Faciliteten for flygtninge i Tyrkiet: Støtten er nyttig, men bør forbedres for at give mere valuta for pengene

Resumé

Faciliteten for flygtninge i Tyrkiet er EU's reaktion på Det Europæiske Råds opfordring om at afsætte betydelige ekstra midler til at hjælpe flygtninge i Tyrkiet. Den er en mekanisme, der skal koordinere og strømline bistand for 3 milliarder euro fra EU og medlemsstaterne. Støtten dækker humanitære og ikkehumanitære aktiviteter med en bevilling på henholdsvis 1,4 milliarder euro og 1,6 milliarder euro. Faciliteten har til formål at styrke produktiviteten og komplementariteten i bistanden til flygtninge og værtssamfund i Tyrkiet.

I vores revision undersøgte vi, om faciliteten ydede effektiv støtte til flygtningene i Tyrkiet. Vi fokuserede på forvaltningen af den første tranche af facilitetens budget og på de hidtil opnåede resultater på det humanitære område.

Vi konstaterede, at faciliteten for flygtninge i Tyrkiet i en udfordrende kontekst hurtigt mobiliserede 3 milliarder euro fra EU-budgettet og EU's medlemsstater, så der kunne reageres hurtigt på flygtningekrisen. Ikke desto mindre nåede den ikke fuldt ud sit mål om at koordinere denne reaktion effektivt. De reviderede projekter gav nyttig støtte til flygtninge; de fleste af dem har leveret deres output, men halvdelen af dem har endnu ikke opnået de forventede udfald. Vi konstaterede endvidere, at der var muligheder for at øge produktiviteten i projekter for kontant bistand. Vi konkluderer derfor, at faciliteten kunne have været mere effektiv, og at den kunne levere mere valuta for pengene.

Kommissionen identificerede flygtningenes prioriterede behov på grundlag af en omfattende behovsvurdering. Men uoverensstemmelser mellem Tyrkiet og EU om, hvordan de prioriterede behov for kommunal infrastruktur og socioøkonomisk støtte skulle håndteres, medførte, at disse områder ikke blev dækket tilstrækkeligt.

På sundheds- og uddannelsesområdet støttede faciliteten den samme type aktiviteter under forskellige instrumenter. Dette gjorde koordineringen mere kompleks og medførte, at der blev brugt parallelle forvaltningsstrukturer til finansiering af den samme type projekter.

Selv om vi identificerede nogle gode eksempler på sundhedsområdet, hvor Kommissionen støttede overgangen fra humanitær til mere vedvarende udviklingsbistand, blev denne komplementaritet ikke systematisk opnået.

Vi konstaterede også, at der var muligheder for at forbedre produktiviteten i de humanitære projekter under faciliteten. For det første vurderede Kommissionen i sin gennemgang af projektforslagene ikke på en konsekvent og sammenhængende måde, om de budgetterede omkostninger var rimelige. For det andet var den kompensation for indirekte omkostninger, som blev betalt til de partnere, der gennemførte store projekter for kontant bistand, høj - om end i overensstemmelse med den retlige ramme - og forhåndsbetalingerne var ikke tilpasset projekternes faktiske udgående pengestrømme.

Kommissionen indførte passende foranstaltninger til at overvåge de humanitære projekter. Den største begrænsning var de tyrkiske myndigheders afvisning af at give adgang til data om modtagerne under de to projekter for kontant bistand. Faktisk kunne hverken Kommissionen eller Revisionsretten følge projektets modtagere fra registrering til betaling.

Facilitetens resultatramme, som rapporterer om de konsoliderede resultater, var stadig under udvikling: Der var endnu ikke fastsat basislinjer, delmål eller kvantificerede mål for indikatorerne på højt niveau. Den offentlige rapportering var begrænset og omfattede ikke hele EU's bistand til flygtninge i Tyrkiet.

Alle de reviderede humanitære projekter bidrog til at opfylde flygtningenes behov, hovedsagelig gennem kontantbaseret bistand. De fleste af dem leverede alle eller de fleste af deres forventede output. Men halvdelen af dem har endnu ikke opnået de forventede udfald, og ni ud af ti måtte forlænges. De udfordrende arbejdsforhold var den vigtigste af de faktorer, som hindrede en rettidig gennemførelse af de projekter, der forvaltes af INGO'er.

Beretningen indeholder seks anbefalinger, som har til formål at forbedre produktiviteten og effektiviteten af den anden tranche af facilitetens budget. Kommissionen bør:

• tage bedre hånd om flygtningenes behov for kommunal infrastruktur og socioøkonomisk støtte
• forbedre strømliningen og komplementariteten i bistanden
• gennemføre en strategi for overgang fra humanitær bistand til udviklingsbistand
• forbedre produktiviteten i projekter for kontant bistand
• føre dialog med de tyrkiske myndigheder om behovet for at sikre (I)NGO'er bedre arbejdsforhold
• udvide overvågningen og rapporteringen vedrørende faciliteten for flygtninge i Tyrkiet.

Indledning

Tyrkiet har siden 1963 været knyttet til EU ved en associeringsaftale. Det Europæiske Råd gav Tyrkiet status af kandidatland til EU-medlemskab i december 1999, og tiltrædelsesforhandlingerne blev indledt i 2005. Tyrkiet er langt den største modtager af støtte fra instrumentet til førtiltrædelsesbistand (IPA), som EU bruger til at forberede kandidatlandene til EU-medlemskab, idet der er bevilget over 9 milliarder euro til Tyrkiet i perioden 2007-2020¹.

På grund af sin beliggenhed er Tyrkiet både modtagelses- og transitland for mange flygtninge. Som følge af de øgede migrationsstrømme, primært på grund af konflikten i Syrien, har Tyrkiet den største flygtningebefolkning i verden: næsten 4 millioner mennesker². Blandt disse er der omkring 3,5 millioner syrere, hvoraf omkring 94 % bor uden for flygtningelejrene³. Siden starten af krisen har Tyrkiet ydet en betydelig og kontinuerlig støtte til flygtningene.

Kilde: UNHCR.

Den syriske flygtningekrise påvirkede ikke kun Tyrkiet, men også EU's medlemsstater. Alene i 2015 krydsede omkring 850 000 flygtninge Middelhavet fra Tyrkiet til Grækenland⁴ og søgte asyl i EU-lande. Efter vedtagelsen af den europæiske dagsorden for migration i maj 2015 traf EU og medlemsstaterne flere foranstaltninger for at håndtere de identificerede udfordringer.

Den 15. oktober 2015 foreslog Kommissionen en fælles handlingsplan mellem EU og Tyrkiet for at hjælpe Tyrkiet med at forvalte migrationskrisen. Handlingsplanen beskriver de foranstaltninger, som skal gennemføres af EU og Tyrkiet med det formål at a) yde støtte til syrere under midlertidig beskyttelse og deres tyrkiske værtssamfund og b) forbedre samarbejdet med henblik på at forhindre irregulære migrationsstrømme til EU.

Det første, EU skulle gøre i henhold til handlingsplanen, var at mobilisere betydelige midler for at støtte Tyrkiets håndtering af den udfordring, som tilstedeværelsen af syrere under midlertidig beskyttelse udgør⁵. Midlerne skulle mobiliseres så fleksibelt og hurtigt som muligt. Til dette formål oprettede Kommissionen faciliteten for flygtninge i Tyrkiet.

