A Törökországi Menekülteket Támogató Eszköz: hasznos segítség, de fokozni kell a költséghatékonyságot

Összefoglaló

A Törökországi Menekülteket Támogató Eszköz az Európai Unió válasza az Európai Tanács azon felhívására, hogy jelentős mértékű további támogatást kell biztosítani a törökországi menekültek számára. A mechanizmus az Uniótól és tagállamaitól származó 3 milliárd eurós összeg felhasználását hivatott koordinálni és optimalizálni. A támogatás humanitárius és nem humanitárius tevékenységekre terjed ki, 1,4 milliárd, illetve 1,6 milliárd eurós pénzügyi kerettel. Az Eszköz célja a törökországi menekülteknek és befogadó közösségeknek nyújtott támogatás hatékonyságának és komplementaritásának javítása.

Ellenőrzésünk során azt vizsgáltuk, eredményesen támogatta-e az Eszköz a törökországi menekülteket. Vizsgálatunk középpontjában az Eszköz első részletének irányítása, valamint az Eszköz humanitárius ága keretében eddig elért eredmények álltak.

Megállapítottuk, hogy a Törökországi Menekülteket Támogató Eszköz – próbára tevő körülmények közepette – gyorsan mozgósított 3 milliárd eurót az uniós költségvetésből és az uniós tagállamoktól a menekültválságra való gyors reagálás érdekében. Ugyanakkor nem teljes mértékben valósította meg azt a célját, hogy eredményesen koordinálja ezt a reagálást. Az ellenőrzött projektek hasznos segítséget nyújtottak a menekültek számára, legtöbbjük megvalósította a kitűzött outputokat, a várt végeredményeket azonban a projektek fele még nem érte el. Emellett megállapítottuk, hogy javítani lehetne a készpénztámogatási projektek hatékonyságán. Ezért azt a következtetést vonjuk le, hogy az Eszköz eredményesebb és költséghatékonyabb is lehetett volna.

A Bizottság átfogó igényfelmérés alapján állapította meg a menekültek elsődleges szükségleteit. Mivel azonban Törökország és az Unió nem értett teljesen egyet abban, hogy miként kellene kezelni az elsődleges szükségleteket a települési infrastruktúra és a társadalmi-gazdasági támogatás terén, ezek a területek nem részesültek kellő figyelemben.

Az Eszköz különböző eszközökön keresztül támogatott hasonló típusú tevékenységeket az egészségügyi és az oktatási ágazatban. Ez bonyolultabbá tette a koordinációt, és azt eredményezte, hogy különböző irányítási struktúrákat egymással párhuzamosan alkalmaztak hasonló projektek finanszírozására.

Habár az egészségügyi ágazatban találtunk követendő példákat arra, hogy a Bizottság segítette a humanitárius segítségnyújtásról a tartósabb fejlesztési támogatásra való áttérést, ez a komplementaritás nem valósult meg rendszeresen.

Megállapítottuk, hogy javítani lehetne az Eszköz által finanszírozott humanitárius projektek hatékonyságán is. Először is a Bizottság a projektjavaslatok felülvizsgálatakor nem értékelte következetesen és átfogóan a költségvetésben előirányzott költségek észszerűségét. Másodrészt a nagy volumenű készpénztámogatási projekteket végrehajtó partnerek számára kifizetett közvetett költségek – jóllehet összhangban álltak a jogi kerettel – magasak voltak, és az előlegkifizetések szintje nem igazodott a projektek tényleges pénzkiáramlásaihoz.

A Bizottság megfelelő intézkedéseket vezetett be a humanitárius projektek nyomon követésére. A fő akadályt az jelentette, hogy a török hatóságok nem biztosítottak hozzáférést a két készpénztámogatási projekt kedvezményezettjeinek adataihoz. Sem a Bizottságnak, sem a Számvevőszéknek nem volt módja a nyilvántartásba vételtől kezdve a kifizetésig nyomon követni a projektek kedvezményezettjeit.

Az Eszköz eredménymérési kerete, amely a konszolidált eredményekről számol, be, még fejlesztés alatt állt, így még nem voltak elérhetőek a magas szintű mutatók referenciaértékei, rész- és végcélértékei és számszerűsített célértékei. A nyilvános beszámolás korlátozott volt, és nem terjedt ki a törökországi menekülteknek nyújtott uniós támogatás egészére.

Valamennyi ellenőrzött humanitárius projekt segítette a menekülteket szükségleteik kielégítésében, elsősorban a készpénzsegély révén. A projektek többsége valamennyi vagy a legtöbb tervezett outputot megvalósította. A projektek fele azonban még nem érte el a várt végeredményeket, és tíz projektből kilencet meg kellett hosszabbítani. A nemzetközi nem kormányzati szervezetek által irányított projektek időben történő végrehajtását főképpen a nehéz működési környezet akadályozta.

A jelentés hat ajánlást fogalmaz meg, amelyek célja, hogy az Eszköz költségvetésének második részletét hatékonyabban és eredményesebben sikerüljön felhasználni. Javasoljuk, hogy a Bizottság:

• kezelje jobban a menekültek települési infrastruktúrával és társadalmi-gazdasági támogatással kapcsolatos szükségleteit;
• optimalizálja a támogatást, és javítsa annak komplementaritását;
• hajtson végre stratégiát a humanitárius segítségnyújtásról a fejlesztési támogatásra való áttérés érdekében;
• javítsa a készpénztámogatási projektek hatékonyságát;
• a török hatóságokkal együtt foglalkozzon a (nemzetközi) nem kormányzati szervezetek működési környezetének javításával;
• fokozza a Törökországi Menekülteket Támogató Eszköz nyomon követését és a kapcsolódó beszámolást.

Bevezetés

Törökországot és az Európai Uniót 1963 óta társulási megállapodás köti össze. Az Európai Tanács 1999 decemberében európai uniós tagjelölti státuszt adott Törökországnak, és 2005-ben megkezdődtek a csatlakozási tárgyalások. Törökország messze a legnagyobb kedvezményezettje az uniós Előcsatlakozási Támogatási Eszköznek (IPA), amely a tagjelölt országok uniós tagságra való felkészítésére szolgál, és a 2007–2020 közötti időszakban több mint 9 milliárd eurós előirányzattal rendelkezett¹.

Elhelyezkedéséből adódóan Törökország sok menekült számára fogadó-, illetve tranzitország. Az elsősorban a szíriai konfliktus nyomán megnövekedett migrációs áramlások miatt a világon Törökország ad otthont a legnagyobb menekültnépességnek, közel 4 millió embernek². Ezen belül mintegy 3,5 millióan szíriaiak, akiknek körülbelül 94%-a menekülttáborokon kívül él³. A válság kezdete óta Törökország folyamatosan jelentős támogatást nyújt a menekülteknek.

Forrás: UNHCR.

A szíriai menekültválság nemcsak Törökországot érintette, hanem az uniós tagállamokat is. Csak 2015-ben mintegy 850 000 menekült kelt át a Földközi-tengeren Törökországból Görögországba⁴ és keresett menedéket uniós országokban. Az európai migrációs stratégia 2015. májusi elfogadását követően az Unió és tagállamai számos intézkedést hoztak a tudomásul vett problémák megoldása érdekében.

A Bizottság 2015. október 15-én javaslatot tett egy EU–Törökország közös cselekvési tervre, hogy segítse Törökországot a migrációs válság kezelésében. A közös cselekvési terv az Unió, illetve Törökország által végrehajtandó fellépéseket határoz meg, amelyek célja a) támogatás nyújtása az ideiglenes védelem alatt álló szíriaiak és az őket befogadó török közösségek számára, b) az Unióba irányuló illegális migrációs áramlások megelőzését célzó együttműködés javítása.

A közös cselekvési terv keretében az Uniónak először is jelentős összegű forrást kellett mozgósítania annak érdekében, hogy Törökország támogatást kapjon az „ideiglenes védelemben részesülő szíriaiak jelenlétéből adódó kihívások kezeléséhez”⁵. A forrásokat a lehető legrugalmasabban és a lehető leghamarabb kellett mozgósítani. Erre a követelményre tekintettel a Bizottság létrehozta a Törökországi Menekülteket Támogató Eszközt.

