е предоставена в точка 53.

Констатации и оценки

Механизмът бързо е мобилизирал съответната подкрепа, но не е бил напълно ефективен като механизъм за координация

Сметната палата оцени следното:

1. дали Механизмът е установил и отговорил на основните потребности на бежанците посредством всеобхватна и прецизна оценка на нуждите;
2. дали административната уредба на Механизма е позволила бързото договаряне на помощта в размер на 3 млрд. евро в периода 2016 – 2017 г., както е посочено в решението на Комисията за създаване на Механизма; и
3. дали Механизмът е координирал помощта ефективно. По-конкретно Сметната палата провери дали въведените процедури за подбор и одобрение на действията са рационализирали помощта и са гарантирали взаимно допълване между: i) различните използвани инструменти за изразходване на средства от ЕС и, ii) хуманитарната и нехуманитарната подкрепа.

Механизмът е отговорил по подходящ начин на основните нужди на бежанците с изключение на нуждите, които са свързани с общинска инфраструктура и социално-икономическа подкрепа

Разпределеното финансиране в размер на 3 млрд. евро е било резултат от политическо решение между държавите членки на ЕС и Турция. Тази сума представлява значително увеличение на общия размер на помощта, предоставена на разположение от ЕС в Турция. Нейната цел обаче не е била да покрие цялата стойност на подкрепата за бежанците¹⁹.

Оценка на нуждите с някои ограничения

В Съвместния план за действие между ЕС и Турция (вж. точка 4) се изисква институциите на ЕС и Турция да извършат всеобхватна съвместна оценка на нуждите преди изплащането на бюджета от 3 млрд. евро²⁰. Въпреки че турските органи са участвали в оценката на нуждите, те не са я одобрили официално.

Оценката на нуждите е приключила през юни 2016 г. Тя е била всеобхватна, тъй като е включила оценка както на хуманитарните нужди, така и на нуждите в областта на развитието, и е предоставила актуална информация относно положението на сирийските бежанци, като са установени пропуските, които следва да бъдат отстранени, и се взема под внимание миналата, текущата и планираната помощ за сирийските граждани, ползващи се от временна закрила в Турция. Тя обаче не е била достатъчно прецизна:

1. повечето цифрови данни (напр. статистическите данни по сектори) в оценката на нуждите са били предоставени от турските органи. Консултантите, които се извършвали оценката на нуждите, не са получили достъп до първичните данни. Поради това те не са могли да валидират изчислените разходи за необходимите мерки за задоволяване на потребностите на бежанците и приемните общности.
2. Липсвала е актуална демографска информация, разбита по пол, възрастова група и местоположение, както и информация относно уязвимите групи (домакинства, в които глава на семейството е жена, деца, възрастни хора и др.). Консултантите са описали това като „сериозна пречка за оценката на нуждите и изготвянето на програми и интервенции“. Например в сектора на социалната подкрепа и сближаването последната оценка на уязвимите групи в национален мащаб е от 2013 г.
3. Оценката на нуждите е била насочена към сирийските граждани, ползващи се от временна закрила, и не е включила потребностите на несирийските бежанци (основно афганистански и иракски граждани). Най-голямата част от бежанците в Турция са сирийци, ползващи се от временна закрила (вж. точка 2). Ето защо те са били основната целева група, подпомагана по линия на Механизма. Това обаче не е било в съответствие със заявената цел на Механизма за насоченост към нуждите на всички бежанци.

Приоритетните области на Механизма (вж. точка 8) до голяма степен са съответствали с оценката на нуждите. Единственото изключение е било „управление на миграцията“, което ръководния комитет е избрал за приоритетна област, въпреки че то не е било включено в обхвата на оценката на нуждите. Предвид факта, че основната цел на Механизма е да подпомага бежанците и приемните общности и че за управлението на миграцията в Турция вече са били заделени приблизително 350 млн. евро за подкрепа по линия на ИПП (извън Механизма), основанията за определянето му като приоритетна област са съмнителни. Всъщност след като е финансирал два проекта за управление на миграцията, Ръководният комитет е решил да не разпределя повече средства за тази област.

Приоритетните области са били определени по-общо, за да се осигури необходимата гъвкавост в една трудна и бързо променяща се среда. Целта на отделните проекти е била задоволяването на специфичните потребности на бежанците. Сметната палата прегледа обосновката за подбора на 10-те одитирани проекта и установи, че това наистина е било така за всички тях (за подробна информация вж. приложение III Б). При представянето на предложение за финансиране изпълняващият партньор на хуманитарни проекти трябва да опише установените проблеми, нужди и рискове и как предлаганият отговор е адекватен и съответства на цялостната хуманитарна стратегия на Комисията в Турция. В каре 1 е показано как най-големият финансиран от Механизма хуманитарен проект на ЕС отговаря на нуждите на бежанците.

Подкрепата по две приоритетни области не е била достатъчна

Изразходването на средства от Механизма е било съсредоточено върху приоритетните области образование, здравеопазване и хуманитарна помощ (основно МСЗИО). Тези области съставляват приблизително 90 % от общата договорена сума (вж. фигура 1).

