Instrumentul pentru refugiații din Turcia: un ajutor util, dar sunt necesare îmbunătățiri pentru a optimiza utilizarea fondurilor

Sinteză

Instrumentul pentru refugiații din Turcia reprezintă răspunsul UE la solicitarea Consiliului European de a se aloca o finanțare suplimentară semnificativă pentru sprijinirea refugiaților din Turcia. Acesta este un mecanism pentru coordonarea și raționalizarea alocării unei sume de 3 miliarde de euro din partea UE și a statelor sale membre. Sprijinul acoperă activitățile umanitare și pe cele fără caracter umanitar, cu un pachet financiar de 1,4 miliarde de euro și, respectiv, de 1,6 miliarde de euro. Scopul acestui instrument este de a spori eficiența și complementaritatea sprijinului acordat refugiaților și comunităților-gazdă din Turcia.

Auditul Curții a examinat dacă instrumentul a sprijinit în mod eficace refugiații din Turcia. Curtea s-a concentrat asupra gestionării primei tranșe a instrumentului, precum și asupra rezultatelor obținute până în prezent în cadrul componentei umanitare a acestuia.

Curtea a constatat că, într-un context dificil, Instrumentul pentru refugiații din Turcia a mobilizat într-un timp scurt 3 miliarde de euro de la bugetul UE și de la statele membre ale UE pentru a asigura un răspuns rapid la criza refugiaților. Cu toate acestea, el nu și-a atins pe deplin obiectivul de a coordona acest răspuns într-un mod eficace. Proiectele auditate au furnizat un sprijin util pentru refugiați; majoritatea au obținut realizările preconizate, dar jumătate dintre ele nu au produs încă rezultatele așteptate. În plus, Curtea a identificat posibilități de creștere a eficienței proiectelor de ajutor în numerar. Prin urmare, aceasta concluzionează că instrumentul ar fi putut fi mai eficace și că utilizarea fondurilor ar putea fi optimizată.

Comisia a identificat nevoile prioritare ale refugiaților pe baza unei evaluări cuprinzătoare a necesităților. Cu toate acestea, din cauza divergențelor dintre Turcia și UE cu privire la modul de abordare a nevoilor prioritare în materie de infrastructuri municipale și de sprijin socioeconomic, aceste domenii nu au fost suficient acoperite.

Instrumentul pentru refugiații din Turcia a sprijinit tipuri de activități similare în sectoarele sănătății și educației prin intermediul unor instrumente diferite. Acest lucru a făcut coordonarea mai complexă și a condus la utilizarea în paralel a diferitor structuri de gestionare pentru a finanța proiecte similare.

Deși Curtea a identificat unele exemple pozitive în sectorul sănătății, în care Comisia a sprijinit tranziția de la ajutor umanitar la asistență pentru o dezvoltare mai durabilă, această complementaritate nu a fost asigurată în mod sistematic.

Curtea a constatat, de asemenea, că era posibilă îmbunătățirea eficienței proiectelor umanitare finanțate prin intermediul instrumentului. În primul rând, atunci când a analizat propunerile de proiecte, Comisia nu a evaluat în mod coerent și exhaustiv caracterul rezonabil al costurilor prevăzute în buget. În al doilea rând, chiar dacă erau în conformitate cu cadrul juridic, costurile indirecte plătite partenerilor responsabili cu punerea în aplicare a unor proiecte de ajutor în numerar de mare anvergură erau ridicate, iar nivelul plăților în avans nu era în concordanță cu ieșirile de numerar reale ale proiectelor.

Comisia a instituit măsuri adecvate pentru monitorizarea proiectelor umanitare. Principala restricție a fost reprezentată de refuzul autorităților turce de a acorda acces la datele beneficiarilor pentru cele două proiecte de ajutor în numerar. Astfel, nici Comisia, nici Curtea de Conturi Europeană nu au fost în măsură să îi urmărească pe beneficiarii proiectelor de la înregistrarea acestora până la efectuarea plății.

Cadrul privind rezultatele instrumentului, care furnizează informații privind rezultatele consolidate, era încă în curs de elaborare: valorile de bază, valorile intermediare sau valorile-țintă cuantificate pentru indicatorii de nivel înalt nu fuseseră încă stabilite. Informarea publică era limitată și conținutul acesteia nu ilustra întreaga asistență acordată de UE refugiaților din Turcia.

Toate proiectele umanitare auditate au răspuns unor nevoi ale refugiaților, în principal prin intermediul ajutorului în numerar. Majoritatea acestor proiecte au obținut în totalitate sau în cea mai mare parte realizările preconizate. Cu toate acestea, jumătate dintre ele nu au obținut încă rezultatele preconizate și a fost necesară prelungirea duratei a nouă dintre cele zece proiecte. Mediul de operare dificil a fost principalul factor care împiedica implementarea în timp util a proiectelor gestionate de ONGI-uri.

Prezentul raport cuprinde șase recomandări care vizează îmbunătățirea eficienței și a eficacității celei de a doua tranșe din bugetul instrumentului. Comisia ar trebui:

• să răspundă mai bine nevoilor refugiaților în materie de infrastructuri municipale și de sprijin socioeconomic;
• să îmbunătățească raționalizarea și complementaritatea ajutorului;
• să pună în aplicare o strategie pentru tranziția de la ajutor umanitar la asistență pentru dezvoltare;
• să îmbunătățească eficiența proiectelor de ajutor în numerar;
• să discute cu autoritățile turce necesitatea îmbunătățirii mediului de operare pentru ONG(I)-uri și
• să intensifice monitorizarea și raportarea cu privire la Instrumentul pentru refugiații din Turcia.

Introducere

Relația Turciei cu UE este reglementată de un acord de asociere din 1963. În decembrie 1999, Consiliul European a acordat Turciei statutul de țară candidată la aderarea la UE și negocierile de aderare au fost deschise în 2005. Turcia este, de departe, cel mai mare beneficiar al Instrumentului UE de asistență pentru preaderare (IPA), care este utilizat de UE în vederea pregătirii țărilor candidate pentru aderarea la UE și dispune de un buget de peste 9 miliarde de euro pentru perioada 2007-2020¹.

Având în vedere situația sa geografică, Turcia este atât o țară de primire, cât și o țară de tranzit pentru mulți refugiați. Din cauza creșterii fluxurilor de migrație, în special ca urmare a conflictului din Siria, Turcia găzduiește cea mai mare populație de refugiați din lume: aproape 4 milioane de oameni². Aceasta include aproximativ 3,5 milioane de sirieni, dintre care aproximativ 94 % trăiesc în afara taberelor de refugiați³. De la începutul crizei, Turcia oferă refugiaților un sprijin semnificativ și continuu.

Sursa: ICNUR.

Criza refugiaților sirieni nu a afectat doar Turcia, ci și statele membre ale UE. Numai în anul 2015, aproximativ 850 000 de refugiați au traversat Marea Mediterană din Turcia în Grecia⁴ și au solicitat azil în țări ale UE. De la adoptarea Agendei europene privind migrația, în mai 2015, UE și statele sale membre au luat mai multe măsuri pentru a aborda provocările identificate.

La 15 octombrie 2015, Comisia a propus un Plan comun de acțiune UE-Turcia (denumit în continuare „PCA”) pentru a ajuta Turcia în gestionarea crizei migrației. Acest PCA identifică măsurile care urmau a fi puse în aplicare de UE și de Turcia cu scopul (a) de a acorda sprijin sirienilor care beneficiază de protecție temporară și comunităților din Turcia care îi găzduiesc și (b) de a îmbunătăți cooperarea cu scopul de a preveni fluxurile de migrație neregulamentară către UE.