A Törökországi Menekülteket Támogató Eszköz

Az Eszköz egy koordinációs mechanizmus, amelynek rendeltetése, hogy „segítséget nyújtson Törökországnak a menekültek és a befogadó közösségeik azonnali humanitárius és fejlesztési igényeinek megoldásában, valamint a nemzeti és helyi hatóságok számára a menekültek beáramlásából adódó következmények kezelésében és megoldásában”. Célja az uniós költségvetésből és a tagállamok által nyújtott kétoldalú hozzájárulásokból finanszírozott fellépések összehangolása és optimalizálása, valamint a törökországi menekülteknek és befogadó közösségeknek nyújtott támogatás hatásosságának és egymást kiegészítő jellegének fokozása⁶. Az Eszköz innovatív forrásösszevonási eszköz, amely különbözik az Unióban használt egyéb forrásösszevonási mechanizmusoktól, köztük az uniós vagyonkezelői alapoktól⁷ (lásd: 1. táblázat).

Forrás: Európai Számvevőszék.

A 2016. január 1-jével létrejött eszköz 3 milliárd eurós költségvetéssel rendelkezik, amely 2016-ban és 2017-ben használandó fel⁸. Ebből az összegből 1 milliárd euró az uniós költségvetésből, 2 milliárd euró pedig az uniós tagállamoktól származik⁹ (az I. melléklet ismerteti a Törökországi Menekülteket Támogató Eszközhöz nyújtott nemzeti hozzájárulásokat). A biztosított támogatás humanitárius és nem humanitárius tevékenységekre terjed ki, 1,4 milliárd, illetve 1,6 milliárd eurós pénzügyi kerettel. Az Eszköz összehangolja a különböző meglévő eszközökből származó finanszírozást (lásd: 2. táblázat).

Forrás: Európai Bizottság, „A Törökországi Menekülteket Támogató Eszközről szóló első éves jelentés”.

A támogatás hat prioritási területre összpontosul: (1) humanitárius segítségnyújtás, (2) migrációkezelés, (3) oktatás, (4) egészségügy, (5) települési infrastruktúra, (6) társadalmi-gazdasági támogatás¹⁰. Az Eszköz által finanszírozott projekteket a mögöttes eszközökön keresztül – és ennélfogva azok szabályai és követelményei szerint – választják ki és hajtják végre (lásd: 2. táblázat)¹¹. A projektek egy részét ennélfogva a szíriai válság kezelésére szolgáló uniós regionális alap (a Madad alap) révén hajtják végre¹². A II. melléklet részletesebben bemutatja ennek működését.

Az EU és Törökország 2016. március 18-i nyilatkozatában¹³ az Európai Tanács tagjai és Törökország megerősítették, hogy elkötelezettek a közös cselekvési terv végrehajtása, valamint a Törökországból Görögországba irányuló illegális migráció megszüntetése iránt¹⁴. Ebből az alkalomból abban is megállapodtak, hogy az Eszköz költségvetése 2018 vége előtt további 3 milliárd euró összegű forrással egészülhet ki. 2018. június 28-án az Európai Tanács megállapodott abban, hogy elindítják az Eszköz költségvetésének második részletét.

Az Eszköz irányítóbizottsága

Az Eszközt egy irányítóbizottság irányítja, amelynek elnöki feladatait a Bizottság látja el, és amelyben valamennyi uniós tagállam képviselője helyet foglal. Törökország képviselői tanácsadói minőségben vannak jelen az irányítóbizottság ülésein, és részt vesznek a támogatás végrehajtásával kapcsolatos eszmecserékben. Az irányítóbizottság szerepe a stratégiai iránymutatás biztosítása. Ebbe beletartozik az „általános prioritások, a támogatandó fellépések típusainak, a […] használatos eszközök[nek a] meghatározása és a[z Eszköz keretében finanszírozott] fellépések összehangolása”¹⁵. Emellett az irányítóbizottság feladata a fellépések végrehajtásának nyomon követése és értékelése.

A fellépések irányításáért a végső felelősséget továbbra is a Bizottság viseli. Az Előcsatlakozási Támogatási Eszközön keresztül finanszírozott projektek végrehajtásáért az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága (DG NEAR) felel a törökországi uniós küldöttséggel együtt, míg a humanitárius ág az Európai Polgári Védelem és Humanitárius Segítségnyújtási Műveletek Főigazgatósága (DG ECHO) felelősségi körébe tartozik. Emellett a Bizottság felelős a Madad alapon keresztül végrehajtott projektekért.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Célunk az Eszköz irányításának és eddig elért eredményeinek értékelése volt. Az ellenőrzés az Eszköz létrejöttétől 2018. március 31-ig terjedő időszakot fedte le. A fő ellenőrzési kérdés a következő volt: „Eredményesen támogatja-e a Törökországi Menekülteket Támogató Eszköz a törökországi menekülteket?”. Ezt a kérdést két alkérdésre bontottuk:

1. Felépítése és működése folytán mint mechanizmus elősegítette-e az Eszköz az érdemleges, gyors és összehangolt segítségnyújtást?

   A kérdés megválaszolásához megvizsgáltuk, hogy meghatározta-e a Bizottság, melyek a menekültek elsődleges szükségletei, illetve gyors és összehangolt módon kezelte-e azokat.

2. Az Eszköz által finanszírozott humanitárius projektek elérték-e a várt eredményeket?

   E kérdés megválaszolásához az Eszköz által támogatott projektek egy mintája tekintetében megvizsgáltuk a végrehajtást, a nyomon követést és az elért eredményeket. Mivel az ellenőrzés időpontjában a legtöbb nem humanitárius projekt végrehajtása még nem volt kellően előrehaladott szakaszban¹⁶, az elemzés e részében a humanitárius projektekre összpontosítottunk.

Egy tíz humanitárius projektből álló mintát ellenőriztünk, amelyek értéke együttesen 458 millió euró (lásd: IIIa. melléklet). A mintát úgy választottuk ki, hogy az a pénzügyi jelentőség, az ágazatok (alapvető szükségletek, védelem, egészségügy, oktatás) és a végrehajtó partnerek típusai (ENSZ-szervezetek, nemzetközi nem kormányzati szervezetek) tekintetében kiegyensúlyozottan lefedje a projekteket. A mintát összesen 45 humanitárius szerződésből válogattuk össze, és az a szerződésekbe foglalt humanitárius segítségnyújtás teljes összege 33%-ának felel meg.

Az ellenőrzés a következőket foglalta magában: dokumentumalapú vizsgálatok, valamint a Bizottság több szervezeti egységével, a törökországi uniós küldöttséggel és az ECHO törökországi irodáival, néhány uniós tagállamnak az Eszköz irányítóbizottságában helyet foglaló képviselőivel, török hatóságokkal, nemzetközi szervekkel, továbbá nem kormányzati szervezetekkel és végső kedvezményezettekkel készített interjúk¹⁷. Egy 2018. januári törökországi látogatás során a mintába tartozó tíz projekt közül nyolcat felkerestünk¹⁸.

A török Családügyi és Szociálpolitikai Minisztérium nem biztosított számunkra hozzáférést az ellenőrzött készpénztranszfer-projektek (a szükséghelyzeti szociális védőháló (ESSN) és a feltételekhez kötött készpénzátutalási program az oktatás területén (CCTE)) támogatható kedvezményezettjeinek adatbázisához. Ebből következően nem tudtuk a nyilvántartásba vételüktől a kifizetésig nyomon követni a végső kedvezményezetteket. További részletek az 53. bekezdésben olvashatók.

Észrevételek

Az Eszköz gyorsan érdemleges támogatást mozgósított, de koordinációs mechanizmusként nem volt maradéktalanul eredményes

Az ellenőrzés során a következőket értékeltük:

1. azonosította és kezelte-e az Eszköz a menekültek legfőbb szükségleteit egy átfogó és alapos igényfelmérés révén;
2. az Eszközre vonatkozó igazgatási megállapodás lehetővé tette-e, hogy a 3 milliárd eurós támogatásra vonatkozóan gyorsan, azaz a 2016–2017-es időszakban megkössék a szerződéseket, az Eszköz létrehozásáról szóló európai bizottsági határozatban foglaltaknak megfelelően;
3. eredményesen hangolta-e össze az Eszköz a segítségnyújtást. Konkrétan azt vizsgáltuk meg, hogy a fellépések kiválasztására és jóváhagyására szolgáló eljárások optimalizálták-e a támogatást, és biztosították-e a komplementaritást egyfelől a különféle felhasznált uniós kiadási eszközök, másfelől a humanitárius és a nem humanitárius támogatás között.

