A eficácia operacional da gestão de crises bancárias pelo BCE

Síntese

Sobre o Mecanismo Único de Supervisão

I

A crise financeira de 2008 motivou grandes alterações na regulamentação financeira na UE. O quadro jurídico para a supervisão bancária foi reforçado, tendo o Mecanismo Único de Supervisão (MUS) sido estabelecido em 2014. A supervisão de bancos de grande dimensão na área do euro passou a ser da responsabilidade do Banco Central Europeu (BCE). O MUS é constituído pelo Banco Central Europeu (BCE) e pelas autoridades nacionais de supervisão dos países participantes. Um dos seus principais objetivos consiste em reforçar a estabilidade do sistema bancário da área do euro.

O que o Tribunal auditou

II

A presente auditoria examinou a eficácia operacional da gestão, pelo BCE, de uma função específica de supervisão: a gestão de crises. Este é o processo utilizado pelas autoridades de supervisão para identificar os bancos que enfrentam dificuldades financeiras e intervir, quando necessário. O objetivo da gestão de crises é preservar a estabilidade financeira e reduzir a dependência de fundos públicos. A gestão de crises implica, da parte dos bancos, o planeamento antecipado da recuperação a fim de estarem preparados para situações de crise. Envolve igualmente a identificação, pela autoridade de supervisão, da deterioração da situação financeira de um banco e, se necessário, o recurso a poderes de intervenção precoce.

O que o Tribunal constatou

III

Globalmente, no seu papel de supervisão, o BCE definiu um quadro substancial para os procedimentos de gestão de crises. A estrutura organizacional e os recursos do BCE para a avaliação dos planos de recuperação e a supervisão dos bancos em crise são satisfatórios, apesar das insuficiências detetadas no planeamento inicial e da necessidade de melhorar a afetação de pessoal às situações mais urgentes.

IV

O BCE está a finalizar as disposições de cooperação e coordenação externas com outras autoridades de supervisão e o Conselho Único de Resolução. No entanto, as questões pendentes poderão atrasar e restringir a partilha de informações, bem como prejudicar a eficiência da coordenação.

V

O processo do BCE para a avaliação dos planos de recuperação dos bancos é positivo. Estão em vigor procedimentos de apresentação e acompanhamento e os avaliadores têm acesso a orientações e instrumentos úteis, embora possam ser melhorados, nomeadamente no domínio dos indicadores dos planos de recuperação. Além disso, os resultados das avaliações dos planos de recuperação não são sistematicamente utilizados para a identificação de crises e a resposta a situações de crise. O Tribunal também não consegue retirar conclusões sobre a eficácia operacional da gestão deste processo na prática devido ao facto de o BCE não fornecer provas.

VI

O quadro operacional do BCE para a gestão de crises tem algumas falhas e existem sinais de uma execução ineficaz. As orientações para as avaliações das intervenções precoces não estão suficientemente desenvolvidas e não definem critérios ou indicadores objetivos para determinar se um banco entrou numa situação de crise. Não existem orientações relativas à melhor utilização dos poderes do BCE nem sobre as medidas mais adequadas a ponderar em cenários específicos. O Tribunal não obteve provas exaustivas sobre a utilização efetiva dos seus poderes, pelo que não pode chegar a uma conclusão sobre a eficácia da sua gestão na prática. As orientações sobre as avaliações da "situação ou risco de insolvência" são igualmente insuficientes quanto ao âmbito e nível de pormenor.

Acesso a provas

VII

O BCE recusou fornecer provas importantes solicitadas pelo Tribunal para realizar a auditoria, o que teve um impacto negativo nos trabalhos de auditoria. Por conseguinte, as observações e conclusões do Tribunal são provisórias. O Tribunal pode tirar conclusões globais sobre a conceção dos processos do BCE, mas não consegue confirmar a eficácia operacional da gestão de crises pelo BCE na prática.

O que o Tribunal recomenda

VIII

O Tribunal formula várias recomendações destinadas a melhorar a gestão de crises pelo BCE.

IX

No domínio da cooperação, o BCE deve melhorar a coordenação com os intervenientes externos e adotar um quadro interno para a supervisão complementar dos conglomerados financeiros. No que se refere ao planeamento da recuperação, o BCE deve fornecer orientações adicionais sobre a calibração dos indicadores dos planos de recuperação.

X

Relativamente à identificação de crises, o BCE deve continuar a desenvolver as suas orientações sobre as avaliações das intervenções precoces e definir indicadores para determinar a deterioração da situação financeira de um banco. Deve igualmente, nestas circunstâncias, fazer uma utilização sistemática das informações provenientes das avaliações dos planos de recuperação.

XI

No domínio da resposta a situações de crise, o BCE deve assegurar que as questões são quantificadas antes de serem ponderadas medidas de resposta a situações de crise e instituir um sistema de comunicação de informações para acompanhar a qualidade dos ativos de forma sistemática. Deve igualmente continuar a desenvolver as suas orientações operacionais sobre as avaliações das intervenções precoces, incluindo utilizar sistematicamente as informações obtidas através da avaliação dos planos de recuperação dos bancos. Por último, no domínio das avaliações da "situação ou risco de insolvência", o BCE deve continuar a desenvolver as suas orientações operacionais.

Introdução

01

Um dos ensinamentos retirados da crise financeira de 2008 foi o de que o quadro regulamentar da atividade bancária necessitava de ser reforçado para garantir uma melhor gestão das crises. Na União Europeia (UE), esta necessidade foi satisfeita através da transposição para o direito nacional da Diretiva 2014/59/UE, habitualmente designada por Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias (DRRB). Esta diretiva estabelece um enquadramento europeu comum para a recuperação e a resolução bancárias.

02

Em conformidade com as novas normas globais, este enquadramento é constituído por três pilares: o planeamento da recuperação pelos bancos, a intervenção precoce das autoridades de supervisão e a resolução como último recurso. A Comissão Europeia adotou igualmente regulamentos de execução. Juntamente com as orientações publicadas pela Autoridade Bancária Europeia (EBA), esses regulamentos interpretam e explicam o quadro regulamentar e visam garantir a sua aplicação uniforme.

03

No âmbito do Mecanismo Único de Supervisão (MUS)¹, o Banco Central Europeu (BCE) foi incumbido de assegurar uma gestão operacional eficaz das atividades relacionadas com a avaliação do planeamento da recuperação dos bancos, ficando igualmente responsável pela intervenção precoce junto dos bancos significativos na área do euro desde novembro de 2014. Em julho de 2017, o BCE supervisionava diretamente 120 bancos significativos na área do euro, que detêm pouco mais de 80% dos ativos bancários, ou cerca de 22 000 milhares de milhões de euros. O BCE estima os seus custos totais com a supervisão prudencial do sistema bancário para 2017 em 490 milhões de euros, financiados pelos próprios bancos através da cobrança de uma taxa.

04

O planeamento da recuperação e a intervenção precoce destinam-se a garantir a atenuação de situações de crise, quer pelos próprios bancos quer através de medidas de supervisão. Para efeitos do presente relatório, entende-se por situações de crise aquelas em que as circunstâncias de um banco se deterioram ao ponto de a sua situação financeira se encontrar ameaçada. Esta responsabilidade de supervisão exige um enquadramento da gestão de crises. Este é o processo de preparação para situações de crise, bem como de identificação e resposta às mesmas quando ocorrem.

05

O planeamento da recuperação é uma nova componente do quadro regulamentar. Ao abrigo do regime previsto na DRRB, os bancos são agora obrigados a elaborar e manter planos de recuperação constituídos pelas medidas que tencionam tomar para restabelecer a sua situação financeira como primeira resposta à deterioração. As autoridades de supervisão bancária avaliam a qualidade destes planos e determinam se são credíveis e viáveis.

06

Na opinião do Comité de Basileia de Supervisão Bancária (CBSB), a intervenção precoce pode impedir que uma insuficiência identificada se transforme numa ameaça à segurança e à solidez². Trata-se de uma componente crucial da gestão de crises no âmbito da supervisão. A DRRB introduziu um conjunto abrangente de instrumentos de intervenção precoce e o Regulamento da UE que estabelece o MUS³ conferiu igualmente poderes de intervenção precoce ao BCE.

07

Por conseguinte, a gestão eficaz de crises depende agora principalmente da gestão eficaz em termos operacionais, pelo BCE, dos seus amplos poderes, incluindo o reforço da função de supervisão para identificar e reagir a desenvolvimentos negativos numa fase precoce. Implica igualmente assegurar um fluxo adequado de informações, tanto a nível interno como externo, e a tomada de decisões em tempo oportuno. Um último pré-requisito para uma gestão eficaz em termos operacionais numa situação de crise é o intercâmbio fluido de informações e a coordenação eficiente com outras autoridades de supervisão e autoridades competentes.

08

A avaliação dos planos de recuperação e a determinação das situações de crise são decisões delicadas que devem basear-se num processo sólido. O mesmo se aplica ao recurso a poderes de supervisão discricionários, uma vez que as medidas devem ser adaptadas para resolver o problema de forma orientada e proporcionada. Um desafio fundamental consiste em estabelecer critérios que permitam a coerência no tratamento de bancos com diferentes modelos de negócio em diferentes mercados que são supervisionados por equipas provenientes de diferentes contextos de supervisão.

09

Assim, deve haver um equilíbrio entre os critérios gerais e abrangentes e aqueles que são específicos da instituição, embora permitindo flexibilidade suficiente na forma como são aplicados. Simultaneamente, todos os critérios devem ser suficientemente sólidos e explícitos para garantir a coerência da supervisão e funcionar como salvaguardas contra a tendência para a inércia (as vantagens relativas de não fazer nada) e o desvio da regulamentação (a promoção dos interesses de um banco em detrimento do interesse público).

10

Aproximadamente dois terços dos bancos que estavam sujeitos aos procedimentos de gestão de crises do BCE tinham uma pontuação no processo de análise e avaliação para fins de supervisão (SREP)⁴ de quatro (a pior classificação antes de um banco ser classificado como estando em "situação ou risco de insolvência", SRI), tendo um terço obtido uma pontuação de três. Apenas um banco obteve uma pontuação do SREP de dois. A maioria dos bancos esteve sujeita a procedimentos de gestão de crises durante, pelo menos, um ano e alguns durante todo o período. Os números relativos a 2016 mostram que 11% dos bancos na Europa tinham uma pontuação do SREP de quatro. No segundo trimestre de 2016, cinco bancos tinham níveis de capitais próprios inferiores ao fator de desencadeamento do Montante Máximo Distribuível (MMD).

Abordagem e metodologia da auditoria

11

O Tribunal examinou se, na sua função de supervisão, o BCE geriu o estabelecimento de um quadro eficaz em termos operacionais para os procedimentos de gestão de crises⁵. Em especial, o Tribunal concentrou-se em saber se:

1. as metodologias de supervisão do BCE e os procedimentos conexos identificam e respondem de forma eficaz a uma deterioração significativa da situação financeira de um banco;
2. os procedimentos operacionais e as disposições de coordenação e de cooperação, dentro do BCE e com outros intervenientes pertinentes, permitem uma gestão eficaz das crises.