Faciliteten for flygtninge i Tyrkiet

Faciliteten er en koordineringsmekanisme, som skal bistå Tyrkiet med at "håndtere de umiddelbare humanitære og udviklingsmæssige behov hos flygtningene og deres værtssamfund, nationale og lokale myndigheder i forbindelse med forvaltningen og håndteringen af følgerne af tilstrømningen af flygtninge." Dens mål er at koordinere og strømline de tiltag, der finansieres af Unionens budget og bilaterale bidrag fra EU's medlemsstater, og at styrke effektiviteten og komplementariteten af bistand til flygtninge og værtssamfund i Tyrkiet⁶. Faciliteten er et innovativt poolingværktøj, som adskiller sig fra andre poolingmekanismer, der anvendes i EU, f.eks. EU's trustfonde⁷ (jf. tabel 1).

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Faciliteten blev oprettet den 1. januar 2016 og har et budget på 3 milliarder euro, som skal anvendes i 2016 og 2017⁸. Af dette beløb finansieres 1 milliard euro over EU-budgettet og 2 milliarder euro af EU's medlemsstater⁹ (bilag I viser de nationale bidrag til faciliteten for flygtninge i Tyrkiet). Støtten dækker humanitære og ikkehumanitære aktiviteter med en bevilling på henholdsvis 1,4 milliarder euro og 1,6 milliarder euro. Faciliteten koordinerer finansiering fra forskellige eksisterende instrumenter (jf. tabel 2).

Kilde: Europa-Kommissionen, "Første årlige rapport om flygtningefaciliteten for Tyrkiet".

Bistanden har fokus på seks prioritetsområder: 1) humanitær bistand, 2) migrationsstyring, 3) uddannelse, 4) sundhed, 5) lokal infrastruktur og 6) socioøkonomisk støtte¹⁰. De projekter, som finansieres af faciliteten, udvælges og gennemføres via de underliggende instrumenter (jf. tabel 2) og derfor i overensstemmelse med deres regler og krav¹¹. Dette omfatter gennemførelse via EU's regionale trustfond som reaktion på krisen i Syrien- "EUTF Madad"¹². Bilag II illustrerer mere detaljeret, hvordan dette fungerer.

I erklæringen fra EU og Tyrkiet af 18. marts 2016¹³ bekræftede medlemmerne af Det Europæiske Råd og Tyrkiet deres tilsagn om at gennemføre handlingsplanen og sætte en stopper for irregulær migration fra Tyrkiet til Grækenland¹⁴. Ved denne lejlighed blev de også enige om, at facilitetens budget kunne tilføres yderligere 3 milliarder euro inden udgangen af 2018. Den 28. juni 2018 vedtog Det Europæiske Råd at iværksætte anden tranche af facilitetens budget.

Facilitetens styringsudvalg

Faciliteten styres af et styringsudvalg, som ledes af Kommissionen og omfatter repræsentanter fra alle EU's medlemsstater. Repræsentanter fra Tyrkiet deltager i møderne som rådgivere og deltager i drøftelserne vedrørende gennemførelsen af støtten. Styringsudvalgets rolle er at give strategisk vejledning. Dette omfatter "fastsættelse af overordnede prioriteter, den type tiltag, der støttes, de instrumenter, der skal anvendes […] og koordineringen af tiltagene", som finansieres under faciliteten¹⁵. Det er også ansvarligt for at overvåge og evaluere gennemførelsen af tiltagene.

Kommissionen bevarer det endelige ansvar for forvaltningen af tiltagene. Generaldirektoratet for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger (GD NEAR) er sammen med EU's delegation i Tyrkiet ansvarligt for at gennemføre projekter, som finansieres via IPA, hvorimod Generaldirektoratet for Civilbeskyttelse og Humanitære Bistandsforanstaltninger på Europæisk Plan (GD ECHO) er ansvarligt for den humanitære del. Kommissionen er også ansvarlig for de projekter, som gennemføres via EUTF Madad.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Vores mål var at vurdere forvaltningen af faciliteten og de resultater, som er opnået indtil videre. Revisionen dækkede perioden fra oprettelsen af faciliteten frem til den 31. marts 2018. Det overordnede revisionsspørgsmål var: "Yder faciliteten for flygtninge i Tyrkiet effektiv støtte til flygtningene?" Spørgsmålet blev opdelt i to underspørgsmål:

1. Bidrog facilitetens udformning og funktionsmåde til at sikre en relevant, hurtig og velkoordineret støtte?

   For at besvare dette spørgsmål undersøgte vi, om Kommissionen identificerede flygtningenes mest presserende behov og behandlede dem på en hurtig og koordineret måde.

2. Har de humanitære projekter, som faciliteten har finansieret, nået deres forventede resultater?

   For at besvare dette spørgsmål undersøgte vi gennemførelsen, overvågningen og resultaterne af en stikprøve af projekter, som blev støttet af faciliteten. Da de fleste ikkehumanitære projekter endnu ikke var tilstrækkeligt fremskredne på revisionstidspunktet¹⁶, fokuserede vi i denne del af vores analyse på humanitære projekter.

Vi reviderede en stikprøve på ti humanitære projekter til i alt 458 millioner euro (jf. bilag III A). Ved udvælgelsen af stikprøven sigtede vi mod at få en afbalanceret dækning af projekterne med hensyn til finansiel betydning, sektorer (grundlæggende behov, beskyttelse, sundhed, uddannelse) og typer af gennemførelsespartnere (FN-agenturer, INGO'er). Stikprøven blev udvalgt blandt i alt 45 humanitære kontrakter og udgør 33 % af det samlede beløb, der var indgået kontrakter for vedrørende humanitær bistand.

Revisionen omfattede skrivebordsgennemgange og samtaler med forskellige tjenestegrene i Kommissionen, EU-delegationen og GD ECHO's kontorer i Tyrkiet, nogle af EU-medlemsstaternes repræsentanter i facilitetens styringsudvalg, de tyrkiske myndigheder, internationale organer og ikkestatslige organisationer samt endelige modtagere¹⁷. Vi besøgte otte af de ti projekter i vores stikprøve under et besøg i Tyrkiet i januar 2018¹⁸.

Det tyrkiske ministerium for familie- og socialpolitik gav os ikke adgang til sin database over støtteberettigede modtagere under de reviderede projekter om kontantoverførsler (det sociale krisesikkerhedsnet (ESSN) og projektet om betingede kontantoverførsler til uddannelse (CCTE)). Vi kunne derfor ikke følge de endelige modtagere fra registrering til betaling. Punkt 53 indeholder flere oplysninger.

