Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia: um apoio útil, mas são necessárias melhorias para otimizar os recursos

Síntese

O Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia é a resposta da UE ao apelo do Conselho Europeu no sentido de disponibilizar financiamento adicional significativo para apoiar os refugiados na Turquia. Trata-se de um mecanismo destinado a coordenar e racionalizar um montante de 3 mil milhões de euros concedidos pela UE e os seus Estados-Membros. O apoio abrange atividades de ajuda humanitária e não humanitária, com uma dotação financeira de 1,4 mil milhões de euros e 1,6 mil milhões de euros, respetivamente. O mecanismo visa reforçar a eficiência e a complementaridade do apoio prestado aos refugiados e às comunidades de acolhimento na Turquia.

A auditoria do Tribunal examinou se o Mecanismo prestou um apoio eficaz aos refugiados na Turquia, centrando-se na gestão da primeira parcela do Mecanismo e nos resultados alcançados até ao momento pela sua vertente humanitária.

O Tribunal constatou que, num contexto difícil, o Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia rapidamente mobilizou 3 mil milhões de euros do orçamento da UE e de contribuições dos Estados-Membros da UE a fim de dar uma resposta rápida à crise dos refugiados. No entanto, não atingiu plenamente o seu objetivo de coordenar esta resposta de forma eficaz. Os projetos auditados prestaram um apoio útil aos refugiados. A maioria concretizou as suas realizações, mas metade ainda não produziu os efeitos esperados. Além disso, o Tribunal detetou que é possível aumentar a eficiência dos projetos de ajuda em dinheiro. Conclui, assim, que o Mecanismo poderia ter sido mais eficaz e que poderia obter uma melhor otimização dos recursos.

A Comissão identificou as necessidades prioritárias dos refugiados com base numa avaliação exaustiva das necessidades. No entanto, desacordos entre a Turquia e a UE sobre a forma de dar resposta às necessidades prioritárias nos domínios das infraestruturas municipais e do apoio socioeconómico levaram a que estes domínios não fossem suficientemente abrangidos.

O Mecanismo apoiou atividades semelhantes nos setores da saúde e da educação através de instrumentos diferentes, o que complicou a coordenação e resultou na utilização paralela de diferentes estruturas de gestão para financiar projetos semelhantes.

Embora o Tribunal tenha detetado alguns bons exemplos no setor da saúde, domínio em que a Comissão apoiou a transição da ajuda humanitária para a ajuda ao desenvolvimento mais duradoura, esta complementaridade não foi assegurada de forma sistemática.

O Tribunal constatou igualmente que é possível melhorar a eficiência dos projetos de ajuda humanitária financiados pelo Mecanismo. Em primeiro lugar, ao analisar as propostas de projetos, a Comissão não avaliou de forma coerente e abrangente a razoabilidade dos custos orçamentados. Em segundo lugar, mesmo que estivessem em conformidade com o quadro jurídico, os custos indiretos pagos aos parceiros que executam grandes projetos de ajuda em dinheiro eram elevados e o nível dos adiantamentos não estava em conformidade com as saídas de tesouraria reais dos projetos.

A Comissão instituiu medidas adequadas para acompanhar os projetos de ajuda humanitária. A principal limitação foi a recusa das autoridades turcas em permitirem o acesso aos dados dos beneficiários dos dois projetos de ajuda em dinheiro. Com efeito, nem a Comissão nem o TCE conseguiram seguir os beneficiários dos projetos desde o seu registo até ao pagamento.

O quadro de resultados do Mecanismo, que permite obter informações sobre os resultados consolidados, estava ainda em desenvolvimento, faltando ainda concluir as bases de referência, os objetivos intermédios e as metas quantificadas dos indicadores de alto nível. As informações divulgadas ao público eram limitadas e não abrangiam a totalidade da assistência da UE aos refugiados na Turquia.

Todos os projetos de ajuda humanitária auditados ajudaram os refugiados a satisfazerem as suas necessidades, sobretudo através da assistência em dinheiro. A maioria produziu a totalidade ou a maior parte das realizações pretendidas. No entanto, metade ainda não concretizou os efeitos esperados e nove em cada dez tiveram de ser prorrogados. A dificuldade do ambiente operacional foi o principal fator que prejudicou a execução oportuna dos projetos geridos por ONG internacionais.

No relatório formulam-se seis recomendações para que a segunda parcela do orçamento do Mecanismo seja utilizada com maior eficiência e eficácia. A Comissão deve:

• dar uma melhor resposta às necessidades dos refugiados nos domínios das infraestruturas municipais e do apoio socioeconómico;
• melhorar a simplificação e a complementaridade da assistência;
• executar uma estratégia para assegurar a transição da ajuda humanitária para a ajuda ao desenvolvimento;
• melhorar a eficiência dos projetos de ajuda em dinheiro;
• com as autoridades turcas, dar resposta à necessidade de melhorar o ambiente operacional das ONG internacionais;
• intensificar o acompanhamento e a elaboração de relatórios do Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia.

Introdução

A Turquia e a UE estão ligadas por um acordo de associação desde 1963. O Conselho Europeu concedeu à Turquia o estatuto de país candidato à adesão à UE em dezembro de 1999 e as negociações de adesão tiveram início em 2005. A Turquia é, de longe, o maior beneficiário do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA), que a UE utiliza para preparar os países candidatos à adesão à UE, com uma dotação de mais de 9 mil milhões de euros para o período de 2007-2020¹.

Pela sua localização geográfica, a Turquia é um país de acolhimento e de trânsito para muitos refugiados. Devido ao aumento dos fluxos migratórios, principalmente decorrente do conflito na Síria, a Turquia acolhe a maior população de refugiados em todo o mundo: quase 4 milhões de pessoas². Este número inclui cerca de 3,5 milhões de sírios, dos quais aproximadamente 94% vivem fora dos campos de refugiados³. Desde o início da crise, a Turquia tem prestado um apoio significativo e continuado aos refugiados.

Fonte: ACNUR.

A crise dos refugiados sírios não afetou só a Turquia, mas também os Estados-Membros da UE. Só em 2015, cerca de 850 000 refugiados atravessaram o Mediterrâneo da Turquia para a Grécia⁴ e procuraram asilo nos países da UE. Na sequência da adoção da Agenda Europeia da Migração, em maio de 2015, a UE e os seus Estados-Membros tomaram diversas medidas para dar resposta aos desafios identificados.

Em 15 de outubro de 2015, a Comissão propôs um Plano de Ação Conjunto UE-Turquia para apoiar a Turquia na gestão da crise da migração. O plano de ação define as medidas a executar pela UE e pela Turquia com o objetivo de a) prestar apoio aos sírios sob proteção temporária e as respetivas comunidades de acolhimento turcas e b) melhorar a cooperação, com o objetivo de impedir os fluxos de migração irregular para a UE.

A primeira ação a empreender pela UE ao abrigo do Plano de Ação Conjunto consistia em mobilizar um montante substancial de fundos para apoiar a Turquia a enfrentar o desafio que representava a presença de cidadãos sírios sob proteção temporária⁵. Os fundos deveriam ser mobilizados de forma tão flexível e rápida quanto possível. Em resposta a esta exigência, a Comissão criou o Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia.

O Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia

Este é um mecanismo de coordenação destinado a ajudar a Turquia a «dar resposta às necessidades humanitárias e de desenvolvimento imediatas dos refugiados e das suas comunidades de acolhimento, bem como das autoridades nacionais e locais, para gerir e fazer face às consequências do afluxo de refugiados». Os seus objetivos consistem em coordenar e racionalizar as ações financiadas a partir do orçamento da União e de contribuições bilaterais dos Estados-Membros e reforçar a eficiência e a complementaridade do apoio prestado aos refugiados e às comunidades de acolhimento na Turquia⁶. O Mecanismo é um instrumento de centralização inovador, diferente de outros mecanismos de centralização utilizados na UE, tais como os fundos fiduciários da UE⁷ (ver quadro 1).

Fonte: TCE.

Criado em 1 de janeiro de 2016, o Mecanismo dispõe de um orçamento de 3 mil milhões de euros para ser utilizado em 2016 e 2017⁸. Deste montante, mil milhões de euros são financiados pelo orçamento da UE e 2 mil milhões de euros pelos Estados-Membros da UE⁹ (o anexo I apresenta as contribuições nacionais para o Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia). O apoio abrange atividades de ajuda humanitária e não humanitária, com uma dotação financeira de 1,4 mil milhões de euros e 1,6 mil milhões de euros, respetivamente. O Mecanismo coordena o financiamento proveniente dos diferentes instrumentos existentes (ver quadro 2).

Fonte: Comissão Europeia, «Primeiro Relatório Anual sobre o Mecanismo em favor dos Refugiados na Turquia».

A assistência incide sobre seis domínios prioritários: 1) ajuda humanitária, 2) gestão da migração, 3) educação, 4) saúde, 5) infraestruturas municipais e 6) apoio socioeconómico¹⁰. Os projetos financiados pelo Mecanismo são selecionados e executados através dos instrumentos subjacentes (ver quadro 2) e, por conseguinte, de acordo com os requisitos e regras que lhes são aplicáveis¹¹. Um dos instrumentos implicados na execução é o Fundo Fiduciário Regional da UE de resposta à crise síria («Fundo Fiduciário Madad»)¹². O anexo II ilustra com mais pormenor esta forma de funcionamento.

Na Declaração UE-Turquia, de 18 de março de 2016¹³, os membros do Conselho Europeu e a Turquia confirmaram o seu empenhamento na execução do Plano de Ação Conjunto e em pôr termo à migração irregular da Turquia para a Grécia¹⁴. Nessa ocasião, acordaram também na possibilidade de mobilizar um financiamento suplementar para o Mecanismo de 3 mil milhões de euros adicionais até ao final de 2018. Em 28 de junho de 2018, o Conselho Europeu concordou em disponibilizar a segunda parcela do orçamento do Mecanismo.

O Comité Diretor do Mecanismo

O Mecanismo é gerido por um Comité Diretor, presidido pela Comissão, que inclui representantes de todos os Estados-Membros da UE. Os representantes da Turquia assistem às reuniões, a título consultivo, e participam nos debates relacionados com a execução do apoio. A função do Comité Diretor consiste em fornecer orientações estratégicas, o que implica «a definição de prioridades globais, tipos de ações a apoiar, os instrumentos a utilizar […] e a coordenação das ações» financiadas no âmbito do Mecanismo¹⁵. É igualmente responsável pelo acompanhamento e a avaliação da execução das ações.

Cabe à Comissão, em última instância, a responsabilidade pela gestão das ações. A Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento (DG NEAR) e a Delegação da UE na Turquia são responsáveis pela execução dos projetos financiados através do IPA, ao passo que a vertente humanitária compete à Direção-Geral da Proteção Civil e das Operações de Ajuda Humanitária Europeias (DG ECHO). São igualmente da responsabilidade da Comissão os projetos executados através do Fundo Fiduciário Madad.

Âmbito e método da auditoria

O objetivo da auditoria foi avaliar a gestão do Mecanismo e os resultados alcançados até à data. A auditoria abrangeu o período decorrido desde a criação do Mecanismo até 31 de março de 2018 e a principal questão de auditoria foi a seguinte: «O Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia presta-lhes um apoio eficaz?». Esta questão foi dividida em duas subquestões:

1. A criação e o funcionamento do Mecanismo enquanto tal contribuíram para um apoio pertinente, rápido e bem coordenado?

   Para responder a esta pergunta, o Tribunal examinou se a Comissão identificou as necessidades prioritárias dos refugiados e lhes deu resposta de uma forma rápida e coordenada.

2. Os projetos de ajuda humanitária financiados pelo Mecanismo alcançaram os resultados esperados?

   Para responder a esta questão, o Tribunal examinou a execução, o acompanhamento e os resultados obtidos relativamente a uma amostra de projetos apoiados pelo Mecanismo. Uma vez que a maior parte dos projetos de ajuda não humanitária ainda não se encontrava numa fase de execução suficientemente avançada à data da auditoria¹⁶, o Tribunal concentrou esta parte da análise em projetos de ajuda humanitária.

O Tribunal auditou uma amostra de 10 projetos de ajuda humanitária no valor de 458 milhões de euros (ver anexo III A). A amostra foi selecionada de forma a obter uma cobertura equilibrada dos projetos em termos de importância financeira, setores (necessidades básicas, proteção, saúde e educação) e tipos de parceiros de execução (agências da ONU e ONG internacionais). A amostra foi retirada de um total de 45 contratos de ajuda humanitária, representando 33% do montante total contratado de assistência humanitária.

A auditoria incluiu a realização de análises documentais e entrevistas com vários funcionários dos serviços da Comissão, da Delegação da UE e dos serviços da DG ECHO na Turquia, com alguns representantes dos Estados-Membros no Comité Diretor do Mecanismo, das autoridades turcas, de organismos internacionais e de ONG internacionais, bem como com beneficiários finais¹⁷. O Tribunal visitou oito dos dez projetos da amostra durante uma visita à Turquia, em janeiro de 2018¹⁸.

O Ministério da Família e dos Assuntos Sociais da Turquia não permitiu que o Tribunal acedesse à sua base de dados de beneficiários elegíveis dos projetos de transferência de dinheiro auditados (a Rede de Segurança Social de Emergência, RSSE, e as transferências condicionais de dinheiro para a educação, CCTE). Em consequência, o Tribunal não conseguiu seguir os beneficiários finais desde o seu registo até ao pagamento. O ponto 53 apresenta mais pormenores.