12

Neste contexto, a auditoria procurou examinar:

1. a estrutura organizacional do BCE e os processos de recrutamento e afetação de pessoal;
2. os seus processos de intercâmbio de informações, coordenação e cooperação, a nível interno e externo com outras partes interessadas;
3. os seus processos de avaliação de planos de recuperação, incluindo práticas e instrumentos de apoio;
4. os seus processos para a execução do quadro de intervenção precoce, incluindo critérios e métodos para garantir a identificação de crises numa fase inicial e uma resposta adequada.

13

Os critérios de auditoria foram obtidos a partir das seguintes fontes:

1. a legislação pertinente: a DRRB, a Diretiva Requisitos de Fundos Próprios (DRFP IV)⁶ e o Regulamento do Mecanismo Único de Supervisão (Regulamento MUS);
2. os regulamentos delegados pertinentes da Comissão e as orientações da EBA;
3. as normas globais pertinentes (do CBSB e do Conselho de Estabilidade Financeira, CEF);
4. as regras e os procedimentos internos do BCE.

14

O Tribunal recolheu as provas de auditoria durante reuniões e entrevistas com pessoal importante do BCE ligado à supervisão e através da inspeção de determinados documentos internos e de dados publicamente disponíveis. Para além dos trabalhos de auditoria no BCE, o Tribunal enviou um questionário a todos os bancos significativos, com o objetivo de obter uma reação quanto à eficiência do processo de planeamento da recuperação.

15

A auditoria incidiu apenas na eficácia operacional da gestão de crises pelo BCE relativamente aos bancos sob a sua supervisão direta (exclusivamente os que são conhecidos por "instituições significativas"). O âmbito não incluiu atividades de gestão de crises para "instituições menos significativas" nem a interação do BCE com as autoridades de resolução para além do intercâmbio oportuno de informações. O Tribunal não auditou se as decisões de supervisão individuais do BCE eram ou não adequadas, mas sim se os processos em vigor permitiam a tomada de decisões no momento oportuno e se as avaliações realizadas antes da tomada de decisões permitiam formular juízos bem fundamentados.

16

O Tribunal continuou a enfrentar limitações quanto ao âmbito. O BCE facultou efetivamente muita documentação para efeitos desta auditoria e empregou recursos consideráveis em apoio da mesma, permitindo que decorresse em tempo útil. Foram instituídos mecanismos de cooperação entre o TCE e o BCE para assegurar a proteção dos dados confidenciais e a boa circulação das informações. Em consequência, o Tribunal obteve provas suficientes relativamente à conceção do sistema que lhe permitiram retirar conclusões nessa matéria. No entanto, as provas fornecidas no domínio dos testes dos controlos e dos testes substantivos foram insuficientes. O anexo I contém informações pormenorizadas a este respeito. Assim, em relação à eficácia operacional da execução na prática das avaliações dos planos de recuperação e outras atividades de gestão de crises, o Tribunal teve acesso a provas de auditoria limitadas que, por vezes, não eram disponibilizadas imediatamente. Por esse motivo, embora tivesse recebido um volume significativo de documentação, o Tribunal não conseguiu responder a todas as suas questões de auditoria ao nível considerado adequado para uma auditoria, devendo o presente relatório ser necessariamente considerado provisório relativamente a esses domínios da auditoria.

Observações

Estrutura organizacional, recrutamento e afetação de pessoal a atividades de gestão de crises

17

Para serem eficazes em termos operacionais, as atividades de gestão de crises do BCE exigem uma estrutura organizacional que apoie o desempenho, bem como a afetação adequada de pessoal. Este último aspeto implica identificar as necessidades de pessoal, com base num planeamento realista, e recrutar e empregar um número suficiente de indivíduos com competências adequadas. Devem igualmente existir processos para reafetar pessoal caso a caso, a fim de responder a situações de emergência.

Em geral, a estrutura organizacional é adequada…

18

No BCE, as equipas conjuntas de supervisão (ECS) são responsáveis pela supervisão contínua, incluindo o exercício de atividades de supervisão relacionadas com a avaliação dos planos de recuperação dos bancos, e pela gestão de crises. As ECS são sempre lideradas por pessoal do BCE. São constituídas por pessoal do BCE e por agentes designados pelas autoridades de supervisão dos Estados-Membros participantes. Uma auditoria anterior permitiu constatar que o BCE não tem um controlo suficiente sobre os números e as competências destas autoridades de supervisão⁷. Além disso, existe no BCE uma divisão de gestão de crises (DGC) composta por peritos na matéria em apoio das ECS. A interação com a DGC pode igualmente garantir a coerência do processo de tomada de decisões das ECS e a eficácia operacional na gestão do seu trabalho (ver caixa 1).

19

Além disso, a DGC define e acompanha indicadores pertinentes para a crise com base em informações sobre os riscos e as vulnerabilidades das instituições abrangidas pelo MUS. A DGC recebe estas informações da divisão de análise do risco e das divisões de gestão de crises das autoridades nacionais competentes (ANC), bem como dados de supervisão da Direção-Geral de Estatística do BCE (DG de Estatística).

20

Esta estrutura organizacional reforça a eficácia na gestão operacional das funções. Existe uma separação clara de responsabilidades e deveres entre as ECS e a DGC, o que favorece uma interação eficiente entre ambas as partes ao mesmo tempo que a promove. As ECS têm responsabilidades claras no que se refere à supervisão contínua e participam igualmente em várias fases da gestão de crises, desde as atividades preparatórias à intervenção precoce ou ao processo SRI.

21

O BCE melhorou ainda mais esta interação com as ECS dividindo a DGC em duas secções: "operações de gestão de crises" e "política e cooperação em matéria de gestão de crises". A primeira secção é responsável pela interação específica dos bancos com as ECS, enquanto a última secção é responsável pelas funções relacionadas com a coordenação de políticas no quadro da gestão de crises e pela cooperação com as autoridades competentes, autoridades de resolução e outras partes interessadas.

… apesar das insuficiências detetadas no planeamento inicial

22

O apoio especializado da DGC às ECS pode ser crucial para a eficácia operacional na gestão de uma situação de crise, uma vez que não há garantias de que os membros da ECS disponham das competências necessárias a essa gestão.

23

No processo de planeamento inicial para afetar pessoal à DGC não foi previamente definida uma combinação de competências. Além disso, na criação do MUS, não foi explicitamente exigida experiência no domínio da gestão de crises para o recrutamento de pessoal para as ECS. O BCE também não tem o poder de garantir que os membros das ECS enviados pelas autoridades nacionais possuem os conhecimentos especializados necessários. Os recursos humanos estão atualmente a debater a possibilidade de criar uma base de dados de competências e qualificações para o MUS.

Globalmente, o recrutamento para a DGC foi eficiente

24

Com base na amostra examinada, o Tribunal conclui que o recrutamento para a DGC foi, em geral, eficiente, especialmente tendo em conta o desafio de encontrar pessoas com experiência adequada. O recrutamento demorou entre dois e seis meses, e todos os recrutados possuíam as competências necessárias.

… mas o BCE não dispõe de procedimentos específicos para reavaliar a afetação de pessoal às ECS numa situação de crise e reafetar pessoal para permitir a eficácia operacional da gestão da crise

25

Conforme explicado no ponto 119 do Relatório Especial⁸ do TCE, o nível de risco de uma entidade supervisionada deve ter impacto no número e na amplitude das funções de supervisão. Uma rápida deterioração da situação de um banco pode significar limitações de recursos para a ECS correspondente. Numa situação de crise, as ECS podem reduzir ou adiar tarefas habituais. No entanto, não existe um processo para reavaliar as necessidades de pessoal ou reafetar pessoal, o que pode prejudicar a eficácia operacional da gestão numa situação de crise.

Cooperação e coordenação em matéria de gestão de crises

26

Uma gestão de crises eficaz em termos operacionais exige uma coordenação e cooperação eficazes entre as partes interessadas pertinentes. Este é particularmente o caso dos grupos bancários transfronteiriços, dada a sua natureza complexa.

27

A legislação da UE⁹ exige que o BCE, ao lidar com uma situação de crise num banco, realize um intercâmbio de informações e coordene as suas atividades com outras autoridades. Estas podem incluir outras autoridades competentes em matéria de supervisão bancária nos colégios de autoridades de supervisão, autoridades de supervisão dos seguros, autoridades de resolução e autoridades macroprudenciais.

28

Os colégios de autoridades de supervisão são os veículos para a cooperação e coordenação em matéria de supervisão, tanto em situações normais como em situações de crise. Uma gestão eficaz em termos operacionais das funções dos colégios abrangeria o intercâmbio de informações pertinentes, a coordenação das avaliações das crises e a coordenação da resposta a situações de crise.

29

Os colégios devem basear-se em acordos escritos que incluam disposições relativas à confidencialidade, utilização e intercâmbio de informações e à coordenação entre os membros¹⁰. O modelo de acordo escrito e os procedimentos internos do BCE fornecem orientações às ECS para a celebração dos acordos escritos com as outras autoridades. Contudo, no que diz respeito às situações de crise, os procedimentos do BCE não incluem instruções específicas sobre o âmbito e o alcance das informações específicas dos grupos bancários a partilhar. Nos acordos escritos celebrados até à data, essas informações nem sempre foram definidas como exigido. A ausência desses acordos pode impedir o funcionamento eficiente de um colégio numa situação de crise.

O estabelecimento da coordenação e da cooperação com outras autoridades ainda não está concluído

30

Na sua qualidade de autoridade responsável pela supervisão em base consolidada, o BCE preside a 34 colégios de autoridades de supervisão, incluindo quatro colégios internacionais que não incluem participantes da UE para além do BCE. O BCE está a celebrar acordos escritos de coordenação e cooperação a fim de facilitar a gestão de crises nesses colégios. Em junho de 2017, o BCE apenas tinha celebrado acordos escritos de coordenação e cooperação para cinco colégios (ver quadro 1). O BCE não deu prioridade à celebração de acordos escritos de coordenação e cooperação com base nos riscos. As negociações são, por vezes, difíceis, uma vez que dependem, entre outros aspetos, da capacidade de resposta das contrapartes. A inexistência de um acordo escrito de coordenação e cooperação pode reduzir a capacidade de resposta do BCE a uma situação de crise de forma atempada e eficiente.

Quadro 1

Estado dos acordos escritos de coordenação e cooperação

Estado	Número de instituições
Concluído	5
Aguarda aprovação do BCE	4
Em processo de análise interna pelo BCE	18
Pendente (incluindo dois bancos de importância sistémica global)	3
Não iniciado (colégios internacionais)	4

Fonte: BCE.

31

Os documentos fornecidos pelo BCE contêm de facto orientações operacionais limitadas destinadas às ECS no sentido de garantir que as funções que lhes incumbem relacionadas com os colégios são geridas de forma coerente e eficiente numa situação de crise.

32

Também não existe um quadro regulamentar interno para garantir que os desafios adicionais resultantes da supervisão complementar, pelo BCE, de 29 conglomerados financeiros¹¹ são tidos em consideração¹². A inexistência desse quadro pode afetar a eficácia e a realização oportuna das intervenções caso um conglomerado financeiro entre numa situação de crise.