Bemærkninger

Faciliteten mobiliserede hurtigt relevant støtte, men var ikke fuldt effektiv som koordineringsmekanisme

Vi vurderede følgende:

1. om faciliteten identificerede og håndterede flygtningenes væsentligste behov ved hjælp af en omfattende og stringent behovsvurdering
2. om facilitetens administrative ordninger muliggjorde hurtig indgåelse af kontrakter om bistanden på 3 milliarder euro, dvs. i perioden 2016-2017 som fastlagt i Kommissionens afgørelse om oprettelse af faciliteten
3. om faciliteten koordinerede bistanden effektivt. Vi undersøgte især, om procedurerne for udvælgelse og godkendelse af tiltag strømlinede bistanden og sikrede komplementaritet mellem: i) de forskellige anvendte EU-udgiftsprogrammer og ii) humanitær og ikkehumanitær støtte.

Faciliteten håndterede flygtningenes væsentligste behov hensigtsmæssig, undtagen behovene vedrørende kommunal infrastruktur og socioøkonomisk støtte

Tildelingen af de 3 milliarder euro i finansiering var resultatet af en politisk beslutning truffet af EU's medlemsstater og Tyrkiet. Dette beløb udgjorde en betydelig forhøjelse af den samlede bistand, som EU stiller til rådighed i Tyrkiet. Målet var dog ikke at dække alle omkostningerne i forbindelse med støtte til flygtninge¹⁹.

En behovsvurdering med visse begrænsninger

I henhold til den fælles handlingsplan mellem EU og Tyrkiet (jf. punkt 4) skulle EUinstitutionerne og Tyrkiet foretage en omfattende fælles behovsvurdering, inden de anvendte budgettet på 3 milliarder euro²⁰. Selv om de tyrkiske myndigheder var involveret i behovsvurderingen, godkendte de den ikke officielt.

Behovsvurderingen blev afsluttet i juni 2016. Den var omfattende, idet den vurderede både humanitære og udviklingsmæssige behov, indeholdt relevante oplysninger om situationen for de syriske flygtninge og identificerede huller, som skulle dækkes, under hensyntagen til tidligere, igangværende og planlagt bistand til syrere under midlertidig beskyttelse i Tyrkiet. Den var dog ikke tilstrækkelig stringent:

1. De fleste af de numeriske data (f.eks. sektorstatistikker) i behovsvurderingen kom fra de tyrkiske myndigheder. De konsulenter, som udførte behovsvurderingen, kunne ikke få adgang til primære data. De kunne derfor ikke validere de anslåede omkostninger vedrørende de foranstaltninger, som var nødvendige for at imødekomme flygtningenes og værtssamfundenes behov.
2. Der manglede ajourførte demografiske oplysninger om flygtningene - køn, aldersgruppe og opholdssted - samt oplysninger om sårbarheder (husstande med kvindeligt overhoved, børn, ældre osv.). Konsulenterne beskrev dette som en alvorlig hindring for at kunne vurdere behovene og udforme programmer og interventioner. I sektoren for social støtte og samhørighed var den seneste nationale sårbarhedsvurdering f.eks. fra 2013.
3. Behovsvurderingen fokuserede på syrere under midlertidig beskyttelse og vurderede ikke behovene hos den ikkesyriske flygtningepopulation (hovedsagelig afghanere og irakere). Langt størstedelen af flygtningene i Tyrkiet er syrere under midlertidig beskyttelse (jf. punkt 2), og de var derfor den primære målgruppe, som blev støttet under faciliteten. Dette var imidlertid ikke i overensstemmelse med facilitetens erklærede mål om at håndtere alle flygtninges behov.

Facilitetens prioritetsområder (jf. punkt 8) var stort set afstemt med behovsvurderingen. Den eneste undtagelse var "migrationsstyring", som styrelsesudvalget udvalgte som prioritetsområde, selv om det ikke indgik i behovsvurderingen. I lyset af, at facilitetens vigtigste mål var at støtte flygtninge og værtssamfund, og at migrationsstyringen i Tyrkiet allerede var blevet støttet med ca. 350 millioner euro under IPA (uden for faciliteten), er årsagerne til at identificere dette som et prioritetsområde tvivlsomme. Efter at have finansieret to migrationsstyringsprojekter besluttede styringsudvalget rent faktisk, at det ikke ville tildele flere penge til dette område.

Prioritetsområderne blev defineret bredt for at sikre den nødvendige fleksibilitet i en vanskelig kontekst under hastig forandring. De enkelte projekter skulle rettes mod flygtningenes specifikke behov. Vi gennemgik begrundelsen for udvælgelsen af de ti reviderede projekter og konstaterede, at dette rent faktisk var sket i forbindelse dem alle (jf. bilag III B for nærmere oplysninger). Ved indsendelse af et forslag til finansiering skal den partner, som gennemfører et humanitært projekt, beskrive problemerne samt de identificerede behov og risici, og angive, hvorfor det foreslåede tiltag er fyldestgørende og i overensstemmelse med Kommissionens overordnede humanitære strategi i Tyrkiet. Tekstboks 1 viser, hvordan EU's største humanitære projekt, som finansieres af faciliteten, imødekommer flygtninges behov.

To prioritetsområder blev ikke støttet tilstrækkeligt

Faciliteten fokuserede sine udgifter på prioritetsområderne uddannelse, sundhed og humanitær bistand (primært ESSN). Disse områder tegnede sig for ca. 90 % af det samlede beløb, der var indgået kontrakter for (jf. figur 1).

Kilde: Revisionsretten baseret på data fra Kommissionen.

Det er vanskeligt at vurdere, om denne fordeling af finansieringen står i et rimeligt forhold til omfanget af behovene på prioritetsområderne, eftersom styringsudvalget ikke fastsatte vejledende forhåndstildelinger for hvert prioritetsområde. Dette øger fleksibiliteten i tildelingen af midlerne, men giver ikke mulighed for at vurdere forskellene mellem planlagte og faktiske udgifter på de enkelte prioritetsområder.

Vi konstaterede, at prioritetsområderne "kommunal infrastruktur" og "socioøkonomisk støtte" ikke var blevet behandlet tilstrækkeligt. Som vist i tekstboks 2 var hovedårsagen, at Kommissionen og de tyrkiske myndigheder var uenige om, hvordan de skulle behandles.

Faciliteten nåede målet om indgåelse af kontrakter for 3 milliarder euro på to år

Beslutningen om at oprette en "facilitet" afspejlede behovet for at mobilisere ekstra midler. En vigtig fordel ved faciliteten var, at medlemsstaterne indgik aftale²³ om deres bidrag på 2 milliarder euro i februar 2016, umiddelbart efter oprettelsen af faciliteten. Dette dannede grundlag for hurtig anvendelse af midlerne baseret på et foruddefineret budgetbeløb.

Facilitetens retlige og administrative ramme blev også fastlagt relativt hurtigt. Kommissionen og EU's medlemsstater vedtog facilitetens forretningsorden på det første møde i styringsudvalget den 17. februar 2016. Dette betød, at faciliteten blev operationel mindre end tre måneder efter topmødet mellem EU og Tyrkiet den 29. november 2015. Bilag V viser de vigtigste datoer og begivenheder i forbindelse med oprettelsen og styringen af faciliteten.

Facilitetens midler blev udbetalt via en blanding af eksisterende instrumenter (jf. punkt 8) og gennemførelsespartnere. Dette gav mulighed for, at faciliteten hurtigt kunne absorbere den store forhøjelse af de EU-midler, som blev kanaliseret til Tyrkiet, og indgå kontrakter for 3 milliarder euro på to år. Som vist i figur 2 var opskaleringen af finansieringen navnlig høj i forbindelse med humanitær bistand.

