Er ECB's krisestyring for banker effektiv i operationel henseende?

Resumé

Om den fælles tilsynsmekanisme

I

Finanskrisen i 2008 medførte store ændringer for så vidt angår reguleringen på det finansielle område i EU. Retsgrundlaget for banktilsyn blev styrket, og den fælles tilsynsmekanisme (FTM) blev oprettet i 2014. Tilsynet med store banker i euroområdet blev Den Europæiske Centralbanks (ECB's) ansvar. FTM omfatter Den Europæiske Centralbank og de nationale tilsynsmyndigheder i de deltagende lande. Et af hovedmålene er at forbedre banksystemets stabilitet i euroområdet.

Vores revision

II

Denne revision undersøgte den operationelle effektivitet af ECB's forvaltning af en specifik tilsynsopgave - krisestyring. Det er den proces, som tilsynsmyndighederne anvender til at identificere banker, der oplever økonomiske vanskeligheder, og gribe ind, når det er nødvendigt. Formålet med krisestyring er bevarelsen af den finansielle stabilitet og et fald i afhængigheden af offentlige midler. Krisestyring indebærer forudgående genopretningsplanlægning fra bankernes side for at være forberedt på krisesituationer. Det indebærer også, at tilsynsmyndigheden identificerer en forværring af bankens finansielle situation og om nødvendigt anvender beføjelser til tidlig indgriben.

Vores konstateringer

III

Som led i sin tilsynsrolle har ECB overordnet set oprettet en omfattende ramme for krisestyringsprocedurer. ECB's organisatoriske struktur og ressourcer til vurdering af genopretningsplaner og tilsyn med kriseramte banker er tilfredsstillende på trods af svagheder i den oprindelige planlægning og et behov for at forbedre tildelingen af personale til de mest presserende situationer.

IV

ECB er ved at lægge sidste hånd på ordningerne for eksternt samarbejde og koordinering med andre tilsynsmyndigheder og Den Fælles Afviklingsinstans. Ikke desto mindre kan de udestående problemer forsinke og begrænse informationsdelingen og forringe effektiviteten af koordineringen.

V

ECB's procedure for vurdering af bankernes genopretningsplaner er positiv. Indsendelses- og overvågningsprocedurerne er på plads, og de ansvarlige for bedømmelsen har adgang til nyttige redskaber og vejledning, som dog kan forbedres, navnlig på området for indikatorer i genopretningsplaner. Endvidere anvendes resultaterne af vurderingerne af genopretningsplanen ikke systematisk til kriseidentifikation og -respons. Vi kan heller ikke drage konklusioner om den operationelle effektivitet af forvaltningen af denne proces i praksis på grund af manglende dokumentation fra ECB.

VI

ECB's operationelle rammer for krisestyring har visse mangler, og der er tegn på ineffektiv gennemførelse. Vejledningen til vurderinger af tidlig indgriben er underudviklet og angiver ikke objektive kriterier eller indikatorer, der skal afgøre, om en bank er indtrådt i en krisesituation. Der er ingen vejledning om den bedste anvendelse af ECB's beføjelser eller de mest hensigtsmæssige foranstaltninger, der skal overvejes i specifikke scenarier. Vi opnåede ikke omfattende dokumentation for den faktiske anvendelse af ECB's beføjelser, så vi kan ikke drage konklusioner om effektiviteten af ECB's ledelse i praksis. Vejledningen om "Nødlidende eller forventeligt nødlidende" vurderinger har også mangler, hvad angår omfang og oplysninger.

Adgang til bevismateriale

VII

ECB nægtede at fremlægge vigtig dokumentation, som vi anmodede om for at gennemføre revisionen, hvilket havde en negativ indvirkning på revisionsarbejdet. Det betyder, at vores bemærkninger og konklusioner er foreløbige. Vi kan drage generelle konklusioner om udformningen af ECB's processer, men vi kan ikke bekræfte den operationelle effektivitet af krisestyringen i ECB i praksis.

Vores anbefalinger

VIII

Vi fremsætter en række anbefalinger til forbedring af ECB's krisestyringen.

IX

Hvad angår samarbejde bør ECB forbedre koordineringen med eksterne aktører og vedtage en intern ramme for supplerende tilsyn med finansielle konglomerater. Hvad angår genopretningsplanlægning bør ECB give yderligere vejledning vedrørende kalibrering af indikatorer for genopretningsplaner.

X

Hvad angår kriseidentifikation bør ECB videreudvikle sin vejledning om vurderingen af tidlig indgriben og fastsætte indikatorer til bestemmelse af forringelsen af en banks finansielle situation. ECB bør også under disse omstændigheder systematisk anvende oplysninger fra vurderingerne af genopretningsplaner.

XI

Hvad angår kriserespons bør ECB sikre, at problemer kvantificeres, inden kriseberedskabsforanstaltninger overvejes, og påbegynde indberetning for systematisk at overvåge aktivers kvalitet. ECB bør også videreudvikle sin operationelle vejledning om vurderinger af tidlig indgriben, herunder systematisk brug af den indsigt, som den har opnået ved vurderingen af bankernes genopretningsplaner. Endelig bør ECB i forbindelse med "nødlidende eller forventeligt nødlidende-vurderinger" videreudvikle sin operationelle vejledning.