Източник: ЕСП въз основа на данни на Комисията.

Трудно е да се прецени дали това разпределение на финансирането е пропорционално на мащаба на нуждите в приоритетните области, защото Ръководният комитет не е определил примерни първоначални суми за всяка приоритетна област. Въпреки че това повишава гъвкавостта при разпределянето на средствата, то не позволява да се направи оценка на разликата между планирани и реално извършени разходи за всяка приоритетна област.

Сметната палата установи, че по приоритетните области „Общинска инфраструктура“ и „Социално-икономическа подкрепа“ не е било направено достатъчно. Както е показано в каре 2, основната причина за това е, че Комисията и турските органи не са постигнали съгласие как да се действа в тези области.

Механизмът е постигнал своята цел за договаряне на три млрд. евро за две години

Решението за създаване на „механизъм“ отразява необходимостта от мобилизиране на допълнителни средства. Основна положителна характеристика на Механизма е, че държавите членки са се договорили²³ за своята вноска от 2 млрд. евро през февруари 2016 г. непосредствено след създаването на Механизма. Това е осигурило основата за бързо използване на средствата въз основа на предварително определена заложена в бюджета сума.

Правната и административната рамка на Механизма също са били въведени сравнително бързо. Комисията и държавите членки на ЕС са се договорили относно процедурния правилник на Механизма по време на първото заседание на Ръководния комитет на 17 февруари 2016 г. Това означава, че Механизмът е започнал да функционира по-малко от три месеца след срещата на върха ЕС – Турция от 29 ноември 2015 г. В приложение V са представени ключовите дати и събития, свързани с организацията и управлението на Механизма.

Средствата по линия на Механизма са били отпуснати посредством използване на комбинация от съществуващи инструменти (вж. точка 8) и изпълняващи партньори. Това е позволило на Механизма бързо да поеме значителното нарастване на насочените към Турция средства от ЕС и да договори 3 млрд. евро за две години. Както е показано на фигура 2, увеличението на финансирането е било особено голямо по отношение на хуманитарната помощ.

Източник: ЕСП въз основа на данни на Комисията.

Освен бързото създаване на Механизма и ефективното обединяване на финансиране, избраните от Комисията на механизми за доставка, както е описано по-долу, са били ключов фактор да се даде възможност на Механизма да постигне своята цел за бързо предоставяне на помощта.

1. Комисията е предоставила на разположение на турските органи три преки плащания на безвъзмездна финансова помощ на обща стойност 660 млн. евро за големи проекти по нехуманитарното направление без покани за представяне на предложения. В Турция пряката безвъзмездна помощ от ЕС обикновено се използва за по-малки проекти на средна стойност от 1 млн. евро.
2. 70 % от бюджета от 3 млрд. евро са били насочени към организации на ООН и международни финансови институции (вж. приложение II). Това е допринесло за повишаване на капацитета за усвояване, тъй като организации от този вид обикновено разполагат със средства за изпълнение на големи проекти – например многофункционалния проект за предоставяне на помощ под формата на парични средства – МСЗИО, който е бил изпълнен като основното средство за предоставяне на хуманитарна помощ с финансиране в размер на 998 млн. евро (вж. каре 1).

Комбинираните характеристики, описани в точки 25 – 28, невинаги са на разположение на други инструменти от ЕС или доверителни фондове на ЕС извън Механизма. Това обяснява защо насочените по линия на Механизма средства по ИПП са били договорени до пет пъти по-бързо, отколкото традиционната помощ по ИПП в Турция. Както е показано в приложение VI, скоростта на договаряне на Механизма също е била по-голяма от тази на доверителните фондове на ЕС.

Механизмът е допринесъл за по-добрата координация, но рационализирането и взаимното допълване на помощта не са били постигнати системно

Сметната палата оцени дали Механизмът е координирал и рационализирал предоставената по различни инструменти помощ за намаляване на риска от неефективност (напр. припокриващи се проекти) и дали е повишил взаимното допълване на подкрепата с цел да се улесни преходът от хуманитарна към нехуманитарна помощ.

Сметната палата установи, че Комисията е координирала стратегическата насока на Механизма посредством общи оценки на нуждите, структура на управление (Ръководния комитет) и рамка за резултатите, обхващаща както хуманитарната, така и нехуманитарната подкрепа. Това е позволило координацията и обмена на информация между двете основни отговарящи служби на Комисията (ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“ и ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“) и фонд „Мадад“.

Комисията обаче не е установила ясни граници между инструментите и изпълняващите партньори. В някои случаи Сметната палата установи, че използваните от Механизма инструменти за финансиране подпомагат много сходни дейности в секторите на здравеопазването и образованието. Това означава използването на паралелни структури за управление по отношение на финансирането на сходни дейности и изисква всеобхватни координационни усилия от страна на Комисията и партньорите за намаляване на риска от припокривания. Това не съответства на целта на Механизма за рационализиране на помощта от ЕС. В каре 3 са представени примери за начина, по който Механизмът е финансирал сходни дейности по различни инструменти.