Kilde: Revisionsretten baseret på data fra Kommissionen.

Bortset fra den hurtige etablering af faciliteten og den effektive samling af midlerne var Kommissionens valg af gennemførelsesmekanismer som beskrevet ovenfor en vigtig faktor med hensyn til at gøre det muligt for faciliteten at nå målet om at levere hurtig bistand.

1. Kommissionen gav de tyrkiske myndigheder tre direkte tilskud på i alt 660 millioner euro til store projekter under den ikkehumanitære del uden indkaldelser af forslag. I Tyrkiet anvendes direkte EU-tilskud normalt til langt mindre projekter med et gennemsnitligt beløb på 1 million euro.
2. 70 % af budgettet på 3 milliarder euro blev kanaliseret til FN-organisationer og internationale finansielle institutioner (jf. bilag II). Dette bidrog til at øge absorptionskapaciteten, eftersom denne type organisationer normalt har midlerne til at gennemføre store projekter, f.eks. projektet om generel kontant bistand, ESSN, som var det vigtigste redskab til at yde humanitær bistand, og som modtog 998 millioner euro i finansiering (jf. tekstboks 1).

De kombinerede elementer, som er beskrevet i punkt 25-28, er ikke altid tilgængelige for andre EU-instrumenter eller EU-trustfonde uden for faciliteten. Dette forklarer, hvorfor kontraktindgåelsen for de IPA-midler, der blev kanaliseret gennem faciliteten, var fem gange hurtigere end for den traditionelle IPA-bistand i Tyrkiet. Som vist i bilag VI var kontraktindgåelsen under faciliteten også hurtigere end under EU's trustfonde.

Faciliteten bidrog til øget koordinering, men der blev ikke systematisk opnået strømlining og komplementaritet i bistanden

Vi vurderede, om faciliteten koordinerede og strømlinede den bistand, der ydes under de forskellige instrumenter, med henblik på at reducere risikoen for ineffektivitet (f.eks. overlappende projekter), og om den styrkede støttens komplementaritet med det formål at lette overgangen fra humanitær til ikkehumanitær bistand.

Vi konstaterede, at Kommissionen koordinerede facilitetens strategiske retning ved hjælp af en fælles behovsvurdering, forvaltningsstrukturen (styringsudvalget) og en resultatramme, som omfattede både humanitær og ikkehumanitær støtte. Dette gjorde det muligt at koordinere og udveksle oplysninger mellem Kommissionens to hovedansvarlige tjenestegrene (GD NEAR og GD ECHO) og EUTF Madad.

Kommissionen opstillede imidlertid ikke klare skillelinjer mellem instrumenter og gennemførelsespartnere. I nogle tilfælde konstaterede vi, at de finansieringsinstrumenter, som faciliteten benyttede, støttede aktiviteter inden for sundhed og uddannelse, som var meget ens. Dette tydede på, at der blev brugt parallelle forvaltningsstrukturer til finansiering af den samme type aktiviteter, og at det derfor krævede en omfattende koordineringsindsats fra Kommissionens og partnernes side at mindske risikoen for overlapninger. Dette var ikke i overensstemmelse med facilitetens mål om strømlining af EU-bistanden. Tekstboks 3 indeholder eksempler på, hvordan faciliteten finansierede den samme type aktiviteter under forskellige instrumenter.

Som nævnt ovenfor fik Kommissionen ved at kanalisere støtte gennem forskellige instrumenter mulighed for at sætte fart i facilitetens finansiering (jf. punkt 27). På den anden side øgede dette kompleksiteten i forvaltningen, gennemførelsen og overvågningen af faciliteten som helhed. De anvendte instrumenter har nemlig forskellige mandater og retlige rammer, forskellige leveringsmekanismer og forskellige rapporterings- og overvågningskrav, og de forvaltes af forskellige tjenestegrene. Endvidere blev EU-midlerne til Tyrkiet uden for faciliteten også brugt til at støtte nogle af de samme prioritetsområder som faciliteten²⁵. Nogle af de interessenter, vi interviewede under vores besøg i Tyrkiet, bekræftede, at denne situation var forvirrende, navnlig med hensyn til den rolle, som de enkelte instrumenter forventedes at spille.

Facilitetens erklærede mål om at styrke støttens komplementaritet omfatter sammenhængen mellem humanitær og ikkehumanitær støtte. Selv om vi identificerede nogle gode eksempler på sundhedsområdet, hvor Kommissionen sikrede, at humanitær bistand ville blive afløst af mere vedvarende udviklingsbistand, blev denne komplementaritet ikke systematisk opnået. Kommissionen udarbejdede f.eks. ikke fælles gennemførelsesplaner mellem GD ECHO, GD NEAR og EU's medlemsstater²⁶, selv om sådanne planer kunne have styrket den overordnede sammenhæng og strømlining i EU's bistand. Vi anser fælles gennemførelsesplaner for at være en god praksis, og Kommissionen fulgte den i forbindelse med udarbejdelsen af fælles humanitære og udviklingsmæssige rammer for Jordan og Libanon med det formål at udforme en omfattende og fælles reaktion²⁷.

I syv af de ti humanitære projekter, vi reviderede, fandt vi ikke bevis for nogen aftalt overgangs- eller exitstrategi, hvorved humanitære projekter, som skulle dække akutte behov, kunne overtages af facilitetens ikkehumanitære del eller af Tyrkiet, hvis disse behov varede ved på mellemlang til lang sigt. I flere tilfælde var de reviderede projekter genstand for opfølgende tiltag, stadig med humanitær finansiering og med en gennemførelsesperiode, der varede til efter 2018. Den vejledende frist, som GD ECHO havde fastsat for overgangen fra humanitær bistand, var udgangen af 2018²⁸. Denne frist blev senere udsat. Tekstboks 4 indeholder eksempler på gode og svage overgangsstrategier fra de reviderede projekter i stikprøven.

I en udfordrende kontekst hjalp de humanitære projekter med at opfylde flygtningenes grundlæggende behov, men de gav ikke altid den forventede valuta for pengene

Vi vurderede produktiviteten og effektiviteten³⁰ af den humanitære bistand, som blev ydet under faciliteten, og undersøgte navnlig:

1. om Kommissionen sikrede, at de finansierede projekters omkostninger var rimelige i forhold de forventede resultater, og om projekterne blev gennemført rettidigt
2. om Kommissionen overvågede facilitetens udgifter på en omfattende måde og gav tilstrækkelige relevante oplysninger om de opnåede resultater
3. om de humanitære projekter gav de forventede output (dvs. det der blev produceret eller udrettet) og opnåede de forventede udfald (dvs. ændringer som følge af outputtene).

Vi gennemgik ti humanitære projekter, som blev gennemført under indirekte forvaltning (af FN-agenturer) eller direkte forvaltning (af INGO'er) (jf. bilag III A). Trods forsinkelser i gennemførelsen var ni igangværende projekter³¹ tilstrækkeligt fremskredne til, at vi kunne rapportere om de opnåede output og udfald på revisionstidspunktet.