33

Por estes dois motivos, o modelo de acordo escrito de coordenação e cooperação do BCE é particularmente importante para a gestão eficaz em termos operacionais de crises transfronteiriças. No entanto, o modelo não inclui o conjunto mínimo de informações que deve ser objeto de intercâmbio entre os membros do colégio num cenário de crise¹³. As provas que foram disponibilizadas ao Tribunal não forneceram exemplos de casos em que o BCE tenha concordado com este conjunto mínimo de informações. A secção do modelo referente à interação entre colégios de autoridades de supervisão e colégios de resolução também está incompleta, devido à criação recente dos colégios de resolução e ao facto de 19 grupos transfronteiriços estarem atualmente sob a responsabilidade do Conselho Único de Resolução (CUR). O BCE afirmou que planeia rever esta secção assim que os acordos escritos para colégios de resolução e grupos de gestão de crises estejam concluídos.

A interação com o CUR e outras partes interessadas necessita de melhorias

34

A interação eficiente com as autoridades de resolução em geral, e com o CUR em particular na qualidade de novo organismo da UE incumbido da resolução de bancos em situação de insolvência, tornou-se uma componente nova e crucial da gestão de crises.

35

A cooperação do BCE com o CUR envolve a partilha e o intercâmbio de informações pertinentes para as funções de uma ou ambas as organizações. Estas incluem o planeamento da resolução, a imposição de medidas de intervenção precoce e a realização de avaliações da SRI.

36

Uma primeira etapa para garantir o fluxo eficiente de informações foi a assinatura de um memorando de entendimento entre o BCE e o CUR em dezembro de 2015. O memorando de entendimento está a ser atualizado, com a intenção de alargar o âmbito e o alcance das informações fornecidas ao CUR para efeitos de planeamento da resolução e em situações de crise, tendo em conta a experiência adquirida durante os últimos dois anos.

37

Desde abril de 2015, o CUR teve acesso remoto ao Darwin, o sistema de gestão de registos e documentos do BCE, e, desde dezembro de 2016, teve acesso ao IMAS, o sistema de gestão da informação utilizado no âmbito do MUS. A quantidade de informações partilhadas com o CUR em situações que não sejam de crise é limitada. No que diz respeito a situações de crise, atualmente não existe um conjunto de informações previamente definido a facultar ao CUR. Por conseguinte, o BCE disponibiliza ao CUR as informações que considera relevantes e se o CUR necessitar de mais informações deve solicitá-las.

38

A disponibilização dos dados ao CUR numa situação de crise seria facilitada caso se acordem previamente as informações a partilhar, corrigindo assim uma ineficiência operacional existente. Porém, só por si, esse acordo não garante que o CUR recebe essas informações numa fase inicial da crise. O nível de informações disponibilizado não aumenta automaticamente à medida que a situação financeira de um banco se deteriora, atingindo o ponto crítico, mas apenas se o BCE equacionar uma intervenção precoce e colocar a indicação correspondente na fase do IMAS ou se, de alguma forma, o BCE o considerar apropriado.

39

Globalmente, estas insuficiências afetaram negativamente a eficácia operacional da gestão do sistema. Em vez de receber um conjunto de dados mais abrangente no início, dá origem a muitos pedidos ad hoc do CUR que exigem a preparação, aprovação e transmissão de dados. Além disso, o processo de partilha de um conjunto mais vasto de informações à medida que a situação de uma instituição se deteriora pode ser melhorado para reforçar a eficácia operacional da gestão. O recente relatório especial do Tribunal sobre o CUR inclui mais informações sobre a cooperação entre os dois organismos.

Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS)

40

O CERS é responsável pela supervisão macroprudencial do sistema financeiro na UE. Identifica e atribui prioridade aos riscos sistémicos e emite alertas e recomendações para medidas corretivas. O Tribunal não detetou procedimentos desenvolvidos para assegurar que os riscos sistémicos para a estabilidade financeira identificados pelo CERS são tidos em conta na gestão de crises pelo BCE.

Cooperação com autoridades pertinentes

41

O BCE definiu processos internos para a elaboração, negociação e aprovação de acordos de cooperação ou memorandos de entendimento com outras autoridades pertinentes para efeitos de coordenação numa situação de crise (ver figura 1). O BCE assinou memorandos de entendimento com a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) e continua a trabalhar com vista à celebração de acordos de cooperação com autoridades dos mercados nacionais, autoridades de supervisão de Estados-Membros não pertencentes à área do euro e autoridades nacionais não pertencentes à UE.

42

A prioridade atribuída à celebração de acordos com países terceiros depende de um conjunto de fatores, como a análise de posições em risco e estruturas de grupo. No entanto, estas prioridades não se refletem em nenhum plano de ação global no BCE. Também não foram definidas quaisquer prioridades ao celebrar acordos com autoridades dos mercados nacionais ou com Estados-Membros não abrangidos pelo MUS. Na prática, a assinatura de memorandos de entendimento com autoridades que não pertencem à UE depende da vontade de cooperar da contraparte. Os acordos celebrados até à data, relacionados com a supervisão contínua, não contêm disposições específicas relativas às atividades de gestão de crises.

43

Para além disso, o BCE está juridicamente obrigado a informar outras partes interessadas sobre uma potencial situação de crise, dependendo da sua gravidade. Estas partes interessadas incluem a EBA, os bancos centrais nacionais e a própria função monetária do BCE.

Planeamento da recuperação

44

Uma das principais obrigações dos bancos nos termos da DRRB é a elaboração e manutenção de planos para restabelecer a sua situação financeira em caso de deterioração súbita. Estes são designados por planos de recuperação. Enquanto autoridade de supervisão bancária, o BCE tem de avaliar a qualidade dos planos de recuperação anualmente.

45

Um processo de avaliação desses planos eficaz em termos operacionais exigiria instrumentos coerentes, bem como funções e responsabilidades claramente definidas no BCE. As ECS realizam as suas avaliações e fornecem informações aos bancos dentro de determinados prazos, dando ao CUR a oportunidade de apresentar as suas opiniões¹⁴.

46

Um processo eficaz em termos operacionais permitiria igualmente sinalizar de imediato possíveis insuficiências e garantir a coerência na avaliação dos planos de recuperação em todo o MUS. Por último, os resultados das avaliações globais seriam utilizados sistematicamente como um contributo para a preparação e gestão de crises.

Após uma fase de transição, o BCE fixou um calendário coerente para a apresentação dos planos de recuperação…

47

O BCE teve de escalonar o processo de apresentação dos planos de todos os bancos devido à transposição tardia da DRRB em muitos Estados-Membros em 2015. Este processo foi adaptado, tendo sido adotada e aplicada na segunda ronda, em 2016, uma nova abordagem para a apresentação dos planos, o que veio aumentar a eficácia operacional do processo.

… mas a tomada de decisões conjuntas sobre os planos de recuperação de um grupo continuou a constituir um desafio

48

O procedimento exato a seguir para a avaliação varia em função da estrutura do banco ou grupo bancário. Por exemplo, para os grupos bancários transfronteiriços, o colégio de autoridades de supervisão é obrigado a tomar uma decisão conjunta de todos os seus membros. O anexo II mostra o fluxograma para a avaliação dos planos de recuperação por colégios de autoridades de supervisão.

49

Segundo o BCE, a primeira ronda de apresentações sofreu atrasos por vários motivos. Dos 106 bancos, 71 (67%) apresentaram os seus planos de recuperação dentro do prazo. O CUR não se pronunciou sobre nenhum plano do ciclo de 2015. Quando o procedimento exigiu o envolvimento de um colégio de autoridades de supervisão, o processo formal de decisão conjunta só foi concluído em 11 dos 32 casos (34%), ou seja, chegando a uma decisão conjunta de todos os membros. No seu conjunto, estes resultados sugerem uma certa ineficiência no trabalho dos colégios de autoridades de supervisão.

O recurso a peritos nacionais significa potenciais conflitos em matéria de governação

50

A autoridade competente é responsável pela avaliação dos planos de recuperação¹⁵. No caso de instituições significativas, trata-se do BCE. O próprio Manual de Supervisão¹⁶ do BCE permite que os funcionários das ANC participem na avaliação dos planos de recuperação – sem, no entanto, fazerem parte de uma ECS ou dependerem do subcoordenador da ANC. Em vez disso, respondem perante o responsável do serviço nacional correspondente. No Relatório Especial nº 29/2016 (pontos 140, 141 e 147), o Tribunal concluiu que a existência de uma dupla linha hierárquica e a ausência de informações sobre o desempenho poderiam afetar negativamente o desempenho e a eficácia operacional da gestão do procedimento de avaliação. Neste caso, a situação é ainda mais problemática, uma vez que não existe uma ligação com a ECS através do subcoordenador da ANC nem nenhum processo de transferência de responsabilidades definido formalmente. O manual também não fornece orientações para a interação processual entre o coordenador da ECS e os peritos nacionais pertinentes.

A DGC acompanha o processo de planeamento da recuperação e fornece orientações gerais às ECS e aos bancos, mas necessita de algumas melhorias

51

No decorrer de duas análises internas, a DGC identificou determinadas questões relacionadas com a gestão eficiente do processo de avaliação. Surgiu a necessidade de elaborar orientações adicionais sobre opções, cenários e indicadores de recuperação, que foram posteriormente fornecidas às autoridades de supervisão em muitos domínios do planeamento da recuperação. Daí resultou uma abordagem mais harmonizada e eficiente às avaliações.

52

Para melhorar a qualidade e a credibilidade dos planos de recuperação e garantir a eficácia operacional do processo, é vital que as instituições comuniquem, de forma clara e coerente, os dados fundamentais exigidos nos termos da DRRB. Para o efeito, o BCE forneceu às instituições um modelo normalizado e conciso para a comunicação de informações que lhes permite apresentar os principais dados financeiros da mesma forma. Esta ferramenta contém avaliações pré-definidas e tem a vantagem de estabelecer uma ligação entre as informações obtidas a partir dos indicadores, cenários e opções e quantificar os seus efeitos. Inicialmente, o modelo foi utilizado para o ciclo de 2016. Um ponto positivo é o facto de o modelo já ter sido revisto e ligeiramente atualizado para a próxima ronda, através da incorporação de orientações adicionais para os bancos e para as autoridades de supervisão.

53

Não obstante as orientações já elaboradas pela DGC em cooperação com a rede de gestão de crises em vários domínios, as ECS verificaram, através de entrevistas, e muitos bancos confirmaram, através do inquérito realizado pelo Tribunal (ver ponto 14), a necessidade de ajuda adicional para melhorar a qualidade das informações fornecidas nos planos de recuperação (ver as respostas pormenorizadas no anexo III). Um domínio de especial importância foi a calibração dos níveis dos limites dos indicadores, por exemplo, através da definição de níveis de desencadeamento para rácios/indicadores e da classificação da margem escolhida acima dos requisitos do pilar, sendo de referir, no entanto, que a EBA já forneceu orientações nesta matéria.