Както беше отбелязано по-горе, насочването на подкрепа чрез различни инструменти е позволило на Комисията да ускори финансирането на Механизма (вж. точка 27). От друга страна, то е увеличило сложността на управлението, изпълнението и надзора на Механизма като цяло. Действително тези инструменти имат различен мандат и правна рамка, различни механизми за доставка, различни изисквания за докладване и наблюдение и се ръководят от различни отдели. Освен това средства от ЕС, изразходвани в Турция извън Механизма, също са подпомогнали някои от същите приоритетни области като Механизма²⁵. Някои от заинтересованите страни, с които Сметната палата разговаря по време на посещението си в Турция, потвърдиха, че това положение е объркващо, особено по отношение на ролята, която всеки инструмент се очаква да играе.

Заявената цел на Механизма за гарантиране на взаимното допълване на помощта включва връзката между хуманитарната и нехуманитарната подкрепа. Въпреки че Сметната палата откри някои добри примери в сектора на здравеопазването, където Комисията е гарантирала, че хуманитарната помощ ще даде път на по-трайна помощ за развитие, тя установи, че това взаимно допълване не е било постигнато системно. Например Комисията не е изготвила съвместни планове за изпълнение между ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ и ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“ и държавите членки на ЕС²⁶, въпреки че такива планове биха могли да подобрят цялостната съгласуваност и рационализирането на помощта от ЕС. Сметната палата счита, че съвместните планове за изпълнение са добра практика, и Комисията я е използвала при разработването на съвместните хуманитарни рамки и рамките за развитие за Йордания и Ливан с цел да развие всеобхватна и съвместна реакция²⁷.

В седем от десетте одитирани проекта Сметната палата не установи доказателства за никаква договорена стратегия за преход или за изход, чрез която хуманитарните проекти, които трябва да покриват неотложни нужди, могат да бъдат поети от нехуманитарното направление на Механизма или от Турция, когато тези нужди продължават в средносрочен и дългосрочен план. В няколко случая одитираните проекти са били предмет на последващи действия все още по линия на хуманитарно финансиране и с период на изпълнение след 2018 г. Определеният от ГД ЕCHO индикативен краен срок за преустановяване на хуманитарната помощ е бил краят на 2018 г.²⁸ По-късно този срок е удължен. В каре 4 са дадени примери за добри и слаби стратегии за преход от извадката от одитирани проекти.

В една сложна обстановка хуманитарните проекти са помогнали на бежанците да задоволят своите основни нужди, но невинаги са постигали очакваното по-добро съотношение между качество и цена

Сметната палата оцени ефикасността и ефективността³⁰ на предоставяната по линия на Механизма хуманитарна помощ и взе предвид по-конкретно:

1. дали Комисията е гарантирала, че разходите за финансираните проекти са разумни по отношение на очакваните резултати, и дали проектите са изпълнени навреме;
2. дали Комисията е осъществила всеобхватно наблюдение на разходите на Механизма и е изготвила достатъчно подходяща информация за постигнатите резултати; и
3. дали хуманитарните проекти са постигнали своите планирани крайни продукти (т.е. какво е произведено или завършено) и са постигнали своите очаквани резултати (т.е. промени в резултат от крайните продукти).

Сметната палата извърши преглед на 10 хуманитарни проекта, изпълнявани при непряко (агенции на ООН) или пряко (МНПО) управление (вж. приложение III A). Въпреки забавянията при изпълнението, девет текущи проекта³¹ към момента на одита бяха на достатъчно напреднал етап, за да докладва Сметната палата относно постигнатите крайни продукти и резултати.

Има потенциал за подобряване на ефикасността на проектите

В оценката на Комисията за основателността на разходите има слабости

В плановете за изпълнение на хуманитарната помощ за 2016 г. и 2017 г. за Турция Комисията е посочила, че подпомаганите действия следва да „имат всеобщ акцент върху ефикасността и ефективността на разходите“. Сметната палата установи, че при прегледа на предложенията за проекти Комисията не е оценила последователно и всеобхватно основателността на предвидените в бюджета разходи. По-специално:

1. съотношението между административните и оперативните разходи не е било оценено правилно в пет от десет проекта;
2. в четири от десет проекта липсва изчисление на стойността по бенефициенти. При изчислението на стойността по бенефициенти това невинаги е било свързано с оценка дали полученото съотношение е разумно.

Сметната палата признава, че различната среда, в която Комисията работи, когато предоставя хуманитарна помощ, може да затрудни използването на стандартни разходи или количествени показатели. Въпреки това Сметната палата счита, че тези инструменти могат все пак да се използват, особено по отношение на последователни проекти, осъществявани от едни и същи партньори. По отношение на петте одитирани проекта в такова положение, Комисията не е извършила пълно сравнение между тях. В каре 5 са предоставени примери за недостатъчната оценка на основателността на разходите от страна на Комисията.

По отношение на хуманитарните проекти, изпълнявани от партньори от ООН, Комисията не е направила пълен преглед на разходите във връзка с договорите с подизпълнители с (местни) изпълняващи партньори. Без този преглед Комисията не може да оцени подробно основателността на разходите.