Observações

O Mecanismo mobilizou rapidamente um apoio significativo, mas não foi plenamente eficaz no plano da coordenação

O Tribunal avaliou:

1. se o Mecanismo detetou as principais necessidades dos refugiados e lhes deu resposta, procedendo a uma avaliação das necessidades exaustiva e rigorosa;
2. se as disposições administrativas do Mecanismo permitiram a rápida celebração de contratos de assistência no valor de 3 mil milhões de euros, ou seja, durante o período de 2016-2017, tal como estabelecido na decisão da Comissão que institui o Mecanismo;
3. se o Mecanismo coordenou a assistência de forma eficaz. Em especial, o Tribunal examinou se os procedimentos aplicados para selecionar e aprovar as ações simplificavam a assistência e asseguravam a complementaridade entre: i) os diferentes instrumentos de financiamento da UE utilizados e ii) a ajuda humanitária e não humanitária.

O Mecanismo deu uma resposta adequada às principais necessidades dos refugiados, exceto no que se refere às infraestruturas municipais e ao apoio socioeconómico

A afetação de 3 mil milhões de euros de financiamento foi o resultado de uma decisão política acordada entre os Estados-Membros da UE e a Turquia. Este montante representou um aumento significativo do montante global da assistência disponibilizada pela UE à Turquia. No entanto, não se destinava a cobrir o custo total do apoio aos refugiados¹⁹.

Uma avaliação das necessidades com algumas limitações

O Plano de Ação Conjunto UE-Turquia (ver ponto 4) exigia que as instituições da UE e a Turquia realizassem uma avaliação exaustiva e conjunta das necessidades antes de desembolsar o orçamento de 3 mil milhões de euros²⁰. Embora as autoridades turcas participassem na avaliação das necessidades, não a aprovaram oficialmente.

A avaliação das necessidades foi concluída em junho de 2016. Era exaustiva, na medida em que incluiu uma avaliação das necessidades de ajuda humanitária e de desenvolvimento e facultou informações pertinentes sobre a situação dos refugiados sírios, assinalando as lacunas que devem ser colmatadas tendo em conta a assistência anterior, em curso e prevista aos cidadãos sírios sob proteção temporária na Turquia. No entanto, não foi suficientemente rigorosa:

1. a maior parte dos dados numéricos (por exemplo, estatísticas setoriais) da avaliação das necessidades foi fornecida pelas autoridades turcas. Os consultores que realizaram essa avaliação não conseguiram aceder a dados primários, pelo que não puderam validar o custo estimado das medidas necessárias para dar resposta às necessidades dos refugiados e das comunidades de acolhimento;
2. verificou-se uma falta de informações demográficas atualizadas repartidas por sexo, faixa etária e localização, bem como sobre vulnerabilidades (agregados familiares geridos por mulheres, crianças, idosos, etc.). Os consultores descreveram esta situação como um sério obstáculo para a avaliação das necessidades e a conceção dos programas e das intervenções. No setor do apoio social e da coesão, por exemplo, a última avaliação da vulnerabilidade à escala nacional datava de 2013;
3. a avaliação das necessidades visava os sírios sob proteção temporária, sem ter em conta as dos refugiados de outras nacionalidades (sobretudo afegãos e iraquianos). A vasta maioria dos refugiados na Turquia é constituída por sírios sob proteção temporária (ver ponto 2), pelo que este era o principal grupo-alvo apoiado no âmbito do Mecanismo. No entanto, esta prática não estava em conformidade com o objetivo declarado do Mecanismo, que visava dar resposta às necessidades de todos os refugiados.

Os domínios prioritários do Mecanismo (ver ponto 8) correspondiam, em grande medida, à avaliação das necessidades. A única exceção foi a «gestão da migração», que o Comité Diretor selecionou como domínio prioritário, embora não estivesse incluída no âmbito da avaliação das necessidades. Tendo em conta que o principal objetivo do Mecanismo era apoiar os refugiados e as comunidades de acolhimento, e que já tinham sido atribuídos cerca de 350 milhões de euros em apoio da gestão da migração na Turquia ao abrigo do IPA (fora do Mecanismo), os motivos da escolha como um domínio prioritário são questionáveis. De facto, depois de ter financiado dois projetos de gestão da migração, o Comité Diretor decidiu não afetar mais fundos a este domínio.

Os domínios prioritários foram definidos em termos genéricos a fim de garantir a flexibilidade necessária num contexto difícil e em rápida mudança. Os diferentes projetos destinavam-se a dar resposta às necessidades específicas dos refugiados. O Tribunal analisou a fundamentação para a seleção dos 10 projetos auditados e constatou que este era efetivamente o caso de todos (ver mais pormenores no anexo III B). Quando apresenta uma proposta para financiamento, o parceiro de execução dos projetos de ajuda humanitária deve descrever os problemas, as necessidades e os riscos detetados e indicar de que modo a resposta proposta é adequada e coerente com a estratégia de ajuda humanitária global da Comissão na Turquia. A caixa 1 mostra de que forma o mais importante projeto de ajuda humanitária da UE financiado pelo Mecanismo deu resposta às necessidades dos refugiados.

Dois domínios prioritários não foram suficientemente apoiados

O Mecanismo concentrou as suas despesas nos domínios prioritários da educação, da saúde e da ajuda humanitária (principalmente a RSSE). Estes domínios representavam aproximadamente 90% do montante total contratado (ver figura 1).

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

É difícil avaliar se esta repartição do financiamento é proporcional à dimensão das necessidades nos domínios prioritários, visto que o Comité Diretor não fixou previamente dotações indicativas para cada um. Embora assim aumente a flexibilidade na afetação dos fundos, não se pode avaliar as diferenças entre as despesas previstas e as reais de cada domínio prioritário.

O Tribunal constatou que os domínios prioritários «infraestruturas municipais» e «apoio socioeconómico» não foram suficientemente considerados. Como indicado na caixa 2, a principal razão foi o facto de a Comissão e as autoridades turcas estarem em desacordo sobre a forma de lhes dar resposta.

O Mecanismo alcançou o seu objetivo de celebrar contratos no valor de três mil milhões de euros em dois anos

A decisão de criar um «Mecanismo» refletiu a necessidade de mobilizar fundos adicionais. Uma das principais vantagens do Mecanismo foi o facto de os Estados-Membros chegarem a acordo²³ sobre a sua contribuição de 2 mil milhões de euros em fevereiro de 2016, imediatamente após a sua criação, o que possibilitou uma rápida utilização dos fundos, com base num orçamento previamente definido.

O quadro jurídico e administrativo do Mecanismo foi igualmente instituído de forma relativamente rápida. A Comissão e os Estados-Membros da UE chegaram a acordo sobre o regulamento interno do Mecanismo durante a primeira reunião do Comité Diretor, realizada em 17 de fevereiro de 2016. Assim, o Mecanismo tornou-se operacional menos de três meses após a Cimeira UE-Turquia de 29 de novembro de 2015. O anexo V apresenta as principais datas e acontecimentos relacionados com a criação e a governação do Mecanismo.

Os fundos do Mecanismo foram desembolsados recorrendo a uma combinação de instrumentos existentes (ver ponto 8) e de parceiros de execução, o que permitiu a rápida absorção do aumento significativo dos fundos da UE canalizados para a Turquia e a celebração de contratos no valor de 3 mil milhões de euros em dois anos. Como mostra a figura 2, o aumento do financiamento foi especialmente marcado na ajuda humanitária.