Prima acțiune care trebuia întreprinsă de UE în cadrul PCA era mobilizarea unor resurse financiare considerabile pentru „a sprijini Turcia să facă față provocării constituite de prezența sirienilor care beneficiază de protecție temporară”⁵. Fondurile urmau să fie mobilizate cât mai flexibil și cât mai rapid posibil. Ca răspuns la această cerință, Comisia a instituit Instrumentul pentru refugiații din Turcia.

Instrumentul pentru refugiații din Turcia

Instrumentul pentru refugiații din Turcia (denumit în continuare „instrumentul”) este un mecanism de coordonare instituit pentru a sprijini Turcia „să răspundă nevoilor umanitare și de dezvoltare imediate ale refugiaților și ale comunităților care îi găzduiesc și pentru a ajuta autoritățile naționale și locale să gestioneze și să răspundă consecințelor afluxurilor de refugiați”. Obiectivele acestuia sunt de a coordona și de a raționaliza acțiunile finanțate din bugetul Uniunii și din contribuțiile bilaterale din partea statelor membre ale UE și de a consolida eficiența și complementaritatea sprijinului furnizat refugiaților și comunităților-gazdă din Turcia⁶. Instrumentul este un mecanism inovator de punere în comun a resurselor care este diferit de alte mecanisme de acest tip utilizate în UE, cum ar fi fondurile fiduciare ale UE⁷ (a se vedea tabelul 1).

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Instrumentul a fost instituit la 1 ianuarie 2016 și dispunea de un buget de 3 miliarde de euro care urma să fie folosit în 2016 și în 2017⁸. Din această sumă, 1 miliard de euro este finanțat de la bugetul UE și 2 miliarde de euro de către statele membre ale UE⁹ (anexa I prezintă contribuțiile naționale la Instrumentul pentru refugiații din Turcia) Sprijinul acordat acoperă activități umanitare și activități fără caracter umanitar, cu un pachet financiar de 1,4 miliarde de euro și, respectiv, de 1,6 miliarde de euro. Instrumentul coordonează finanțarea din diferite instrumente existente (a se vedea tabelul 2).

Sursa: Comisia Europeană, „Primul raport anual privind Instrumentul pentru refugiații din Turcia”.

Asistența se axează pe șase domenii prioritare: (1) asistență umanitară; (2) gestionarea migrației; (3) educație; (4) sănătate; (5) infrastructuri municipale și (6) sprijin socioeconomic¹⁰. Proiectele finanțate prin intermediul Instrumentului pentru refugiații din Turcia sunt selectate și puse în aplicare cu ajutorul instrumentelor care stau la baza acestuia (a se vedea tabelul 2) și, prin urmare, în conformitate cu normele și cu cerințele aplicabile acestora¹¹. Acest lucru include punerea în aplicare prin intermediul Fondului fiduciar regional al UE ca răspuns la criza siriană – „Fondul fiduciar Madad al UE”¹². Anexa II ilustrează mai detaliat modul în care funcționează instrumentul.

În Declarația UE-Turcia din 18 martie 2016¹³, membrii Consiliului European și Turcia și-au confirmat angajamentul de a pune în aplicare PCA și de a pune capăt migrației neregulamentare din Turcia către Grecia¹⁴. Cu această ocazie, cele două părți au convenit, de asemenea, că o finanțare suplimentară de 3 miliarde de euro ar putea fi adăugată la bugetul instrumentului înainte de sfârșitul anului 2018. La 28 iunie 2018, Consiliul European a aprobat lansarea celei de a doua tranșe din bugetul instrumentului.

Comitetul director al instrumentului

Instrumentul este gestionat de un comitet director, care este prezidat de Comisie și include reprezentanți ai tuturor statelor membre ale UE. Reprezentanți ai Turciei participă la reuniunile acestui comitet în calitate de consultanți și iau parte la discuțiile legate de punerea în aplicare a sprijinului. Comitetul director are rolul de a oferi orientări strategice. Acest lucru implică „stabilirea priorităților globale, a tipurilor de acțiuni care urmează să fie sprijinite, a instrumentelor care trebuie utilizate […] și coordonarea acțiunilor” finanțate în cadrul instrumentului¹⁵. De asemenea, comitetul este responsabil de monitorizarea și evaluarea punerii în aplicare a acțiunilor.

Comisia deține însă responsabilitatea finală pentru gestionarea acțiunilor. Direcția Generală Vecinătate și Negocieri privind Extinderea (DG NEAR), împreună cu Delegația UE în Turcia, este responsabilă de punerea în aplicare a proiectelor finanțate prin IPA, în timp ce Direcția Generală Protecție Civilă și Operațiuni Umanitare Europene (DG ECHO) este responsabilă de componenta umanitară. Comisia este, de asemenea, responsabilă de proiectele puse în aplicare prin intermediul Fondului fiduciar Madad al UE.

Sfera și abordarea auditului

Obiectivul Curții era să evalueze gestionarea instrumentului și rezultatele obținute până în prezent. Auditul a acoperit perioada cuprinsă între data instituirii instrumentului și 31 martie 2018. Întrebarea principală de audit a fost următoarea: „Instrumentul pentru refugiații din Turcia sprijină în mod eficace refugiații din Turcia?”. Această întrebare a fost subdivizată în două întrebări secundare:

1. Instituirea și funcționarea instrumentului ca un mecanism a contribuit la un sprijin relevant, rapid și bine coordonat?

   Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a examinat dacă Comisia a identificat nevoile prioritare ale refugiaților și dacă le-a abordat într-un mod rapid și coordonat.

2. Proiectele umanitare finanțate de instrument au obținut rezultatele preconizate?

   Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a examinat punerea în aplicare, monitorizarea și rezultatele obținute de un eșantion de proiecte sprijinite de instrument. Deoarece, la data auditului, majoritatea proiectelor fără caracter umanitar nu erau încă într-un stadiu suficient de avansat de punere în aplicare¹⁶, Curtea a concentrat această parte a analizei sale asupra proiectelor umanitare.

Curtea a auditat un eșantion de 10 proiecte umanitare în valoare de 458 de milioane de euro (a se vedea anexa III A). Aceasta a selectat eșantionul astfel încât să obțină o acoperire echilibrată a proiectelor în termeni de importanță financiară, sectoare vizate (nevoi de bază, protecție, sănătate, educație) și tipul de partener responsabil de punerea în aplicare (agenții ale ONU, ONGI-uri). Eșantionul a fost selectat dintr-un total de 45 de contracte umanitare și reprezintă 33 % din cuantumul total al ajutorului umanitar contractat.

Auditul a inclus analize documentare și interviuri cu reprezentanți ai diferitor servicii ale Comisiei, ai Delegației UE și ai oficiilor ECHO din Turcia, cu unii dintre reprezentanții statelor membre în Comitetul director al instrumentului, cu autoritățile turce, cu organisme internaționale și cu organizații neguvernamentale, precum și cu beneficiari finali¹⁷. Reprezentanții Curții au vizitat opt dintre cele zece proiecte din eșantion în timpul unei vizite în Turcia în ianuarie 2018¹⁸.

Ministerul turc al Familiei și al Politicilor Sociale (MFPS) nu a acordat Curții acces la baza sa de date cu beneficiarii eligibili ai proiectelor de transferuri de numerar auditate [plasa de siguranță socială de urgență (ESSN) și transferul condiționat de numerar pentru educație (TCNE)]. În consecință, Curtea nu a fost în măsură să urmărească beneficiarii finali de la înregistrarea acestora până la efectuarea plății. La punctul 53 sunt prezentate informații suplimentare în acest sens.