Az Eszköz megfelelően kezelte a menekültek legfőbb szükségleteit, kivéve a települési infrastruktúrával és a társadalmi-gazdasági támogatással kapcsolatosakat

A 3 milliárd eurós támogatás odaítélése az uniós tagállamok és Törökország között létrejött politikai megállapodás eredménye volt. Ezzel az összeggel jelentős mértékben megnőtt az Unió által Törökország rendelkezésére bocsátott támogatás teljes összege. Ugyanakkor a támogatásnak nem volt célja a menekülteknek nyújtott támogatás teljes költségének fedezése¹⁹.

Igényfelmérés bizonyos korlátokkal

Az EU–Törökország közös cselekvési terv (lásd: 4. bekezdés) értelmében az uniós intézményeknek és Törökországnak a 3 milliárd eurós költségvetés folyósítása előtt átfogó közös igényfelmérést kellett végezniük²⁰. Bár a török hatóságok részt vettek az igényfelmérésben, hivatalosan nem hagyták jóvá annak eredményeit.

Az igényfelmérés 2016 júniusában készült el. Átfogó volt, mivel egyaránt tartalmazta a humanitárius és a fejlesztési szükségletek értékelését, és releváns információkkal szolgált a szíriai menekültek helyzetéről, azonosítva a kezelendő hiányosságokat, figyelembe véve az ideiglenes védelemben részesülő szíriaiak számára biztosított korábbi, jelenlegi és tervezett törökországi támogatásokat. Ugyanakkor nem volt kellően alapos:

1. Az igényfelmérésben szereplő legtöbb számszerű adatot (például az ágazati statisztikákat) a török hatóságok szolgáltatták. Az igényfelmérést végző tanácsadók nem fértek hozzá az elsődleges adatokhoz, ezért nem tudták hitelesíteni a menekültek és a befogadó közösségek szükségleteinek kezeléséhez szükséges intézkedések becsült költségeit.
2. Hiányoztak a nemekre, korcsoportokra és helyekre lebontott naprakész demográfiai adatok, és nem voltak információk a kiszolgáltatottság fajtáiról (nők által eltartott háztartások, gyermekek, idősek stb.). A tanácsadók megállapítása szerint ez „nagymértékben hátráltatta a szükségletek értékelését, valamint a programok és a fellépések kialakítását”. A szociális támogatás és kohézió ágazatában például utoljára 2013-ban készült országos szintű kiszolgáltatottsági felmérés.
3. Az igényfelmérés az ideiglenes védelemben részesülő szíriaiakra irányult, és nem foglalkozott a nem szíriai menekült lakosság (elsősorban afgánok és irakiak) szükségleteivel. A törökországi menekültek túlnyomó többsége ideiglenes védelemben részesülő szíriai (lásd: 2. bekezdés), ezért ők alkották az Eszköz keretében támogatott elsődleges célcsoportot. Ugyanakkor ez nem állt összhangban az Eszköz kinyilvánított céljával, nevezetesen azzal, hogy valamennyi menekült szükségleteit kezelni kell.

Az Eszköz prioritási területei (lásd: 8. bekezdés) nagy vonalakban igazodtak az igényfelméréshez. Az egyetlen kivétel a „migrációkezelés” volt, amelyet az irányítóbizottság prioritási területként emelt ki, noha az igényfelmérés nem terjedt ki rá. Tekintve, hogy az eszköz fő célkitűzése a menekültek és a befogadó közösségek támogatása volt, valamint hogy a törökországi migrációkezelésre az IPA keretében (az eszközön kívül) már mintegy 350 millió eurós támogatást különítettek el, megkérdőjelezhető, hogy mennyire indokolt ezt prioritási területként meghatározni. Az irányítóbizottság két migrációkezelési projekt támogatását követően csakugyan úgy határozott, hogy nem különít el több pénzt erre a területre.

A prioritási területeket tágan határozták meg, biztosítandó a bonyolult és gyorsan változó környezetben szükséges rugalmasságot. Az egyes projektek a menekültek egyedi szükségleteinek kezelését célozták. Áttekintettük a tíz ellenőrzött projekt kiválasztásának indokait, és megállapítottuk, hogy ez az állítás valóban valamennyi projektre igaz volt (részletekért lásd: IIIb. melléklet). A támogatási kérelem benyújtásakor a humanitárius projektek végrehajtó partnereinek le kell írniuk az azonosított problémákat, szükségleteket és kockázatokat, valamint azt, hogy mennyiben megfelelő a javasolt válaszlépés, és miként áll összhangban a Bizottság átfogó törökországi humanitárius stratégiájával. Az 1. háttérmagyarázat bemutatja, miként kezelte a menekültek szükségleteit az EU legnagyobb humanitárius projektje, amelyet az Eszköz révén finanszíroztak.

Két prioritási területet nem támogattak kellőképpen

Az Eszköz kiadásai az oktatás, az egészségügy és a humanitárius segítségnyújtás (elsősorban az ESSN) prioritási területére összpontosultak. A szerződésekbe foglalt teljes összeg mintegy 90%-a ezekre a területekre irányult (lásd: 1. ábra).

Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság adatai alapján.

Nehéz felmérni, hogy a támogatás ilyen megoszlása arányban áll-e a prioritási területeken felmerülő szükségletekkel, mivel az irányítóbizottság nem határozott meg indikatív előzetes előirányzatokat az egyes prioritási területek vonatkozásában. Ez a pénzeszközök elosztása tekintetében növeli a rugalmasságot, ugyanakkor nem teszi lehetővé az egyes prioritási területek tervezett és tényleges kiadásai közötti eltérések értékelését.

Megállapításunk szerint nem foglalkoztak kellő mértékben a „települési infrastruktúra” és a „társadalmi-gazdasági támogatás” prioritási területtel. Amint azt a 2. háttérmagyarázat mutatja, ennek fő oka, hogy a Bizottság és a török hatóságok között nem volt egyetértés ezeknek a területeknek a kezelésével kapcsolatban.

Az Eszköz elérte azt a célt, hogy két év alatt lekössön hárommilliárd eurót

Az Eszköz létrehozásáról szóló határozat azt tükrözte, hogy további források mozgósítására van szükség. Az Eszköz egyik alapvető haszna az volt, hogy a tagállamok 2016 februárjában – közvetlenül az eszköz létrehozása után – megállapodtak²³ a 2 milliárd eurós hozzájárulásukról. Ez alapul szolgált ahhoz, hogy a forrásokat egy előre meghatározott, költségvetésben előirányzott összegre építve gyorsan fel lehessen használni.

Az Eszköz jogi és adminisztratív kereteit szintén viszonylag gyorsan létrehozták. A Bizottság és az uniós tagállamok az irányítóbizottság 2016. február 17-i első ülésén megállapodtak az Eszköz eljárási szabályzatáról. Ennek köszönhetően az Eszköz a 2015. november 29-i uniós–török csúcstalálkozó után kevesebb mint három hónappal megkezdte működését. Az V. melléklet ismerteti az Eszköz létrehozásával és irányításával kapcsolatos főbb adatokat és eseményeket.

Az Eszköz forrásait meglévő eszközök (lásd: 8. bekezdés) és végrehajtó partnerek kombinációja révén fizették ki. Ez lehetővé tette, hogy az Eszköz gyorsan felszívja a Törökországnak folyósított, jelentős mértékben megnövelt uniós forrásokat, és két év alatt lekössenek 3 milliárd eurót. Amint azt a 2. ábra mutatja, a támogatások növekedésének mértéke különösen a humanitárius segítségnyújtás területén volt magas.

Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság adatai alapján.

Az Eszköz gyors létrehozása és a források hathatós összevonása mellett a lent leírt végrehajtási mechanizmusok Bizottság általi megválasztása kulcsfontosságú tényező volt abban, hogy az Eszköz meg tudta valósítani a gyors segítségnyújtással kapcsolatos célkitűzését.