Indledning

01

En af erfaringerne fra finanskrisen i 2008 var, at banklovgivningen skulle forbedres for at sikre bedre krisestyring. I Den Europæiske Union (EU) er dette behov blevet afhjulpet ved, i den nationale lovgivning, at gennemføre direktiv 2014/59/EU, almindeligvis kendt som "direktivet om genopretning og afvikling af banker" (BRRD). Det skaber en fælles europæisk ramme for genopretning og afvikling.

02

I overensstemmelse med nye globale standarder består rammen af tre søjler: Bankernes genopretningsplanlægning, tilsynsmyndighedernes tidlige indgriben og afvikling som en sidste udvej. Europa-Kommissionen har også vedtaget gennemførelsesforordninger. Sammen med vejledninger udstedt af Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA), fortolker og forklarer de lovgivningsmæssige rammer og søger at sikre ensartet anvendelse.

03

Under den fælles tilsynsmekanisme (FTM)¹ fik Den Europæiske Centralbank (ECB) ansvaret for at sikre en effektiv operationel forvaltning af opgaver i forbindelse med vurderingen af bankernes genopretningsplanlægning og også for tidlig indgriben for signifikante banker i euroområdet siden november 2014. Fra og med juli 2017 fører ECB direkte tilsyn med 120 vigtige banker i euroområdet, som ejer godt 80 % af bankaktiverne eller ca. 22 000 milliarder euro. ECB estimerer sine samlede omkostninger i 2017 for tilsyn med banksystemet til 490 millioner euro, som bankerne selv finansierer via afgifter.

04

Genopretningsplanlægning og tidlig indgriben skal sikre, at en krise afbødes, enten af bankerne selv eller med tilsynsforanstaltninger. Krisesituationer defineres i denne beretning, som når omstændighederne i en bank forværres til et punkt, hvor dens økonomiske situation er truet. Dette tilsynsansvar kræver en ramme for krisestyring. Dette er processen med forberedelse til krisesituationer samt identifikation og respons, når de opstår.

05

Genopretningsplanlægning er et nyt element i de lovgivningsmæssige rammer. Under BRRD-forvaltningen er bankerne nu forpligtet til at udvikle og vedligeholde genopretningsplaner, der består af de foranstaltninger, de har til hensigt at iværksætte for at genoprette deres finansielle situation som en første reaktion på forringelsen. Banktilsynsmyndighederne vurderer kvaliteten af disse planer og fastslår, om de er troværdige og gennemførlige.

06

Ifølge Baselkomitéen for Banktilsyn kan tidlig indgriben forhindre en udpeget svaghed i at udvikle sig til en trussel mod sikkerhed og sundhed². Det er en afgørende del af tilsynsforvaltningen. BRRD har indført omfattende redskaber til tidlig indgriben, og EU-forordningen om oprettelse af FTM³ tillagde også ECB beføjelser til tidlig indgriben.

07

En effektiv krisestyring afhænger nu primært af ECB's operationelle effektivitet i forvaltningen af sine omfattende beføjelser. Dette omfatter opbygning af tilsynskapacitet til at identificere og reagere på ugunstige udviklinger på et tidligt stadium. Det indebærer også at sikre en tilstrækkelig informationsstrøm, både internt og eksternt, og rettidig beslutningstagning. En endelig forudsætning for operationel effektivitet i forvaltningen, når man håndterer en krisesituation, er en jævn udveksling af oplysninger og effektiv koordinering med andre tilsynsmyndigheder og relevante myndigheder.

08

Vurdering af genopretningsplaner og konstatering af krisesituationer er følsomme beslutninger, der bør være baseret på en fornuftig proces. Det samme gælder anvendelsen af skønsmæssige tilsynsbeføjelser, eftersom foranstaltningerne skal skræddersys for at løse problemet på en målrettet og forholdsmæssig måde. En vigtig udfordring er at skabe kriterier, der muliggør sammenhæng i behandlingen af banker med forskellige forretningsmodeller på forskellige markeder, der overvåges af hold med forskellige tilsynsmæssige baggrunde.

09

Der skal således være balance mellem de generelle og overordnede kriterier og de institutspecifikke kriterier, samtidig med at der sikres tilstrækkelig fleksibilitet i den måde, de anvendes på. Samtidig skal alle kriterier være eksplicitte og solide nok til at sikre konsekvent tilsyn og sikkerhedsforanstaltninger mod manglende handling (de relative fordele ved ikke at gøre noget) og "regulatory capture" ved at fremme en banks interesser snarere end offentlighedens interesse.