Observații

Instrumentul a mobilizat rapid sprijin relevant, dar nu a fost pe deplin eficace ca mecanism de coordonare

Curtea a evaluat următoarele:

1. dacă instrumentul a identificat și a abordat principalele nevoi ale refugiaților prin intermediul unei evaluări cuprinzătoare și riguroase a nevoilor;
2. dacă mecanismele administrative ale instrumentului au permis contractarea rapidă a ajutorului în valoare de 3 miliarde de euro, adică în perioada 2016-2017, așa cum se prevedea în decizia Comisiei de instituire a instrumentului și
3. dacă instrumentul a coordonat ajutorul într-un mod eficace. În special, Curtea a examinat dacă procedurile aplicate pentru selectarea și aprobarea acțiunilor au raționalizat ajutorul și au asigurat complementaritatea între: i) diferitele instrumente de cheltuieli ale UE utilizate și ii) ajutorul umanitar și cel fără caracter umanitar.

Instrumentul a abordat în mod adecvat principalele nevoi ale refugiaților, cu excepția nevoilor legate de infrastructurile municipale și de sprijinul socioeconomic

Alocarea de fonduri în valoare de 3 miliarde de euro a fost rezultatul unei decizii politice convenite între statele membre ale UE și Turcia. Această sumă a reprezentat o creștere semnificativă a cuantumului total al asistenței puse la dispoziție de UE în Turcia. Cu toate acestea, ea nu era destinată să acopere costul total al sprijinului acordat refugiaților¹⁹.

O evaluare a nevoilor, cu unele limitări

Planul comun de acțiune UE-Turcia (a se vedea punctul 4) impunea instituțiilor UE și Turciei să efectueze în comun o evaluare cuprinzătoare a nevoilor înainte ca bugetul de 3 miliarde de euro să fie debursat²⁰. Deși autoritățile turce au fost implicate în evaluarea nevoilor, ele nu au aprobat în mod oficial acest exercițiu.

Evaluarea nevoilor a fost finalizată în iunie 2016. Aceasta era cuprinzătoare, întrucât a inclus o evaluare atât a nevoilor umanitare, cât și a celor de dezvoltare, și a furnizat informații relevante referitoare la situația refugiaților sirieni, identificând lacunele care trebuiau abordate având în vedere ajutoarele acordate anterior, în prezent și în viitor sirienilor care beneficiază de protecție temporară (SuTP) în Turcia. Această analiză nu a fost însă suficient de riguroasă:

1. Majoritatea datelor numerice (de exemplu, statisticile sectoriale) utilizate în evaluarea nevoilor au fost furnizate de autoritățile turce. Consultanții care au efectuat evaluarea nevoilor nu au avut acces la datele primare. Prin urmare, aceștia nu au fost în măsură să valideze costul estimat al măsurilor necesare pentru abordarea nevoilor refugiaților și ale comunităților-gazdă.
2. S-a constatat o lipsă de date demografice actualizate defalcate în funcție de sex, de vârstă și de locație și o lipsă de informații privind vulnerabilitățile (gospodării conduse de femei, copii, vârstnici etc.). Consultanții au descris acest fapt ca fiind „un obstacol important pentru evaluarea nevoilor și pentru conceperea de programe și de intervenții”. De exemplu, în sectorul serviciilor de asistență socială și de coeziune, cea mai recentă evaluare a vulnerabilităților la nivel național data din 2013.
3. Evaluarea nevoilor era axată pe SuTP și nu aborda nevoile populației de refugiați de altă naționalitate decât cea siriană (în principal afgani și irakieni). Marea majoritate a refugiaților din Turcia sunt SuTP (a se vedea punctul 2); prin urmare, SuTP au fost principalul grup-țintă sprijinit în cadrul instrumentului. Această practică nu este însă în conformitate cu obiectivul declarat al instrumentului de a răspunde nevoilor tuturor refugiaților.

Domeniile prioritare ale instrumentului (a se vedea punctul 8) erau în mare măsură în concordanță cu evaluarea nevoilor. Singura excepție în acest sens era „gestionarea migrației”, pe care Comitetul director a selectat-o ca fiind un domeniu prioritar, deși nu fusese inclusă în sfera evaluării nevoilor. Având în vedere că principalul obiectiv al instrumentului era sprijinirea refugiaților și a comunităților-gazdă și că pentru gestionarea migrației în Turcia fuseseră deja alocate ajutoare în valoare de aproximativ 350 de milioane de euro în cadrul IPA (în afara instrumentului), motivele pentru care aceasta a fost identificată drept un domeniu prioritar sunt discutabile. Astfel, după ce a finanțat două proiecte privind gestionarea migrației, Comitetul director a decis să nu mai aloce fonduri suplimentare acestui domeniu.

Domeniile prioritare au fost definite în linii mari, pentru a se asigura flexibilitatea necesară într-un context dificil și aflat într-o schimbare rapidă. Proiectele individuale erau menite să răspundă nevoilor specifice ale refugiaților. Curtea a examinat motivele care au stat la baza selectării celor 10 proiecte auditate și a constatat că, într-adevăr, această observație se verifica pentru fiecare dintre ele (a se vedea anexa III B pentru detalii). Atunci când prezintă o propunere pentru a obține finanțare, partenerul responsabil de punerea în aplicare a proiectelor umanitare trebuie să descrie problemele, nevoile și riscurile identificate, precum și modul în care răspunsul propus este adecvat și în concordanță cu strategia umanitară globală a Comisiei în Turcia. În caseta 1 este ilustrat modul în care cel mai mare proiect umanitar al UE finanțat prin intermediul instrumentului a răspuns nevoilor refugiaților.

Două domenii prioritare nu au beneficiat de o susținere suficientă

Instrumentul și-a concentrat cheltuielile în următoarele domenii prioritare: educație, sănătate și asistență umanitară (în principal ESSN). Aceste domenii reprezentau aproximativ 90 % din suma totală contractată (a se vedea figura 1).

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor Comisiei.

Este dificil să se evalueze dacă această repartizare a fondurilor este proporțională cu amploarea nevoilor în domeniile prioritare, deoarece Comitetul director nu a stabilit alocări inițiale indicative pentru fiecare domeniu prioritar. Deși acest lucru sporește flexibilitatea în alocarea fondurilor, el nu permite efectuarea unei evaluări a diferențelor dintre cheltuielile planificate și cele efective pentru fiecare domeniu prioritar.

Curtea a constatat că domeniile prioritare „infrastructuri municipale” și „sprijinul socioeconomic” nu au fost suficient abordate. Așa cum se arată în caseta 2, cauza principală a fost aceea că Comisia și autoritățile turce nu s-au pus de acord cu privire la modul de abordare a acestora.

Instrumentul și-a atins obiectivul de a încheia contracte în valoare de 3 miliarde de euro în doi ani

Decizia de a institui un „instrument” reflecta necesitatea de a mobiliza fonduri suplimentare. Un beneficiu important al instrumentului a fost faptul că statele membre s-au pus de acord²³ cu privire la contribuția lor în valoare de 2 miliarde de euro în februarie 2016, imediat după instituirea instrumentului. Acest lucru a permis o utilizare rapidă a fondurilor, pe baza unui buget predefinit.

De asemenea, cadrul juridic și administrativ al instrumentului a fost creat într-un timp relativ scurt. Comisia și statele membre ale UE au convenit asupra regulamentului de procedură al instrumentului în cadrul primei reuniuni a Comitetului director din 17 februarie 2016. Acest lucru a însemnat că instrumentul a devenit operațional după mai puțin de trei luni de la summitul UE-Turcia din 29 noiembrie 2015. În anexa V sunt prezentate principalele date și evenimente legate de instituirea și administrarea instrumentului.

Fondurile alocate instrumentului au fost debursate prin intermediul unei combinații de instrumente existente (a se vedea punctul 8) și de parteneri responsabili de punerea în aplicare. Acest lucru a permis instrumentului să absoarbă rapid creșterea semnificativă a fondurilor UE direcționate către Turcia și să încheie contracte în valoare de 3 miliarde de euro în doi ani. Așa cum se arată în figura 2, creșterea finanțării a fost deosebit de pronunțată în cazul asistenței umanitare.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor Comisiei.