1. A Bizottság a nem humanitárius ág keretében három közvetlen támogatást bocsátott a török hatóságok rendelkezésére nagy volumenű projektek céljára pályázati felhívások nélkül, összesen 660 millió euró értékben. Törökországban a közvetlen uniós támogatásokat általában sokkal kisebb – átlagosan 1 millió euró értékű – projektekhez használják.
2. A 3 milliárd eurós költségvetés 70%-át ENSZ-szervezeteknek és nemzetközi pénzügyi intézményeknek folyósították (lásd: II. melléklet). Ez hozzájárult a támogatásfelhasználási képesség növeléséhez, mivel az ilyen típusú szervezetek rendszerint rendelkeznek a nagy projektek – például a humanitárius segítségnyújtás biztosításának fő eszközeként, 998 millió eurós támogatással végrehajtott ESSN többcélú készpénztámogatási projekt – megvalósításához szükséges eszközökkel (lásd: 1. háttérmagyarázat).

A 25–28. bekezdésben leírt kombinált jellemzők az Eszköz alá nem tartozó más uniós eszközök vagy uniós vagyonkezelői alapok esetében nem mindig adottak. Ezzel magyarázható, hogy az Eszköz keretében folyósított IPA-forrásokat miért kötötték le akár ötször gyorsabban, mint a hagyományos törökországi IPA-támogatásokat. Amint azt a VI. melléklet mutatja, az Eszköz esetében a szerződéskötés gyorsabb volt, mint az uniós vagyonkezelői alapok esetében.

Az Eszköz hozzájárult a koordináció javításához, de a támogatás optimalizálása és kiegészítő jellege nem valósult meg módszeresen

Értékeltük, hogy az Eszköz összehangolta-e és optimalizálta-e a különböző eszközök keretében nyújtott támogatásokat, csökkentve a nem megfelelő hatékonyság (például az egymást átfedő projektek) kockázatát, valamint hogy fokozta-e a támogatás komplementaritását annak érdekében, hogy elősegítse a humanitáriusról a nem humanitárius segítségnyújtásra történő áttérést.

Megállapítottuk, hogy a Bizottság a humanitárius és a nem humanitárius támogatást egyaránt lefedő közös igényfelmérés, irányítási struktúra (az irányítóbizottság) és eredménymérési keret révén összehangolta az Eszköz stratégiai irányítását. Ez lehetővé tette a koordinációt és az információcserét a Bizottság két elsődlegesen felelős szervezeti egysége (DG NEAR és DG ECHO), valamint a Madad alap között.

Ugyanakkor a Bizottság nem húzott meg egyértelmű demarkációs vonalakat az eszközök és a végrehajtó partnerek között. Egyes esetekben úgy találtuk, hogy az Eszköz által alkalmazott támogatási eszközök nagyon hasonló tevékenységeket támogattak az egészségügyi és az oktatási ágazatban. Ez párhuzamos irányítási struktúrák alkalmazását vonta maga után hasonló tevékenységek finanszírozásának vonatkozásában, és az átfedések kockázatának csökkentése érdekében jelentős koordinációs erőfeszítéseket tett szükségessé a Bizottság és a partnerek részéről. Ez nem áll összhangban az Eszköz azon célkitűzésével, hogy optimalizálja az uniós támogatásokat. A 3. háttérmagyarázat példákkal szolgál arra, hogy miként finanszírozott az Eszköz hasonló tevékenységeket különböző eszközök keretében.

Amint azt fent említettük, a támogatás különböző eszközökön keresztül történő folyósítása lehetővé tette a Bizottság számára az Eszköz által nyújtott finanszírozás felgyorsítását (lásd: 27. bekezdés), másfelől azonban még bonyolultabbá tette az Eszköz egészének irányítását, végrehajtását és felügyeletét. Ezeknek az eszközöknek ugyanis eltérő a feladatkörük és jogi kereteik, különbözőek a végrehajtási mechanizmusaik, eltérőek a beszámolási és nyomonkövetési követelményeik, és más-más szervezeti egységek irányítják őket. Ezenkívül egyes, Törökországban az Eszköz keretein kívül elköltött uniós források részben ugyanazokat a prioritási területeket támogatták, mint az Eszköz²⁵. A törökországi látogatásunk során általunk megkérdezett érdekelt felek közül néhányan megerősítették, hogy ez a helyzet zavart keltett, különösen a tekintetben, hogy milyen szerepet kellett betölteniük az egyes eszközöknek.

Az Eszköz azon kinyilvánított célkitűzése, hogy biztosítani kell a támogatások kiegészítő jellegét, magában foglalja a humanitárius és a nem humanitárius támogatás egymáshoz kapcsolását is. Habár az egészségügyi ágazatban találtunk követendő példákat arra, hogy a Bizottság gondoskodott róla, hogy a humanitárius segítségnyújtást a tartósabb fejlesztési támogatás váltsa fel, megállapítottuk, hogy ez a komplementaritás nem valósult meg rendszeresen. Így például a Bizottság nem alakított ki közös végrehajtási terveket az ECHO és NEAR főigazgatóságok, valamint az uniós tagállamok között²⁶, noha az ilyen tervek javíthatták volna az uniós segítségnyújtás általános koherenciáját és optimalizálhatták volna azt. A közös végrehajtási tervek alkalmazását követendő gyakorlatnak tartjuk, és a Bizottság így is járt el, amikor – átfogó és közös válasz kidolgozása érdekében – közös humanitárius és fejlesztési kereteket alakított ki Jordánia és Libanon vonatkozásában²⁷.

Az általunk ellenőrzött tíz humanitárius projekt közül hétnél nem találtunk bizonyítékot arra, hogy megállapodás született volna valamilyen átmenetre irányuló vagy kivonulási stratégiáról, amelynek keretében a szükséghelyzeti igények kielégítésére szolgáló humanitárius projekteket – amennyiben a szükségletek közép-, illetve hosszú távon is fennállnak – az Eszköz nem humanitárius ága vagy Törökország venné át. Az ellenőrzött projektek több esetben nyomonkövetési intézkedések tárgyát képezték, továbbra is a humanitárius támogatás keretében, és 2018-on túlmenő végrehajtási időszakkal. A DG ECHO által a humanitárius segítségnyújtás kivezetésére megszabott indikatív határidő 2018 vége volt²⁸, ezt a határidőt azonban később meghosszabbították. A 4. háttérmagyarázat az ellenőrzött projektek mintájából vett példákkal szolgál az átmenetet célzó megfelelő, illetve gyenge stratégiákra.

A humanitárius projektek nehéz körülmények között is segítették a menekülteket alapvető szükségleteik kielégítésében, de költséghatékonyságuk néha elmaradt a várttól

Megvizsgáltuk az Eszköz keretében biztosított humanitárius segítségnyújtás hatékonyságát és eredményességét³⁰, különös tekintettel a következőkre:

1. biztosította-e a Bizottság, hogy a finanszírozott projektek költségei észszerűek legyenek a várt eredményekhez viszonyítva, valamint hogy a projekteket időben hajtották-e végre;
2. átfogóan nyomon követte-e a Bizottság az Eszköz kiadásait, és elegendő információval szolgált-e az elért eredményekről;
3. megvalósították-e a humanitárius projektek a kívánt outputokat (azaz mit állítottak elő vagy teljesítettek), és elérték-e a várt végeredményeket (azaz az outputokból eredő változásokat).

Tíz humanitárius projektet tekintettünk át, amelyeket közvetett irányítás (ENSZ-szervek) vagy közvetlen irányítás (nemzetközi nem kormányzati szervezetek) keretében hajtottak végre (lásd: IIIa. melléklet). A késedelmes végrehajtás ellenére kilenc folyamatban lévő projekt³¹ kellően előrehaladott állapotban volt ahhoz, hogy be tudjunk számolni az ellenőrzés idejéig megvalósított outputokról és elért végeredményekről.