10

Omkring to tredjedele af de banker, der var underlagt ECB's krisestyringsprocedurer, fik en SREP-karakter⁴ på fire (den værste klassificering før en bank klassificeres som "nødlidende eller forventeligt nødlidende" (FOLTF) og en tredjedel blev vurderet til et tretal. Kun én bank fik SREP-karakteren to. De fleste banker var under krisestyring i mindst et år - og nogle i hele perioden. Tallene for 2016 viser, at 11 % af bankerne i Europa fik SREP-karakteren fire. I andet kvartal af 2016 havde fem banker kapitalniveauer under MUB-tærsklen.

Revisionstilgang og -metode

11

Vi undersøgte, om ECB i sin tilsynsrolle havde formået at oprette en operationelt effektiv ramme for krisestyringsprocedurerne⁵. Vi fokuserede især på:

1. om ECB's tilsynsmetoder og dermed forbundne procedurer effektivt udpeger og reagerer på en væsentlig forringelse af en banks finansielle situation
2. om de operationelle procedurer og ordninger for koordinering og samarbejde både inden for ECB og med andre relevante aktører giver mulighed for effektiv krisestyring.

12

I denne kontekst var formålet med revisionen at undersøge:

1. ECB's organisatoriske struktur og procedurer for ansættelse og fordeling af personale
2. ECB's processer til udveksling af oplysninger, koordinering og samarbejde, både internt og eksternt med andre interessenter
3. ECB's processer til vurdering af genopretningsplaner, herunder støtteredskaber og praksis
4. ECB's processer til gennemførelse af rammebestemmelserne for tidlig indgriben, herunder kriterier og metoder til at sikre tidlig kriseidentifikation og en passende respons.

13

Revisionskriterierne var baseret på følgende kilder:

1. relevant lovgivning – BRRD, kapitalkravsdirektivet (CRD IV)⁶ og forordningen om den fælles tilsynsmekanisme (FTM-forordningen);
2. Kommissionens relevante delegerede forordninger og EBA-retningslinjer
3. relevante globale standarder (Baselkomitéen for Banktilsyn og Rådet for Finansiel Stabilitet (FSB) og
4. ECB's interne regler og procedurer.

14

Vi indsamlede revisionsbeviser gennem møder og interviews med centrale ECB-tilsynsmedarbejdere og ved gennemgang af interne dokumenter samt offentligt tilgængelige oplysninger. Udover revisionsarbejdet hos ECB sendte vi et spørgeskema til alle signifikante banker for at få feedback om effektiviteten af processen for genopretningsplanlægning.

15

Revisionen fokuserede kun på den operationelle effektivitet af ECB's krisestyring af banker under dennes direkte tilsyn (disse er udelukkende de såkaldte "signifikante institutter"). Den omfattede ikke krisestyringsaktiviteter for "mindre signifikante institutter" eller ECB's interaktion med afviklingsmyndighederne bortset fra rettidig udveksling af oplysninger. Vi undersøgte ikke, om ECB's individuelle tilsynsmæssige afgørelser var passende, men om de igangværende processer ville gøre det muligt at træffe afgørelser på det rette tidspunkt, og om de vurderinger, der blev foretaget inden beslutningstagningen, gjorde det muligt at træffe velinformerede afgørelser.

16

Vi kom fortsat til at stå over for begrænsninger af revisionens omfang. ECB leverede omfattende dokumentation i forbindelse med denne revision og brugte betydelige ressourcer på at støtte vores revision, hvilket gjorde det muligt at fortsætte revisionen rettidigt. Der blev iværksat samarbejdsordninger mellem Revisionsretten og ECB med henblik på at sikre beskyttelse af fortrolige data og en gnidningsløs strøm af dokumentation. Vi opnåede derfor tilstrækkeligt bevis vedrørende systemets udformning til at drage passende konklusioner i den forbindelse. De leverede beviser på området test af kontroller og substanstest var imidlertid utilstrækkelige. Der gives udførlige oplysninger i bilag I. Det revisionsbevis, vi havde adgang til for så vidt angår den operationelle effektivitet af gennemførelsen i praksis af vurderinger af genopretningsplaner og andre krisestyringsaktiviteter, var begrænset og i nogle tilfælde ikke blev fremlagt øjeblikkelig. Dette betyder, at vi faktisk modtog en betydelig mængde dokumentation, men at vi ikke kunne besvare alle vores revisionsspørgsmål efter den for en revision passende standard, og at denne beretning nødvendigvis må betragtes som foreløbig for så vidt angår disse revisionsområder.

Bemærkninger

Den organisatoriske struktur, ansættelse og fordeling af personale til krisestyringsaktiviteter

17

For at sikre operationel effektivitet kræver ECB's krisestyringsaktiviteter en organisatorisk struktur, som understøtter ydeevne, samt passende personale. Sidstnævnte betyder fastlæggelse af personalebehov baseret på klar planlægning, samt rekruttering og ansættelse af tilstrækkeligt mange individer med passende færdigheder. Processerne bør også gælde for fordeling af personale fra sag til sag for at reagere på nødsituationer.