Pe lângă instituirea rapidă a instrumentului și eficacitatea punerii în comun a fondurilor, alegerea de către Comisie a anumitor mecanisme de livrare a ajutorului, astfel cum este descris mai jos, a fost un factor esențial care a permis instrumentului să își atingă obiectivul de a furniza asistența într-un mod rapid.

1. Comisia a pus la dispoziția autorităților turce trei subvenții directe în valoare totală de 660 de milioane de euro pentru proiecte de mare anvergură în cadrul componentei fără caracter umanitar, fără cereri de propuneri. În Turcia, subvențiile directe acordate de UE sunt în general utilizate pentru proiecte mult mai mici, cu o valoare medie de 1 milion de euro.
2. 70 % din bugetul de 3 miliarde de euro a fost direcționat către organizații ONU și instituții financiare internaționale (a se vedea anexa II). Acest lucru a contribuit la creșterea capacității de absorbție, deoarece organizațiile de acest tip au în mod normal mijloacele necesare pentru a pune în aplicare proiecte de anvergură; un exemplu în acest sens este proiectul de ajutor în numerar cu scopuri multiple, ESSN, care a fost implementat ca instrument principal pentru acordarea ajutorului umanitar, cu o finanțare de 998 de milioane de euro (a se vedea caseta 1).

Caracteristicile combinate descrise la punctele 25-28 nu sunt întotdeauna disponibile în cazul altor instrumente ale UE sau al unor fonduri fiduciare ale UE din afara instrumentului. Acest lucru explică de ce fondurile IPA alocate în cadrul instrumentului au fost contractate de până la de cinci ori mai rapid decât ajutorul tradițional acordat în cadrul IPA în Turcia. Așa cum se arată în anexa VI, ritmul de atribuire a contractelor în cadrul instrumentului a fost, de asemenea, mai rapid decât în cazul fondurilor fiduciare ale UE.

Instrumentul a contribuit la o mai bună coordonare, dar raționalizarea și complementaritatea ajutorului nu au fost asigurate în mod sistematic

Curtea a evaluat dacă instrumentul a coordonat și a raționalizat asistența furnizată în cadrul diferitor instrumente pentru a reduce riscul unor ineficiențe (de exemplu, proiecte suprapuse) și dacă acest lucru a sporit complementaritatea sprijinului, cu scopul de a facilita o tranziție de la ajutor umanitar la asistență fără caracter umanitar.

Curtea a constatat că Comisia a coordonat instrumentul la nivel strategic printr-o evaluare a nevoilor, o structură de conducere (Comitetul director) și un cadru privind rezultatele, care sunt comune și acoperă atât ajutorul umanitar, cât și asistența fără caracter umanitar. Acest lucru a permis coordonarea și schimbul de informații între cele două principale servicii responsabile ale Comisiei (DG NEAR și DG ECHO) și Fondul fiduciar Madad al UE.

Cu toate acestea, Comisia nu a stabilit linii de demarcație clare între instrumente și partenerii responsabili de punerea în aplicare. În unele cazuri, Curtea a constatat că instrumentele de finanțare utilizate de instrument au sprijinit activități foarte asemănătoare în sectorul sănătății și în cel al educației. Acest lucru a implicat utilizarea de structuri de gestiune paralele pentru finanțarea unor activități similare și a necesitat ample eforturi de coordonare din partea Comisiei și a partenerilor pentru a atenua riscul de suprapunere. Acest lucru nu este în concordanță cu obiectivul instrumentului de raționalizare a ajutorului acordat de UE. Caseta 3 prezintă exemple ale modului în care Instrumentul pentru refugiații din Turcia a finanțat activități similare prin intermediul unor instrumente diferite.

Așa cum s-a menționat anterior, direcționarea sprijinului prin intermediul diferitor instrumente a permis Comisiei să accelereze procesul de finanțare a Instrumentului pentru refugiații din Turcia (a se vedea punctul 27). Pe de altă parte, acest lucru a sporit complexitatea gestionării, a punerii în aplicare și a supravegherii instrumentului în ansamblul său. Într-adevăr, aceste instrumente au mandate și cadre juridice diferite, mecanisme de punere în aplicare diferite, cerințe de raportare și de monitorizare diferite și sunt gestionate de departamente diferite. În plus, fonduri ale UE cheltuite în Turcia în afara instrumentului au sprijinit, de asemenea, unele dintre domeniile prioritare care au beneficiat de finanțare prin instrument²⁵. Unele dintre părțile interesate intervievate de reprezentanții Curții în timpul vizitei în Turcia au confirmat că această situație creează confuzii, în special în ceea ce privește rolul pe care trebuia să îl aibă fiecare instrument.

Obiectivul declarat al instrumentului de a asigura complementaritatea ajutorului acordat include legătura dintre ajutorul umanitar și asistența fără caracter umanitar. Deși a identificat unele exemple pozitive în sectorul sănătății, în care Comisia s-a asigurat că ajutorul umanitar va ceda locul asistenței pentru o dezvoltare mai durabilă, Curtea a constatat că această complementaritate nu a fost asigurată în mod sistematic. De exemplu, Comisia nu a conceput planuri comune de punere în aplicare pentru DG ECHO, DG NEAR și statele membre ale UE²⁶, deși astfel de planuri ar fi putut spori coerența și raționalizarea globală a ajutorului acordat de UE. Curtea consideră că stabilirea unor planuri comune de punere în aplicare este o bună practică, iar Comisia a utilizat-o la conceperea unor cadre comune în domeniul ajutorului umanitar și în cel al dezvoltării pentru Iordania și Liban, obiectivul fiind acela de a elabora un răspuns cuprinzător și comun²⁷.

În șapte dintre cele zece proiecte umanitare auditate, Curtea nu a identificat nicio dovadă a existenței vreunui acord privind o strategie de tranziție sau de ieșire în cadrul căreia proiecte umanitare, care ar trebui să acopere nevoi urgente, ar putea fi preluate de componenta fără caracter umanitar a instrumentului sau de Turcia, în cazul în care aceste necesități ar persista pe termen mediu și lung. În mai multe cazuri, proiectele auditate au făcut obiectul unor acțiuni subsecvente desfășurate tot în cadrul finanțării umanitare și cu o perioadă de punere în aplicare ce depășește anul 2018. Termenul indicativ stabilit de DG ECHO pentru tranziția ajutorului umanitar era sfârșitul anului 2018²⁸. Acest termen a fost ulterior prelungit. În caseta 4 sunt prezentate exemple de strategii de tranziție mai bune și mai puțin bune, extrase din eșantionul de proiecte auditate.

Într-un context dificil, proiectele umanitare i-au ajutat pe refugiați să își acopere nevoile de bază, dar utilizarea fondurilor nu a fost întotdeauna optimă

Curtea a evaluat eficiența și eficacitatea³⁰ ajutorului umanitar acordat în cadrul instrumentului și a examinat în special:

1. dacă Comisia s-a asigurat că costurile proiectelor finanțate erau rezonabile în raport cu rezultatele preconizate, precum și dacă proiectele au fost puse în aplicare în timp util;
2. dacă Comisia a monitorizat în mod exhaustiv cheltuielile efectuate în cadrul instrumentului și dacă a prezentat suficiente informații relevante cu privire la rezultatele obținute; și
3. dacă proiectele umanitare au generat realizările preconizate (mai exact, ce s-a produs sau ce s-a realizat) și au obținut rezultatele așteptate (adică schimbările care decurg din realizări).

Curtea a examinat 10 proiecte umanitare, puse în aplicare în cadrul gestiunii indirecte (agenții ale ONU) sau directe (ONGI-uri) (a se vedea anexa III A). În pofida unor întârzieri în punerea în aplicare, nouă proiecte aflate în curs³¹ erau suficient de avansate pentru a permite Curții să evalueze realizările obținute și rezultatele produse la data auditului.