Javítani lehetne a projektek hatékonyságán

A költségek észszerűségére vonatkozó bizottsági értékelésnek vannak gyenge pontjai

A Törökországra vonatkozó 2016. és 2017. évi humanitárius végrehajtási tervben a Bizottság kimondta, hogy a támogatott fellépéseknek „átfogóan hangsúlyt kell helyezniük a költséghatékonyságra és az eredményességre”. Megállapítottuk, hogy a Bizottság a projektjavaslatok felülvizsgálatakor nem értékelte következetesen és átfogóan a költségvetésbe állított költségek észszerűségét. Konkrétabban:

1. tíz projektből öt esetében nem vizsgálták megfelelően az adminisztratív költségek műveleti költségekhez viszonyított arányát;
2. tíz projektből négy esetében nem számították ki az egy kedvezményezettre eső költséget, illetve amennyiben ezt megtették, annak nyomán nem mindig értékelték, hogy észszerű-e az így kapott arány.

Elismerjük, hogy azokban az eltérő környezetekben, ahol a Bizottság a humanitárius segítségnyújtás során dolgozik, a standard költségmodell vagy a számszerű referenciaértékek alkalmazása nehézségekbe ütközhet. Ennek ellenére véleményünk szerint ezeket az eszközöket mégis lehetne alkalmazni, különösen olyan egymást követő projektekre nézve, amelyeket ugyanazon partnerek hajtanak végre. Az öt ilyen ellenőrzött projekt esetében a Bizottság nem hasonlította össze mélyrehatóan a projekteket. Az 5. háttérmagyarázat példákat mutat be olyan esetekre, amikor a Bizottság nem értékelte megfelelően a költségek észszerűségét.

Az ENSZ-partnerek által végrehajtott humanitárius projektek esetében a Bizottságnak nem volt teljes rálátása a (helyi) végrehajtó partnereknek történő kiszervezéshez kapcsolódó költségekre. Ennek hiányában a Bizottság nem tudja átfogóan értékelni a költségek észszerűségét.

Az ESSN hatékonysági mutatója magas, de tovább lehetne növelni a hatékonyságát

A készpénzalapú támogatás esetében jobban értékelhető a költséghatékonyság, mivel könnyebb meghatározni a végső kedvezményezettekhez eljutó támogatás szintjét. A projekt költséghatékonyságának mérése a kedvezményezetthez közvetlenül eljutó összegnek és a fellépés többi költségének az összevetésével történik („hatékonysági mutató”).

Az ESSN esetében (lásd: 1. háttérmagyarázat) a Bizottság 2016-ban eredetileg a 85:15 arányú hatékonysági mutatót tűzte ki célul³². Ezt a célkitűzést 2018-ban 87,5:12,5 arányra módosították. Ezt a mutatót összehasonlítottuk a Bizottság által a régióban finanszírozott, alapvető szükségletekre irányuló egyéb projektek mutatójával, és megállapítottuk, hogy a többi projekt esetében a hatékonysági mutató átlagosan 79:21³³.

Másfelől megállapítottuk, hogy az ESSN vonatkozásában számított hatékonysági mutató nem tartalmazza a projekthez közvetlenül kapcsolódó összes költséget, különösen azokat a kiadásokat nem, amelyek – a projekt végrehajtását a Szociális Támogatási és Szolidaritási Alapítványokon keresztül támogató – török Családügyi és Szociálpolitikai Minisztériumnál merültek fel. Ezek az alapítványok fogadják a menekültek ESSN-hez való csatlakozásra irányuló kérelmeit, megvizsgálják azok elfogadhatóságát, és felkeresnek háztartásokat: mindehhez mintegy 1000 irodát tartanak fenn Törökországban.

Emellett megállapítottuk, hogy az ESSN hatékonyságát a következők révén potenciálisan javítani lehetne:

1. A projektet egy ENSZ-szervezet hajtja végre, amely az összes közvetlen projektköltség legfeljebb 7%-ára igényt tarthat a felmerült közvetett kiadások – például a székhelyen felmerült irányítási és adminisztrációs költségek – ellentételezése céljából. Megállapítottuk, hogy ezt a százalékos arányt – bár összhangban áll a Bizottság és az ENSZ között létrejött pénzügyi és adminisztratív keretmegállapodással³⁴ – sokkal alacsonyabb költségvetésű projektekre szokás alkalmazni. A projekt jelentős nagyságrendje miatt³⁵ a két szakasz vonatkozásában a költségvetésben előirányzott közvetett költségek 64 millió eurót tettek ki³⁶. Az összeg nagysága ellenére nem nyújtottak be olyan bizonyítékot, amely alátámasztotta volna, hogy ez a költség észszerű, és nem haladja meg a minimálisan szükséges szintet (az úgynevezett abszolút minimumot)³⁷. Ehelyett az összeget a felső határértékben határozták meg.
2. Az ESSN finanszírozása az ENSZ végrehajtó partnerétől egy helyi végrehajtó partneren keresztül jut el a bankhoz. A pénzátutalásért a helyi végrehajtó partner 8,9 millió eurót kitevő „készpénzátutalási díjat” kap (az összes teljesítendő átutalás 1%-a alapján számítva). Tekintve, hogy a pénzt a helyi végrehajtó partner mellőzésével közvetlenül is át lehetne utalni a banknak, a Bizottság nem igazolta kellően ennek a díjnak a szükségességét. Emellett a mintánkon belüli második készpénztámogatási projekt (3. projekt – CCTE) keretében nem számoltak fel ilyen díjat. Ezenkívül a helyi végrehajtó partner egy további 7%-os átalánydíjat is felszámít a közvetett költségekért.
3. A kifizetett előfinanszírozás szintje nem megfelelő. Az EU és az ENSZ közötti partnerségre irányadó jogi keret értelmében a Bizottságnak a teljes szerződéses összeg 80%-át kitevő előfinanszírozást kell fizetnie, mielőtt a projekt elindulna. Megállapítottuk, hogy ez az előfinanszírozási szint nem igazodik a két ellenőrzött készpénztámogatási projekt (ESSN és CCTE) egyedi kifizetési tendenciáihoz. Az ESSN keretében például az első szakasz esetében 278 millió eurót, a második szakasz esetében 520 millió eurót fizettek ki előre a végrehajtó partnernek. A pénzeszközöket azonban 16, illetve 13 hónap alatt lineárisan kellett folyósítani. A CCTE második szakaszában a Bizottság 40 millió eurós előleget fizetett ki 2017 decemberében, miközben a kifizetések első köre 2018. szeptember végére várható. Az előlegkifizetések után felhalmozódó kamatokat a végrehajtó partnerek tartják meg, és nem forgatják vissza az ESSN vagy a CCTE projektjébe.

A késedelmes végrehajtás aláásta a legtöbb ellenőrzött projekt hatékonyságát

A hatékonyságnak fontos aspektusa az időben történő végrehajtás. Ez hatással lehet a költséghatékonyságra is, mivel egy projekt késedelme esetén nem kizárt, hogy időközben fizetni kell az olyan adminisztratív költségeket, mint a bérleti díjak vagy a bérek, aminek következtében adott esetben kevesebb forrás áll a végső kedvezményezettek rendelkezésére. A tíz ellenőrzött projekt közül kilenc szenvedett késedelmet; ezeket átlagosan 60%-kal kellett meghosszabbítani³⁸. Egy esetben az eredeti költségvetést felfelé módosították, három esetben pedig csökkentették, mert egyes tervezett tevékenységeket nem lehetett végrehajtani (lásd: IIIa. melléklet).

A késedelemre többféle okot találtunk. Öt esetben elsősorban a projektekhez kapcsolódó technikai és adminisztratív korlátok okozták a késedelmet, így például az, hogy nem állt rendelkezésre a szükséges műszaki felszerelés vagy tapasztalt személyzet a projektek végrehajtásához. Egy esetben a Bizottság azért hagyta jóvá a meghosszabbítást, hogy megkönnyítse a tevékenységek átvitelét a nemzeti rendszerbe. Három esetben a török hatóságok által a nem kormányzati szervezetek számára előírt jogi és szabályozási keretrendszerhez kapcsolódó korlátok gátolták a projektek időben történő végrehajtását³⁹. Következésképpen az eladdig Törökországban tevékenykedő nemzetközi nem kormányzati szervezetek által végrehajtott uniós projektek jelentős késedelmeket szenvedtek, vagy szűkült a keretükben végrehajtandó tevékenységek köre. A Bizottság szükség esetén rugalmasan reagált, jóváhagyva a szerződések meghosszabbítását, vagy egyes esetekben felülvizsgálva az eredetileg kitűzött célokat.