Samlet set er den organisatoriske struktur passende …

18

I ECB har fælles tilsynshold ansvaret for løbende tilsyn, herunder udøvelse af tilsynsaktiviteter vedrørende vurdering af bankernes genopretningsplaner og krisestyring. JST'erne ledes altid af ECB's-personale. De består af ECB-personale og ansatte udpeget af deltagende medlemsstaters tilsynsmyndigheder. En tidligere revision viste, at ECB ikke har tilstrækkelig kontrol over disse tilsynsførendes tal og færdigheder⁷. Derudover har ECB en særlig krisestyringsafdeling, som samler specifik ekspertise vedrørende krisehåndtering til støtte for JST'erne. Interaktion med krisestyringsafdelingen kan også sikre sammenhæng i de fælles tilsynsholds beslutningstagning og den operationelle effektivitet i forvaltningen af deres arbejde (jf. tekstboks 1).

19

Ud over det ovenstående påbegynder og fører krisestyringsafdelingen tilsyn med kriserelevante indikatorer baseret på oplysninger om risici og sårbarheder hos FTM-institutter. Afdelingen modtager disse oplysninger fra afdelingen for risikoanalyse og de nationale kompetente myndigheder, krisestyringsafdelinger samt tilsynsdata fra ECB's Generaldirektorat for Statistik (GD for Statistik).

20

Denne organisatoriske struktur styrker effektiviteten i den operationelle forvaltning af opgaver. Der er en klar adskillelse af ansvar og pligter mellem de fælles tilsynshold og krisestyringsafdelingen. Dette både bidrager til og plejes ved effektiv interaktion mellem de to parter. Fælles tilsynshold har et klart ansvar for løbende tilsyn og er også involveret i flere faser af krisestyringen, der starter med forberedende aktiviteter og i sidste ende omfatter tidlig indgriben eller FOLTF-processen.

21

ECB har yderligere forbedret denne interaktion med de fælles tilsynshold ved at opdele afdelingen for krisestyring i to sektioner: "Krisestyringsoperationer" og "krisestyringspolitik og samarbejde". Den førstnævnte er ansvarlig for bankspecifik interaktion med JST'erne, mens sidstnævnte er ansvarlig for opgaver i forbindelse med politisk koordinering af rammerne for krisestyring og samarbejde med kompetente myndigheder, afviklingsmyndigheder og andre interessenter.

… trods indledende svagheder i planlægningen

22

Krisestyringsafdelingens ekspertstøtte til de fælles tilsynshold kan være afgørende for den operationelle effektivitet af forvaltningen af en krisesituation, da der ikke er nogen garanti for, at medlemmerne af de fælles tilsynshold vil besidde de nødvendige krisestyringsfærdigheder.

23

Den oprindelige planlægningsproces med ansættelse i krisestyringsafdelingen manglede en foruddefineret blanding af færdigheder. Ved oprettelsen af FTM blev der heller ikke krævet erfaring med krisehåndtering i forbindelse med rekruttering af de fælles tilsynsholds personale. ECB har heller ikke beføjelse til at sikre, at medlemmer af fælles tilsynshold sendt fra nationale myndigheder har den nødvendige ekspertise. HR drøfter for tiden muligheden for en database med færdigheder og kvalifikationer for FTM.

Samlet set var rekrutteringen til krisestyringsafdelingen effektiv

24

På baggrund af den stikprøve, vi undersøgte, konkluderer vi, at rekrutteringen til krisestyringsafdelingen generelt var effektiv, navnlig i lyset af udfordringen med at finde folk med relevant erfaring. Rekrutteringen tog mellem to og seks måneder fra start til slut, og alle rekrutterede havde de nødvendige færdigheder.

… men ECB har ikke særlige procedurer for at revurdere personalefordelingen på JST'erne i en krisesituation og omfordele personale for at sikre operationel effektivitet i den tilknyttede forvaltning

25

Som beskrevet i punkt 119 i vores særberetning⁸ bør risikoniveauet for en enhed under tilsyn påvirke antallet og omfanget af tilsynsopgaverne. En hurtig forringelse af en banks situation kan betyde ressourcebegrænsninger for det tilsvarende fælles tilsynshold. I en krisesituation kan de fælles tilsynshold reducere eller udskyde normale opgaver. Der er imidlertid ingen proces til at revurdere personalebehov eller omfordele personale, hvilket potentielt hæmmer forvaltningens operationelle effektivitet i en krisesituation.

Samarbejde og koordinering med hensyn til krisestyring

26

Effektiv krisestyring i operationel henseende kræver et effektivt samarbejde og koordinering mellem relevante interessenter. Dette gælder især for grænseoverskridende bankkoncerner på grund af deres komplekse karakter.

27

EU-retten⁹ kræver, at ECB ved håndtering af en krisesituation i en bank udveksler oplysninger og koordinerer sine aktiviteter med andre myndigheder. Dette kan omfatte andre kompetente myndigheder i forbindelse med banktilsyn inden for tilsynskollegierne, tilsyn med forsikringsselskaber, afviklingsmyndigheder og makrotilsynsmyndigheder.