МСЗИО има висок коефициент на полезно действие, но може да бъде по-ефикасна

Предоставянето на помощ под формата на парични средства позволява по-добра оценка на икономическата ефективност, тъй като е по-лесно да бъде установено равнището на помощта, която е достигнала да крайните бенефициенти. Икономическата ефективност на проекта се измерва, като се сравни получената пряко от бенефициентите сума с други разходи на действието („коефициент на полезно действие“).

По отношение на МСЗИО (вж. каре 1), през 2016 г. Комисията е определила първоначален целеви коефициент на полезно действие 85:15³². През 2018 г. този целеви коефициент е бил увеличен на 87,5:12,5. Сметната палата сравни този коефициент с други финансирани от Комисията проекти за основни нужди и установи, че тези проекти са показали коефициент на полезно действие средно 79:21³³.

От друга страна, Сметната палата установи, че изчисленият за МСЗИО коефициент на полезно действие не включва всички пряко свързани с проекта разходи, и по-специално извършените от МССП на Турция разходи в подкрепа на изпълнението на проекта чрез фондациите за социално подпомагане и солидарност. Тези фондации получават заявленията от бежанците за присъединяване към МСЗИО, оценяват дали те отговарят на условията и извършват посещение на домакинствата, като осъществяват своята дейност чрез приблизително 1 000 офиса в Турция.

Сметната палата установи и следните потенциални възможности за повишаване на ефективността на МСЗИО.

1. Този проект се изпълнява от организация на ООН, която може да претендира за до 7 % от общите преки разходи по проекта за компенсиране на направените непреки разходи, напр. разходи за управление и административни разходи, направени на равнище централа. Сметната палата установи, че макар и в съответствие с Финансовото и административно рамково споразумение³⁴ между Комисията и ООН, този процент обикновено е приложим за проекти с много по-малък бюджет. Поради големия мащаб на този проект³⁵, заложените в бюджета непреки разходи за двете фази са били 64 млн. евро³⁶. Въпреки размера на тази сума, не бяха предоставени подкрепящи доказателства, които да покажат, че разходът е бил основателен и че е бил сведен до абсолютния минимум³⁷. Вместо това той е бил определен на горната граница.
2. Финансирането на МСЗИО е прехвърлено от изпълняващия партньор от ООН на банката чрез местен изпълняващ партньор. За превода на средствата местният изпълняващ партньор получава „такса за превод на парични средства“ в размер на 8,9 млн. евро (изчислени на база 1 % от общите преводи, които трябва да бъдат направени). Предвид това, че средствата е можело да бъдат преведени директно на банката без насочването им чрез местния изпълняващ партньор, Комисията не е доказала в достатъчна степен необходимостта от тази такса. Освен това такива такси не са наложени по втория проект за предоставяне на помощ под формата на парични средства в извадката на Сметната палата (проект 3 – CCTE). Местният изпълняващ партньор налага освен това и допълнителна единна ставка от 7 % за непреки разходи.
3. Равнището на платеното предварително финансиране не е подходящо. В съответствие с правната рамка на партньорството между ЕС и ООН, Комисията трябва да плати предварително финансиране в размер на 80 % от общата договорена сума преди започването на проекта. Сметната палата установи, че това равнище на финансиране не е съобразено със специфичните модели на разходите и за двата одитирани проекта за предоставяне на помощ под формата на парични средства (МСЗИО и CCTE). Например по линия на МСЗИО на изпълняващия партньор авансово са платени 278 млн. евро за фаза 1 и 520 млн. евро за фаза 2. Средствата обаче е трябвало да бъдат отпуснати на линейна база съответно за 16 и 13 месеца. По фаза 2 от CCTE Комисията е платила авансово 40 млн. евро през декември 2017 г., докато първите плащания се очакват в края на септември 2018 г. Възможната лихва от авансовите плащанията е задържана от изпълняващите партньори и не е инвестирана повторно в МСЗИО или CCTE.

Забавяния при изпълнението са повлияли негативно на ефикасността на повечето одитирани проекти

Своевременността е важен аспект на ефикасността. Тя може да влияе и на икономическата ефикасност, защото когато даден проект е забавен, може все пак да се наложи плащането на административните разходи като наеми и заплати, което може да доведе до намаляване на средствата на разположение на крайните бенефициенти. Девет от десет одитирани проекта са били забавени и е трябвало да бъдат удължени средно с 60 %³⁸. В един случай първоначалният бюджет е бил увеличен, а в три случая бюджетът е бил намален, защото някои от планираните дейности не са могли да бъдат изпълнени (вж. приложение III A).

Сметната палата установи няколко причини за тези забавяния. В пет случая забавянията са били породени основно от технически и административни ограничения, свързани с проектите, като например липсата на необходимото техническо оборудване или на опитен персонал за изпълнение на проектите. В един случай Комисията е разрешила удължаване, за да позволи по-добро прехвърляне на дейностите към националната система. В три случая наложените от турските органи ограничения на НПО във връзка с правната и регулаторната рамка са възпрепятствали навременното изпълнение на проектите³⁹. Вследствие на това при проектите от ЕС, изпълнявани от МНПО, които са работили в Турция до тази дата, е имало значителни забавяния или намаляване на обхвата на техните дейности. По целесъобразност Комисията е предоставила гъвкав отговор, като е позволила удължаване на договорите, а в някои случаи и като е преразгледала първоначално определените цели.