A Bizottság akkor is nehézségekkel szembesült, amikora nemzetközi nem kormányzati szervezetek finanszírozási szakaszban történő bevonásához kérte a török hatóságok jóváhagyását. A Családügyi és Szociálpolitikai Minisztérium például nem engedélyezte a nemzetközi nem kormányzati szervezetek igénybevételét bizonyos kulcsfontosságú védelmi tevékenységek, nevezetesen az esetmenedzsment és a családlátogatások elvégzéséhez. A Bizottságnak törölnie kellett négy projektet, összesen 14 millió euró költségvetéssel, noha azok a menekültnépesség égető védelmi szükségleteinek kezeléséhez szükséges finanszírozás szempontjából lényegesnek minősültek. A 6. háttérmagyarázat példákkal szolgál a projekteknél felmerült késedelmekre és nehézségekre.

Hiányosságok merültek fel a készpénztámogatási projektek nyomon követése és az eredmények mérése terén

A nyomon követés a kiadások, a tevékenységek és az eredmények rendszeres vizsgálatát jelenti, amely naprakész információkkal szolgál arra vonatkozóan, hogy a projektek a kívánt módon haladnak-e előre. Az Eszköz Bizottság általi nyomon követését két szinten értékeltük. Először is azt vizsgáltuk meg, hogy átfogó volt-e és időben történt-e a humanitárius projektek nyomon követése. Másodsorban azt értékeltük, hogy az Eszköz eredménymérési kerete – a Bizottság által kialakított külön eszköz, amely összesített adatokat közöl az Eszköz által elért eredményekről – releváns és számszerűsíthető információkkal szolgált-e a teljesítményről.

A Bizottság megfelelő keretrendszert vezetett be a humanitárius projektek nyomon követésére. Saját iránymutatásainak megfelelően valamennyi ellenőrzött projektet legalább egyszer felkereste. A projektek nyomon követése lehetővé tette, hogy a Bizottság munkatársai a helyszínen és a központban egyaránt folyamatos figyelemmel kísérhessék a projektműveleteket.

Az elsődleges adatokhoz való hozzáférés hiánya a készpénztámogatási programok vonatkozásában

Ugyanakkor megállapítottuk, hogy a két készpénztámogatási projekt nyomon követése korlátozott volt, mivel a Bizottság és végrehajtó ENSZ-partnerei nem fértek hozzá a kedvezményezettekre vonatkozó eredeti adatokhoz (azaz a támogatható kedvezményezettek listájához, nevükkel, személyazonosító számukkal és címükkel). A Családügyi és Szociálpolitikai Minisztérium rendelkezik ezekkel az adatokkal, de a török adatvédelmi jogszabályokra hivatkozva megtagadta azoknak az ENSZ-szel és a Bizottsággal való megosztását. Ehelyett a végrehajtó ENSZ-partner anonimizált adatokat kapott, amelyekben minden kedvezményezett nevét és személyazonosító számát egy, a helyi végrehajtó partner által generált egyedi azonosító szám helyettesítette.

A Bizottság nevében humanitárius projekteket végrehajtó ENSZ-partnerek egyik fő szerepköre az, hogy felelnek a kifizetési folyamat felügyeletéért és a projekt végrehajtásának nyomon követéséért. Az, hogy nem lehetett hozzáférni a Családügyi és Szociálpolitikai Minisztérium birtokában lévő elsődleges adatokhoz, korlátozta az ENSZ-partnereket és ezáltal a Bizottságot abban, hogy hatékonyan és eredményesen betölthessék nyomonkövetési és felügyeleti funkcióikat.

A végrehajtó ENSZ-partnereknek hozzá kellett igazítaniuk a belső ellenőrzési keretrendszerüket ahhoz a körülményhez, hogy nem férnek hozzá az alapvető elsődleges adatokhoz. A kapott anonimizált adatok alátámasztásához és a banktól kapott anonimizált fizetési adatokkal való összeegyeztetésükhöz további triangulációs ellenőrzéseket vezettek be. E kiegészítő ellenőrzések ellenére a végrehajtó ENSZ-partnerek nem tudták a nyilvántartásba vételtől a kifizetésig nyomon követni a kedvezményezetteket. Véleményünk szerint ez jelentős hiányosság a készpénztámogatási program nyomon követése tekintetében.

Ellenőrzési eljárásaink részeként és ellenőrzési jogköreinknek megfelelően hozzáférést kértünk a Családügyi és Szociálpolitikai Minisztériumtól az ESSN-re és a CCTE-re vonatkozó elsődleges adatokhoz. A hozzáférést megtagadták, és csak a végrehajtó ENSZ-partnerek birtokában lévő anonimizált adatokhoz juthattunk hozzá. Következésképpen nem tudtuk lekövetni a teljes ellenőrzési nyomvonalat a támogatható menekültek nyilvántartásba vételétől kezdve a két projekt keretében végrehajtott kifizetésekig. A VIII. melléklet bemutatja a különböző érintett felek adatokhoz való hozzáférése tekintetében fennálló korlátokat.

Az Eszköz eredménymérési keretének hiányosságai

Az Eszköz eredménymérési keretét illetően a következő hiányosságokat tártuk fel:

1. Az Eszköz magas szintű mutatóinak vonatkozásában még nem határoztak meg referenciaértékeket és célértékeket, amelyek lehetővé tették volna az előrehaladás objektív mérését. Emellett nem voltak közbenső részcélok a középtávú előrehaladás nyomon követésére.
2. Nehezen lesz elkülöníthető, hogy ténylegesen mennyiben járult hozzá az Eszköz az összesített magas szintű mutatókhoz⁴⁰. Ennek fő oka, hogy ugyanazokat a célokat további, az Eszközön kívüli uniós források, a török kormány, egyes uniós tagállamok és más adományozók is támogatják (lásd: a 10. projekt példája a 3. háttérmagyarázatban).
3. Az eredménymérési keret nem nyújt teljes körű áttekintést a törökországi menekülteknek nyújtott uniós támogatás teljesítményéről, mivel nem foglalja magában az Eszközön kívül nyújtott uniós támogatást.
4. A török kormánnyal szembeni nézetkülönbségek miatt nem került sor a szexuális és nemi alapú erőszak, az iskolai lemorzsolódás, illetve a gyermekvédelem tekintetében elért előrehaladást mérő összesített mutatók meghatározására, márpedig ezek a tényezők egyes humanitárius projekteknek fontos összetevői. Emellett néhány egyedi célkitűzés és mutató csak az ideiglenes védelem alatt álló szíriaiakra vonatkozott, és nem terjedt ki a más állampolgárságú menekültekre.
5. Az Eszköz eredménymérési kerete még nem adott naprakész képet az elért teljesítményről. 2018 májusában a legutolsó rendelkezésre álló monitoringjelentés a 2017. január és 2017. július közötti időszakra vonatkozó teljesítménymutatókra terjedt ki (például az elsődleges egészségügyi ellátáson belüli konzultációk száma), az eredményekről (például az egészségügyi szolgáltatásokhoz hozzáférő menekültek arányáról) nem számolt be.
6. Az Eszköz eredménymérési kerete nem volt elérhető a nyilvánosság számára.

Az ellenőrzött projektek kedvező hatással voltak a menekültekre, a projektek fele azonban még nem érte el a várt végeredményeket

Az ellenőrzött humanitárius projektek eredményességének értékelését a nyomonkövetési mutatók, a végrehajtó partnerek előrehaladási jelentései, az ECHO helyi tisztviselői által végrehajtott ellenőrző látogatásokról szóló jelentések, a helyszíni látogatások⁴¹, valamint a Bizottsággal, a török hatóságokkal és a projektek végrehajtó partnereivel és kedvezményezettjeivel folytatott interjúk értékelésére alapoztuk. Következtetéseinket a IIIb. melléklet összegzi.

A Bizottság kiválasztási eljárásai biztosították, hogy a projektek a menekültek szükségletei szempontjából relevánsak legyenek (lásd: 21. bekezdés). Ennek következtében valamennyi ellenőrzött projekt segítette a menekülteket az alapvető lakhatási, élelmezési, egészségügyi, oktatási és védelmi szükségleteik kielégítésében. A tízből hat projekt valamennyi vagy a legtöbb tervezett outputot teljesítette. Az ellenőrzött projektek fele – amelyek közül több még folyamatban volt – azonban még nem érte el azokat a várt eredményeket, amelyeket a finanszírozás jóváhagyásakor meghatároztak⁴².