28

Tilsynskollegierne er drivkraften bag tilsynssamarbejde og koordinering, både under normale forhold og i en krisesituation. Operationel effektivitet i forvaltningen af tilsynskollegiernes opgaver vil omfatte udveksling af relevante oplysninger, koordinering af krisevurderinger og koordinering af kriserespons.

29

Tilsynskollegierne bør være baseret på skriftlige ordninger, der omfatter bestemmelser om fortrolighed, brug og udveksling af oplysninger og koordinering mellem medlemmerne¹⁰. En model for skriftlige ordninger og interne ECB-procedurer yder vejledning til JST'erne for så vidt angår indgåelse af de skriftlige ordninger med andre myndigheder. Med hensyn til krisesituationer omfatter ECB-procedurerne imidlertid ikke specifikke instrukser vedrørende anvendelsen og omfanget af de specifikke bankkoncernoplysninger, der skal udveksles. I de skriftlige ordninger, der er indgået hidtil, er sådanne oplysninger ikke altid blevet defineret som krævet. Manglen på sådanne ordninger kan forhindre et kollegiums effektive funktion i en krisesituation.

Etableringen af koordinering og samarbejde med andre myndigheder er stadig ikke fuldstændig

30

I sin rolle som konsoliderende tilsynsmyndighed har ECB 34 tilsynskollegier, herunder fire internationale kollegier, der ikke omfatter andre EU-deltagere end ECB. ECB er ved at indgå skriftlige koordinerings- og samarbejdsordninger (WCCA'er) for at lette krisestyringen inden for disse kollegier. Fra juni 2017 havde ECB kun indgået WCCA'er for fem kollegier (jf. tabel 1). ECB prioriterede ikke at indgå WCCA'er på risikobasis. Forhandlinger er undertiden vanskelige, da de bl.a. afhænger af modparternes modtagelighed. Manglen på en WCCA kunne reducere ECB's evne til at reagere på en krise på en rettidig og effektiv måde.

Tabel 1

Status for WCCA'er

Status	Antal institutioner
Indgåede	5
Venter på ECB's godkendelse	4
Vurderes internt af ECB	18
Afventer (herunder to globalt systemisk vigtige banker (G-SIB'er))	3
Ikke påbegyndt (internationale kollegier)	4

Kilde: ECB.

31

De dokumenter, ECB stiller til rådighed, indeholder begrænset operationel vejledning til de fælles tilsynshold, der kan sikre, at deres kollegierelaterede opgaver styres på en konsistent og effektiv måde i en krisesituation.

32

Der er heller ingen interne regelsæt til sikring af, at de yderligere udfordringer, der følger af ECB's supplerende tilsyn med 29 finansielle konglomerater¹¹, behandles¹². Manglen på et sådant regelsæt kan påvirke effektivitet og aktualitet af en sådan indgriben, hvis et finansielt konglomerat kommer i krise.

33

Af de to årsager er ECB's WCCA-skabelon af særlig betydning for den operationelle effektivitet af grænseoverskridende krisestyring. Skabelonen indeholder dog ikke det krævede mindsteniveau af oplysninger, der skal udveksles i en krisesituation mellem medlemmer af et kollegium¹³. De tilgængelige beviser gav ikke eksempler på tilfælde, hvor ECB havde opnået enighed om dette mindsteniveaufor oplysninger. Den del af skabelonen, der beskæftiger sig med interaktion mellem tilsynskollegier og afviklingskollegier, er også ufuldstændig på grund af de nyligt oprettede afviklingskollegier og det faktum, at 19 grænseoverskridende koncerner i øjeblikket hører under Den Fælles Afviklingsinstans' ansvar. ECB har meddelt, at den planlægger at gennemgå denne sektion, når de skriftlige ordninger for afviklingskollegier og krisestyringsgrupper er afsluttet.

Interaktion med Den Fælles Afviklingsinstans og andre interessenter skal forbedres

34

Effektiv interaktion med afviklingsmyndigheder og navnlig med Den Fælles Afviklingsinstans som det nye EU-organ, der har til opgave at hjælpe nødlidende banker, er blevet en ny og afgørende komponent i krisestyring.

35

ECB's samarbejde med Den Fælles Afviklingsinstans indebærer deling og udveksling af oplysninger, der er relevante for den ene eller begge organisationers opgaver. Disse omfatter afviklingsplanlægning, indførelse af foranstaltninger for tidlig indgriben og FOLTF-vurderinger.

36

Som første skridt i retning af at sikre en effektiv informationsstrøm, underskrev ECB og Den Fælles Afviklingsinstans et aftalememorandum i december 2015. MoU'et er ved at blive ajourført, og det er hensigten at udvide anvendelsen og omfanget af de oplysninger, der gives SRB, med henblik på afviklingsplanlægning og i krisesituationer, baseret på de seneste to års erfaringer.