Комисията също така е изпитала трудности при получаването на одобрението за участието на МНПО на етапа на финансиране. Например МССП не се е съгласило да разреши на МНПО да извършват определени ключови дейности за закрила, а именно управление на случаи и посещения на домакинства. Комисията е трябвало да отмени четири проекта с общ бюджет 14 млн. евро, въпреки че те са били счетени за подходящи за финансиране за задоволяване на належащата нужда от закрила на бежанците. В каре 6 са представени примери за забавяния и трудности, с които се сблъскват проектите.

Наблюдават се недостатъци при мониторинга на проектите за предоставяне на помощ под формата на парични средства и при измерването на резултатите

Мониторингът е редовен преглед на разходите, дейностите и резултатите, който осигурява актуална информация за това дали проектите напредват по план. Сметната палата оцени мониторинга на Комисията на Механизма на две равнища. Първо, тя провери дали мониторингът на хуманитарни проекти е бил всеобхватен и навременен. Второ, тя провери дали рамката за резултатите от Механизма – специален инструмент, създаден от Комисията за показване на обобщени данни за постигнатите от Механизма резултати – е осигурила съответната количествено измерима информация за изпълнението.

Комисията е въвела подходяща рамка за мониторинг на хуманитарни проекти. Тя е посетила всички одитирани проекти поне веднъж в съответствие със собствените си насоки. Мониторингът на проектите е позволил на служителите на Комисията на терен и в централата да проследяват непрекъснато дейностите по проектите.

Липса на достъп до първични данни за програмата за предоставяне на помощ под формата на парични средства

Сметната палата установи обаче, че мониторингът на двата проекта за предоставяне на помощ под формата на парични средства е бил ограничен, защото Комисията и нейните изпълняващи партньори от ООН не са имали достъп до първичните данни за бенефициентите (т.e. списък на отговарящите на условията бенефициенти с техните имена, идентификационни номера и адреси). МССП притежава тези данни, но е отказало да ги сподели с ООН и Комисията, като се е позовало на турското законодателство за защита на данните. Вместо това изпълняващият партньор от ООН е получил анонимизирани данни, в които името и идентификационният номер на всеки от бенефициентите са били заменени от уникален номер, генериран от местния изпълняващ партньор.

Действително ключова роля на партньорите от ООН, изпълняващи хуманитарни проекти от името на Комисията, е да отговарят за надзора на процеса на плащанията и за мониторинга на изпълнението на проектите. Тази липса на достъп до първични данни, притежавани от МССП, е ограничила капацитета на партньорите от ООН, следователно и на Комисията, за ефикасно и ефективно изпълнение на техните функции, свързани с мониторинг и надзор.

Изпълняващите партньори от ООН са били длъжни да адаптират своята рамка за вътрешен контрол спрямо липсата на достъп до ключови първични данни. Те са въвели допълнителни триъгълни проверки, за да обективизират получените анонимизирани данни и да ги сравнят с получените от банката анонимизирани данни за плащанията. Въпреки тези допълнителни проверки, изпълняващите партньори от ООН не са били в състояние да проследят бенефициентите от регистрацията до плащането. Сметната палата счита това за значителна слабост при мониторинга на програмата за предоставяне на помощ под формата на парични средства.

Като част от своите одитни процедури и в съответствие със своите одитни права Сметната палата поиска достъп от МССП до първичните данни за МСЗИО и CCTE. Този достъп беше отказан и получихме достъп единствено до анонимизираните данни, с които разполагаха изпълняващите партньори от ООН. Вследствие на това Сметната палата не можа да установи пълната одитна пътека от регистрацията на отговарящите на изискванията бежанци до извършените по тези два проекта плащания. В приложение VIII са показани ограниченията при достъпа до данни за различните ангажирани заинтересовани страни.

Слабости в рамката за резултатите от Механизма

Що се отнася до рамката за резултатите от Механизма, Сметната палата установи следните слабости:

1. Все още не са определени базовите нива и целите на показателите на високо равнище на Механизма, с които да е възможно обективно измерване на постигнатия напредък. Освен това липсват междинни етапни цели за проследяване на напредъка в средносрочен план;
2. Ще бъде трудно да се изолира действителният принос на Механизма за обобщените показатели на високо равнище⁴⁰. Основната причина за това е, че допълнителни средства от ЕС извън Механизма, от турското правителство, от някои държави членки на ЕС, и от други донори подпомагат същите цели (вж. примера с проект 10 в каре 3);
3. В рамката на резултатите не е предвиден пълен преглед на изпълнението на помощта от ЕС за бежанците в Турция, тъй като тя не включва помощта от ЕС, предоставяна извън Механизма;
4. Не са налични обобщени показатели за измерване на напредъка по отношение на сексуалното и основаното на пола насилие, отпадналите от училище или закрилата на деца поради разногласия с турското правителство. Тези аспекти обаче са били важни компоненти от някои хуманитарни проекти. Освен това някои специфични цели и показатели са се отнасяли единствено за сирийци, ползващи се от временна закрила, и не са обхващали бежанци от други националности;
5. В рамката за резултатите от Механизма все още не е била представена актуална картина на постигнатото изпълнение. През май 2018 г. последният наличен доклад за наблюдението е обхванал показателите за крайните продукти (напр. брой здравни консултации) за периода от януари до юли 2017 г. В него не е докладвано за резултатите (напр. дял на бежанците, които имат достъп до здравни услуги);
6. Рамката за резултатите от Механизма не е била на разположение на обществеността.