A mintánk 83%-át kitevő két készpénztámogatási projekt az eredetileg tervezettnél több kedvezményezett számára tudott készpénztámogatást biztosítani. A végrehajtó ENSZ-partnerek által közölt adatok szerint az ESSN 2018 márciusában az eredetileg célul kitűzött 1 millió menekültnél többet, 1,2 millió kedvezményezettet ért el, 2018 márciusára pedig több mint 330 000 tanuló részesült a projekt elindítása óta legalább egyszer CCTE-kifizetésben, ami szintén több az eredeti célkitűzésnél (230 000 gyermek)⁴³.

Az ESSN 2018 májusában jelentett előzetes eredményei azt jelzik, hogy a projekt jelentős mértékben elősegítette, hogy a menekültek ki tudják elégíteni alapvető szükségleteiket. Példaként említhető az ESSN egyik fő mutatója, az alkalmazkodási stratégiára vonatkozó mutató. Ez azon negatív alkalmazkodási formák⁴⁴ mérésére szolgál, amelyekhez a menekültek az alapvető szükségleteik kielégítése végett folyamodnak. Az ESSN keretében elért előzetes eredmények azt mutatják, hogy sikerült elérni az alkalmazkodási stratégiára vonatkozó mutató 30%-os csökkenésére irányuló célkitűzést⁴⁵.

Az, hogy milyen hatást ér el az ESSN a menekültek életszínvonalának javítása terén, a segítségnyújtás célcsoportjának meghatározásától (ki támogatható) és a folyósított készpénz összegétől függ. A célcsoport meghatározása alapvető demográfiai kritériumokon alapult⁴⁶ annak érdekében, hogy a támogatás a legveszélyeztetettebb menekültekre irányuljon. E kritériumok alkalmazását a gyors végrehajtás szükségessége indokolta, mivel ezeket könnyebb ellenőrizni, mint a társadalmi-gazdasági kritériumokat, például a háztartások jövedelmét.

Másfelől a demográfiai kritériumok alkalmazása kevésbé pontos, és azt eredményezheti, hogy egyes menekültek helytelenül kerülnek be a projektbe, illetve maradnak ki belőle. Ez egyrészről a helytelen kizárásokon (nem támogathatónak minősülő kiszolgáltatott családok), másrészt a helytelen bevonásokon (olyan támogatható családok, amelyek megfelelnek a demográfiai kritériumoknak, de nem szegények) mérhető le. A legfrissebb nyomonkövetési adatok szerint⁴⁷ az ESSN a helytelen kizárások aránya tekintetében elérte kitűzött célját (4%, szemben a 10% alatti arányt előirányzó eredeti céllal), a helytelen bevonások tekintetében azonban nem (18%, szemben az eredeti, 5%-os céllal).

Az átutalt készpénz összegét illetően a projekt elsődleges célja az volt, hogy a legveszélyeztetettebb menekültek teljes körűen kielégíthessék alapvető szükségleteiket. Az alapvető szükségletek fedezéséhez szükséges támogatást kezdetben személyenként és havonta 180 török lírára becsülték⁴⁸. A török hatóságokkal folytatott eszmecserét követően a folyósított készpénz összegét 100 török lírában határozták meg⁴⁹. 2017 júniusában ezt átlagosan 133 török lírára emelték⁵⁰, ami az eredetileg becsült szükséglet 74%-ának felel meg. A magas törökországi infláció ellenére az összeget 2017 júniusa óta nem aktualizálták. Ezáltal folyamatosan gyengül a projektnek a legveszélyeztetettebb kedvezményezettekre gyakorolt hatása.

A legtöbb várt eredményüket elérő projektekre a 7. háttérmagyarázat szolgál példákkal.

Forrás: Európai Számvevőszék.

Kevésbé pozitív, hogy megállapításunk szerint a nemzetközi nem kormányzati szervezetek által végrehajtott öt ellenőrzött projekt közül négy még nem valósította meg az eredetileg tervezett outputokat, illetve végeredményeket. A (nemzetközi) nem kormányzati szervezetek törökországi működési környezetének nehézségei és instabilitása a tervezett tevékenységek felfüggesztéséhez, módosításához, illetve törléséhez vezettek (lásd: 46. bekezdés), és az eredeti célkitűzések felülvizsgálatát vonták maguk után. Noha a Bizottság rugalmas támogatást nyújtott, ideértve különösen az érdekképviseletet és a határidők meghosszabbítását, a végrehajtás során felmerült nehézségek közvetlen negatív hatást gyakoroltak az eredmények szintjére és időbeni elérésére (lásd: IIIb. melléklet).

Következtetés és ajánlások

Megállapítottuk, hogy a Törökországi Menekülteket Támogató Eszköz – nehéz körülmények közepette – gyorsan mozgósított 3 milliárd eurót az uniós költségvetésből és a tagállamoktól a menekültválságra való gyors reagálás érdekében. Ugyanakkor nem teljes mértékben valósította meg azt a célját, hogy eredményesen koordinálja ezt a reagálást. Az ellenőrzött projektek hasznos segítséget nyújtottak a menekültek számára, többségük teljesítette a kitűzött outputokat, a várt végeredményeket azonban a projektek fele még nem érte el. Emellett megállapítottuk, hogy javítani lehetne a készpénztámogatásra irányuló projektek hatékonyságán. Ezért azt a következtetést vonjuk le, hogy az Eszköz eredményesebb is lehetett volna és költséghatékonyabb is lehetne.

A Bizottság átfogó igényfelmérés alapján állapította meg a menekültek elsődleges szükségleteit. Ugyanakkor Törökország és az Unió nem értett teljesen egyet abban, hogy miként kellene kezelni a települési infrastruktúrával és a társadalmi-gazdasági támogatással kapcsolatos elsődleges szükségleteket, és emiatt ezek a területek nem voltak megfelelően lefedve. Emellett a migrációkezelés prioritási területként történő felvétele nem volt teljesen megindokolva.

Nehéz volt felmérni, hogy az egyes prioritási területekre elköltött pénzeszközök arányban álltak-e a szükségletek nagyságrendjével, mivel az irányítóbizottság nem határozott meg indikatív előzetes előirányzatokat az egyes prioritási területek vonatkozásában. Ez növeli ugyan a rugalmasságot, de hátráltatja az elszámoltathatóságot, mivel nem lehet összehasonlítani az egyes prioritási területek tervezett és tényleges kiadásait (18–24. bekezdés).

1. ajánlás. Jobban kell kezelni a menekültek települési infrastruktúrával és társadalmi-gazdasági támogatással kapcsolatos szükségleteit

Az Eszköz költségvetésének második részletét illetően a Bizottság:

1. biztosítsa, hogy az Eszköz jobban hozzájáruljon a szükségletek kezeléséhez a „települési infrastruktúra” és a „társadalmi-gazdasági támogatás” prioritási területen;
2. értékelje újra annak szükségességét, hogy a migrációkezelés az Eszköz egyik prioritási területe maradjon;
3. a kifizetések kezdete előtt határozza meg a források egyes prioritási területek közötti indikatív elosztását.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2019. december 31.

A Bizottság és a tagállamok gyorsan kialakították az Eszköz adminisztratív szabályait. Emellett a források eredményes összevonása és a végrehajtási mechanizmusok – a nagy volumenű projektek végrehajtásában közreműködő mechanizmusok és partnerek kombinációja – Bizottság általi megválasztása lehetővé tette, hogy az Eszköz elérje azt a célját, hogy 2017 végére 3 milliárd euró értékben szerződések jöjjenek létre (25–29. bekezdés).

Míg a Bizottság a humanitárius és a nem humanitárius támogatást egyaránt lefedő közös igényfelmérés, irányítás és eredménymérési keret révén összehangolta az Eszköz stratégiai irányítását, a segítségnyújtást jobban optimalizálni lehetett volna. Az Eszköz különböző eszközökön keresztül ugyanolyan típusú tevékenységeket támogatott az egészségügyi és az oktatási ágazatban. Ez bonyolultabbá tette a koordinációt, és azt eredményezte, hogy különböző irányítási struktúrákat egymással párhuzamosan alkalmaztak hasonló projektek finanszírozására. Ezenkívül egyes, Törökországban az Eszköz keretein kívül elköltött uniós források részben ugyanazokat a prioritási területeket támogatták, mint az Eszköz (31–33. bekezdés).