Der er muligheder for at forbedre projekternes produktivitet

Kommissionens vurdering af omkostningernes rimelighed har svagheder

I de humanitære gennemførelsesplaner for 2016 og 2017 anførte Kommissionen, at de støttede tiltag skulle have overordnet fokus på effektivitet og omkostningseffektivitet. Vi konstaterede, at Kommissionen i sin gennemgang af projektforslagene ikke på en konsekvent og sammenhængende måde vurderede, om de budgetterede omkostninger var rimelige. Nærmere bestemt konstaterede vi:

1. at forholdet mellem administrationsomkostninger og operationelle omkostningerne blev ikke vurderet korrekt i fem af de ti projekter
2. at der ikke blev foretaget en beregning af omkostningerne pr. modtager i fire af de ti projekter. Når omkostningerne pr. modtager blev beregnet, førte det ikke altid til en vurdering af, om det opnåede forhold var rimeligt.

Vi anerkender, at de forskellige miljøer, som Kommissionen arbejder i, når den yder humanitær bistand, kan gøre det vanskeligt at anvende standardomkostninger eller kvantitative benchmarks. Ikke desto mindre mener vi, at disse værktøjer kan bruges, navnlig når flere projekter i træk gennemføres af de samme partnere. Dette gjaldt for fem af de reviderede projekter, men Kommissionen foretog ikke en grundig sammenligning af projekterne. Tekstboks 5 giver eksempler på Kommissionens utilstrækkelige vurdering af omkostningernes rimelighed.

Med hensyn til de humanitære projekter, der blev gennemført af FN-partnere, havde Kommissionen ikke et fuldstændigt overblik over de omkostninger, der var forbundet med outsourcing til (lokale) gennemførelsespartnere. Uden en sådan oversigt kan Kommissionen ikke foretage en omfattende vurdering af omkostningernes rimelighed.

ESSN har et højt effektivitetsforhold, men kunne være mere produktivt

Kontantbaseret bistand giver mulighed for at foretage en bedre vurdering af omkostningseffektiviteten, eftersom det er lettere at fastslå, hvor meget af bistanden der er nået frem til de endelige modtagere. Projektets omkostningseffektivitet måles ved at sammenholde det beløb, modtagerne har fået, med tiltagets andre omkostninger og dermed beregne et "effektivitetsforhold".

For ESSN (jf. tekstboks 1) havde Kommissionen i 2016 fastsat et foreløbigt mål om et effektivitetsforhold på 85:15³². Målet blev i 2018 forhøjet til 87,5:12,5. Vi sammenlignede med andre projekter vedrørende basale behov, som Kommissionen finansierede i regionen, og konstaterede, at disse projekter i gennemsnit havde et effektivitetsforhold på 79:21³³.

På den anden side konstaterede vi, at det beregnede effektivitetsforhold for ESSN ikke omfatter alle de omkostninger, som er direkte forbundet med projektet, herunder navnlig de udgifter der er afholdt af det tyrkiske ministerium for familie- og socialpolitik, som støtter projektets gennemførelse gennem fonde for social bistand og solidaritet. Disse fonde modtager flygtningenes ansøgninger om at deltage i ESSN, vurderer deres støtteberettigelse og aflægger husstandsbesøg fra ca. 1 000 kontorer i Tyrkiet.

Vi identificerede også følgende muligheder for at øge ESSN's produktivitet.

1. Projektet gennemføres af en FN-organisation, som kan beholde op til 7 % af de samlede direkte projektomkostninger som kompensation for indirekte omkostninger, f.eks. forvaltnings- og administrationsomkostninger i hovedkvarteret. Vi konstaterede, at denne procentsats - som ganske vist er i overensstemmelse med den finansielle og administrative rammeaftale³⁴ mellem Kommissionen og FN - normalt gælder for projekter med et langt mindre budget. På grund af dette projekts store omfang³⁵ var de budgetterede indirekte omkostninger for de to faser 64 millioner euro³⁶. Trods beløbets størrelse forelå der ingen dokumentation for, at disse omkostninger var rimelige og var holdt på et absolut minimum³⁷. I stedet var det sat til den øvre grænse.
2. Midlerne til ESSN overføres fra FN-gennemførelsespartneren til banken via en lokal gennemførelsespartner. For overførslen af midlerne modtager den lokale gennemførelsespartner et "kontantoverførselsgebyr" på 8,9 millioner euro (beregnet som 1 % af de samlede overførsler). Eftersom midlerne kunne overføres direkte til banken uden at kanalisere dem gennem den lokale gennemførelsespartner, kunne Kommissionen ikke fremlægge tilstrækkelig dokumentation for, at dette gebyr var nødvendigt. Desuden blev der ikke opkrævet et sådant gebyr under det andet projekt for kontant bistand i vores stikprøve (projekt 3 - CCTE). Endvidere opkræver den lokale gennemførelsespartner yderligere en fast takst på 7 % som kompensation for indirekte omkostninger.
3. Forfinansieringens omfang er ikke passende. I henhold til den retlige ramme for partnerskabet mellem EU og FN skal Kommissionen betale 80 % af det samlede kontraktbeløb i forfinansiering, før projektet starter. Vi konstaterede, at dette forfinansieringsniveau ikke er tilpasset de specifikke udgiftsmønstre for begge de reviderede projekter vedrørende kontant bistand (ESSN og CCTE). Under ESSN blev der f.eks. på forhånd betalt 278 millioner euro for fase 1 og 520 millioner euro for fase 2 til gennemførelsespartneren. Midlerne skulle imidlertid udbetales lineært over henholdsvis 16 og 13 måneder. Under fase 2 i CCTE betalte Kommissionen et forskud på 40 millioner euro i december 2017, mens den første udbetalingsrunde ventes gennemført i slutningen af september 2018. Eventuelle renter på forhåndsbetalingerne beholdes af gennemførelsespartnerne og bliver ikke geninvesteret i ESSN og CCTE.

Forsinket gennemførelse undergravede produktiviteten i de fleste reviderede projekter

Det har stor betydning for produktiviteten, om et projekt gennemføres rettidigt eller ej. Det kan også påvirke omkostningseffektiviteten, for når et projekt er forsinket, skal der måske stadig betales administrationsomkostninger såsom lejeudgifter og lønninger, hvilket kan betyde, at der er færre midler tilbage til de endelige modtagere. Ni af de ti reviderede projekter blev forsinket og måtte forlænges, i gennemsnit med 60 %³⁸. I et enkelt tilfælde blev det oprindelige budget opjusteret, og i tre tilfælde blev budgettet reduceret, fordi nogle af de planlagte aktiviteter ikke kunne gennemføres (jf. bilag III A).

Vi identificerede flere årsager til disse forsinkelser. I fem tilfælde skyldtes forsinkelserne primært tekniske og administrative begrænsninger i forbindelse med projekterne, f.eks. mangel på nødvendigt teknisk udstyr eller erfarent personale til at gennemføre projekterne. I ét tilfælde gav Kommissionen en forlængelse for at sikre en bedre overførsel af aktiviteter til det nationale system. I tre tilfælde forhindrede begrænsninger knyttet til den juridiske og lovgivningsmæssige ramme, som de tyrkiske myndigheder havde pålagt NGO'erne, at projekterne kunne gennemføres rettidigt³⁹. De EU-projekter, der blev gennemført af INGO'er, som havde arbejdet i Tyrkiet indtil da, oplevede derfor store forsinkelser eller reduktioner i omfanget af deres aktiviteter. Hvor det var hensigtsmæssigt, reagerede Kommissionen fleksibelt ved at give kontraktforlængelser og i nogle tilfælde ved at revidere de oprindeligt fastsatte mål.