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

Para além da célere criação do Mecanismo e da centralização efetiva do financiamento, a escolha dos mecanismos de prestação de ajuda pela Comissão, como descrito em seguida, foi um fator essencial para permitir ao Mecanismo alcançar o seu objetivo de prestar ajuda rapidamente:

1. a Comissão disponibilizou às autoridades turcas três subvenções diretas no total de 660 milhões de euros para projetos de grande envergadura ao abrigo da vertente não humanitária, sem convites à apresentação de propostas. Na Turquia, as subvenções diretas da UE são geralmente utilizadas para projetos de muito menores dimensões, com um montante médio de 1 milhão de euros;
2. do orçamento de 3 mil milhões de euros, 70% foram canalizados para organizações da ONU e instituições financeiras internacionais (ver anexo II). Aumentou assim a capacidade de absorção, uma vez que as organizações deste tipo têm normalmente meios para executar grandes projetos; por exemplo, o projeto de ajuda em dinheiro com múltiplas finalidades, a RSSE, que foi o principal instrumento de execução da ajuda humanitária, com um financiamento de 998 milhões de euros (ver caixa 1).

As características combinadas descritas nos pontos 25-28 nem sempre existem em outros instrumentos da UE ou fundos fiduciários da UE fora do Mecanismo, o que explica por que razão os fundos do IPA canalizados ao abrigo do Mecanismo foram objeto de contratação até cinco vezes mais rapidamente do que a tradicional assistência do IPA na Turquia. Conforme indicado no anexo VI, a velocidade de contratação do Mecanismo foi também superior à dos fundos fiduciários da UE.

O Mecanismo contribuiu para uma melhor coordenação, mas a simplificação e a complementaridade da assistência não foram asseguradas de forma sistemática

O Tribunal avaliou se o Mecanismo permitiu coordenar e simplificar a assistência prestada ao abrigo de diferentes instrumentos, a fim de reduzir o risco de ineficiências (por exemplo, a sobreposição de projetos) e se reforçou a complementaridade do apoio, com o objetivo de facilitar uma transição da ajuda humanitária para a ajuda não humanitária.

O Tribunal constatou que a Comissão coordenou a orientação estratégica do Mecanismo através de uma avaliação das necessidades, uma estrutura de governação (o Comité Diretor) e um quadro de resultados comuns, que abrangem a ajuda humanitária e não humanitária. Desta forma foi possível a coordenação e o intercâmbio de informações entre os dois principais serviços responsáveis da Comissão (DG NEAR e DG ECHO) e o Fundo Fiduciário Madad.

No entanto, a Comissão não separou de forma clara as competências dos instrumentos e dos parceiros de execução. Em alguns casos, o Tribunal observou que os instrumentos de financiamento utilizados pelo Mecanismo apoiavam atividades muito semelhantes nos setores da saúde e da educação, o que implicou a utilização de estruturas de gestão paralelas para o financiamento de atividades semelhantes e exigiu esforços de coordenação exaustivos por parte da Comissão e dos parceiros para atenuar o risco de sobreposições. Esta situação não está em conformidade com o objetivo do Mecanismo relativo à simplificação da ajuda da UE. A caixa 3 apresenta exemplos de atividades semelhantes que o Mecanismo financiou ao abrigo de instrumentos diferentes.

Como mencionado anteriormente, a canalização do apoio através de diferentes instrumentos permitiu à Comissão acelerar o financiamento do Mecanismo (ver ponto 27). Por outro lado, complicou a gestão, a execução e a supervisão do Mecanismo no seu conjunto. Com efeito, estes instrumentos são geridos por diferentes serviços e têm diferentes mandatos e quadros jurídicos, diferentes mecanismos de prestação de ajuda, bem como diferentes exigências de elaboração de relatórios e de acompanhamento. Além disso, os fundos da UE despendidos na Turquia fora do Mecanismo apoiaram igualmente alguns dos mesmos domínios prioritários que o Mecanismo²⁵. Algumas das partes interessadas entrevistadas pelo Tribunal durante a visita à Turquia confirmaram que esta situação era confusa, nomeadamente em termos da função que cada instrumento deveria desempenhar.

O objetivo declarado do Mecanismo de assegurar a complementaridade do apoio inclui a ligação entre a ajuda humanitária e não humanitária. Embora tenha encontrado alguns bons exemplos no setor da saúde, domínio em que a Comissão garantiu que a ajuda humanitária daria lugar à ajuda ao desenvolvimento mais duradoura, o Tribunal constatou que esta complementaridade não foi assegurada de forma sistemática. Por exemplo, a Comissão não concebeu planos de execução conjunta entre a DG ECHO e DG NEAR e os Estados-Membros da UE²⁶, embora esses planos pudessem ter reforçado a coerência e a simplificação globais da ajuda da UE. O Tribunal considera que os planos de execução conjunta constituem uma boa prática, que a Comissão utilizou na conceção dos quadros conjuntos para a ajuda humanitária e o desenvolvimento para a Jordânia e o Líbano, com o objetivo de desenvolver uma resposta abrangente e conjunta²⁷.

Em sete dos dez projetos de ajuda humanitária auditados, o Tribunal não encontrou provas de qualquer estratégia de transição ou de saída acordada, para que os projetos de ajuda humanitária, que devem cobrir as necessidades urgentes, pudessem ser assumidos pela vertente não humanitária do Mecanismo, ou pela Turquia, caso estas necessidades persistissem a médio e a longo prazo. Em vários casos, os projetos auditados foram sujeitos a ações de seguimento, ainda no âmbito do financiamento da ajuda humanitária e com um período de execução para além de 2018. O prazo indicativo fixado pela DG ECHO para a transição da ajuda humanitária era o final de 2018²⁸. Este prazo foi posteriormente prorrogado. A caixa 4 apresenta exemplos de boas e más estratégias de transição retirados da amostra de projetos auditados.

Num contexto difícil, os projetos de ajuda humanitária ajudaram os refugiados a dar resposta às suas necessidades básicas, mas nem sempre proporcionaram a otimização dos recursos esperada

O Tribunal avaliou a eficiência e a eficácia³⁰ da ajuda humanitária prestada no âmbito do Mecanismo, tendo analisado em especial:

1. se a Comissão assegurou que os custos dos projetos financiados eram razoáveis em relação aos resultados esperados e se os projetos foram executados em tempo oportuno;
2. se a Comissão acompanhou as despesas do Mecanismo de forma exaustiva e produziu informações pertinentes em quantidade suficiente sobre os resultados alcançados;
3. se os projetos de ajuda humanitária concretizaram as realizações esperadas (ou seja, o que foi produzido ou realizado) e alcançaram os efeitos pretendidos (ou seja, as alterações decorrentes das realizações).

O Tribunal analisou 10 projetos de ajuda humanitária, executados na modalidade de gestão indireta (agências da ONU) ou direta (ONG internacionais) (ver anexo III A). Apesar dos atrasos na execução, nove projetos³¹ em curso estavam suficientemente avançados para permitir ao Tribunal formular constatações sobre as realizações concretizadas e os efeitos alcançados à data da auditoria.