37

Den Fælles Afviklingsinstans har siden april 2015 haft fjernadgang til Darwin, ECB's system til forvaltning af dokumenter, og siden december 2016 har den haft adgang til IMAS, det informationsstyringssystem, som anvendes i FTM. Mængden af oplysninger, der deles med Den Fælles Afviklingsinstans om ikkekrisesituationer, er begrænset. Der er på nuværende tidspunkt ikke nogen forud fastsat pakke af oplysninger, som skal gives til SRB med hensyn til krisesituationer. ECB stiller derfor de oplysninger til rådighed, som den finder relevante, og hvis SRB har brug for yderligere oplysninger, skal den anmode om dem.

38

Det burde gøre det lettere at stille data til rådighed for SRB i en krisesituation, og derved afhjælpe en nuværende operationel ineffektivitet, hvis der på forhånd blev opnået enighed om, hvilke oplysninger der skal udveksles. Dette er imidlertid ikke nok til at sikre, at ECB modtager disse oplysninger på at tidligt tidspunkt af krisen. Niveauet af oplysninger, der stilles til rådighed, øges ikke automatisk, når en finansiel tilstand for en bank forværres til et krisepunkt. Niveauet øges kun, hvis ECB overvejer tidlig indgriben og markerer dette i IMAS-fasen, eller hvis ECB ellers anser det for hensigtsmæssigt.

39

Samlet set påvirkede disse mangler den operationelle effektivitet af forvaltningen af systemet. I stedet for at modtage en mere omfattende række oplysninger fra begyndelsen fører det til mange ad hoc-anmodninger fra Den Fælles Afviklingsinstans, for hvilke oplysninger skal udarbejdes, godkendes og overføres. Desuden kan processen for at dele oplysninger mere bredt, efterhånden som situationen for en institution forværres, forbedres yderligere for derved også at forbedre forvaltningens operationelle effektivitet. Vores seneste særberetning om Den Fælles Afviklingsinstans indeholder yderligere oplysninger om samarbejdet mellem de to organer.

Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici

40

ESRB er ansvarlig for makrotilsyn med det finansielle system i EU. ESRB identificerer og prioriterer systemiske risici og udsteder advarsler og anbefalinger til afhjælpende foranstaltninger. Vi fandt ingen detaljerede procedurer, der sikrer, at ECB's krisestyring tager de systemiske risici, som den finansielle stabilitet er behæftet med, og som ESRB identificerer, i betragtning.

Samarbejde mellem relevante myndigheder

41

ECB har oprettet interne processer til forberedelse, forhandling og godkendelse af samarbejdsaftaler eller MoU'er med andre relevante myndigheder med henblik på koordinering i en krisesituation (jf. figur 1). ECB har underskrevet MoU'er med Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) og arbejder fortsat på at indgå samarbejdsaftaler med nationale markedstilsynsmyndigheder, tilsynsmyndigheder for medlemsstater uden for euroområdet og nationale myndigheder uden for EU.

42

Prioritering af indgåelse af aftaler med tredjelande afhænger af en række faktorer som analyse af eksponering og koncernstrukturer. Disse prioriteter afspejles dog ikke i en overordnet handlingsplan inden for ECB. Der er heller ingen prioritering, når der indgås aftaler med nationale markedstilsynsmyndigheder eller medlemsstater uden for FTM. I praksis er underskrivelsen af MoU'er med myndigheder uden for EU afhængig af modpartens vilje til at samarbejde. De hidtidige aftaler, der vedrører løbende tilsyn, indeholder ikke specifikke ordninger i forbindelse med krisestyringsaktiviteter.

43

Desuden er ECB juridisk forpligtet til at informere andre interessenter om en potentiel krisesituation afhængigt af dens alvorlighed. Disse interessenter omfatter EBA, de nationale centralbanker og ECB's egen monetære funktion.

Genopretningsplanlægning

44

En vigtig forpligtelse under BRRD er, at bankerne skal udarbejde og opretholde planer for at genoprette deres finansielle situation i tilfælde af en pludselig forringelse. De kaldes genopretningsplaner. ECB skal som banktilsynsmyndighed årligt vurdere kvaliteten af genopretningsplanerne.

45

En operationelt effektiv proces til vurdering af genopretningsplaner vil kræve sammenhængende redskaber og klart fastlagte roller og ansvar inden for ECB. JST'erne ville udføre deres vurderinger og give feedback til banker inden for bestemte frister, hvilket giver Den Fælles Afviklingsinstans mulighed for at udtrykke sine synspunkter¹⁴.

46

En effektiv proces vil også tillade hurtig mærkning af potentielle svagheder og sikre konsistens i vurderingen af genopretningsplaner på tværs af FTM. Endelig vil resultaterne af de samlede vurderinger blive anvendt systematisk som input til kriseforberedelse og -styring.

Efter en overgangsperiode fremsatte ECB en sammenhængende tidsplan for indsendelse af genopretningsplaner …

47

ECB var nødt til at forskyde indgivelsesprocessen for alle banker på grund af den sene gennemførelse af BRRD i mange medlemsstater i 2015. Processen blev tilpasset, og en ny tilgang til indgivelsen af planerne blev vedtaget og gennemført for den anden runde i 2016, og processens operationelle effektivitet blev dermed styrket.