Kommissionen oplevede også vanskeligheder med at få de tyrkiske myndigheders godkendelse til at inddrage INGO'er på finansieringsstadiet. Ministeriet for familie- og socialpolitik ville f.eks. ikke godkende INGO'er til at udføre visse nøgleaktiviteter inden for beskyttelse, nemlig sagsbehandling og husstandsbesøg. Kommissionen måtte aflyse fire projekter med et samlet budget på 14 millioner euro, selv om de blev anset for at være relevante at finansiere i lyset af det presserende behov for at beskytte flygtningebefolkningen. Tekstboks 6 indeholder eksempler på forsinkelser og vanskeligheder i forbindelse med projekter.

Der var mangler i overvågningen af projekter for kontant bistand og i resultatmålingen

Overvågning er regelmæssig undersøgelse af udgifter, aktiviteter og resultater, der giver ajourførte oplysninger om, hvorvidt projekterne skrider frem efter hensigten. Vi vurderede Kommissionens overvågning af faciliteten på to niveauer. For det første undersøgte vi, om overvågningen af humanitære projekter var omfattende og rettidig. For det andet undersøgte vi, om facilitetens resultatramme, et særligt værktøj udformet af Kommissionen til at vise aggregerede data om facilitetens resultater, gav relevante og kvantificerbare oplysninger.

Kommissionen indførte en passende ramme for overvågning af humanitære projekter. I overensstemmelse med sine egne retningslinjer besøgte den alle de reviderede projekter mindst én gang. Projektovervågningen gav Kommissionens personale i marken og i hovedkvarteret mulighed for at følge projektoperationerne løbende.

Manglende adgang til primære data i forbindelse med programmet for kontant bistand

Vi konstaterede imidlertid, at overvågningen af de to projekter for kontant bistand var begrænset, fordi Kommissionen og dens FN-gennemførelsespartnere ikke havde adgang til originale data om modtagerne (dvs. en liste over de støtteberettigede modtagere med navn, id-nummer og adresse). Ministeriet for familie- og socialpolitik ligger inde med disse oplysninger, men nægtede at dele dem med FN og Kommissionen under henvisning til den tyrkiske databeskyttelseslovgivning. I stedet modtog FN-gennemførelsespartneren anonymiserede data, hvor hver modtagers navn og id-nummer var erstattet med et unikt nummer genereret af den lokale gennemførelsespartner.

Det er en vigtig opgave for de FN-partnere, som gennemfører humanitære projekter på vegne af Kommissionen, at føre tilsyn med betalingsprocessen og overvåge projektgennemførelsen. Den manglende adgang til de primære data, som ministeriet for familie- og socialpolitik ligger inde med, begrænsede FN-partnernes og dermed Kommissionens mulighed for at varetage deres overvågnings- og tilsynsfunktioner produktivt og effektivt.

FN-gennemførelsespartnerne måtte justere deres interne kontrolramme, fordi de ikke havde adgang til de centrale primære data. De indførte yderligere trianguleringskontroller for at efterprøve de anonymiserede data, de havde modtaget, og afstemme dem med de anonymiserede betalingsdata, de havde modtaget fra banken. Trods denne yderligere kontrol var FN-gennemførelsespartnerne ikke i stand til at følge modtagerne fra registrering til betaling. Vi anser dette for at være en væsentlig svaghed i overvågningen af programmet for kontant bistand.

Som led i vores revisionshandlinger og i overensstemmelse med vores revisionsrettigheder bad vi om at få adgang til de primære ESSN- og CCTE-data i ministeriet for familie- og socialpolitik. Denne adgang blev nægtet, og vi kunne kun få adgang til de anonymiserede data, som FN-gennemførelsespartnerne havde. Vi kunne derfor etablere et fuldt revisionsspor fra registreringen af støtteberettigede flygtninge til de betalinger, der er foretaget under disse to projekter. Bilag VIII viser dataadgangsbegrænsningerne for de forskellige involverede aktører.

Svagheder i facilitetens resultatramme

Med hensyn til facilitetens resultatramme identificerede vi følgende svagheder:

1. Der var endnu ikke fastsat basislinjer og mål for facilitetens indikatorer på højt niveau, der gjorde det muligt at foretage en objektiv måling af de opnåede fremskridt. Derudover var der ingen mellemliggende milepæle til at måle fremskridt midtvejs
2. Det vil blive svært at isolere facilitetens faktiske bidrag til de aggregerede indikatorer på højt niveau⁴⁰. Den vigtigste årsag til dette er, at EU-fonde uden for faciliteten, den tyrkiske regering, nogle EU-medlemsstater og andre donorer støtter de samme mål (jf. beskrivelsen af projekt 10 i tekstboks 3)
3. Resultatrammen giver ikke et fuldstændigt overblik over gennemførelsen af EU's bistand til flygtninge i Tyrkiet, fordi den ikke omfatter EU-bistand ydet uden for faciliteten
4. På grund af uoverensstemmelse med den tyrkiske regering var der ingen aggregerede indikatorer til at måle fremskridtene med hensyn til seksuel og kønsbaseret vold, skolefrafald og børnebeskyttelse. Disse aspekter var imidlertid vigtige elementer i nogle humanitære projekter. Endvidere henviste nogle specifikke mål og indikatorer kun til syrere under midlertidig beskyttelse og omfattede ikke flygtninge af andre nationaliteter
5. Facilitetens resultatramme gav endnu ikke et ajourført billede af de opnåede resultater. I maj 2018 dækkede den seneste tilgængelige overvågningsrapport outputindikatorerne (f.eks. antallet af sundhedsplejekonsultationer) for perioden fra januar til juli 2017. Den indeholdt ingen oplysninger om de opnåede udfald (f.eks. andelen af flygtninge, som har adgang til sundhedsydelser)
6. Facilitetens resultatramme var ikke tilgængelig for offentligheden.

De reviderede projekter har positive virkninger for flygtninge, men halvdelen af dem har endnu ikke opnået de forventede udfald

Vi baserede vores vurdering af de reviderede humanitære projekters effektivitet på en analyse af overvågningsindikatorerne, gennemførelsespartnernes statusrapporter, besøgsrapporter fra GD ECHO's medarbejdere i marken, vores egne besøg på stedet⁴¹ og vores samtaler med Kommissionen, de tyrkiske myndigheder og projekternes gennemførelsespartnere og modtagere. Vores konklusioner er sammenfattet i bilag III B).

Kommissionens udvælgelsesprocedurer sikrede, at projekterne var relevante for flygtningenes behov (jf. punkt 21). Det betød, at alle de reviderede projekter bidrog til at opfylde flygtningenes basale behov for husly, mad, sundhedspleje, uddannelse og beskyttelse. Seks af de ti projekter leverede alle eller de fleste af deres forventede output. Halvdelen af de reviderede projekter, hvoraf nogle stadig var i gang, har imidlertid endnu ikke opnået de forventede udfald, som blev defineret på det tidspunkt, hvor de blev godkendt til finansiering⁴².