Одитираните проекти имат положително влияние върху бежанците, но при половината от тях все още не са постигнати очакваните резултати

Сметната палата основа своята оценка на ефективността на одитираните хуманитарни проекти на анализ на показателите за мониторинг, докладите за напредъка на изпълняващите партньори, докладите от посещенията за мониторинг от служителите на място на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“, посещенията на място⁴¹ и събеседванията с Комисията, турските органи и изпълняващите партньори и бенефициентите по проектите. Заключенията са обобщени в приложение III Б.

Процедурите на Комисията за подбор са гарантирали, че проектите съответстват на нуждите на бежанците (вж. точка 21). Вследствие на това всички одитирани проекти са помогнали на бежанците да задоволят своите основни потребности от настаняване, храна, здравеопазване, образование и закрила. При шест от десет проекта са доставени всички или повечето от планираните крайни продукти и услуги. При половината от одитираните проекти, някои от които продължават да се изпълняват, обаче, не са постигнати очакваните резултати, както са били определени към момента на одобрението за финансиране⁴².

По двата проекта за предоставяне на помощ под формата на парични средства, представляващи 83 % от извадката на Сметната палата, е предоставена парична помощ на по-голям брой бенефициенти, отколкото е било планирано първоначално. Въз основа на докладваните от изпълняващите партньори от ООН данни, бенефициентите по МСЗИО са достигнали 1,2 млн. през март 2018 г. в сравнение с първоначалната цел за 1 млн. бежанци, а до март 2018 г. над 330 000 ученици са били получили поне едно плащане по CCTE от започването на проекта в сравнение с първоначалната цел за 230 000 деца⁴³.

Докладваните през май 2018 г. предварителни резултати показват, че проектът е допринесъл положително за подпомагането на бежанците да посрещнат своите основни нужди. Например един от основните показатели за МСЗИО е индексът на стратегиите за справяне. Той има за цел да измери използването на отрицателно поведение за справяне от страна на бежанците⁴⁴ за задоволяването на техните основни потребности. Постигнатите по МСЗИО предварителни резултати показват, че целта за намаляване с 30 % на индекса на стратегиите за справяне е била постигната⁴⁵.

Влиянието на МСЗИО за подобряването на стандарта на живот на бежанците зависи от насочването на помощта (кой отговаря на условията) и от размера на преведените парични средства. Насочването е било въз основа на основни демографски критерии⁴⁶ за насочване на помощта към най-уязвимите бежанци. Използването на тези критерии е било обосновано от необходимостта от бързо изпълнение, тъй като те са по-лесни за проверка спрямо социално-икономическите критерии, като например доходите на домакинствата.

От друга страна, използването на демографски критерии не е толкова точно и може да доведе до неправилно включване или изключване на бежанци от проекта. Това се измерва по отношение на грешките на изключване (уязвими семейства, които са счетени за неотговарящи на условията) и грешките на включване (отговарящи на условията семейства, които отговарят на демографските критерии, но не са бедни). Въз основа на последните налични данни за мониторинг⁴⁷, по МСЗИО са постигнати планираните цели по отношение на грешките на изключване (4 % в сравнение с първоначалната цел за под 10 %), но не и по отношение на грешките на включване (18 % в сравнение с първоначалната цел от 5 %).

По отношение на размера на превежданите парични средства, първоначалната цел на проекта е била да бъдат покрити изцяло основните нужди на повечето уязвими бежанци. Необходимото финансиране за покриването на тези основни нужди първоначално е било предвидено да бъде 180 турски лири⁴⁸ на човек месечно. След обсъждане с турските органи сумата на превежданите парични средства е била коригирана на 100 турски лири⁴⁹. През юни 2017 г. тя е била увеличена средно на 133 турски лири⁵⁰, което съответства на 74 % от първоначално планираната нужда. Въпреки високата инфлация в Турция, от юни 2017 г. насам стойността не е актуализирана. Това непрекъснато намалява въздействието на проекта върху най-уязвимите бенефициенти.

В каре 7 са описани примери за проекти, по които се постигат повечето от техните очаквани резултати.

Източник: Европейска сметна палата.

От друга, не толкова оптимистична гледна точка, Сметната палата установи, че по четири от петте одитирани проекта, които се изпълняват от МНПО, все още не са постигнати първоначално планираните крайни продукти и услуги или резултати. Трудната и променяща се среда за работа на (М)НПО в Турция е довела до спиране, промяна или отмяна на планирани дейности (вж. точка 46) и до преразглеждане на първоначалните цели. Въпреки че Комисията е осигурила гъвкава подкрепа, особено чрез застъпничество и удължаване на сроковете, трудностите по време на изпълнението са оказали пряко отрицателно въздействие върху степента и навременното постигане на резултатите (вж. приложение III Б).