É possível melhorar a eficiência dos projetos

A avaliação da razoabilidade dos custos realizada pela Comissão tem insuficiências

Nos Planos de Execução da Ajuda Humanitária de 2016 e 2017 para a Turquia, a Comissão declarou que as ações apoiadas devem colocar uma ênfase abrangente na relação custo-eficiência e custo-eficácia. O Tribunal constatou que, ao analisar as propostas de projetos, a Comissão não avaliou de forma coerente e abrangente a razoabilidade dos custos orçamentados. Em especial:

1. o rácio entre os custos administrativos e os custos de funcionamento não foi devidamente avaliado em cinco dos dez projetos;
2. em quatro dos dez projetos, não existiam cálculos do custo por beneficiário. Nos casos em que esse custo foi calculado, nem sempre deu origem a uma avaliação para determinar se o rácio obtido era razoável.

O Tribunal reconhece que os diferentes ambientes em que a Comissão trabalha ao prestar ajuda humanitária podem dificultar a utilização de custos normalizados ou de referências quantitativas. Considera, no entanto, que estes instrumentos poderiam, de facto, ser utilizados, nomeadamente para projetos consecutivos executados pelos mesmos parceiros. No caso dos cinco projetos auditados nesta situação, a Comissão não efetuou uma comparação exaustiva entre os projetos. A caixa 5 apresenta exemplos de casos em que a Comissão não avaliou de forma suficiente a razoabilidade dos custos.

No caso dos projetos de ajuda humanitária executados pelos parceiros da ONU, a Comissão não dispunha de uma visão global completa dos custos associados à subcontratação a parceiros de execução (locais). Sem esta visão, a Comissão não pode avaliar de forma exaustiva a razoabilidade dos custos.

O rácio de eficiência da RSSE é elevado, mas poderia ser melhor

A assistência em dinheiro permite uma melhor avaliação da relação custo-eficiência, uma vez que é mais fácil determinar o nível de ajuda recebido pelos beneficiários finais. A relação custo-eficiência do projeto é medida comparando o montante diretamente recebido pelos beneficiários com outros custos da ação («rácio de eficiência»).

Para a RSSE (ver caixa 1), a Comissão definiu, em 2016, o objetivo inicial de alcançar um rácio de eficiência de 85:15³², que foi aumentado para 87,5:12,5 em 2018. O Tribunal comparou este rácio com os de outros projetos relativos a necessidades básicas financiados pela Comissão na região e constatou que, em média, apresentavam um rácio de eficiência de 79:21³³.

Por outro lado, o Tribunal constatou que o rácio de eficiência calculado para a RSSE não tinha em conta todos os custos diretamente associados ao projeto, designadamente as despesas realizadas pelo Ministério da Família e dos Assuntos Sociais turco, que apoia a execução do projeto através de fundações de assistência social e de solidariedade. Estas fundações, quem atuam por intermédio de cerca de 1 000 gabinetes na Turquia, recebem os pedidos de adesão à RSSE feitos pelos refugiados, avaliam a sua elegibilidade e procedem a visitas aos agregados familiares.

O Tribunal detetou igualmente as seguintes possibilidades de obter ganhos de eficiência no que respeita à RSSE:

1. este projeto é executado por uma organização da ONU que pode declarar até 7% do total dos custos diretos do projeto para compensar os custos indiretos suportados, por exemplo, custos de gestão e administrativos a nível da sede. O Tribunal constatou que esta percentagem, embora em conformidade com o Acordo-Quadro Financeiro e Administrativo³⁴ celebrado entre a Comissão e as Nações Unidas, é normalmente aplicável a projetos com um orçamento muito inferior. Devido à grande envergadura deste projeto³⁵, os custos indiretos orçamentados para as duas fases ascenderam a 64 milhões de euros³⁶. Apesar deste montante elevado, não foram apresentados elementos comprovativos para demonstrar que este custo era razoável e tinha sido reduzido ao mínimo absoluto³⁷. Em vez disso, foi fixado no limite máximo;
2. o montante correspondente ao financiamento da RSSE é transferido do parceiro de execução da ONU para o banco através de um parceiro de execução local. Para a transferência dos fundos, o parceiro de execução local recebe uma «taxa de transferência», no montante de 8,9 milhões de euros (calculados com base em 1% do total das transferências a efetuar). Tendo em conta que os fundos poderiam ser transferidos diretamente para o banco sem os canalizar através do parceiro de execução local, a Comissão não demonstrou suficientemente a necessidade desta taxa. Além disso, não foram cobradas taxas deste tipo ao abrigo do segundo projeto de ajuda em dinheiro constante da amostra do Tribunal (projeto 3 — CCTE). O parceiro de execução local cobra ainda uma taxa fixa adicional de 7% para os custos indiretos;
3. o nível de pré-financiamento pago não é adequado. Em conformidade com o quadro jurídico que rege a parceria entre a UE e a ONU, a Comissão deve pagar um pré-financiamento de 80% do montante total contratado antes do início dos projetos. O Tribunal constatou que este nível de pré-financiamento não se adapta aos padrões de despesa específicos dos dois projetos de ajuda em dinheiro auditados (RSSE e CCTE). Por exemplo, no âmbito da RSSE, foram pagos antecipadamente ao parceiro de execução 278 milhões de euros para a fase 1 e 520 milhões de euros para a fase 2. No entanto, os fundos deveriam ser pagos numa base linear durante 16 e 13 meses, respetivamente. No âmbito da fase 2 do CCTE, a Comissão pagou um adiantamento de 40 milhões de euros em dezembro de 2017, ao passo que a primeira ronda de pagamentos está prevista para o final de setembro de 2018. Os eventuais juros gerados sobre os adiantamentos são conservados pelos parceiros de execução e não são reinvestidos na RSSE ou no CCTE.

Os atrasos de execução comprometeram a eficiência da maioria dos projetos auditados

O cumprimento dos prazos é um aspeto importante da eficiência. Pode também ter impacto sobre a relação custo-eficiência, uma vez que, quando um projeto sofre atrasos, os custos administrativos tais como rendas e salários podem continuar a ter de ser pagos, o que poderá reduzir o financiamento disponível para os beneficiários finais. Nove dos dez projetos auditados sofreram atrasos e tiveram de ser prorrogados, em média, em 60%³⁸. Num caso, o orçamento inicial foi revisto em alta e, em três casos, o orçamento foi reduzido porque algumas das atividades previstas não puderam ser executadas (ver anexo III A).

O Tribunal encontrou vários motivos para estes atrasos. Em cinco casos, os atrasos foram causados principalmente por condicionalismos administrativos e técnicos associados aos projetos, como a indisponibilidade do equipamento técnico necessário ou de pessoal experiente para executar os projetos. Num caso, a Comissão concedeu uma prorrogação, de modo a permitir uma melhor transferência das atividades para o sistema nacional. Em três casos, os condicionalismos ligados ao quadro jurídico e regulamentar impostos pelas autoridades turcas às ONG impediram a execução oportuna dos projetos³⁹. Por conseguinte, os projetos da UE executados por ONG internacionais, que tinham trabalhado na Turquia até essa data, sofreram importantes atrasos ou reduções do âmbito das suas atividades. Quando necessário, a Comissão deu uma resposta flexível através da concessão de prorrogações dos contratos e, em alguns casos, da revisão dos objetivos fixados inicialmente.