54

Neste contexto, o BCE não forneceu orientações pormenorizadas às ECS, para além das já elaboradas pela EBA¹⁷, sobre a forma de avaliar a qualidade dos indicadores (mais especificamente, a adequação com que os limites são calibrados para cada indicador), o que melhoraria a eficácia operacional da gestão do processo. Em junho de 2017, o Tribunal constatou que o TCE não realizou a análise, pelos pares, de bancos com características e modelos de negócio semelhantes (que, segundo a EBA, pode permitir a identificação de tendências comuns e boas práticas).

O BCE pôs em prática os requisitos jurídicos para avaliar os planos de recuperação numa ferramenta eficiente e muito abrangente

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O BCE e as ANC uniram forças para criar um modelo que abrangesse todos os requisitos jurídicos para a avaliação dos planos de recuperação. O modelo simplificou o trabalho das autoridades de supervisão, melhorou a qualidade das avaliações e reforçou a eficácia operacional da forma como o processo é gerido. As observações orais dos coordenadores das ECS confirmaram que estes tinham uma opinião positiva acerca do modelo simplificado.

56

O BCE criou uma ferramenta Excel para apoiar a avaliação da credibilidade e viabilidade das opções de recuperação individuais. A ferramenta combina dados qualitativos obtidos a partir das avaliações dos planos de recuperação com dados específicos do banco e dados de mercado e calcula o impacto de uma vasta gama de eventuais medidas em diferentes cenários. Uma vez que permite aceder a uma grande quantidade de dados disponíveis, tanto históricos como atuais, deve ajudar a desenvolver uma visão mais realista da viabilidade de medidas individuais, reforçando assim a eficácia operacional da gestão destas avaliações.

57

Foi estabelecido um procedimento para atualizar anualmente a ferramenta de avaliação dos planos de recuperação sob a égide de um grupo específico de peritos da rede de gestão de crises. O BCE forneceu ao Tribunal provas que demonstram a forma como a ferramenta de avaliação é objeto de verificação cruzada com o Regulamento Delegado (UE) 2016/98 da Comissão e a forma como determinados elementos devem ser atualizados e incorporados na ferramenta. Esta contém igualmente referências aos requisitos jurídicos pertinentes para aumentar a eficiência.

58

No entanto, o Tribunal observou que não existe um procedimento formal para analisar os relatórios comparativos¹⁸ da EBA nem nenhuma documentação que mostre se as suas constatações e conclusões se refletem na própria ferramenta, o que poderia fornecer ao utilizador orientações adicionais ou exemplos práticos. Estes elementos aumentariam a eficácia operacional das avaliações, uma vez que os avaliadores não teriam de procurar orientações numa série de documentos dispersos.

59

Embora, geralmente, os avaliadores tenham acesso ao IMAS, o BCE não instituiu um procedimento formal para fornecer orientações sobre a verificação das informações constantes dos planos de recuperação por referência a outras fontes (por exemplo, relatórios sobre os trabalhos de auditoria, registos, dados do SREP, relatórios de inspeções no local), incluindo ligações para essas fontes. A eficácia operacional pode ser afetada por esta falta de orientações, especialmente quando os planos de recuperação são avaliados por peritos nacionais das ANC que não fazem parte da ECS pertinente ou por membros do pessoal hierarquicamente inferiores.

… mas os resultados do planeamento da recuperação não são utilizados de forma sistemática para a identificação ou a gestão de crises

60

A avaliação dos planos de recuperação termina com o preenchimento de um modelo de avaliação e o envio ao banco de uma carta de informação onde são descritas as insuficiências do plano. O Manual de Supervisão contém regras gerais para a utilização destas informações. Para promover a eficácia operacional, os resultados das avaliações dos planos de recuperação devem igualmente ser uma componente central e sistemática do processo de supervisão contínua do BCE. No entanto, não existe um procedimento específico a este respeito nem nenhuma realização documentada, por exemplo, sob a forma de um relatório de síntese, que exija que as ECS incluam aspetos de um plano de recuperação na sua atividade de supervisão contínua. Ver alguns exemplos na caixa 2.

61

Os resultados das avaliações dos planos de recuperação ainda não alimentam os debates da célula de gestão de crises específica da instituição²⁰ nem o eventual recurso a medidas de intervenção precoce. A partir destas informações, não é claro se as informações facilmente disponíveis do processo de avaliação são utilizadas de uma forma sistemática. Por exemplo, não existe um acompanhamento sistemático garantido dos incumprimentos dos indicadores ou da aplicação de medidas de recuperação. Estas insuficiências podem afetar negativamente a gestão eficaz em termos operacionais da identificação de crises, da intervenção precoce e da resposta a situações de crise.

Globalmente, as entidades supervisionadas estão otimistas acerca do processo de planeamento da recuperação

62

No âmbito da auditoria, o Tribunal realizou um inquérito em linha junto de todos os bancos que tinham apresentado planos de recuperação ao BCE. O Tribunal convidou-os a expressar os seus pontos de vista sobre as normas estabelecidas para o planeamento da recuperação e a sua interação com o BCE como parte do processo. O inquérito foi enviado às 125 instituições significativas, tendo sido realizado em março e abril de 2017. Foram recebidas respostas de 64 entidades em 17 Estados-Membros (ver as respostas pormenorizadas no anexo III).

63

Em geral, os bancos responderam de forma positiva acerca do processo de planeamento da recuperação, embora tenham igualmente assinalado a necessidade de uma maior clareza e de orientações adicionais a fim de eliminar as ambiguidades remanescentes em determinados domínios. Estas incluíam a definição de sinais de alerta precoce e de indicadores dos planos de recuperação, a calibração dos indicadores e dos limites adequados, a harmonização dos indicadores com os modelos de negócio dos bancos e a metodologia adotada para os testes de esforço inversos no leque completo de cenários. Dez bancos destacaram a duplicação de pedidos de informações e solicitaram uma distinção mais clara entre as informações exigidas, respetivamente, para os planos de recuperação e para os planos de resolução²¹.

64

A maioria dos bancos comunicou ter uma interação positiva com o BCE, embora sete tenham afirmado que as cartas de informação tinham sido adiadas ou nem sequer tinham sido enviadas²². Doze bancos manifestaram a opinião de que as ECS deviam ser mais específicas na prestação de assistência técnica aos bancos e preocupações semelhantes relacionadas com as orientações sobre a forma de integrar filiais em planos de recuperação de um grupo. Por último, nove bancos questionaram a aplicação do princípio da proporcionalidade. O anexo III apresenta uma análise pormenorizada das respostas a cada pergunta.

Devido à amostra limitada fornecida pelo BCE, não foi possível tirar conclusões sobre as avaliações dos planos de recuperação

65

Devido às limitações descritas no ponto 16, o Tribunal teve de ajustar os seus procedimentos de auditoria e só conseguiu comparar as informações (parcialmente suprimidas) relativas a aspetos selecionados de três planos de recuperação com os critérios/as orientações disponíveis e as avaliações consequentes. O objetivo do Tribunal consistia em avaliar, tanto quanto possível, a coerência da ferramenta de avaliação enquanto parte dos processos operacionais utilizados pela gestão. Para o efeito, o Tribunal avaliou, na medida do possível, a forma como as avaliações foram realizadas e se estas forneceram aos bancos um retorno de informações eficiente sob a forma de uma lista exaustiva das deficiências identificadas.

66

O Tribunal identificou pequenas incoerências em relação aos critérios de avaliação para a secção de indicadores, às avaliações consequentes e ao retorno de informações fornecido ao banco. Além disso, a pista das informações de auditoria foi comprometida pelo facto de os avaliadores não remeterem para as secções pertinentes do plano de recuperação ou do ficheiro de supervisão²³. Porém, as provas disponibilizadas ao Tribunal não eram suficientes para lhe permitir chegar a uma conclusão sobre a eficiência da aplicação prática do processo de planeamento da recuperação. Ver o anexo I para uma análise pormenorizada das limitações do âmbito.

Identificação das crises

67

O quadro regulamentar da UE inclui um vasto leque de poderes de intervenção precoce e outros poderes de supervisão para lidar com bancos em crise. Enquanto autoridade de supervisão, o BCE estabeleceu um quadro de gestão de crises que deve desencadear respostas atempadas e eficazes e garantir a tomada de decisões oportunas numa crise.

68

Para ser eficaz em termos operacionais, este quadro tem de garantir que o BCE aplica os seus poderes em conformidade com as orientações pertinentes da EBA e os objetivos do MUS. Uma gestão de crises eficaz em termos operacionais depende da capacidade da autoridade de supervisão para identificar uma crise numa fase inicial. Exige uma compreensão clara da base jurídica para o recurso aos poderes de intervenção precoce e a outros poderes de supervisão, com critérios objetivos para o fazer e o devido respeito pelo princípio da proporcionalidade. Neste contexto, a existência de processos adequados e de orientações abrangentes e pormenorizadas destinadas ao pessoal reveste-se de particular importância, tendo em conta os desafios jurídicos identificados pelo BCE para a aplicação uniforme dos seus poderes.

O BCE atribuiu funções e estabeleceu um fluxo de trabalho global para a identificação e a resposta a situações de crise, mas as suas orientações sobre a aplicação das disposições pertinentes não estão suficientemente desenvolvidas

69

Dois dos principais documentos operacionais para a gestão de crises no BCE são dois capítulos do Manual do MUS e o plano de ação de emergência do MUS. Estes documentos tratam do recurso a poderes de intervenção precoce e outros aspetos operacionais, como a criação e o funcionamento de uma célula de gestão de crises.

70

O Manual do MUS e o plano de ação de emergência apenas incluem referências às disposições jurídicas pertinentes e às orientações da EBA sobre poderes de intervenção precoce, e não orientações específicas sobre a forma de as aplicar. Uma nota intitulada SREP Guidance for Early Intervention Assessment (Orientações do SREP para a avaliação de intervenções precoces), atualizada em julho de 2016, inclui algumas questões sobre o controlo e enumera os temas a documentar, para além de mencionar a legislação aplicável e as orientações da EBA. No entanto, não descreve os poderes jurídicos do BCE e as condições para a respetiva utilização, conforme previsto na legislação nacional e no Regulamento MUS. A nota também não fornece orientações claras sobre os elementos objetivos a ter em consideração para o exercício do poder discricionário e da apreciação em matéria de supervisão neste contexto.

71

A mesma nota não especifica o requisito de capital mínimo regulamentar pertinente (isto é, se inclui o pilar 1, o pilar 2 e as reservas de fundos próprios) nem identifica os requisitos de liquidez pertinentes. Também não identifica outros requisitos prudenciais, em especial os relativos às disposições de governação e à capacidade operacional, que devem ser tidos em consideração a este respeito. As orientações também não explicam o que constitui um incumprimento dos requisitos regulamentares pertinentes nem o que tornaria provável o incumprimento dos mesmos num futuro próximo – embora esta seja a base para o BCE entender quando utilizar os seus poderes.

72

Assim, em suma, em junho de 2017 existia pouco apoio sob a forma de orientações para o pessoal do BCE sobre o exercício dos seus poderes discricionários e de apreciação em matéria de supervisão. Este facto pode afetar negativamente a eficácia da gestão operacional do BCE no que se refere à identificação e resposta a situações de crise.