Eficiența proiectelor ar putea fi îmbunătățită

Evaluarea efectuată de Comisie cu privire la caracterul rezonabil al costurilor prezintă deficiențe

În planurile de punere în aplicare a ajutorului umanitar pentru Turcia pe 2016 și pe 2017, Comisia a afirmat că acțiunile sprijinite ar trebui să pună „un accent deosebit pe raporturile cost-eficiență și cost-eficacitate”. Curtea a constatat că Comisia nu a evaluat în mod coerent și exhaustiv caracterul rezonabil al costurilor prevăzute în buget atunci când a examinat propunerile de proiecte. În special:

1. raportul dintre costurile administrative și cele operaționale nu era evaluat în mod corespunzător în cinci din cele zece proiecte;
2. în patru din cele zece proiecte, nu exista niciun calcul al costului per beneficiar. În cazurile în care costul per beneficiar a fost calculat, acesta nu a condus întotdeauna la o evaluare a caracterului rezonabil al raportului obținut.

Curtea este conștientă de faptul că diferitele medii în care Comisia își desfășoară activitatea atunci când acordă ajutor umanitar pot face dificilă utilizarea unor costuri standard sau a unor criterii de referință cantitative. Cu toate acestea, Curtea consideră că aceste instrumente ar putea fi efectiv utilizate, în special pentru proiecte consecutive puse în aplicare de aceiași parteneri. Pentru cele cinci proiecte auditate aflate în această situație, Comisia nu a efectuat o comparație riguroasă între proiecte. În caseta 5 sunt prezentate exemple de evaluare insuficientă a caracterului rezonabil al costurilor de către Comisie.

Pentru proiectele umanitare puse în aplicare de parteneri ONU, Comisia nu dispunea de o imagine de ansamblu completă a costurilor aferente subcontractării către parteneri (locali) responsabili de punerea în aplicare. Fără această imagine de ansamblu, Comisia nu este în măsură să evalueze în mod exhaustiv caracterul rezonabil al costurilor.

ESSN are un randament ridicat, dar ar putea fi mai eficient

Ajutorul în numerar permite o mai bună evaluare a raportului cost-eficiență, deoarece nivelul ajutorului care ajunge la beneficiarii finali este mai ușor de stabilit. Raportul cost-eficiență al proiectului este măsurat prin compararea sumei primite în mod direct de către beneficiari cu alte costuri ale acțiunii („rata de eficiență”).

Pentru ESSN (a se vedea caseta 1), Comisia stabilise, în 2016, o țintă inițială de 85:15 pentru rata de eficiență³². În 2018, această rată-țintă a fost majorată la 87,5:12,5. Curtea a comparat această rată cu cele ale altor proiecte finanțate de Comisie în regiune, referitoare la nevoile de bază, și a constatat că, în medie, aceste proiecte prezentau o rată de eficiență de 79:21³³.

Pe de altă parte, Curtea a constatat că rata de eficiență calculată pentru ESSN nu include toate costurile asociate în mod direct cu proiectul, și în special cheltuielile suportate de Ministerul turc al Familiei și al Politicilor Sociale din Turcia, care sprijină punerea în aplicare a proiectului prin intermediul fundațiilor pentru asistență socială și solidaritate. Aceste fundații primesc cererile refugiaților care doresc să beneficieze de ESSN, evaluează eligibilitatea acestora și efectuează vizite la domiciliu, acționând prin intermediul a circa 1 000 de birouri în Turcia.

Curtea a identificat, de asemenea, următoarele potențiale câștiguri de eficiență pentru ESSN.

1. Acest proiect este pus în aplicare de un organism al ONU care poate solicita până la 7 % din costurile totale directe ale proiectului pentru a compensa costurile indirecte suportate, de exemplu costurile de gestiune și de administrare suportate la nivel central. Curtea a constatat că, deși era în concordanță cu Acordul-cadru financiar și administrativ³⁴ încheiat între Comisie și ONU, acest procentaj se aplică în mod normal unor proiecte care au un buget mult mai redus. Întrucât era vorba despre un proiect de mare amploare³⁵, costurile indirecte prevăzute în buget pentru cele două faze au fost de 64 de milioane de euro³⁶. Deși această sumă este mare, nu a fost prezentată nicio probă care să demonstreze că acest cost era rezonabil și fusese limitat la minimul absolut³⁷. Dimpotrivă, acesta era stabilit la limita superioară.
2. Fondurile destinate finanțării ESSN sunt transferate de la partenerul din cadrul ONU responsabil de punerea în aplicare către bancă, prin intermediul unui partener local responsabil de punerea în aplicare. Pentru transferul fondurilor, partenerul local primește un „comision pentru transfer de numerar” în valoare de 8,9 milioane de euro (calculat pe baza a 1 % din totalul transferurilor care trebuie efectuate). Având în vedere că fondurile ar putea fi transferate direct băncii, fără a fi direcționate prin intermediul partenerului local responsabil de punerea în aplicare, necesitatea acestui comision nu a fost suficient demonstrată de către Comisie. În plus, niciun comision de acest tip nu a fost facturat în cadrul celui de al doilea proiect de ajutor în numerar din eșantionul Curții (și anume proiectul nr. 3 privind TCNE). Mai mult decât atât, partenerul local responsabil de punerea în aplicare percepe un comision forfetar suplimentar de 7 % pentru costurile indirecte.
3. Nivelul prefinanțării plătite nu este adecvat. În conformitate cu cadrul juridic care guvernează parteneriatul dintre UE și ONU, Comisia trebuie să plătească o prefinanțare reprezentând 80 % din suma totală contractată înainte de demararea proiectelor. Curtea a constatat că acest nivel de prefinanțare nu este adaptat la dinamica specifică a cheltuielilor celor două proiecte de ajutor în numerar auditate (ESSN și TCNE). De exemplu, în cadrul ESSN, s-au plătit în avans partenerului responsabil de punerea în aplicare 278 de milioane de euro pentru faza 1 și 520 de milioane de euro pentru faza 2. Fondurile urmau însă să fie debursate în mod liniar, într-o perioadă de 16 luni și, respectiv, de 13 luni. În cadrul fazei 2 a TCNE, Comisia a plătit un avans în valoare de 40 de milioane de euro în decembrie 2017, în timp ce prima rundă de plăți este programată la sfârșitul lunii septembrie 2018. Eventuala dobânda generată de plățile în avans este păstrată de partenerii responsabili de punerea în aplicare și nu este reinvestită în ESSN sau în TCNE.

Întârzierile în punerea în aplicare au subminat eficiența majorității proiectelor auditate

Respectarea termenelor este un aspect important al eficienței. De asemenea, aceasta poate avea un impact asupra raportului cost-eficiență, deoarece atunci când un proiect înregistrează întârzieri, este posibil ca plata unor costuri administrative precum chiriile și salariile să fie în continuare necesară, ceea ce ar putea duce la mai puține fonduri disponibile pentru beneficiarii finali. Nouă dintre cele zece proiecte auditate au înregistrat întârzieri și a fost necesară prelungirea duratei acestora, în medie cu 60 %³⁸. Într-un caz, bugetul inițial a fost revizuit în sus și în trei cazuri bugetul a fost redus, deoarece unele dintre activitățile planificate nu au putut fi puse în aplicare (a se vedea anexa III A).

Curtea a identificat mai multe explicații pentru aceste întârzieri. În cinci cazuri, întârzierile au fost cauzate în principal de constrângerile tehnice și administrative legate de proiecte, cum ar fi lipsa echipamentului tehnic sau a personalului cu experiență necesar pentru punerea în aplicare a proiectelor. Într-un caz, Comisia a acordat o prelungire pentru a permite un transfer mai bun al activităților către sistemul național. În trei cazuri, constrângerile legate de cadrul juridic și de reglementare impuse ONG-urilor de autoritățile turce au împiedicat punerea în aplicare a proiectelor în timp util³⁹. În consecință, proiectele UE puse în aplicare de ONGI-uri, care activaseră în Turcia până la data respectivă, s-au confruntat cu întârzieri semnificative sau cu restrângeri ale domeniului lor de activitate. Acolo unde a fost cazul, Comisia a oferit un răspuns flexibil, acordând prelungiri ale contractelor și, în unele cazuri, revizuind obiectivele stabilite inițial.