A Comissão também enfrentou dificuldades em obter a aprovação das autoridades turcas para a participação das ONG internacionais na fase de financiamento. Por exemplo, o Ministério da Família e dos Assuntos Sociais não concordou em autorizar as ONG internacionais a realizarem determinadas atividades fundamentais de proteção, designadamente a gestão de casos e as visitas aos agregados familiares. A Comissão teve de cancelar quatro projetos, com um orçamento total de 14 milhões de euros, embora o seu financiamento fosse considerado importante para dar resposta à necessidade premente de proteção dos refugiados. A caixa 6 apresenta exemplos de projetos que sofreram atrasos e enfrentaram dificuldades.

Verificaram-se insuficiências no acompanhamento dos projetos de ajuda em dinheiro e na medição dos resultados

O acompanhamento consiste no exame regular das despesas, das atividades e dos resultados, o que permite dispor de informações atualizadas para verificar se os projetos estão a progredir como esperado. O Tribunal avaliou o acompanhamento do Mecanismo realizado pela Comissão a dois níveis. Em primeiro lugar, examinou se o acompanhamento dos projetos de ajuda humanitária era exaustivo e oportuno. Em segundo lugar, examinou se o quadro de resultados do Mecanismo, um instrumento específico concebido pela Comissão com o objetivo de apresentar dados agregados sobre os resultados obtidos pelo Mecanismo, fornecia informações de desempenho pertinentes e quantificáveis.

A Comissão instituiu um quadro adequado para acompanhar os projetos de ajuda humanitária. Visitou todos os projetos auditados pelo Tribunal pelo menos uma vez, em conformidade com as suas próprias orientações. O acompanhamento dos projetos permitiu ao pessoal da Comissão no terreno e nos serviços centrais acompanhar continuamente as operações dos projetos.

Falta de acesso a dados primários do programa de ajuda em dinheiro

No entanto, o Tribunal constatou que o acompanhamento dos dois projetos de ajuda em dinheiro foi limitado, dado que a Comissão e os seus parceiros de execução da ONU não tinham acesso aos dados originais dos beneficiários (ou seja, a lista de beneficiários elegíveis, com os respetivos nomes, números de identificação e endereços). O Ministério da Família e dos Assuntos Sociais tem esses dados, mas recusou partilhá-los com a ONU e a Comissão, invocando a legislação turca sobre proteção de dados. Em vez disso, os parceiros de execução da ONU receberam dados anonimizados, em que o nome e número de identificação de cada beneficiário tinham sido substituídos por um número único gerado pelo parceiro de execução local.

Com efeito, uma função essencial dos parceiros da ONU que executam projetos de ajuda humanitária em nome da Comissão é serem responsáveis pela supervisão do processo de pagamento e pelo acompanhamento da execução dos projetos. Esta falta de acesso aos dados primários na posse do Ministério da Família e dos Assuntos Sociais limitou a capacidade dos parceiros da ONU (e, por conseguinte, da Comissão) para desempenharem as suas funções de acompanhamento e supervisão de forma eficiente e eficaz.

Os parceiros de execução da ONU foram obrigados a adaptar o seu quadro de controlo interno à falta de acesso aos principais dados primários. Instituíram controlos adicionais de triangulação para fundamentar os dados anonimizados recebidos e conciliá-los com os dados de pagamentos anonimizados obtidos do banco. Apesar destes controlos adicionais, os parceiros de execução da ONU não conseguiram seguir os beneficiários desde o registo até ao pagamento. O Tribunal considera que esta é uma insuficiência significativa do acompanhamento do programa de ajuda em dinheiro.

No âmbito dos seus procedimentos de auditoria, e em conformidade com os seus direitos de auditoria, o Tribunal solicitou o acesso aos dados primários da RSSE e do CCTE ao Ministério da Família e dos Assuntos Sociais. Este acesso foi recusado e o Tribunal só teve acesso aos dados anonimizados na posse dos parceiros de execução da ONU. Por conseguinte, não foi possível estabelecer a pista de auditoria completa, desde o registo dos refugiados elegíveis até aos pagamentos efetuados ao abrigo destes dois projetos. O anexo VIII apresenta as limitações de acesso aos dados para as diferentes partes interessadas envolvidas.

Insuficiências no quadro de resultados do Mecanismo

No que se refere ao quadro de resultados do Mecanismo, o Tribunal detetou as seguintes insuficiências:

1. ainda não estavam definidos os valores de referência e as metas quantitativas para os indicadores de alto nível do Mecanismo, a fim de permitir uma medição objetiva dos progressos realizados. Além disso, não havia metas intermédias para acompanhar os progressos intercalares;
2. a contribuição real do Mecanismo para os indicadores de alto nível agregados⁴⁰ será difícil de isolar, porque a UE, através dos fundos adicionais concedidos fora do Mecanismo, o Governo turco, alguns Estados-Membros da UE e outros doadores estão a apoiar os mesmos objetivos (ver o exemplo do projeto 10 na caixa 3);
3. o quadro de resultados não proporciona uma panorâmica completa do desempenho da assistência da UE aos refugiados na Turquia, uma vez que não inclui a assistência prestada pela UE fora do Mecanismo;
4. devido a desacordos com o governo turco, não existiam indicadores agregados para medir os progressos realizados no que se refere à violência sexual e sexista, ao abandono escolar ou à proteção das crianças. No entanto, estes aspetos eram componentes importantes de alguns projetos de ajuda humanitária. Além disso, alguns objetivos específicos e indicadores apenas se referiam aos sírios sob proteção temporária e não abrangiam os refugiados de outras nacionalidades;
5. o quadro de resultados do Mecanismo ainda não apresentava uma imagem atualizada do desempenho alcançado. Em maio de 2018, o relatório de acompanhamento mais recente disponível abrangia os indicadores de realizações (por exemplo, o número de consultas de cuidados de saúde primários) para o período de janeiro a julho de 2017, mas não informava sobre os efeitos (por exemplo, a percentagem de refugiados que tem acesso a serviços de saúde);
6. o quadro de resultados do Mecanismo não estava disponível ao público.

Os projetos auditados têm impactos positivos sobre os refugiados, mas metade deles ainda não concretizou os resultados esperados

O Tribunal baseou a sua avaliação da eficácia dos projetos de ajuda humanitária auditados numa análise dos indicadores de acompanhamento, relatórios de progresso dos parceiros de execução, relatórios das visitas de acompanhamento dos funcionários da DG ECHO no terreno, visitas no local⁴¹ e entrevistas com funcionários da Comissão, das autoridades turcas, dos parceiros de execução dos projetos e com os beneficiários. As conclusões do Tribunal encontram-se sintetizadas no anexo III B.