O BCE dispõe de processos para identificar crises…

73

Tanto no Manual do MUS como no plano de ação de emergência se afirma que as atividades de gestão de crises do BCE devem ser desencadeadas quando há uma "deterioração significativa" da situação financeira de uma instituição. O manual afirma que uma deterioração significativa deve ser identificada com base nos seguintes elementos:

1. notificação de uma possível situação de crise pela própria instituição;
2. identificação da deterioração pelas ECS, em especial com base nas observações do sistema de avaliação dos riscos²⁴ do BCE;
3. acompanhamento horizontal pela DGC.

74

Até à data, as notificações de uma possível situação de crise pela entidade supervisionada foram a exceção e não a regra. Na prática, o BCE identifica situações de crise no decurso da sua supervisão contínua.

… mas não existe um conjunto comum de indicadores com limites claros para determinar a deterioração e o principal identificador tem várias desvantagens…

75

A DRRB exige que se recorra aos poderes de intervenção precoce e a outros poderes de supervisão caso um banco não cumpra ou, devido a uma deterioração rápida da sua situação financeira, avaliada com base num conjunto de fatores de desencadeamento, esteja em risco de não cumprir os requisitos regulamentares, como os níveis de capitais próprios. As orientações da EBA para a utilização de medidas de intervenção precoce²⁵ fornecem ao BCE um conjunto adicional de instrumentos para determinar se estão reunidas as condições para uma intervenção precoce.

76

As orientações da EBA preconizam que os fatores de desencadeamento específicos do banco destinados a avaliar se devem ser aplicadas medidas de intervenção precoce incluem, nomeadamente, a notação do SREP, alterações ou anomalias significativas identificadas no acompanhamento dos indicadores-chave financeiros e não financeiros no âmbito do SREP (por exemplo, rácios de capitais próprios e de liquidez) e acontecimentos significativos com um potencial impacto prudencial. Se as autoridades competentes decidirem optar pelo acompanhamento dos indicadores-chave no âmbito do SREP, necessitam, segundo a EBA, de identificar indicadores e fixar limites pertinentes para as especificidades de cada instituição ou grupos de instituições que partilhem características semelhantes. Os possíveis critérios para reconhecer uma deterioração significativa incluem critérios quantificáveis para um possível incumprimento dos requisitos regulamentares e podem estar associados aos fatores de desencadeamento do plano de recuperação de uma instituição. Esta situação contribuiria para garantir a eficácia operacional da gestão da identificação e resposta a uma situação de crise.

77

As orientações operacionais do BCE sobre medidas de intervenção precoce tratam desta matéria no contexto do SREP. Sublinham a importância da pontuação do SREP como sinalizadora de uma potencial situação de crise que deve desencadear a avaliação, pelas autoridades de supervisão, da necessidade de utilizar ou não os poderes de intervenção precoce. Além disso, as orientações fazem referência à legislação aplicável e às orientações pertinentes da EBA. O BCE declara que utiliza todos os tipos de fatores de desencadeamento mencionados, ou seja, a notação do SREP, alterações ou anomalias significativas dos indicadores-chave e acontecimentos significativos, em especial o incumprimento efetivo de requisitos regulamentares mínimos. Contudo, o BCE não definiu limites específicos das instituições para além dos requisitos mínimos que podem sinalizar um eventual ("possível") incumprimento futuro. Por outras palavras, neste sistema o incumprimento efetivo de um requisito de supervisão constitui um indicador para uma intervenção precoce. O BCE também não utiliza sistematicamente os indicadores e fatores de desencadeamento da recuperação que aprovou como sendo adequados para identificar uma crise em determinado banco no contexto do planeamento da recuperação, nem os elementos objetivos que podem indicar uma situação ou risco de insolvência em conformidade com as orientações da EBA (ver igualmente o ponto 84). Relativamente aos acontecimentos significativos, as orientações do BCE também não especificam mais para além do que se pode já encontrar nas orientações da EBA.

78

Por conseguinte, o único fator de desencadeamento sistemático de que o BCE dispõe para a gestão operacional das suas atividades de gestão de crises é uma pontuação global do SREP que indica que um banco apresenta um risco elevado²⁶. As pontuações do SREP só são definidas uma vez por ano através do processo anual SREP, em setembro. O BCE sublinhou que é possível atualizar as pontuações com maior frequência com base no seu próprio acompanhamento contínuo dos indicadores de risco. Não foram fornecidos exemplos concretos de pontuações do SREP que tivessem ajudado a identificar uma situação em rápida evolução ou que tivessem, efetivamente, sido atualizadas numa situação de crise. As orientações recomendam a realização de avaliações de intervenções precoces no âmbito do processo anual de tomada de decisões do SREP.

79

A inexistência de fatores de desencadeamento formais não significa que o BCE não utilize avaliações mais holísticas com base em critérios menos formalizados para a identificação de crises. As ECS acompanham regularmente um vasto leque de indicadores no âmbito do SREP, embora não haja a garantia de que esse acompanhamento seja feito de forma coerente em todas as ECS e nem de que todas as avaliações realizadas estejam sujeitas à aprovação pela gestão. O BCE não analisou de forma abrangente quais os indicadores ou outros acontecimentos que mais contribuíram para a identificação de bancos em crise.

… e é necessário melhorar os sistemas de acompanhamento

80

Os fatores de desencadeamento dos planos de recuperação baseados em comunicações específicas da instituição não estão incorporados no sistema informático utilizado pelo BCE. Têm de ser acompanhados manualmente por cada ECS, quando o são, e os incumprimentos (iminentes) não são sinalizados automaticamente. Esta situação afeta negativamente a eficácia operacional da gestão da identificação de crises.

81

Várias unidades do BCE contribuem para a gestão operacional da identificação de crises. Essas unidades produzem uma vasta gama de materiais que contêm informações pertinentes para a identificação de crises, incluindo relatórios sobre incumprimentos dos requisitos regulamentares e o acompanhamento dos níveis críticos para riscos específicos. No entanto, o Tribunal não conseguiu determinar se existe um processo claramente definido para a recolha, avaliação, comunicação ascendente e atuação com base nestas informações. O Tribunal também não conseguiu determinar se, e em que medida, as ECS ou a direção de topo utilizam estes relatórios de forma sistemática para a identificação de crises.

82

Além disso, o Tribunal não observou nada que sugira a existência de sistemas de informação de gestão que sinalizariam uma deterioração significativa se as ECS não conseguissem identificar e/ou comunicar esses casos. Também não existe nenhum processo específico para garantir que os incumprimentos dos requisitos regulamentares irão incentivar a ECS responsável a analisar se ocorreu uma deterioração significativa da situação financeira ou se é necessária uma avaliação da SRI.

83

Em especial, o Tribunal detetou deficiências no processo de acompanhamento dos incumprimentos dos indicadores dos planos de recuperação. No entanto, um acompanhamento eficiente reforçaria a capacidade operacional para identificar uma potencial crise numa fase inicial. Os bancos comunicaram os incumprimentos com um atraso de, pelo menos, quatro semanas²⁷ em mais de 40% dos casos. Os incumprimentos referiam-se a indicadores de capital (aproximadamente 30%), indicadores de rentabilidade (26%), indicadores de qualidade dos ativos (17%) e, em menor escala, indicadores de liquidez e de mercado.

84

Além disso, existiam provas que sugerem que as ECS não respeitam os processos de gestão de crises do BCE em todos os casos. Por exemplo, alguns incumprimentos dos indicadores dos planos de recuperação não foram comunicados à DGC, como deveriam ter sido. O Tribunal não conseguiu confirmar se as atividades de gestão de crises, como as avaliações formais das intervenções precoces, foram tidas em consideração mesmo em casos de incumprimento de regras regulamentares importantes, embora lhe fosse declarado que, em vários casos examinados, existiam já medidas de supervisão ou de intervenção precoce para atenuar o risco de crise.

85

Também não existiam provas de uma abordagem sistemática para garantir que eventuais impactos microprudenciais da evolução macroeconómica e a acumulação de risco sistémico são tidos em conta para aumentar a eficiência da identificação de crises. As funções de supervisão e monetária do BCE trocam informações sobre evoluções macro e microprudenciais. No entanto, o Tribunal não encontrou provas de que essas evoluções sejam especificamente tidas em conta pelo BCE na sua supervisão, por exemplo, através da aplicação de uma variável a determinados fatores de risco no sistema de avaliação dos riscos, ou avaliadas de forma sistemática no SREP. Também não foi mostrado ao Tribunal nenhum processo para o acompanhamento sistemático dos riscos sistémicos identificados pelo CERS ou por outros organismos macroprudenciais.

86

A inexistência de um acompanhamento centralizado dos indicadores também pode afetar negativamente a eficácia da gestão. O Tribunal não conseguiu encontrar provas de que os sistemas de informação de gestão do BCE fornecem à direção de topo uma visão geral abrangente e atualizada de todas as instituições sujeitas a procedimentos de gestão de crises. Um conjunto de dados desse tipo ajudaria a direção a cumprir a sua missão, contribuindo assim para a eficácia operacional. Não existe um sistema de apresentação de "relatórios de anomalias" para garantir que as informações são automaticamente remetidas para os níveis hierárquicos adequados se satisfizerem critérios pré-definidos. Não parece estar em vigor um processo de acompanhamento claramente definido.

87

De acordo com um relatório de auditoria interna, as ECS não fazem uma utilização eficiente do sistema de acompanhamento do BCE para a supervisão contínua, e o seguimento dado à grande maioria dos requisitos nas decisões do Conselho de Supervisão nem sequer foi documentado (para uma amostra extraída pela auditoria interna, 81% dos casos não foram registados no sistema e, para 17% dos casos, não existia qualquer documentação sobre as medidas conexas).

Compete às equipas de supervisão decidir quando realizar avaliações de intervenções precoces e de que forma as apresentar

88

As provas obtidas pelo Tribunal relativas à eficácia da gestão operacional do BCE para a identificação de crises não foram suficientes nem representativas. No entanto, salientaram determinadas insuficiências em termos de conceção.

89

O Tribunal constatou, a partir de documentação e entrevistas, que as avaliações de intervenções precoces são realizadas principalmente no âmbito do exercício anual do SREP, isto é, todos os anos na mesma altura. Em princípio, as avaliações formais das intervenções precoces devem igualmente ser desencadeadas com base em acontecimentos significativos ocorridos durante o ano. O BCE reiterou que esses casos se verificam, mas não surgiram na amostra do Tribunal. Na verdade, a partir das limitadas provas de que o Tribunal dispunha, parece que, em alguns casos, incumprimentos regulamentares aparentemente importantes não conduziram à realização de uma avaliação formal da intervenção precoce independente do processo SREP, embora este facto não exclua a possibilidade de que o BCE tenha, contudo, ponderado tomar medidas adequadas de supervisão ou de intervenção precoce.