De to projekter for kontant bistand, som udgør 83 % af vores stikprøve, formåede at levere kontant bistand til flere modtagere end oprindelig planlagt. Det fremgår af data fra FN-gennemførelsespartnerne, at ESSN nåede op på 1,2 millioner modtagere i marts 2018, sammenlignet med et oprindeligt mål på 1 million flygtninge, og i marts 2018 havde over 330 000 elever modtaget mindst én CCTE-betaling siden projektets lancering, sammenlignet med et oprindeligt mål på 230 000 børn⁴³.

De foreløbige ESSN-resultater, som blev rapporteret i maj 2018, viser, at projektet bidrog positivt til at opfylde flygtningenes basale behov. En af de vigtigste indikatorer for ESSN er indekset for overlevelsesstrategier. Det har til formål at måle flygtninges brug af negativ overlevelsesmekanismer⁴⁴ til at opfylde basale behov. De foreløbige ESSN-resultater viser, at målet om et fald på 30 % i indekset for overlevelsesstrategier er blevet nået⁴⁵.

ESSN's effekt med hensyn til at forbedre levestandarden for flygtninge afhænger af bistandens målretning (hvem der er støtteberettiget) og det overførte kontantbeløb. Målretningen blev baseret på grundlæggende demografiske kriterier⁴⁶ for at rette bistanden mod de mest sårbare flygtninge. Behovet for hurtig gennemførelse berettigede anvendelsen af disse kriterier, da de er lettere at kontrollere end socioøkonomiske kriterier såsom husstandsindkomst.

På den anden side er anvendelsen af demografiske kriterier mindre præcis og kan føre til, at flygtninge fejlagtigt bliver inkluderet i eller udelukket fra projektet. Dette måles i form af udelukkelsesfejl (sårbare familier, som ikke opfylder kriterierne for støtteberettigelse) og inklusionsfejl (støtteberettigede familier, som opfylder de demografiske kriterier, men ikke er fattige). Det fremgår af de seneste tilgængelige overvågningsdata⁴⁷, at ESSN nåede ESSN sit planlagte mål med hensyn til udelukkelsesfejl (4 % sammenlignet med et oprindeligt mål på under 10 %), men ikke med hensyn til inklusionsfejl (18 % sammenlignet med et oprindeligt mål på 5 %).

Hvad angår det overførte kontantbeløb var projektets primære mål at opfylde de mest sårbare flygtninges basale behov fuldt ud. Den nødvendige finansiering til at opfylde disse behov blev oprindelig anslået til at være 180 tyrkiske lira⁴⁸ pr. person pr. måned. Efter drøftelser med de tyrkiske myndigheder blev kontantoverførselsbeløbet fastsat til 100 tyrkiske lira⁴⁹. Det blev forhøjet til i gennemsnit 133 tyrkiske lira i juni 2017⁵⁰, svarende til 74 % af det oprindeligt anslåede behov. Trods den høje inflation i Tyrkiet er beløbet ikke blevet ajourført siden juni 2017. Dette mindsker løbende projektets effekt for de mest sårbare modtagere.

Eksempler på projekter, som har leveret de fleste af deres forventede resultater, er beskrevet i tekstboks 7.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Mindre positivt konstaterede vi, at fire af de fem reviderede projekter, som var gennemføres af INGO'er, endnu ikke har leveret de oprindeligt planlagte output eller udfald. De vanskelige og skiftende arbejdsforhold for (I)NGO'er i Tyrkiet førte til suspension, ændring eller annullering af planlagte aktiviteter (jf. punkt 46) og revision af de oprindelige mål. Selv om Kommissionen ydede fleksibel støtte, navnlig i form af støtteerklæringer og forlængelser af fristerne, havde vanskelighederne i forbindelse med gennemførelsen en direkte negativ effekt på resultaternes omfang og rettidighed (jf. bilag III B).

Konklusion og anbefalinger

Vi konstaterede, at faciliteten for flygtninge i Tyrkiet i en udfordrende kontekst hurtigt mobiliserede 3 milliarder euro fra EU-budgettet og medlemsstaterne, så der kunne reageres hurtigt på flygtningekrisen. Ikke desto mindre nåede den ikke fuldt ud sit mål om at koordinere denne reaktion effektivt. De reviderede projekter gav nyttig støtte til flygtninge; de fleste af dem har leveret deres output, men halvdelen af dem har endnu ikke opnået de forventede udfald. Vi konstaterede endvidere, at der var muligheder for at øge produktiviteten i projekter for kontant bistand. Vi konkluderer derfor, at faciliteten kunne have været mere effektiv, og at den kunne levere mere valuta for pengene.

Kommissionen identificerede flygtningenes prioriterede behov på grundlag af en omfattende behovsvurdering. Men uoverensstemmelser mellem Tyrkiet og EU om, hvordan de prioriterede behov for kommunal infrastruktur og socioøkonomisk støtte skulle håndteres, medførte, at disse områder ikke blev dækket tilstrækkeligt. Endvidere var inddragelsen af migrationsstyring som et prioritetsområde ikke klart begrundet.

Det var vanskeligt at vurdere, om de midler, som blev brugt på de enkelte prioritetsområder, stod i et rimeligt forhold til behovenes omfang, eftersom styringsudvalget ikke fastsatte vejledende forhåndstildelinger for hvert prioritetsområde. Dette øger fleksibiliteten, men svækker ansvarligheden, fordi det ikke er muligt at sammenligne planlagte og faktiske udgifter på de enkelte prioritetsområder (punkt 18-24).

Anbefaling 1 - Bedre håndtering af flygtningenes behov for kommunal infrastruktur og socioøkonomisk støtte

Med hensyn til anden tranche af facilitetens budget bør Kommissionen:

1. sikre, at faciliteten bidrager bedre til at imødekomme behovene på prioritetsområderne "kommunal infrastruktur" og "socioøkonomisk støtte"
2. revurdere behovet for at beholde migrationsstyring som et af facilitetens prioritetsområder
3. fastsætte en vejledende tildeling af midler til hvert prioritetsområde, før udgifterne begynder.

Måldato for gennemførelsen: 31. december 2019.

Kommissionen og medlemsstaterne etablerede hurtigt facilitetens administrative ordninger. Hertil kom, at den effektive samling af midlerne og Kommissionens valg af gennemførelsesmekanismer - en blanding af instrumenter og partnere til gennemførelse af store projekter - gjorde det muligt for faciliteten at nå sit mål om at indgå kontrakter til en værdi af 3 milliarder euro inden udgangen af 2017 (punkt 25-29).

Kommissionen koordinerede facilitetens strategiske retning ved hjælp af en fælles behovsvurdering, forvaltningsstrukturen og en resultatramme, som omfattede både humanitær og ikkehumanitær støtte, men bistanden kunne være strømlinet yderligere. På sundheds- og uddannelsesområdet støttede faciliteten den samme type aktiviteter under forskellige instrumenter. Dette gjorde koordineringen mere kompleks og medførte, at der blev brugt parallelle forvaltningsstrukturer til finansiering af den samme type projekter. Endvidere blev EU-midlerne til Tyrkiet uden for faciliteten også brugt til at støtte nogle af de samme prioritetsområder som faciliteten (punkt 31-33).