Os procedimentos de seleção da Comissão garantiram que os projetos eram pertinentes para as necessidades dos refugiados (ver ponto 21). Por conseguinte, todos os projetos auditados ajudaram os refugiados a satisfazerem as necessidades básicas de alojamento, alimentação, saúde, educação e proteção. Seis dos dez projetos produziram a totalidade ou a maior parte das realizações pretendidas. No entanto, metade dos projetos auditados, alguns dos quais estavam em curso, ainda não alcançou os efeitos esperados, tal como definidos quando foram aprovados para financiamento⁴².

Os dois projetos de ajuda em dinheiro, correspondentes a 83% da amostra do Tribunal, conseguiram prestar essa ajuda a um maior número de beneficiários do que o inicialmente previsto. Com base nos dados comunicados pelos parceiros de execução da ONU, a RSSE atingiu 1,2 milhões de beneficiários em março de 2018, em comparação com uma meta inicial de 1 milhão de refugiados e, até março de 2018, mais de 330 000 alunos tinham recebido pelo menos um pagamento do CCTE desde o lançamento do projeto, em comparação com uma meta inicial de 230 000 crianças⁴³.

Os resultados preliminares da RSSE comunicados em maio de 2018 indicam que o projeto contribuiu de forma positiva para ajudar os refugiados a satisfazerem as suas necessidades básicas. Por exemplo, um dos indicadores-chave da RSSE é o índice de estratégia de adaptação, que tem por objetivo medir a adoção de comportamentos negativos de adaptação⁴⁴ por parte dos refugiados para satisfazerem as suas necessidades básicas. Os resultados preliminares obtidos no âmbito da RSSE mostram que o objetivo de redução de 30% no índice de estratégia de adaptação foi alcançado⁴⁵.

O impacto da RSSE na melhoria das condições de vida dos refugiados depende da orientação da ajuda (quem é elegível) e do montante de dinheiro transferido. A orientação assentou em critérios demográficos de base⁴⁶ para orientar a ajuda para os refugiados mais vulneráveis. A utilização destes critérios foi justificada pela necessidade de uma rápida execução, uma vez que são mais fáceis de verificar do que os critérios socioeconómicos, tais como o rendimento dos agregados familiares.

Por outro lado, a utilização de critérios demográficos é menos exata e pode dar origem a que os refugiados sejam indevidamente incluídos ou excluídos do projeto. Este aspeto é medido em termos de erros de exclusão (famílias vulneráveis consideradas inelegíveis) e de inclusão (famílias elegíveis que preenchem os critérios demográficos, mas não são pobres). Com base nos dados de acompanhamento mais recentes disponíveis⁴⁷, a RSSE alcançou os objetivos planeados em termos de erros de exclusão (4% em comparação com uma meta inicial inferior a 10%), mas não em termos de erros de inclusão (18% em comparação com uma meta inicial de 5%).

No que se refere ao montante de dinheiro transferido, o principal objetivo do projeto era cobrir integralmente as necessidades básicas dos refugiados mais vulneráveis. O financiamento necessário para cobrir essas necessidades básicas foi inicialmente estimado em 180 liras turcas⁴⁸ por pessoa e por mês. Na sequência de negociações com as autoridades turcas, o montante transferido foi fixado em 100 liras turcas⁴⁹, tendo sido aumentado para uma média de 133 liras turcas em junho de 2017⁵⁰, o que corresponde a 74% da necessidade estimada inicialmente. Apesar de um contexto de elevada inflação na Turquia, o valor não foi atualizado desde junho de 2017, o que diminui continuamente o impacto do projeto nos beneficiários mais vulneráveis.

A caixa 7 apresenta exemplos de projetos que alcançaram a maior parte dos resultados esperados.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu

Entre os aspetos menos positivos, o Tribunal constatou que quatro dos cinco projetos auditados que foram executados por ONG internacionais ainda não alcançaram os efeitos ou realizações inicialmente planeados. A dificuldade e a mudança do ambiente operacional das ONG internacionais na Turquia levaram à suspensão, alteração ou anulação de atividades planeadas (ponto 46), bem como à revisão dos objetivos iniciais. Embora a Comissão tivesse fornecido apoio flexível, designadamente através de ações de sensibilização e de prorrogações de prazos, as dificuldades encontradas durante a execução tiveram um impacto negativo direto sobre o nível e a oportunidade da obtenção dos resultados (ver anexo III B).

Conclusão e recomendações

O Tribunal constatou que, num contexto difícil, o Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia rapidamente mobilizou 3 mil milhões de euros do orçamento da UE e dos Estados-Membros a fim de dar uma resposta rápida à crise dos refugiados. No entanto, não atingiu plenamente o seu objetivo de coordenar esta resposta de forma eficaz. Os projetos auditados prestaram um apoio útil aos refugiados. A maioria concretizou as suas realizações, mas metade ainda não produziu os efeitos esperados. Além disso, o Tribunal detetou que é possível aumentar a eficiência dos projetos de ajuda em dinheiro. Conclui, assim, que o Mecanismo poderia ter sido mais eficaz e que poderia obter uma melhor otimização dos recursos.

A Comissão identificou as necessidades prioritárias dos refugiados com base numa avaliação exaustiva das necessidades. No entanto, desacordos entre a Turquia e a UE sobre a forma de dar resposta às necessidades prioritárias nos domínios das infraestruturas municipais e do apoio socioeconómico levaram a que estes domínios não fossem suficientemente abrangidos. Além disso, a inclusão da gestão da migração enquanto um domínio prioritário não estava justificada de forma clara.

Era difícil avaliar se os fundos despendidos em cada domínio prioritário eram proporcionais à dimensão das necessidades, visto que o Comité Diretor não fixou as dotações iniciais indicativas para cada domínio prioritário. Embora assim aumente a flexibilidade, dificulta a prestação de contas, uma vez que não é possível comparar as despesas previstas e reais de cada domínio prioritário (pontos 18-24).

Recomendação 1 – Dar uma melhor resposta às necessidades dos refugiados nos domínios das infraestruturas municipais e do apoio socioeconómico

Para a segunda parcela do orçamento do Mecanismo, a Comissão deve:

1. assegurar que o Mecanismo contribui para dar uma melhor resposta às necessidades nos domínios prioritários «infraestruturas municipais» e «apoio socioeconómico»;
2. reavaliar a necessidade de manter a gestão da migração como um dos domínios prioritários do Mecanismo;
3. estabelecer uma dotação indicativa dos fundos para cada domínio prioritário antes das primeiras despesas.

Prazo de execução: 31 de dezembro de 2019.

A Comissão e os Estados-Membros definiram rapidamente as disposições administrativas do Mecanismo. Além disso, a centralização efetiva do financiamento e a escolha dos mecanismos de execução efetuada pela Comissão, com uma combinação de instrumentos e parceiros para executar grandes projetos, permitiu ao Mecanismo atingir o seu objetivo de celebrar contratos no valor de 3 mil milhões de euros até ao final de 2017 (pontos 25-29).