90

Conforme exigido pelas orientações da EBA e do BCE, as avaliações de intervenções precoces fornecidas ao Tribunal pelo BCE incluíram, geralmente, declarações sobre se os requisitos regulamentares tinham sido, ou poderiam ser, infringidos. Todos os casos estavam relacionados com incumprimentos (ou possíveis incumprimentos) dos requisitos de fundos próprios, e nenhum com incumprimentos (ou possíveis incumprimentos) dos requisitos de liquidez. Não havia referências a incumprimentos de outros requisitos regulamentares, em especial insuficiências graves identificadas no quadro de governação e de gestão de riscos de uma instituição no decurso da supervisão contínua do BCE, nem nenhuma menção sistemática a incumprimentos anteriores.

91

Em geral, o Tribunal não conseguiu determinar se todas as constatações pertinentes em matéria de supervisão se refletem nos documentos relativos à avaliação formal da intervenção precoce. As conclusões a que o Tribunal teve acesso sobre incumprimentos ou possíveis incumprimentos baseavam-se principalmente nos valores e nas projeções comunicados pelos bancos, mesmo nos casos em que o BCE tinha provas de que os valores comunicados eram questionáveis. O Tribunal compreende, porém, que esta situação possa ter sido atenuada, em alguns casos, por análises de sensibilidade indicando uma série de resultados possíveis para o banco em questão, ou outras ações.

Resposta a situações de crise

92

Quando um banco é identificado como estando em crise, as ECS devem intensificar o seu controlo de supervisão e são responsáveis por determinar a resposta adequada em estreita coordenação com a DGC. Esta abordagem inclui propor a utilização da intervenção precoce e outros poderes de supervisão e, em função da gravidade da crise, pode implicar a realização de uma avaliação da SRI.

A natureza e o âmbito da atividade de supervisão intensificada são definidos por cada ECS

93

O BCE não forneceu ao Tribunal provas de quaisquer orientações formais sobre a intensificação do controlo de supervisão (como, em que medida e com que opções). Foi dito ao Tribunal que a prática habitual consiste em aumentar a interação com a direção de topo de um banco e exigir uma comunicação de informações mais frequente e pormenorizada antes do desencadeamento formal das atividades de gestão de crises.

Foram criados instrumentos de acompanhamento da liquidez…

94

A disponibilidade de dados completos e atualizados relativos à liquidez é essencial para a eficácia operacional da gestão de um banco em crise. Por conseguinte, o BCE concebeu um modelo para a comunicação de informações relativas à liquidez a utilizar pelos bancos em situações de crise, que abrange a prestação de informações fundamentais sobre financiamento e liquidez. Além disso, as instituições são convidadas a apresentar a sua própria avaliação e a explicar as suas expectativas.

95

No entanto, os bancos não são obrigados a partilhar os pressupostos subjacentes. Outra eventual falha é o facto de os dados serem recolhidos apenas ao nível do grupo, o que pode significar que uma crise ao nível de uma filial pode comprometer a sua utilidade ao fornecer informações críticas necessárias para o BCE gerir eficazmente a situação.

… mas, para ser eficaz em termos operacionais, o processo teria de quantificar as perdas incorridas ou prováveis

96

Igualmente importante para a gestão de crises eficaz em termos operacionais é a identificação e a avaliação do impacto das evoluções negativas nos fundos próprios. Uma vez que a intervenção precoce visa restabelecer a viabilidade de um banco, é necessário desenvolver uma visão sobre perdas não reconhecidas e prováveis e outros fatores que ainda não se refletem nos números do banco. Com base nas provas a que o Tribunal teve acesso, não é possível confirmar que existe um processo eficiente, incluindo orientações para as ECS, para garantir que a magnitude de um determinado problema é estimada antes de as medidas de resposta a uma situação de crise serem ponderadas. A descrição do processo do BCE também não reflete a necessidade de considerar a possibilidade de exigir aos bancos que apliquem uma política específica de constituição de provisões em relação aos fundos próprios ou que aumentem o requisito do segundo pilar com base numa avaliação quantificada nesses casos, fora do processo de decisão anual do SREP.

97

A gestão de uma situação de crise exige igualmente informações mais aprofundadas. O BCE dispõe de um instrumento normalizado para acompanhar créditos não produtivos que fornece algumas indicações. Segundo as orientações da EBA, se a notação do SREP mais baixa for acompanhada de preocupações com a qualidade dos ativos, o BCE deve ponderar a recolha de informações para a avaliação dos ativos de um banco, inclusivamente através de inspeções no local no âmbito da avaliação da intervenção precoce. No entanto, o Tribunal não encontrou quaisquer provas desse procedimento no BCE. Nos momentos em que é necessária uma tomada de decisão urgente, a falta dessas informações pode afetar negativamente a eficácia das operações de gestão.

98

O BCE possui um número reduzido de equipas de inspeção no local disponíveis para realizar uma análise pormenorizada da qualidade dos ativos para bancos em crise. Mesmo quando uma ECS tenha identificado problemas na carteira de ativos, o processo regular de inspeção no local pode durar até um ano, o que limita a capacidade operacional para reagir rapidamente a situações de crise.

99

Determinados bancos têm uma pontuação do SREP elevada devido a uma elevada taxa de créditos não produtivos ou a outros problemas relacionados com a qualidade dos ativos identificados através de exercícios específicos do BCE. A direção do BCE não possui quaisquer informações sintéticas sobre a medida em que estas questões foram avaliadas por inspeções no local ou por outros meios, nem nenhum processo prospetivo para recolher informações deste modo.

São necessárias mais orientações sobre poderes jurídicos e medidas práticas…

100

Para garantir a eficácia operacional da gestão da sua resposta a situações de crise, o BCE necessita de:

1. uma compreensão clara dos poderes jurídicos de que dispõe e orientações sobre a sua utilização;
2. uma compreensão clara do leque de medidas práticas disponíveis em qualquer cenário;
3. uma forma de garantir que as constatações da avaliação do plano de recuperação são devidamente tidas em conta;
4. orientações, ferramentas e formação.

101

O primeiro pré-requisito para a gestão de crises eficaz em termos operacionais é uma compreensão clara dos poderes à disposição do BCE e das condições jurídicas para a respetiva utilização. O BCE dispõe de procedimentos gerais para a utilização de poderes de supervisão que se estendem à imposição de medidas numa situação de crise. Dispõe igualmente de um modelo de projeto de decisão e de uma lista de verificação com perguntas a colocar ao realizar uma avaliação de intervenção precoce. No entanto, estes elementos não fornecem às autoridades de supervisão individuais orientações sobre a utilização da sua apreciação em matéria de supervisão numa situação de crise.

102

Além disso, colocam-se vários desafios específicos à aplicação do quadro regulamentar numa situação de crise. A redação do Regulamento MUS e da DRRB não é coerente, existem possíveis sobreposições e não existe uma hierarquia clara entre as medidas individuais. Além disso, existe o risco de as diferenças na forma como a DRRB foi transposta para a legislação nacional dos países participantes terem agravado as incoerências existentes. Tendo identificado estes desafios, o BCE realizou um inquérito às ANC no início de 2016 e comunicou à Comissão a conclusão de que a legislação deveria clarificar mais a intervenção precoce e a sua relação com as medidas de supervisão regulares de modo a assegurar a eficiência da sua utilização. No entanto, não foram desenvolvidos quaisquer processos ou orientações como resultado dessa conclusão para ajudar o pessoal do BCE a lidar com os desafios identificados.

103

O BCE não compilou uma lista abrangente de ações específicas que poderiam ser realizadas em determinadas circunstâncias, e os poderes jurídicos nos quais poderiam basear-se. Além disso, o BCE não analisou quais as medidas de intervenção precoce ou outras medidas são as mais adequadas para serem utilizadas, o que aumenta o risco de não serem tomadas as medidas adequadas. Estas ações melhorariam a coerência da tomada de decisões do BCE no exercício destes poderes, melhorando a eficácia operacional da forma como o processo é gerido. Esta situação afeta negativamente a eficácia operacional da sua gestão da capacidade de resposta a situações de crise.

104

Não existem provas da existência de um procedimento para garantir que as constatações da avaliação do plano de recuperação relativas aos estudos de credibilidade e viabilidade dos bancos são utilizadas.

… sobre o acompanhamento da aplicação de medidas de supervisão…

105

Quando são impostas medidas de supervisão, espera-se que as ECS acompanhem a sua aplicação e avaliem os resultados. Não existem quaisquer orientações operacionais específicas do BCE a este respeito. Por exemplo, não existe uma descrição explícita da frequência das atualizações necessárias, das medidas cujo acompanhamento terá de ser intensificado ou do alargamento dos prazos.

106

Um relatório de auditoria interna salientou insuficiências significativas no sistema geral de acompanhamento das medidas previstas para atenuar os riscos de supervisão ou dos requisitos definidos na supervisão contínua (ver ponto 87), o que suscita dúvidas sobre a natureza sistemática do acompanhamento.

… sobre a clareza das orientações sobre as avaliações da SRI

107

Se a situação continuar a deteriorar-se, por exemplo, por as medidas revelarem não ser eficazes, o BCE poderá ter de realizar uma avaliação da SRI do banco em questão. O artigo 32º, nº 4, da DRRB enumera as circunstâncias em que um banco deve ser considerado em SRI. Uma orientação da EBA sobre as avaliações da SRI estabelece vários elementos objetivos nos quais se deve basear esta decisão em matéria de supervisão.

108

O BCE elaborou as suas próprias orientações internas sobre a aplicação desta orientação. No entanto, o resultado tem um âmbito e nível de pormenor muito mais restritos do que a orientação inicial. Em especial, as orientações do BCE não abordam os elementos objetivos mencionados nas orientações da EBA para efeitos da avaliação, nem incluem instruções para o pessoal sobre a forma como devem ser utilizados²⁸. Na opinião do Tribunal, as orientações do BCE também não identificam eventuais incumprimentos das disposições de governo das sociedades que, de acordo com as orientações da EBA, devem ser tidos em consideração a este respeito.

109

Uma vez que as orientações internas do BCE se destinam a explicar os requisitos das orientações da EBA de uma perspetiva operacional, mas não o fazem na totalidade, não se pode dizer que a conceção do processo para gerir as avaliações da SRI seja plenamente eficaz em termos operacionais.

… e sobre atividades de formação e exercícios de simulação para melhorar a eficácia operacional da gestão

110

A DGC organizou ações de formação sobre gestão de crises e os comentários gerais dos participantes foram positivos. No entanto, deveria ter sido dada mais ênfase à formação sobre o quadro de intervenção precoce. A participação do pessoal das ANC em determinadas ECS foi fraca em domínios relacionados com a gestão de crises. Além disso, o BCE não organizou sessões de retorno estruturado da informação com as ECS para identificar as necessidades em matéria de formação para além das já mencionadas.

111

Como parte da preparação para situações de crise, a DGC é responsável, em estreita cooperação com as ANC, pela organização de exercícios de simulação de gestão de crises. No entanto, até à data, nenhum desses exercícios abrangeu as fases iniciais de uma eventual crise ou a fase de intervenção precoce. Não existia documentação que indicasse que o BCE instituiu uma metodologia específica ou elaborou orientações a este respeito, ou que planeia fazê-lo num futuro próximo.