Заключение и препоръки

Сметната палата установи, че в една сложна обстановка Механизмът за бежанците в Турция бързо е мобилизирал 3 млрд. евро от бюджета на ЕС и от държавите членки, за да предостави бърз отговор на кризата с бежанците. Въпреки това той не е постигнал напълно целта си за ефективна координация на този отговор. По одитираните проекти е била предоставена ефикасна подкрепа на бежанците. Повечето проекти са реализирали своите резултати, но половината от тях все още не са постигнали очакваните резултати. Освен това, одиторите от Сметната палата установиха, че е възможно да се повиши ефикасността на проектите за предоставяне на помощ под формата на парични средства. Поради това тя заключава, че Механизмът може да бъде по-ефективен и че може да се постигне по-добро съотношение между качество и цена.

Въз основа на всеобхватна оценка на потребностите Комисията е установила приоритетните нужди на бежанците. Разногласията между Турция и ЕС обаче относно начина за задоволяване на тези приоритетни нужди от общинска инфраструктура и социално-икономическа подкрепа са довели до недостатъчно обхващане на тези области. Освен това включването на управлението на миграцията като приоритетна област не е било ясно обосновано.

Трудно е да се оцени дали изразходваните във всяка приоритетна област средства са били пропорционални на мащаба на нуждите, защото Ръководният комитет не е определил примерни първоначални суми за всяка приоритетна област. Въпреки че това увеличава гъвкавостта, то възпрепятства отчетността, тъй като не могат да бъдат съпоставени планираните и действителните разходи във всяка приоритетна област (точки 18 – 24).

Препоръка 1 – Да се задоволят по-добре потребностите на бежанците от общинска инфраструктура и социално-икономическа подкрепа

По отношение на втория транш от бюджета на Механизма, Комисията следва:

1. да следи за това Механизмът да допринася по-добре за задоволяване на нуждите в приоритетните области „Общинска инфраструктура“ и „Социално-икономическа подкрепа“;
2. да оцени повторно необходимостта от запазване на управлението на миграцията като една от приоритетните области на Механизма;
3. да определи примерно разпределение на средствата за всяка приоритетна област преди да започне разходването.

Целева дата на изпълнение: 31 декември 2019 г.

Комисията и държавите членки са организирали бързо административната уредба на Механизма. Освен това ефективното обединяване на финансиране и изборът на Комисията на механизми за предоставяне на средствата, заедно с комбинацията от инструменти и партньори за изпълнението на големи проекти, са позволили на Механизма да постигне своята цел за сключване на договори на стойност 3 млрд. евро до края на 2017 г. (точки 25 – 29).

Въпреки че Комисията е координирала стратегическата насока на Механизма посредством обща оценка на нуждите, управление и рамка за резултатите, обхващаща както хуманитарната, така и нехуманитарната подкрепа, помощта е можело да бъде оптимизирана. Механизмът е подпомогнал едни и същи видове дейности в секторите на здравеопазването и образованието чрез различни инструменти. Това е усложнило координацията и е довело до паралелното използване на различни структури за управление за финансирането на подобни проекти. Освен това средства от ЕС, изразходвани в Турция извън Механизма, също са подпомогнали някои от същите приоритетни области като Механизма (точки 31 – 33).

Препоръка 2 – Да се подобри рационализирането и взаимното допълване на помощта

По отношение на втория транш от бюджета на Механизма Комисията следва да разработи съвместна стратегия с ясно разделяне на задачите между различните инструменти и държавите членки на ЕС, за да се подобрят съгласуваността и рационализирането на помощта.

Целева дата на изпълнение: 31 декември 2019 г.

Посочената цел на Механизма да гарантира взаимното допълване на помощта засяга и връзките между неговото хуманитарно и нехуманитарно направление. Въпреки че Сметната палата установи някои добри примери в сектора на здравеопазването, където Комисията е подпомогнала прехода от хуманитарна към по-трайна помощ за развитие, това взаимно допълване не е било постигнато системно. Към момента на извършване на одита условията за преход от хуманитарна помощ към помощ за развитие все още не бяха налице за повечето одитирани проекти (точки 34 – 35).

Препоръка 3 – Да се изпълни стратегия за преход от хуманитарна помощ към помощ за развитие

Комисията следва да разработи и изпълни стратегия за преход с крайна цел предаване на националните органи както на хуманитарните, така и на нехуманитарните дейности.

Целева дата на изпълнение: 31 декември 2021 г.

Сметната палата установи и възможност за повишаване на ефикасността на финансираните по линия на Механизма хуманитарни проекти. На първо място, при прегледа на предложенията за проекти Комисията не е оценила последователно и всеобхватно основателността на предвидените в бюджета разходи. На второ място, дори да са били в съответствие с правната рамка, непреките разходи, изплатени на партньорите, изпълняващи големи проекти за предоставяне на помощ под формата на парични средства, са били високи и недостатъчно обосновани, а размерът на авансовото плащане не е било приведено в съответствие с действителните изходящи парични потоци на проектите (точки 38 – 44).