2. ajánlás. Optimalizálni kell a támogatást, és javítani kell annak komplementaritását

Az Eszköz költségvetésének második részlete tekintetében a Bizottság dolgozzon ki közös stratégiát a különféle eszközök és az uniós tagállamok közötti egyértelmű feladatmegosztással, javítva a koherenciát és optimalizálva a segítségnyújtást.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2019. december 31.

Az Eszköz azon kinyilvánított célkitűzése, hogy biztosítani kell a támogatások kiegészítő jellegét, magában foglalja a humanitárius és a nem humanitárius támogatás egymáshoz kapcsolását is. Habár az egészségügyi ágazatban találtunk követendő példákat arra, hogy a Bizottság segítette a humanitárius segítségnyújtásról a tartósabb fejlesztési támogatásra való áttérést, ez a komplementaritás nem valósult meg rendszeresen. Az ellenőrzés idején a legtöbb ellenőrzött projekt esetében még nem voltak meg a feltételei annak, hogy át lehessen térni a humanitárius segítségnyújtásról a fejlesztési támogatásra (34–35. bekezdés).

3. ajánlás. Stratégiát kell végrehajtani a humanitárius segítségnyújtásról a fejlesztési támogatásra való áttérés érdekében

A Bizottság dolgozzon ki és hajtson végre átmenetre irányuló stratégiát azzal a végső céllal, hogy mind a humanitárius, mind a nem humanitárius tevékenységeket egyaránt átadja a nemzeti hatóságoknak.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2021. december 31.

Megállapítottuk, hogy javítani lehetne az Eszköz által finanszírozott humanitárius projektek hatékonyságán is. Először is a Bizottság a projektjavaslatok felülvizsgálatakor nem értékelte következetesen és átfogóan a költségvetésben előirányzott költségek észszerűségét. Másodrészt a nagy volumenű készpénztámogatási projekteket végrehajtó partnerek számára kifizetett közvetett költségek – jóllehet összhangban álltak a jogi kerettel – magasak és némiképp indokolatlanok voltak, emellett az előlegkifizetések szintje nem igazodott a projektek tényleges pénzkiáramlásaihoz (38–44. bekezdés).

4. ajánlás. Javítani kell a készpénztámogatási projektek hatékonyságán

A Bizottság törekedjen a nagy volumenű készpénztámogatási projektek hatékonyságának növelésére, jobban tükrözve azok sajátos jellegét és nagyságrendjét, többek között az alábbiak révén:

1. tárgyalással érje el, hogy csökkenjen az ESSN végrehajtásáért a végrehajtó ENSZ-partner által felszámolt közvetett költségek százalékos aránya;
2. biztosítsa, hogy készpénzátutalási díj fizetésére (az ESSN esetében) csak akkor kerüljön sor, ha az kellően indokolt és szükséges;
3. partnereivel tárgyaljon olyan alacsonyabb szintű előfinanszírozásról, amely jobban igazodik a projektek várható pénzkiáramlásaihoz.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2020. december 31.

A projektek hatékonysága az időben történő végrehajtásukon is múlik. Ha egy projekt késedelmet szenved, nem kizárt, hogy időközben is fizetni kell az olyan költségeket, mint a bérleti díjak és a bérek. A tíz ellenőrzött projekt közül kilencet meg kellett hosszabbítani, mégpedig átlagosan 60%-kal. A nemzetközi nem kormányzati szervezetek esetében a projektek időben történő végrehajtását akadályozó fő tényező a nehéz működési környezet volt (45–46. bekezdés).

5. ajánlás. A török hatóságokkal együtt foglalkozni kell a (nemzetközi) nem kormányzati szervezetek működési környezetének javításával

A Bizottság a török hatóságokkal folytatott szakpolitikai és magas szintű politikai párbeszéd révén törekedjen a (nemzetközi) nem kormányzati szervezetek törökországi működési környezetének javítására.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2019. december 31.

A Bizottság megfelelő intézkedéseket vezetett be a humanitárius projektek nyomon követésére, és tisztában volt azzal, hogy a projektek a vártnak megfelelően haladnak-e előre. A fő akadályt az jelentette, hogy a török hatóságok nem biztosítottak hozzáférést a két készpénztámogatási projekt támogatható kedvezményezettjeinek eredeti listájához. Emiatt a Számvevőszék és a Bizottság nem tudta a nyilvántartásba vételüktől a kifizetésig nyomon követni a végső kedvezményezetteket az Eszköz humanitárius ágának e jelentős részét illetően (49–53. bekezdés).

Az Eszköz eredménymérési kerete beszámolt az összevont eredményekről, de vannak hiányosságai: az aggregált mutatókhoz nincsenek meghatározva referenciaértékek, részcélok, illetve számszerűsített célok. A nyilvános beszámolás korlátozott volt, és nem terjedt ki a törökországi menekülteknek nyújtott uniós támogatás egészére (54. bekezdés).

6. ajánlás. Fokozni kell a Törökországi Menekülteket Támogató Eszköz nyomon követését és a kapcsolódó beszámolást

A Bizottság:

1. ragaszkodjon ahhoz, hogy a török hatóságok teljes körű hozzáférést biztosítsanak a készpénztámogatási projektek végrehajtó partnerei számára a támogatható kedvezményezettek adataihoz annak érdekében, hogy javítani lehessen e kiemelt projektek nyomonkövetési keretének elszámoltathatóságát és hatékonyságát;
2. javítsa az Eszköz eredménymérési keretének kialakítását, különösen részcélok, célkitűzések és referenciaértékek meghatározásával az összesített eredménymutatók vonatkozásában;
3. számoljon be azoknak az uniós eszközöknek a kiadásairól, amelyek ezen az Eszközön kívüli foglalkoznak törökországi menekültek támogatásával.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2019. december 31.

Valamennyi ellenőrzött humanitárius projekt segítette a menekülteket alapvető lakhatási, élelmezési, egészségügyi, oktatási és védelmi szükségleteik kielégítésében. A tízből hat projekt valamennyi vagy a legtöbb tervezett outputot teljesítette. Az ellenőrzött projektek fele – amelyek közül több még folyamatban van – azonban még nem érte el azokat a várt eredményeket, amelyeket a finanszírozás jóváhagyásakor meghatároztak (56–63. bekezdés).

A jelentést 2018. október 2-i luxembourgi ülésén fogadta el a Bettina JAKOBSEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Klaus-Heiner Lehne
elnök

Betűszók és rövidítések

CCTE: Feltételekhez kötött készpénz-átutalási program az oktatás területén

DCI: Fejlesztési együttműködési eszköz

DG ECHO: Az Európai Polgári Védelem és Humanitárius Segítségnyújtási Műveletek Főigazgatósága

DG NEAR: Az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága

DGMM: Migrációkezelési Főigazgatóság (Törökország)

EBB: Európai Beruházási Bank

EBRD: Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank

ENSZ: Egyesült Nemzetek Szervezete

ESSN: Szükséghelyzeti szociális védőháló

IcSP: A stabilitás és a béke elősegítését szolgáló eszköz

(I)NGO: (Nemzetközi) nem kormányzati szervezet

IPA: Előcsatlakozási Támogatási Eszköz

JAP: Közös cselekvési terv

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

MoFSP: Családügyi és Szociálpolitikai Minisztérium (Törökország)

MoNE: Nemzeti Oktatási Minisztérium (Törökország)

SuTP: Ideiglenes védelem alatt álló szíriaiak

Az ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések, biztonságpolitika és jogérvényesülés kiadási területeiért felelős, Bettina Jakobsen számvevőszéki tag – egyben a jelentésért felelős számvevőszéki tag – elnökölte III. Kamara végezte. Az ellenőrzés során Bettina Jakobsent Katja Mattfolk kabinetfőnök és Kim Storup kabinetattasé, Alejandro Ballester Gallardo ügyvezető, Cyril Messein feladatfelelős, valamint Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovic és Nikolaos Zompolas számvevők támogatták.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2018

© Európai Unió, 2018

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (https://publications.europa.eu/hu/publications). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.