… men det var fortsat en udfordring at træffe fælles afgørelser om koncerners genopretningsplaner

48

Den nøjagtige procedure, der skal følges ved vurderingen, varierer alt efter bankens eller bankkoncernens struktur. For så vidt angår grænseoverskridende bankkoncerner kræves det, at tilsynskollegiets medlemmer træffer en fælles afgørelse. Bilag II viser processtrømmen for så vidt angår tilsynskollegiers vurdering af genopretningsplaner.

49

Ifølge ECB var første runde af indsendelser ramt af forsinkelser af flere årsager. 71 ud af 106 banker (67 %) indsendte deres genopretningsplaner til tiden. Den Fælles Afviklingsinstans fremsatte ikke bemærkninger til nogen af planerne i 2015-cyklussen. Når proceduren krævede inddragelse af et tilsynskollegium, blev den formelle fælles beslutningsproces kun afsluttet i 11 ud af 32 tilfælde (34 %), dvs. at der blev truffet en fælles afgørelse med deltagelse af alle medlemmer. Samlet set tyder disse resultater på en vis ineffektivitet i tilsynskollegiernes arbejde.

Brug af nationale eksperter betyder potentielle forvaltningskonflikter

50

Den kompetente myndighed er ansvarlig for vurderingen af genopretningsplaner¹⁵. ECB er den kompetente myndighed i forbindelse med signifikante institutter. ECB's egen tilsynsvejledning¹⁶ gør det muligt for medarbejdere i de nationale kompetente myndigheder at deltage i vurderingen af genopretningsplaner - uden at være en del af et fælles tilsynshold og uden at rapportere til underkoordinatoren i den kompetente nationale myndighed. I stedet rapporterer de til lederen af den tilsvarende nationale afdeling. Vi konkluderede i vores særberetning nr. 29/2016 (punkt 140, 141 og 147), at modstridende rapporteringslinjer og manglende præstationsfeedback kan have negative konsekvenser for resultaterne og den operationelle effektivitet af forvaltningen af vurderingsproceduren. I dette tilfælde er situationen endnu mere problematisk, da der ikke er nogen forbindelse til JST'et via underkoordinatoren i den nationale kompetente myndighed, og ingen formelt angivet overdragelsesproces. Tilsynsvejledningen undlader også at give retningslinjer for proceduremæssig interaktion mellem JST-koordinatoren og de relevante nationale eksperter.

Krisestyringsafdelingen overvåger processen for genopretningsplanlægning og giver generel vejledning til JST'er og banker, men behøver en vis forbedring

51

Under to interne vurderinger identificerede krisestyringsafdelingen visse spørgsmål vedrørende effektiv forvaltning af vurderingsprocessen. Der opstod et behov for yderligere vejledning om muligheder, scenarier og indikatorer vedrørende genopretning, og dette blev efterfølgende givet til vejlederne på mange områder af genopretningsplanlægningen. Dette førte til en mere harmoniseret og effektiv tilgang til vurderinger.

52

For at forbedre genopretningsplanernes kvalitet og troværdighed og sikre processens operationelle effektivitet er det afgørende, at institutionerne klart og konsekvent indberetter vigtige oplysninger, som kræves af BRRD. Til dette formål har ECB givet institutionerne en kortfattet standardskabelon til indberetninger, der gør det muligt for dem at fremlægge vigtige data på samme måde. Skabelonen indeholder foruddefinerede evalueringer og har den fordel, at den sammenkobler oplysninger fra indikatorer, scenarier og muligheder og angiver størrelsen af deres indvirkning. Skabelonen blev oprindeligt brugt til runden fra 2016. Det er positivt, at den allerede er blevet gennemgået og let opdateret til næste runde ved at indarbejde yderligere vejledning til både bankerne og tilsynsmyndighederne.

53

Uanset de retningslinjer, der allerede er udviklet af krisestyringsafdelingen i samarbejde med krisestyringsnetværket på en række områder, undersøgte fælles tilsynshold via interviews, og mange banker via vores undersøgelse (jf. punkt 14), behovet for yderligere bistand for at forbedre kvaliteten af de oplysninger, der gives i forbindelse med genopretningsplaner (jf. bilag III for detaljerede oplysninger). Et område af særlig betydning var kalibrering af tærskelværdier for indikatorer, for eksempel ved at fastsætte udløsningsniveauer for forhold/indikatorer og vurdering af den valgte margen over søjlekrav, hvor det imidlertid bør bemærkes, at EBA allerede har ydet vejledning.

54

I den forbindelse har ECB ikke givet JST'erne detaljeret vejledning ud over, hvad der allerede er udviklet af EBA¹⁷, om hvordan man vurderer kvaliteten af indikatorer (nærmere bestemt den hensigtsmæssighed, hvormed tærsklerne er kalibreret for hver indikator), hvilket ville forbedre den operationelle effektivitet i forbindelse med forvaltning af processen. Pr. juni 2017 konstaterede vi, at ECB ikke har udført peeranalyse af banker med lignende forretningsmodeller og karakteristika (som ifølge EBA kan gøre det muligt at identificere fælles tendenser og bedste praksis).