Și Comisia a întâmpinat dificultăți în obținerea aprobării autorităților turce pentru implicarea ONGI-urilor în etapa de finanțare. De exemplu, MFPS nu a fost de acord să autorizeze ONGI-urile să desfășoare anumite activități de protecție esențiale, și anume gestionarea dosarelor și vizite la domiciliu. Comisia a trebuit să anuleze patru proiecte cu un buget total de 14 milioane de euro, deși fondurile acestora erau considerate utile pentru a răspunde nevoii urgente de protecție a populației de refugiați. Caseta 6 conține exemple de întârzieri și de dificultăți apărute în cadrul proiectelor.

Au existat lacune în monitorizarea proiectelor de ajutor în numerar și în măsurarea rezultatelor

Monitorizarea constă în examinarea periodică a cheltuielilor, a activităților și a rezultatelor și oferă informații actualizate cu privire la progresele înregistrate de proiecte în direcția dorită. Curtea a evaluat monitorizarea instrumentului de către Comisie la două niveluri. În primul rând, Curtea a examinat dacă monitorizarea proiectelor umanitare a fost cuprinzătoare și efectuată în timp util. În al doilea rând, Curtea a examinat în ce măsură cadrul privind rezultatele instrumentului, un mecanism special conceput de Comisie pentru a prezenta datele agregate privind rezultatele obținute de instrument, a oferit informații relevante și cuantificabile cu privire la performanță.

Comisia a instituit un cadru adecvat pentru monitorizarea proiectelor umanitare. Ea a vizitat toate proiectele auditate de Curte, cel puțin o dată, în conformitate cu propriile orientări. Monitorizarea proiectelor a permis personalului Comisiei de pe teren și de la sediul central să urmărească în permanență activitățile din cadrul proiectelor.

Lipsa de acces la datele primare pentru programul de ajutor în numerar

Cu toate acestea, Curtea a constatat că monitorizarea celor două proiecte de ajutor în numerar a fost limitată, deoarece Comisia și partenerii săi ONU responsabili de punerea în aplicare nu au avut acces la datele originale ale beneficiarilor (și anume lista beneficiarilor eligibili, cu numele, adresele și numerele de identificare ale acestora). MFPS deține aceste date, însă a refuzat să le pună la dispoziția ONU și a Comisiei, invocând legislația referitoare la protecția datelor din Turcia. În schimb, partenerul ONU responsabil de punerea în aplicare a primit date anonimizate, în care numele și numărul de identificare al fiecărui beneficiar fuseseră înlocuite cu un număr unic generat de partenerul local responsabil de punerea în aplicare.

Într-adevăr, un rol esențial al partenerilor ONU care pun în aplicare proiecte umanitare în numele Comisiei este să fie responsabili pentru supravegherea procesului de plată și pentru monitorizarea punerii în aplicare a proiectelor. Această lipsă de acces la datele primare deținute de MFPS a limitat capacitatea partenerilor ONU și, în consecință, capacitatea Comisiei de a-și îndeplini funcțiile de monitorizare și supraveghere în mod eficient și eficace.

Partenerii ONU responsabili de punerea în aplicare au fost obligați să își adapteze cadrul de control intern la lipsa de acces la date primare esențiale. Aceștia au instituit controale de triangulație suplimentare pentru a confirma datele anonimizate primite și a le reconcilia cu datele anonimizate privind plățile primite de la bancă. În pofida acestor controale suplimentare, partenerii ONU responsabili de punerea în aplicare nu au fost în măsură să urmărească beneficiarii de la înregistrare până la efectuarea plății. Curtea consideră că aceasta este o deficiență gravă în monitorizarea programului de ajutor în numerar.

În cadrul procedurilor sale de audit și în conformitate cu drepturile sale de audit, Curtea a solicitat MFPS accesul la datele primare referitoare la ESSN și la TCNE. Acest acces i-a fost refuzat și Curtea a putut accesa doar datele anonimizate deținute de partenerii ONU responsabili de punerea în aplicare. În consecință, aceasta nu a putut stabili pista de audit completă de la înregistrarea refugiaților eligibili până la plățile efectuate în cadrul acestor două proiecte. În anexa VIII sunt prezentate limitările accesului la date pentru diferitele părți interesate implicate.

Deficiențe în cadrul privind rezultatele instrumentului

În ceea ce privește cadrul privind rezultatele instrumentului, Curtea a identificat următoarele deficiențe:

1. nu fuseseră încă stabilite valorile de referință și valorile-țintă pentru indicatorii de nivel înalt ai instrumentului, pentru a permite o măsurare obiectivă a progreselor înregistrate. În plus, nu exista nicio etapă intermediară pentru a urmări progresele înregistrate la jumătatea perioadei;
2. va fi dificil de delimitat contribuția efectivă a instrumentului la indicatorii de nivel înalt agregați⁴⁰. Principalul motiv este că fonduri suplimentare ale UE din afara instrumentului, guvernul turc, unele state membre ale UE și alți donatori sprijină aceleași obiective (a se vedea exemplul proiectului nr. 10 din caseta 3);
3. cadrul privind rezultatele nu oferă o imagine completă a performanței ajutorului acordat de UE pentru refugiații din Turcia, deoarece nu include asistența acordată de UE în afara instrumentului;
4. din cauza neînțelegerilor cu guvernul turc, nu au fost definiți indicatori agregați care să măsoare progresele în combaterea violențelor sexuale și a celor bazate pe gen, combaterea abandonului școlar sau protecția copilului. Aceste aspecte au fost însă componente importante ale unor proiecte umanitare. În plus, unele obiective și indicatori specifici se refereau doar la SuTP și nu includeau refugiații de alte naționalități;
5. cadrul privind rezultatele instrumentului nu a prezentat încă o imagine actualizată a performanței obținute. În mai 2018, cel mai recent raport de monitorizare disponibil acoperea indicatorii de realizare (de exemplu, numărul de consultații pentru asistență medicală primară) pentru perioada cuprinsă între ianuarie și iulie 2017. Acesta nu conținea informații cu privire la rezultate (de exemplu, proporția de refugiați care au acces la servicii de sănătate);
6. cadrul privind rezultatele instrumentului nu era pus la dispoziția publicului.

Proiectele auditate au efecte pozitive asupra refugiaților, însă jumătate dintre acestea nu au obținut încă rezultatele așteptate

Curtea și-a întemeiat evaluarea eficacității proiectelor umanitare auditate pe o analiză a indicatorilor de monitorizare, pe rapoarte intermediare ale partenerilor responsabili de punerea în aplicare, pe rapoarte de vizite de monitorizare întocmite de agenții DG ECHO prezenți pe teren, pe vizitele la fața locului ale reprezentanților Curții⁴¹, precum și pe interviurile desfășurate de aceștia cu Comisia, cu autoritățile turce, cu partenerii responsabili de punerea în aplicare și cu beneficiarii. Concluziile Curții sunt rezumate în anexa III B.

Procedurile de selecție ale Comisiei au asigurat faptul că proiectele erau relevante pentru nevoile refugiaților (a se vedea punctul 21). În consecință, toate proiectele auditate au răspuns nevoilor de bază ale refugiaților în ceea ce privește cazarea, hrana, asistența medicală, educația și protecția. Șase dintre cele zece proiecte au obținut în totalitate sau în cea mai mare parte realizările preconizate. Cu toate acestea, jumătate din proiectele auditate, dintre care unele erau în continuare în desfășurare, nu au obținut încă rezultatele așteptate, astfel cum au fost ele definite la data aprobării proiectelor pentru finanțare⁴².