Anbefaling 2 - Mere strømlining og komplementaritet i bistanden

Med hensyn til anden tranche af facilitetens budget bør Kommissionen udvikle en fælles strategi med en klar opgavefordeling mellem de forskellige instrumenter og EU's medlemsstater for at styrke sammenhængen og strømliningen i bistanden.

Måldato for gennemførelsen: 31. december 2019.

Facilitetens erklærede mål om at sikre komplementaritet i bistanden vedrører også forbindelserne mellem den humanitære del og den ikkehumanitære del. Selv om vi identificerede nogle gode eksempler på sundhedsområdet, hvor Kommissionen støttede overgangen fra humanitær til mere vedvarende udviklingsbistand, blev denne komplementaritet ikke systematisk opnået. På revisionstidspunktet var betingelserne for en overgang fra humanitær bistand til udviklingsbistand endnu ikke til stede i de fleste reviderede projekter (punkt 34-35).

Anbefaling 3 - Gennemførelse af en strategi for overgang fra humanitær bistand til udviklingsbistand

Kommissionen bør udarbejde og gennemføre en overgangsstrategi med det endelige mål at overdrage både humanitære og ikkehumanitære aktiviteter til de nationale myndigheder.

Måldato for gennemførelsen: 31. december 2021.

Vi konstaterede også, at der var muligheder for at forbedre produktiviteten i de humanitære projekter under faciliteten. For det første vurderede Kommissionen i sin gennemgang af projektforslagene ikke på en konsekvent og sammenhængende måde, om de budgetterede omkostninger var rimelige. For det andet var den kompensation for indirekte omkostninger, som blev betalt til de partnere, der gennemførte store projekter for kontant bistand, høj og utilstrækkeligt begrundet - om end i overensstemmelse med den retlige ramme - og forhåndsbetalingerne var ikke tilpasset projekternes faktiske udgående pengestrømme (punkt 38-44).

Anbefaling 4 - Forbedret produktivitet i projekter for kontant bistand

Kommissionen bør bestræbe sig på at øge produktiviteten i store projekter for kontant bistand med henblik på bedre at afspejle deres særlige karakter og omfang, navnlig ved at:

1. forhandle om en reduktion af den procentsats, som FN-gennemførelsespartneren opkræver for indirekte omkostninger i forbindelse med gennemførelsen af ESSN
2. sikre, at kontantoverførselsgebyret (for ESSN) kun betales, når det er behørigt begrundet og nødvendigt
3. forhandle med partnerne om en lavere forfinansiering, som er bedre tilpasset projekternes forventede udgående pengestrømme.

Måldato for gennemførelsen: 31. december 2020.

Projekternes produktivitet afhænger også af, om de gennemføres rettidigt. Når et projekt er forsinket, skal omkostninger såsom lejeudgifter og lønninger måske stadig betales i længere tid. Ni af de ti reviderede projekter måtte forlænges og krævede i gennemsnit en tidsforlængelse på 60 %. De udfordrende arbejdsforhold var den vigtigste af de faktorer, som hindrede en rettidig gennemførelse af de projekter, der forvaltes af INGO'er (punkt 45-46).

Anbefaling 5 - Dialog med de tyrkiske myndigheder om behovet for at sikre (I)NGO'er bedre arbejdsforhold

Kommissionen bør gennem sin politik og sin politiske dialog på højt plan med de tyrkiske myndigheder forbedre arbejdsforholdene for (I)NGO'er i Tyrkiet.

Måldato for gennemførelsen: 31. december 2019.

Kommissionen indførte passende foranstaltninger til at overvåge de humanitære projekter og var klar over, om projekterne skred frem efter planen. Den største begrænsning var de tyrkiske myndigheders afvisning af at give adgang til den oprindelige liste over støtteberettigede modtagere under de to projekter for kontant bistand. Dette forhindrede os og Kommissionen i at følge modtagerne fra registrering til betaling i forbindelse med denne væsentlige andel af facilitetens humanitære del (punkt 49-53).

Facilitetens resultatramme rapporterer om de konsoliderede resultater, men har nogle svagheder: Der er ikke fastsat basislinjer, milepæle eller kvantitative mål for de aggregerede indikatorer. Den offentlige rapportering var begrænset og omfattede ikke hele EU-bistanden til flygtninge i Tyrkiet (punkt 54).

Anbefaling 6 - Udvidet overvågning og rapportering vedrørende faciliteten for flygtninge i Tyrkiet

Kommissionen bør:

1. insistere på, at de tyrkiske myndigheder giver gennemførelsespartnere med ansvar for projekter vedrørende kontant bistand fuld adgang til dataene om støtteberettigede modtagere med henblik på at forbedre ansvarligheden og effektiviteten af overvågningsrammen for disse flagskibsprojekter
2. forbedre udformningen af facilitetens resultatramme, navnlig ved at fastsætte milepæle, mål og basislinjer for de aggregerede resultatindikatorer
3. rapportere om de udgifter til støtte for flygtninge i Tyrkiet, der afholdes af EU-instrumenter uden for faciliteten.

Måldato for gennemførelsen: 31. december 2019.

Alle de reviderede projekter bidrog til at opfylde flygtningenes vigtigste behov for husly, mad, sundhedspleje, uddannelse og beskyttelse. Seks af de ti projekter leverede alle eller de fleste af deres forventede output. Halvdelen af de reviderede projekter, hvoraf nogle stadig er i gang, har imidlertid endnu ikke opnået de forventede udfald, som blev defineret på det tidspunkt, hvor de blev godkendt til finansiering (punkt 56-63).

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Bettina Jakobsen, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 2. oktober 2018.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Akronymer og forkortelser

CCTE: Projektet om betingede kontantoverførsler til uddannelse (Conditional Cash Transfer for Education)

DCI: Instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde

EBRD: Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling

EIB: Den Europæiske Investeringsbank

ESSN: Det sociale krisesikkerhedsnet (Emergency Social Safety Net)

FN: De Forenede Nationer

GD ECHO: Generaldirektoratet for Civilbeskyttelse og Humanitære Bistandsforanstaltninger på Europæisk Plan

GD NEAR: Generaldirektoratet for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger

IcSP: Instrumentet til fremme af stabilitet og fred

(I)NGO: (International) ikkestatslig organisation

IPA: Instrumentet til førtiltrædelsesbistand

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling III - Foranstaltninger udadtil/Sikkerhed og retfærdighed, der ledes af Bettina Jakobsen, medlem af Revisionsretten, som også var ansvarlig for denne beretning. Bettina Jakobsen fik støtte fra kabinetschef Katja Mattfolk og attaché Kim Storup, ledende administrator Alejandro Ballester Gallardo, opgaveansvarlig Cyril Messein samt revisorerne Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovic og Nikolaos Zompolas.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2018

© Den Europæiske Union, 2018

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: https://publications.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=da

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da/home?) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.