Embora a Comissão tenha coordenado a orientação estratégica do Mecanismo através de uma avaliação das necessidades, uma estrutura de governação e um quadro de resultados comuns, que abrangem a ajuda humanitária e não humanitária, a assistência poderia ter sido mais simplificada. O Mecanismo apoiou o mesmo tipo de atividades nos setores da saúde e da educação através de instrumentos diferentes, o que complicou a coordenação e resultou na utilização paralela de diferentes estruturas de gestão para financiar projetos semelhantes. Além disso, os fundos da UE despendidos na Turquia fora do Mecanismo apoiaram igualmente alguns dos mesmos domínios prioritários que o Mecanismo (pontos 31-33).

Recomendação 2 – Melhorar a simplificação e a complementaridade da assistência

Para a segunda parcela do orçamento do Mecanismo, a Comissão deve desenvolver uma estratégia conjunta com uma clara divisão das tarefas entre os diferentes instrumentos e os Estados-Membros da UE, a fim de aumentar a coerência e a simplificação da assistência.

Prazo de execução: 31 de dezembro de 2019.

O objetivo declarado do Mecanismo, que consiste em assegurar a complementaridade do apoio, diz também respeito às ligações entre as suas vertentes humanitária e não humanitária. Embora o Tribunal tenha detetado alguns bons exemplos no setor da saúde, domínio em que a Comissão apoiou a transição da ajuda humanitária para a ajuda ao desenvolvimento mais duradoura, esta complementaridade não foi assegurada de forma sistemática. À data da auditoria, as condições para uma transição da ajuda humanitária para a ajuda ao desenvolvimento não estavam reunidas para a maioria dos projetos auditados (pontos 34-35).

Recomendação 3 – Executar uma estratégia para assegurar a transição da ajuda humanitária para a ajuda ao desenvolvimento

A Comissão deve desenvolver e executar uma estratégia de transição, com o objetivo final de transferir as atividades de ajuda humanitária e não humanitária para as autoridades nacionais.

Prazo de execução: 31 de dezembro de 2021.

O Tribunal constatou igualmente que é possível melhorar a eficiência dos projetos de ajuda humanitária financiados pelo Mecanismo. Em primeiro lugar, ao analisar as propostas de projetos, a Comissão não avaliou de forma coerente e abrangente a razoabilidade dos custos orçamentados. Em segundo lugar, mesmo que estivessem em conformidade com o quadro jurídico, os custos indiretos pagos aos parceiros que executam grandes projetos de ajuda em dinheiro eram elevados e não estavam suficientemente justificados e o nível dos adiantamentos não estava em conformidade com as saídas de tesouraria reais dos projetos (pontos 38-44).

Recomendação 4 – Melhorar a eficiência dos projetos de ajuda em dinheiro

A Comissão deve procurar aumentar a eficiência dos grandes projetos de ajuda em dinheiro para refletir melhor a sua natureza específica e envergadura, em especial:

1. negociando uma redução da percentagem de custos indiretos cobrados pelo parceiro de execução da ONU para a execução da RSSE;
2. assegurando que a taxa de transferência de dinheiro (para a RSSE) só é paga se devidamente justificada e necessária;
3. negociando com os parceiros um nível reduzido de pré-financiamento que esteja mais em consonância com as saídas de tesouraria esperadas dos projetos.

Prazo de execução: 31 de dezembro de 2020.

A eficiência dos projetos depende também da sua execução oportuna. Quando um projeto sofre atrasos, as despesas como rendas e salários podem ter de ser pagas durante mais tempo. Nove dos dez projetos auditados necessitaram de uma prorrogação, em média, de 60%. A dificuldade do ambiente operacional foi o principal fator que prejudicou a execução oportuna dos projetos geridos por ONG internacionais (pontos 45-46).

Recomendação 5 – Com as autoridades turcas, dar resposta à necessidade de melhorar o ambiente operacional das ONG internacionais

A Comissão deve utilizar a via política e o diálogo político de alto nível com as autoridades turcas para melhorar o ambiente operacional das ONG internacionais na Turquia.

Prazo de execução: 31 de dezembro de 2019.

A Comissão instituiu medidas adequadas para acompanhar os projetos de ajuda humanitária e sabia perfeitamente se os projetos progrediam de acordo com o previsto. A principal limitação foi a recusa das autoridades turcas em permitirem o acesso à lista original dos beneficiários elegíveis dos dois projetos de ajuda em dinheiro. Este facto impediu o Tribunal e a Comissão de seguirem os beneficiários desde o seu registo até ao pagamento para esta parte substancial da vertente humanitária do Mecanismo (pontos 49-53).

O quadro de resultados do Mecanismo permitiu obter informações sobre os resultados consolidados, mas tem algumas insuficiências, já que os indicadores agregados não dispõem de bases de referência, objetivos intermédios ou metas quantificadas. As informações divulgadas ao eram limitadas e não abrangiam a totalidade da assistência da UE aos refugiados na Turquia (ponto 54).

Recomendação 6 – Intensificar o acompanhamento e a elaboração de relatórios do Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia

A Comissão deve:

1. insistir para que as autoridades turcas concedam aos parceiros de execução dos projetos de ajuda em dinheiro pleno acesso aos dados sobre os beneficiários elegíveis, a fim de melhorar a prestação de contas e a eficiência do quadro de acompanhamento destes projetos emblemáticos;
2. melhorar a conceção do quadro de resultados do Mecanismo, nomeadamente através da inclusão de objetivos intermédios, metas e dados de referência para os indicadores de resultados agregados;
3. elaborar relatórios sobre as despesas dos instrumentos da UE de apoio aos refugiados na Turquia fora do Mecanismo.

Prazo de execução: 31 de dezembro de 2019.

Todos os projetos de ajuda humanitária auditados ajudaram os refugiados a satisfazerem as suas principais necessidades de alojamento, alimentação, saúde, educação e proteção. Seis dos dez projetos produziram a totalidade ou a maior parte das realizações previstas. No entanto, metade dos projetos auditados, alguns dos quais estão em curso, ainda não alcançou os efeitos esperados, tal como definidos quando foram aprovados para financiamento (pontos 56-63).

O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Bettina JAKOBSEN, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 2 de outubro de 2018.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Siglas e acrónimos

BEI: Banco Europeu de Investimento

BERD: Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento

CCTE: Transferências condicionais de dinheiro para a educação

DG ECHO: Direção-Geral da Proteção Civil e das Operações de Ajuda Humanitária Europeias

DG NEAR: Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento

DGMM: Direção-Geral turca para a gestão da migração

ICD: Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento

IEP: Instrumento para a Estabilidade e a Paz

IPA: Instrumento de Assistência de Pré-Adesão

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

ONG (internacional): Organização não governamental (internacional)

ONU: Organização das Nações Unidas

RSSE: Rede de Segurança Social de Emergência

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III, competente nos domínios das ações externas, segurança e justiça, presidida pelo Membro do TCE Bettina Jakobsen, que foi também o Membro relator deste relatório. Bettina Jakobsen contou com a colaboração de Katja Mattfolk, chefe de gabinete; Kim Storup, assessor de gabinete; Alejandro Ballester Gallardo, responsável principal; Cyril Messein, responsável de tarefa e Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovic e Nikolaos Zompolas, auditores.

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