Cele două proiecte de ajutor în numerar, care reprezintă 83 % din eșantionul Curții, au permis furnizarea de ajutor în numerar unui număr mai mare de beneficiari decât se planificase inițial. Pe baza datelor raportate de partenerii ONU responsabili de punerea în aplicare, ESSN a ajuns la 1,2 milioane de beneficiari în martie 2018, în timp ce ținta inițială era de 1 milion de refugiați, iar până în martie 2018, peste 330 000 de elevi au primit cel puțin o plată TCNE de la lansarea proiectului, în timp ce ținta inițială era de 230 000 de copii⁴³.

Rezultatele preliminare ale ESSN raportate în mai 2018 indică faptul că proiectul a contribuit în mod pozitiv la ajutarea refugiaților să își acopere nevoile de bază. De exemplu, unul dintre indicatorii principali pentru ESSN este indicele strategiei de adaptare. Acesta are drept scop măsurarea utilizării de către refugiați a comportamentelor negative de adaptare⁴⁴ pentru a-și acoperi nevoile de bază. Rezultatele preliminare obținute în cadrul ESSN arată că obiectivul de reducere cu 30 % a indicelui strategiei de adaptare a fost atins⁴⁵.

Impactul ESSN asupra îmbunătățirii nivelului de trai al refugiaților depinde de direcționarea ajutorului (cine este eligibil) și de suma de bani transferată. Direcționarea s-a întemeiat pe criterii demografice de bază⁴⁶ pentru a orienta ajutorul spre refugiații cei mai vulnerabili. Utilizarea acestor criterii era justificată de necesitatea unei puneri în aplicare rapide, deoarece ele sunt mai ușor de verificat decât criteriile socio-economice, cum ar fi venitul pe gospodărie.

Pe de altă parte, utilizarea unor criterii demografice este mai puțin precisă și poate conduce la includerea în mod eronat a unor refugiați într-un proiect sau la excluderea lor în mod eronat din acesta. Acest risc se măsoară în termeni de erori de excludere (familii vulnerabile considerate neeligibile) și erori de includere (familii eligibile care îndeplinesc criteriile demografice, dar care nu sunt sărace). Pe baza celor mai recente date de monitorizare disponibile⁴⁷, ESSN și-a atins obiectivele planificate în ceea ce privește erorile de excludere (4 % față de ținta inițială de sub 10 %), dar nu și în ceea ce privește erorile de includere (18 % față de ținta inițială de 5 %).

În ceea ce privește suma de bani transferată, principalul obiectiv al proiectului era să acopere în întregime nevoile de bază ale celor mai vulnerabili refugiați. Finanțarea necesară pentru acoperirea acestor nevoi de bază a fost estimată inițial la 180 de lire turcești⁴⁸ per persoană pe lună. În urma discuțiilor cu autoritățile turce, suma de bani transferată a fost stabilită la 100 de lire turcești⁴⁹. Aceasta a fost majorată la o medie de 133 de lire turcești în iunie 2017⁵⁰, care corespunde unui procent de 74 % din necesarul estimat inițial. În pofida unui context marcat de un nivel ridicat al inflației în Turcia, valoarea nu a fost actualizată din iunie 2017. Acest lucru diminuează constant impactul proiectului asupra celor mai vulnerabili beneficiari.

În caseta 7 sunt descrise exemple de proiecte care au obținut majoritatea rezultatelor scontate.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Într-o notă mai puțin pozitivă, Curtea a constatat că patru dintre cele cinci proiecte auditate care au fost puse în aplicare de ONGI-uri nu au obținut încă realizările sau rezultatele planificate inițial. Mediul de operare dificil și schimbător pentru ONG(I)-uri din Turcia a condus la suspendarea, modificarea sau anularea activităților planificate (a se vedea punctul 46) și la revizuirea obiectivelor inițiale. Deși Comisia a pus la dispoziție asistență flexibilă, în special prin acțiuni de sensibilizare a autorităților și prin prelungiri ale termenelor, dificultățile întâmpinate pe parcursul punerii în aplicare au avut un impact negativ direct asupra nivelului rezultatelor și asupra obținerii acestora în timp util (a se vedea anexa III B).

Concluzie și recomandări

Curtea a constatat că, într-un context dificil, Instrumentul pentru refugiații din Turcia a mobilizat într-un timp scurt 3 miliarde de euro de la bugetul UE și de la statele membre pentru a asigura un răspuns rapid la criza refugiaților. Cu toate acestea, el nu și-a atins pe deplin obiectivul de a coordona acest răspuns într-un mod eficace. Proiectele auditate au furnizat un sprijin util pentru refugiați; majoritatea au obținut realizările preconizate, dar jumătate dintre ele nu au produs încă rezultatele așteptate. În plus, Curtea a identificat posibilități de creștere a eficienței proiectelor de ajutor în numerar. Prin urmare, aceasta concluzionează că instrumentul ar fi putut fi mai eficace și că utilizarea fondurilor ar putea fi optimizată.

Comisia a identificat nevoile prioritare ale refugiaților pe baza unei evaluări cuprinzătoare a necesităților. Cu toate acestea, din cauza divergențelor dintre Turcia și UE cu privire la modul de abordare a nevoilor prioritare în materie de infrastructuri municipale și de sprijin socioeconomic, aceste domenii nu au fost suficient acoperite. În plus, includerea gestionării migrației între domeniile prioritare nu a fost justificată în mod clar.

A fost dificil să se evalueze dacă fondurile cheltuite în fiecare domeniu prioritar au fost proporționale cu amploarea nevoilor, deoarece Comitetul director nu stabilise alocări inițiale indicative pentru fiecare domeniu prioritar. Deși acest lucru sporește flexibilitatea, el împiedică asigurarea răspunderii de gestiune, întrucât cheltuielile planificate și cele efective în fiecare domeniu prioritar nu pot fi comparate (punctele 18-24).

Recomandarea 1 – O mai bună abordare a nevoilor refugiaților în materie de infrastructuri municipale și de sprijin socioeconomic

Pentru cea de a doua tranșă din bugetul instrumentului, Comisia ar trebui:

1. să se asigure că instrumentul permite să se răspundă mai bine la nevoile existente în domeniile prioritare „infrastructuri municipale” și „sprijin socioeconomic”;
2. să reevalueze necesitatea de a menține gestionarea migrației drept unul dintre domeniile prioritare ale instrumentului;
3. să stabilească o alocare orientativă a fondurilor pentru fiecare domeniu prioritar înainte de a efectua primele cheltuieli.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 31 decembrie 2019.

Comisia și statele membre au stabilit rapid mecanismele administrative ale instrumentului. În plus, punerea în comun eficace a fondurilor și alegerea de către Comisie a anumitor mecanisme de punere în aplicare, cu o combinație de instrumente și de parteneri responsabili de punerea în aplicare a unor proiecte mari, au permis Instrumentului pentru refugiații din Turcia să își atingă obiectivul de a încheia contracte în valoare de 3 miliarde de euro până la sfârșitul anului 2017 (punctele 25-29).

Deși Comisia a coordonat instrumentul la nivel strategic printr-o evaluare a nevoilor, o structură de conducere și un cadru privind rezultatele, care sunt comune și acoperă atât ajutorul umanitar, cât și asistența fără caracter umanitar, ajutorul ar fi putut fi raționalizat mai bine. Instrumentul a sprijinit același tip de activități în sectoarele sănătății și educației prin intermediul unor instrumente diferite. Acest lucru a făcut coordonarea mai complexă și a condus la utilizarea în paralel a diferitor structuri de gestionare pentru a finanța proiecte similare. În plus, fonduri ale UE cheltuite în Turcia în afara instrumentului au sprijinit, de asemenea, unele dintre domeniile prioritare care au beneficiat de finanțare prin instrument (punctele 31-33).