A documentação da resposta a situações de crise nas avaliações das intervenções precoces necessita de ser melhorada

112

O BCE facultou ao Tribunal documentação e informações que lhe permitiram obter um conhecimento real dos processos pertinentes relativos à gestão dos processos de intervenção precoce, mas com limitações e supressões. Por conseguinte, o Tribunal não pode chegar a uma conclusão global que confirme que o BCE estabeleceu um processo de gestão eficaz em termos operacionais para garantir que recorre aos seus poderes de intervenção precoce em conformidade com o quadro regulamentar e as orientações pertinentes da EBA. No entanto, o Tribunal observou casos em que as orientações operacionais do BCE para as avaliações das intervenções precoces não foram respeitadas.

113

Os elementos de prova não incluíam exemplos de debates da autoridade jurídica sobre uma medida proposta, quer no âmbito do Regulamento MUS quer no da legislação nacional, conforme exigido pelas orientações do BCE. Alegadamente, este aspeto é tido em consideração em outros documentos que não foram disponibilizados ao Tribunal.

114

As avaliações das intervenções precoces observadas pelo Tribunal também não incluíam um debate sobre as medidas disponíveis como parte de um processo eficaz em termos operacionais para selecionar a mais adequada. Na maioria dos casos, a própria avaliação não permitia determinar com clareza a forma como a medida proposta daria resposta ao incumprimento ou aos possíveis incumprimentos.

115

As orientações operacionais do BCE sobre as medidas de intervenção precoce indicam que deve ponderar-se se uma medida é necessária e adequada. Estes aspetos não foram avaliados nas provas a que o Tribunal teve acesso. Também foi omitido um debate sobre as medidas anteriores, mesmo quando eram semelhantes às novas propostas, o que contraria um requisito explícito constante das orientações do BCE.

116

Os documentos fornecidos ao Tribunal não explicavam de forma clara e explícita por que motivo a ECS considerou que as medidas propostas corrigiriam as insuficiências identificadas num prazo razoável. O Tribunal também não encontrou provas de que o BCE tenha tido explicitamente em consideração ações de recuperação ou outras medidas especificadas num plano de recuperação neste contexto, ou de que estava preparado para chamar a atenção para casos relativamente aos quais considerava que nenhuma das opções de recuperação propostas poderia resolver o problema.

117

Na maioria dos casos, continuou a não ser claro se o BCE tinha, efetivamente, tentado quantificar a magnitude de um problema identificado antes da sua resposta às situações de crise. Em especial, não existia nenhum procedimento para orientar as inspeções no local que permitisse quantificar o impacto das perdas não reconhecidas e prováveis e outros fatores ainda não refletidos nos números de um banco. As avaliações a que o Tribunal teve acesso não eram claras quanto à questão de saber se seria possível dar resposta ao incumprimento ou ao possível incumprimento através das medidas propostas em tempo útil, embora este seja um requisito explícito das orientações do BCE.

118

Com base nas provas a que o Tribunal teve acesso, não foi possível confirmar que o BCE acompanha eficazmente a aplicação de medidas de intervenção precoce. Em especial, o Tribunal não conseguiu determinar se é realizado um acompanhamento rápido, quer sob a forma de medidas adicionais quer sob a forma de uma avaliação da SRI, conforme previsto nos processos de gestão de crises do BCE.

119

As provas fornecidas apenas permitiram ao Tribunal auditar aspetos selecionados da eficácia operacional da resposta a situações de crise do BCE. O Tribunal estava limitado aos documentos que o BCE entendeu disponibilizar, que não foram suficientes para lhe permitir chegar a uma conclusão global sobre a aplicação dos processos operacionais de gestão de crises.

Conclusões e recomendações

120

No seu papel de supervisão, o BCE definiu um quadro substancial para os procedimentos de gestão de crises. No entanto, continuam a ser necessárias melhorias significativas:

1. a estrutura organizacional é satisfatória e garante que, globalmente, existe um fluxo adequado de informações no BCE. Os processos de coordenação e cooperação externas podem ser melhorados;
2. o Tribunal identificou algumas falhas no quadro operacional de gestão de crises, bem como sinais de uma execução ineficaz, que são especificados nas conclusões a seguir apresentadas.

Estrutura organizacional

121

A estrutura organizacional é satisfatória, apesar das insuficiências na fase de planeamento inicial (pontos 17-23). Globalmente, o recrutamento para a DGC foi eficiente (pontos 24-25). Atualmente, o BCE não dispõe de procedimentos para reavaliar as necessidades de pessoal e reafetar o pessoal a ECS que estejam a lidar com uma situação de crise (ponto 25).

Cooperação e coordenação em matéria de gestão de crises

122

O estabelecimento da coordenação e da cooperação com outras autoridades ainda não está concluído. Apenas existem orientações operacionais limitadas para garantir que, numa situação de crise, as ECS podem gerir as suas funções relacionadas com o colégio de autoridades de supervisão de forma coerente e eficiente (pontos 29-31). Além disso, ainda não existe um quadro interno de regras para a supervisão complementar de conglomerados financeiros (ponto 32).

123

A cooperação do BCE com o CUR assenta na partilha e no intercâmbio de informações pertinentes para o desempenho das respetivas funções. O CUR tem acesso a um conjunto de informações mais vasto na fase de intervenção precoce quando o BCE o julga adequado ou quando o CUR o solicita. No entanto, o nível de informação disponibilizado não aumenta automaticamente quando a situação financeira de um banco se deteriora (pontos 34-39).

Recomendação 1

O BCE deve reforçar a sua cooperação com intervenientes externos:

1. prosseguindo os seus esforços para celebrar acordos escritos de coordenação e cooperação para todos os colégios de autoridades de supervisão cuja autoridade responsável pela supervisão em base consolidada é o BCE e melhorando o intercâmbio de informações com o CUR. Este último aspeto deve ser abordado no processo atual de revisão do memorando de entendimento entre as duas instituições;
2. adotando um quadro interno para a supervisão complementar de conglomerados financeiros.

Prazo de execução: 4º trimestre de 2018.

Planeamento da recuperação

124

O BCE concebeu procedimentos de acompanhamento interno adequados para o processo de avaliação dos planos de recuperação (ponto 51) e fixou um calendário coerente para a apresentação de planos de recuperação (ponto 47). Continuam a subsistir alguns desafios inerentes no contexto dos colégios de autoridades de supervisão (pontos 48-49). A avaliação dos planos pode envolver peritos nacionais, o que pode significar riscos para a governação (ponto 50). Foram fornecidas orientações suficientes sobre a maioria dos aspetos, com exceção dos indicadores dos planos de recuperação (pontos 51-54). O BCE operacionalizou todos os requisitos jurídicos numa ferramenta de avaliação eficiente, mas o Tribunal não encontrou nenhum relatório de síntese adicional nem nenhum procedimento sistemático para a utilização de avaliações no desempenho de funções de gestão e de identificação de crises no que se refere à supervisão contínua (pontos 55-61). Em geral, o retorno da informação recebido das entidades supervisionadas foi positivo (pontos 62-64). No entanto, devido à documentação limitada a que o Tribunal conseguiu ter acesso, não foi possível chegar a uma conclusão sobre a eficácia operacional do processo de avaliação dos planos de recuperação na prática (pontos 65-66).

Recomendação 2

Para o planeamento da recuperação, o BCE deve:

1. melhorar a coerência da sua abordagem em relação aos bancos que possuam modelos de negócio semelhantes e/ou exerçam as suas atividades em jurisdições comuns através de orientações adicionais, incluindo sobre a calibração de indicadores;
2. prever realizações adicionais sob a forma de relatórios de síntese e tomar disposições para as ECS utilizarem sistematicamente avaliações dos planos de recuperação na identificação e gestão de crises.

Prazo de execução: 4º trimestre de 2018.

Identificação das crises

125

As orientações atuais sobre a identificação de crises não estão suficientemente desenvolvidas e não especificam critérios objetivos que contribuiriam para a eficácia operacional da gestão (pontos 67-72). Existem procedimentos para a identificação de crises, mas não existe um conjunto de indicadores com limites claros para determinar a deterioração de uma entidade supervisionada. Este facto também afeta negativamente a eficácia operacional da gestão de crises (pontos 73-79). A eficácia operacional da gestão, pelo BCE, da identificação de crises é ainda mais afetada pelo facto de as avaliações das intervenções precoces serem realizadas principalmente no contexto do ciclo anual do SREP e não como uma reação a provas de uma deterioração significativa da situação financeira de um banco (pontos 89-91), bem como pelo facto de a documentação subjacente não estar totalmente em conformidade com os elementos estabelecidos nas orientações existentes.

Recomendação 3

O BCE deve:

1. continuar a aprofundar as suas orientações sobre as avaliações das intervenções precoces e definir um conjunto de indicadores com limites claros para determinar uma eventual deterioração da situação financeira de um banco, recorrendo a alguns dos indicadores e fatores de desencadeamento que foram considerados adequados no âmbito da avaliação do plano de recuperação do banco, e associá-los a processos escalonados claros para permitir a utilização eficaz em termos operacionais das informações disponíveis;
2. promover a utilização rápida e sistemática das avaliações das intervenções precoces assim que existam provas da deterioração significativa da situação financeira de um banco;
3. salientar a garantia da qualidade das avaliações das intervenções precoces a fim de garantir que os seus processos e orientações internos são seguidos.

Prazo de execução: 2º trimestre de 2018

126

O BCE não possui procedimentos e sistemas claramente definidos para a recolha, avaliação, comunicação ascendente e atuação com base nas informações que lhe são disponibilizadas de uma forma abrangente, e o seu seguimento e acompanhamento centralizado das constatações não são documentados de forma sistemática (pontos 80-86).

Recomendação 4

O BCE deve simplificar os seus processos para tratar todas as informações (incluindo as informações sobre o risco sistémico), de modo a maximizar a sua capacidade para identificar os bancos em crise numa fase inicial. Para o efeito, deve introduzir um sistema de informação de gestão para a comunicação sistemática de incumprimentos e possíveis incumprimentos de requisitos regulamentares e a execução de verificações centralizadas.

Prazo de execução: 1º trimestre de 2019.

Resposta a situações de crise

127

A abordagem atual do BCE à gestão operacional da resposta a situações de crise não inclui um procedimento para garantir que a magnitude de um determinado problema é quantificada antes de serem consideradas as medidas de supervisão. Em especial, o BCE não possui equipas de inspeção no local prontamente disponíveis para realizar uma análise pormenorizada da qualidade dos ativos para os bancos em crise (pontos 96-99).

Recomendação 5

O BCE deve:

1. continuar a aprofundar as suas orientações sobre a intervenção precoce, a fim de garantir que todas as constatações pertinentes em matéria de supervisão são quantificadas antes de serem consideradas as medidas de resposta;
2. estabelecer processos claros para obter garantias sobre a qualidade dos ativos das instituições cuja situação financeira se tenha deteriorado acentuadamente, sempre que persistam incertezas quanto à avaliação dos ativos. Em especial, o BCE deve ter equipas de inspeção no local disponíveis para realizar uma análise pormenorizada da qualidade dos ativos para bancos em crise;
3. elaborar relatórios intercalares com regularidade a apresentar à direção de topo que sintetizem, de forma sistemática, abrangente e orientada para o futuro, a forma como os bancos com problemas identificados relacionados com a qualidade dos ativos estão a ser abordados através de inspeções no local ou de outros meios.