Препоръка 4 – Да се повиши ефикасността на проектите за предоставяне на помощ под формата на парични средства

Комисията следва да се стреми към повишаване на ефикасността на големите проекти за предоставяне на помощ под формата на парични средства, с цел по-добро отразяване на техния специфичен характер и мащаб, по-специално като:

1. договаря намаляване на процента на непреките разходи, които изпълняващият партньор от ООН налага за изпълнението на МСЗИО;
2. гарантира, че таксата за парични преводи (за МСЗИО) се плаща само когато това е надлежно обосновано и необходимо;
3. договаря с партньорите по-ниско ниво на предварително финансиране, което е приведено в по-голямо съответствие с очакваните изходящи парични потоци по проектите.

Целева дата на изпълнение: 31 декември 2020 г.

Ефикасността на проектите зависи и от тяхното навременно изпълнение. Когато има забавяне по даден проект, разходите, като например наеми и заплати, може да се изплащат по-дълго. Девет от десетте одитирани проекта е трябвало да бъдат удължавани. При тях е било необходимо удължаване на срока на изпълнение средно с 60 %. Трудната среда за работа е била основният фактор, възпрепятстващ навременното изпълнение на проектите, ръководени за МНПО (точки 45 – 46).

Препоръка № 5 — Заедно с турските органи да предприеме мерки предвид нуждата от подобряване на средата за работа на (М)НПО

Комисията следва да използва политиката и политическия диалог на високо равнище с турските органи, за да подобри средата за работа на (М)НПО в Турция.

Целева дата на изпълнение: 31 декември 2019 г.

Комисията е въвела подходящи мерки за мониторинг на хуманитарни проекти и е била наясно дали по проектите има напредък според планираното. Основното ограничение е бил отказът на турските органи да предоставят достъп до първичния списък на отговарящите на условията бенефициенти по двата проекта за предоставяне на помощ под формата на парични средства. Това е попречило на Сметната палата и на Комисията да проследят бенефициентите от тяхната регистрация до изплащането на средствата за тази значителна част от хуманитарното направление на Механизма (точки 49 – 53).

В рамката за резултатите от Механизма се докладва относно консолидираните резултати, но се наблюдават някои слабости — обобщените показатели нямат базови нива, етапни или количествени цели. Публичното отчитане е било ограничено, а обхватът му не е включвал цялата помощ от ЕС за бежанците в Турция (точка 54).

Препоръка № 6 — да засили мониторинга и докладването на Механизма за бежанците в Турция.

Комисията следва:

1. да настоява турските органи да предоставят на изпълняващите партньори по проекти за предоставяне на помощ под формата на парични средства пълен достъп до данните на отговарящите на условията бенефициенти, за да се подобрят отчетността и ефикасността на рамката за мониторинг на тези водещи проекти;
2. да подобри структурата на рамката за резултатите от Механизма, по-специално чрез включване на етапни цели, крайни цели и базови данни за обобщените показатели за резултати;
3. да докладва за разходването на средства по инструментите на ЕС, подпомагащи бежанците в Турция, извън Механизма.

Целева дата на изпълнение: 31 декември 2019 г.

Всички одитирани хуманитарни проекти са помогнали на бежанците да задоволят своите основни потребности от настаняване, храна, здравеопазване, образование и закрила. При шест от десет проекта са доставени всички или повечето от планираните крайни продукти и услуги. При половината от одитираните проекти, някои от които продължават да се изпълняват, обаче не са постигнати очакваните резултати, както са били определени към момента на одобрението за финансиране (точки 56—63).

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Bettina JAKOBSEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 2 октомври 2018 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner LEHNE
Председател

Акроними и съкращения

ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“: Генерална дирекция „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“

ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“: Генерална дирекция „Политика за съседство и преговори за разширяване“

ГДУМ: Генерална дирекция „Управление на миграцията“ (Турция)

ЕБВР: Европейска банка за възстановяване и развитие

ЕИБ: Европейска инвестиционна банка

ИПП: Инструмент за предприсъединителна помощ

ИСР: Инструмент за сътрудничество за развитие

МНО: Министерство на националното образование (Турция)

(М)НПО: (Международна) неправителствена организация

МСЗИО: Мрежа за социална закрила при извънредни обстоятелства

МССП: Министерство на семейството и социалните политики (Турция)

ООН: Организация на обединените нации

СПД: Съвместен план за действие

CCTE: Обвързано с условия предоставяне на парични средства за образование

IcSP: Инструмент, допринасящ за стабилността и мира

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

SuTP: Сирийци, ползващи се от временна закрила

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III — Външни действия/сигурност и правосъдие, с ръководител Bettina Jakobsen, която е и докладчик по одита. Тя беше подпомогната от Katja Mattfolk — ръководител на нейния кабинет и Kim Storup — аташе в кабинета, Alejandro Ballester Gallardo — главен ръководител, Cyril Messein — ръководител на задача, Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovic и Nikolaos Zompolas — одитори.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://publications.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=bg.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.