Recomandarea 2 – Îmbunătățirea raționalizării și a complementarității ajutorului

Pentru cea de a doua tranșă din bugetul instrumentului, Comisia ar trebui să elaboreze o strategie comună, cu o repartizare clară a sarcinilor între diferitele instrumente și statele membre ale UE, în vederea sporirii coerenței și a raționalizării ajutorului.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 31 decembrie 2019.

Obiectivul declarat al instrumentului de a asigura complementaritatea ajutorului privește, de asemenea, legăturile dintre componenta sa umanitară și cea fără caracter umanitar. Deși a identificat unele exemple pozitive în sectorul sănătății, în care Comisia s-a asigurat că ajutorul umanitar va ceda locul asistenței pentru o dezvoltare mai durabilă, Curtea a constatat că această complementaritate nu a fost asigurată în mod sistematic. La data auditului, condițiile pentru o tranziție de la ajutor umanitar la asistență pentru dezvoltare nu erau încă îndeplinite pentru majoritatea proiectelor auditate (punctele 34-35).

Recomandarea 3 – Punerea în aplicare a unei strategii pentru tranziția de la ajutor umanitar la asistență pentru dezvoltare

Comisia ar trebui să elaboreze și să pună în aplicare o strategie de tranziție, cu obiectivul final de a preda autorităților naționale atât activitățile umanitare, cât și pe cele fără caracter umanitar.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 31 decembrie 2021.

Curtea a constatat, de asemenea, că era posibilă îmbunătățirea eficienței proiectelor umanitare finanțate prin intermediul instrumentului. În primul rând, atunci când a analizat propunerile de proiecte, Comisia nu a evaluat în mod coerent și exhaustiv caracterul rezonabil al costurilor prevăzute în buget. În al doilea rând, chiar dacă erau în conformitate cu cadrul juridic, costurile indirecte plătite partenerilor responsabili cu punerea în aplicare a unor proiecte de ajutor în numerar de mare anvergură erau ridicate și insuficient justificate, iar nivelul plăților în avans nu era în concordanță cu ieșirile de numerar reale ale proiectelor (punctele 38-44).

Recomandarea 4 – Îmbunătățirea eficienței proiectelor de ajutor în numerar

Comisia ar trebui să depună eforturi pentru a spori eficiența proiectelor de ajutor în numerar de mare anvergură, astfel încât să reflecte mai bine natura și amploarea specifice acestora. În acest sens, Comisia ar trebui în special:

1. să negocieze o reducere a procentului de costuri indirecte percepute de partenerul ONU responsabil de punerea în aplicare a ESSN;
2. să se asigure că comisionul de transfer de numerar (pentru ESSN) se plătește numai atunci când acest lucru este justificat corespunzător și necesar;
3. să negocieze cu partenerii un nivel redus de prefinanțare, care să fie mai bine aliniat cu ieșirile de numerar preconizate ale proiectelor.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 31 decembrie 2020.

Eficiența proiectelor depinde, de asemenea, de punerea lor în aplicare în timp util. Atunci când un proiect înregistrează întârzieri, este posibil ca plata unor costuri precum chiriile și salariile să fie în continuare necesară pentru o perioadă mai lungă de timp. Nouă dintre cele zece proiecte auditate au înregistrat întârzieri și s-a solicitat prelungirea duratei acestora, în medie cu 60 %. Mediul de operare dificil a fost principalul factor care împiedica implementarea în timp util a proiectelor gestionate de ONGI-uri (punctele 45-46).

Recomandarea 5 – Discutarea cu autoritățile turce a necesității îmbunătățirii mediului de operare pentru ONG(I)-uri

Comisia ar trebui să utilizeze dialogul la nivel de politici și dialogul politic la nivel înalt cu autoritățile turce pentru a îmbunătăți mediul de operare pentru (I)NGO-uri în Turcia.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 31 decembrie 2019.

Comisia a instituit măsuri adecvate pentru a monitoriza proiectele umanitare și știa foarte bine dacă acestea progresau conform așteptărilor. Principala limitare era reprezentată de refuzul autorităților turce de a acorda acces la lista originală a beneficiarilor eligibili pentru cele două proiecte de ajutor în numerar. Acest lucru a împiedicat Curtea și Comisia să urmărească beneficiarii de la înregistrare până la efectuarea plății pentru această parte substanțială a componentei umanitare a instrumentului (punctele 49-53).

Cadrul privind rezultatele instrumentului a furnizat informații privind rezultatele consolidate, dar prezintă unele deficiențe: indicatorii agregați nu conțin valori de bază, valori intermediare sau valori-țintă cuantificate. Informarea publică era limitată și conținutul acesteia nu ilustra întreaga asistență acordată de UE refugiaților din Turcia (punctul 54).

Recomandarea 6 – Intensificarea monitorizării și a raportării cu privire la Instrumentul pentru refugiații din Turcia

Comisia ar trebui:

1. să insiste ca autoritățile turce să acorde partenerilor responsabili de punerea în aplicare a proiectelor de ajutor în numerar acces deplin la datele privind beneficiarii eligibili, pentru a îmbunătăți asumarea răspunderii și eficiența cadrului de monitorizare a acestor proiecte emblematice;
2. să îmbunătățească structura cadrului privind rezultatele instrumentului, în special prin includerea unor obiective de etapă, a unor ținte și date de referință pentru indicatorii de rezultat agregați;
3. să elaboreze un raport privind cheltuielile efectuate în sprijinul refugiaților din Turcia prin instrumente ale UE aflate în afara Instrumentului pentru refugiații din Turcia.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 31 decembrie 2019.

Toate proiectele umanitare auditate au răspuns principalelor nevoi ale refugiaților în ceea ce privește cazarea, hrana, asistența medicală, educația și protecția. Șase dintre cele zece proiecte au obținut în totalitate sau în cea mai mare parte realizările preconizate. Cu toate acestea, jumătate din proiectele auditate, dintre care unele sunt în continuare în desfășurare, nu au obținut încă rezultatele așteptate, astfel cum au fost ele definite la data aprobării proiectelor pentru finanțare (punctele 56-63).

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de doamna Bettina JAKOBSEN, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 2 octombrie 2018.

Pentru Curtea de Conturi

Klaus-Heiner LEHNE
Președinte

Acronime

BEI: Banca Europeană de Investiții

BERD: Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare

DG ECHO: Direcția Generală Protecție Civilă și Operațiuni Umanitare Europene

DG NEAR: Direcția Generală Vecinătate și Negocieri privind Extinderea

DGGM: Direcția generală pentru gestionarea migrației (Turcia)

ESSN: Plasa de siguranță socială de urgență (Emergency Social Safety Net)

ICD: Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare

IcSP: Instrumentul care contribuie la stabilitate și pace

IPA: Instrumentul de asistență pentru preaderare

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

MEN: Ministerul Educației Naționale (Turcia)

MFPS: Ministerul Familiei și Politicilor Sociale (Turcia)

ONG(I): Organizație neguvernamentală (internațională)

ONU: Organizația Națiunilor Unite

PCA: Planul comun de acțiune

SuTP: Sirieni care beneficiază de protecție temporară (Syrians under Temporary Protection)

TCNE: Transfer condiționat de numerar pentru educație

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit III – Acțiuni externe/Securitate și justiție, condusă de doamna Bettina Jakobsen, membră a Curții de Conturi Europene, care a fost și membrul raportor pentru acest raport. Doamna Jakobsen a fost sprijinită de: Katja Mattfolk, șefă de cabinet, și Kim Storup, atașat în cadrul cabinetului; Alejandro Ballester Gallardo, manager principal; Cyril Messein, coordonator; Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovic și Nikolaos Zompolas, auditori.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2018

© Uniunea Europeană, 2018

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAȚI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: https://publications.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=ro

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro/home?) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.