Prazo de execução: 4º trimestre de 2018.

128

O BCE identificou dificuldades na aplicação das medidas de intervenção precoce disponíveis para a resposta a situações de crise, incluindo uma sobreposição com outras medidas. Dirigiu-se ao legislador para procurar alterações jurídicas, mas não forneceu orientações ao pessoal do BCE para lhe permitir resolver estas dificuldades. Também não existe uma descrição de ações específicas que poderiam ser ponderadas num leque de cenários nem dos poderes jurídicos em que se poderiam basear. A este respeito, não explorou as informações valiosas obtidas a partir das avaliações dos planos de recuperação e das situações de crise anteriores ao determinar quais os poderes e as medidas que devem ser tidos em consideração num determinado cenário. A utilização cuidadosa destas informações poderia aumentar significativamente a eficácia operacional, garantindo que todas as medidas aplicadas são adequadas e proporcionadas (pontos 101-104).

Recomendação 6

O BCE deve continuar a desenvolver as suas orientações operacionais sobre as avaliações das intervenções precoces, para:

1. resolver as dificuldades identificadas na aplicação dos seus poderes, convidando a Comissão a ponderar alterações legislativas para corrigir eventuais insuficiências no quadro existente;
2. introduzir uma descrição abrangente de ações específicas a ter em consideração num leque de cenários e dos poderes jurídicos a aplicar. Para o efeito, deve fazer uma utilização sistemática das informações obtidas através da avaliação dos planos de recuperação dos bancos e das situações de crise anteriores.

Prazo de execução: 4º trimestre de 2018.

129

As orientações do BCE sobre a aplicação das orientações da EBA relativas às avaliações da SRI têm um âmbito e nível de pormenor demasiado restritos e não são claras quanto à forma de utilizar os elementos objetivos descritos nas orientações da EBA no âmbito de uma avaliação da SRI (pontos 107-109).

Recomendação 7

O BCE deve continuar a desenvolver as suas orientações operacionais sobre as avaliações da SRI, em especial aprofundando a questão da utilização dos elementos objetivos descritos nas orientações da EBA.

Prazo de execução: 1º trimestre de 2018.

130

O BCE recusou dar acesso a documentos e informações necessários para o Tribunal realizar a sua função. Com base nos documentos recebidos, o Tribunal conseguiu avaliar até que ponto a conceção da avaliação do plano de recuperação e as atividades de gestão de crises contribuíram para a eficácia operacional. No entanto, as provas fornecidas pelo BCE sobre a execução dessas atividades foram extremamente limitadas, pelo que o Tribunal não conseguiu tirar conclusões quanto à sua eficácia operacional da gestão de crises na prática (ver anexo I).

Recomendação 8

O BCE deve conceder ao Tribunal de Contas acesso a todos os documentos ou informações solicitados necessários ao desempenho das funções deste último, no interesse da prestação de contas.

Prazo de execução: imediatamente.

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Membro do Tribunal de Contas Europeu, no Luxemburgo, na sua reunião de 12 de dezembro de 2017.

Abreviaturas, siglas e acrónimos

ANC: Autoridade nacional competente

BCE: Banco Central Europeu

CBSB: Comité de Basileia de Supervisão Bancária

CEF: Conselho de Estabilidade Financeira

CERS: Comité Europeu do Risco Sistémico

CUR: Conselho Único de Resolução

DG de Estatística: Direção-Geral de Estatística

DGC: Divisão de gestão de crises

DRFP: Diretiva Requisitos de Fundos Próprios

DRRB: Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias

EBA: Autoridade Bancária Europeia

ECS: Equipas conjuntas de supervisão

ESMA: Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados

ICAAP: Processo de autoavaliação da adequação do capital interno

ILAAP: Processo interno de avaliação da adequação da liquidez

IMAS: Information Management System (Sistema de gestão da informação)

MMD: Montante máximo distribuível

MUR: Mecanismo Único de Resolução

MUS: Mecanismo Único de Supervisão

Regulamento MUS: Regulamento do Mecanismo Único de Supervisão

SEBC: Sistema Europeu de Bancos Centrais

SREP: Supervisory Review and Evaluation Process (Processo de análise e avaliação para fins de supervisão)

SRI: Em situação ou em risco de insolvência

TCE: Tribunal de Contas Europeu

TFUE: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

UE: União Europeia

Glossário

Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias (DRRB): Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, que estabelece um enquadramento para a recuperação e resolução de instituições de crédito e empresas de investimento e que altera a Diretiva 82/891/CEE do Conselho e as Diretivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE, e os Regulamentos (UE) nº 1093/2010 e (UE) nº 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 173 de 12.6.2014, p. 190).

Autoridade nacional competente (ANC): Autoridade nacional responsável pela supervisão bancária. Pode ser um banco central nacional ou uma entidade específica dedicada à supervisão bancária, ou um modelo a dois níveis. Este termo é utilizado para abranger os diferentes tipos de instituições que realizam a supervisão bancária em toda a Europa.

Avaliação da situação ou risco de insolvência (SRI): Uma avaliação, pela autoridade de supervisão ou de resolução, para determinar se um banco infringe, ou é suscetível de infringir num futuro próximo, os requisitos para a manutenção da autorização, que pode desencadear processos de insolvência ou de resolução. Entre as razões para essa determinação incluem-se, embora não exclusivamente, o facto de: o banco ter sofrido, ou ser suscetível de vir a sofrer, perdas que levarão ao esgotamento dos seus fundos próprios; os ativos do banco serem, ou serem suscetíveis de ser, num futuro próximo, inferiores aos seus passivos; o banco ser incapaz, ou ser suscetível de ser, num futuro próximo, incapaz de pagar as suas dívidas e outras obrigações na data de vencimento.

Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS): O Comité Europeu do Risco Sistémico é responsável pela supervisão dos riscos no sistema financeiro da UE no seu todo (supervisão macroprudencial).

Conselho Único de Resolução (CUR): No âmbito de um novo mecanismo de resolução bancária para a área do euro, foram transferidos poderes significativos para o Conselho Único de Resolução (CUR). O objetivo do CUR consiste em assegurar uma resolução de forma ordenada de bancos em situação de insolvência com um impacto mínimo na economia real e nas finanças públicas. Estabelece regras e procedimentos uniformes para bancos significativos em situação de insolvência sob a supervisão do BCE e outros grupos transfronteiriços. Elimina obstáculos à resolução, por exemplo, organização e operações internas dos bancos, reconhecimento transfronteiriço de medidas de resolução.

Diretiva Requisitos de Fundos Próprios (DRFP): Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE (JO L 176 de 27.6.2013, p. 338).

Equipas conjuntas de supervisão (ECS): A supervisão quotidiana de instituições significativas no âmbito do MUS é exercida por equipas conjuntas de supervisão (ECS). As ECS integram pessoal do BCE e das ANC dos países em que as instituições de crédito, as filiais bancárias ou as sucursais transfronteiriças significativas de um dado grupo bancário se encontram estabelecidas. Para cada instituição significativa é criada uma ECS.

Grupo de gestão de crises: As autoridades dos países de origem e dos principais países de acolhimento de todas as instituições financeiras de importância sistémica global devem manter grupos de gestão de crises com o objetivo de aumentar o grau de preparação para uma crise financeira transfronteiriça que afete as instituições e facilitar a respetiva gestão e resolução. Os grupos de gestão de crises devem incluir autoridades de supervisão, bancos centrais, autoridades de resolução, ministros das finanças e as autoridades responsáveis pelos sistemas de garantia das jurisdições de origem ou de acolhimento de entidades do grupo que sejam relevantes para a sua resolução, e devem cooperar estreitamente com as autoridades de outras jurisdições em que as instituições em questão tenham uma presença de importância sistémica.

Instituições financeiras de importância sistémica global: Em novembro de 2011, o Conselho de Estabilidade Financeira (CEF) publicou um conjunto integrado de medidas políticas destinadas a reduzir os riscos sistémicos e morais associados aos bancos de importância sistémica. Nessa publicação, o CEF identificou como instituições financeiras de importância sistémica global um grupo inicial de bancos de grande dimensão, recorrendo a uma metodologia desenvolvida pelo Comité de Basileia de Supervisão Bancária (CBSB).

Mecanismo Único de Resolução (MUR): O Mecanismo Único de Resolução (MUR) é um dos pilares da união bancária, a par do MUS. Visa centralizar as principais competências e recursos para a gestão de falências de instituições de crédito nos Estados-Membros participantes.

Mecanismo Único de Supervisão (MUS): O Mecanismo Único de Supervisão (MUS) refere-se ao sistema de supervisão bancária na área do euro. É constituído pelo BCE e pelas autoridades nacionais de supervisão dos países participantes. Os seus principais objetivos são os seguintes:

• garantir a segurança e a solidez do sistema bancário europeu;
• aumentar a integração e estabilidade financeiras;
• assegurar uma supervisão coerente.

O MUS é um dos dois pilares da união bancária da UE, juntamente com o Mecanismo Único de Resolução.

Montante Máximo Distribuível (MMD): Montante máximo que um banco pode pagar, por exemplo para prémios e dividendos.

Processo de análise e avaliação para fins de supervisão (SREP): O processo de análise e avaliação para fins de supervisão (SREP) dos bancos que estão sob a supervisão direta do BCE é realizado por ECS para garantir que as instituições supervisionadas têm disposições, estratégias, processos e mecanismos adequados, mantêm capital e liquidez adequados de acordo com as regras pertinentes e têm uma boa gestão e cobertura dos riscos a que estão ou podem estar expostas. O SREP dá origem a uma pontuação individual para cada banco.

Rede de gestão de crises: Rede das funções de gestão de crises nas autoridades nacionais competentes (ANC).

Regulamento do Mecanismo Único de Supervisão (Regulamento MUS): Regulamento (UE) nº 1024/2013 do Conselho, de 15 de outubro de 2013, que confere ao BCE atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito (JO L 287 de 29.10.2013, p. 63).

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

O presente relatório foi elaborado pela Câmara de Auditoria IV – presidida pelo Membro do TCE Baudilio Tomé Muguruza – competente nos domínios da regulamentação dos mercados e economia competitiva. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Kevin Cardiff. Na elaboração do relatório, contou com a colaboração de Gediminas Mačys, chefe de gabinete; Shane Enright, assessor de gabinete; Tony Murphy, diretor; Zacharias Kolias, diretor e Mirko Gottmann, responsável de tarefa. A equipa de auditoria foi composta por Paraskevi Demourtzidou, Jörg Genner, Violeta Radu e Giorgos Tsikkos.

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PDF	ISBN 978-92-872-9107-3	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/441	QJ-AB-17-027-PT-N
HTML	ISBN 978-92-872-9098-4	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/18807	QJ-AB-17-027-PT-Q

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