ECB har konkretiseret de lovmæssige krav til vurdering af genopretningsplaner i et redskab, som er effektivt og i vid udstrækning omfattende

55

ECB og nationale kompetente myndigheder er gået sammen om at opbygge en skabelon, der dækker alle juridiske krav til vurdering af genopretningsplaner. Skabelonen har forenklet tilsynsmyndighedernes arbejde, forbedret kvaliteten af vurderinger og styrket processens operationelle effektivitet. Mundtlig feedback fra JST-koordinatorer bekræftede, at de så positivt på den forenklede skabelon.

56

ECB har udformet et excel-redskab, der skal underbygge troværdigheds- og gennemførlighedsvurderingen af de individuelle genopretningsmuligheder. Redskabet kombinerer kvalitative oplysninger fra vurderinger af genopretningsplaner med data, der er bank- og markedsspecifikke, og beregner virkningen af en lang række potentielle foranstaltninger under forskellige scenarier. Fordi det giver adgang til et væld af tilgængelige oplysninger, både historiske og aktuelle, bør det bidrage til at udvikle et mere realistisk syn på muligheden for individuelle foranstaltninger og i den henseende at øge den operationelle effektivitet i forbindelse med forvaltningen af disse vurderinger.

57

Der er skabt en procedure for årlig ajourføring af redskabet til vurderinger af genopretningsplaner under ledelse af en særlig ekspertgruppe fra krisestyringsnetværket (CMN). ECB gav os bevis for, hvordan vurderingsredskabet er krydstjekket mod Kommissionens delegerede forordning (EU) 2016/98, og hvordan visse elementer skal opdateres og indarbejdes i redskabet. Redskabet indeholder også henvisninger til de relevante lovkrav for at øge effektiviteten.

58

Vi bemærkede dog, at der ikke var nogen formel procedure for analyse af EBA's sammenlignende rapporter¹⁸ og ingen dokumentation viste, om deres resultater og konklusioner er afspejlet i selve redskabet, der kunne give brugeren yderligere vejledning eller praktiske eksempler. Disse elementer ville øge den operationelle effektivitet af vurderinger, da det ville skåne de ansvarlige for bedømmelsen for at skulle søge vejledning i en række uafhængige dokumenter.

59

Selvom de ansvarlige for bedømmelsen normalt har adgang til IMAS, har ECB ikke opstillet en formel procedure for at yde vejledning om verifikation af oplysningerne i genopretningsplaner med henvisning til andre kilder (f.eks. rapporter om revisionsopgaven, registre, oplysninger fra SREP, inspektionsrapporter på stedet), herunder links til disse kilder. Operationel effektivitet kan blive påvirket af denne manglende vejledning, især hvor genopretningsplaner vurderes af nationale eksperter fra nationale kompetente myndigheder, der ikke er en del af det relevante JST eller af medarbejdere med mindre lederfunktioner.

… men resultaterne af genopretningsplanlægning anvendes ikke systematisk til kriseidentifikation og -respons

60

Vurderingen af genopretningsplaner afsluttes med færdiggørelsen af en skabelon til vurderinger og et tilbagemeldingsbrev, der beskriver planens mangler for banken. Tilsynsvejledningen indeholder generelle regler for anvendelse af disse oplysninger. For at fremme den operationelle effektivitet bør resultaterne af vurderinger af genopretningsplaner også være en central og systematisk bestanddel af ECB's løbende tilsynsproces. Der foreligger dog ikke nogen specifik procedure i denne henseende, og der er intet dokumenteret output, f.eks. i form af en sammenfattende rapport, der kræver, at JST'er inddrager aspekter af en genopretningsplan i deres igangværende tilsynsaktivitet. Jf. eksempler i tekstboks 2.

61

Resultaterne af vurderinger af genopretningsplaner bidrager endnu ikke til det institutspecifikke krisestyringsteams (IS-CMT) drøftelser²⁰ eller til potentiel anvendelse af foranstaltninger for tidlig indgriben. Det fremgår ikke af ovenstående oplysninger, at let tilgængelige oplysninger fra vurderingsprocessen anvendes på en systematisk måde. For eksempel er der ingen garanteret systematisk overvågning af overskridelse af indikatorer eller gennemførelse af genopretningsforanstaltninger. Disse mangler kan have en negativ indflydelse på den operationelle effektivitet i forbindelse med forvaltning af kriseidentifikation, tidlig indgriben og kriserespons.

Enheder under tilsyn ser generelt positivt på processen for genopretningsplanlægning

62

Som led i revisionen gennemførte vi en onlineundersøgelse af alle banker, der havde indgivet genopretningsplaner til ECB. Vi bad om deres synspunkter med hensyn til standarderne for genopretningsplanlægning og deres interaktion med ECB som led i processen. Undersøgelsen blev sendt til alle 125 SI'er og blev udført i marts og april 2017. Der blev modtaget svar fra 64 enheder i 17 medlemsstater (jf. detaljerede svar i bilag III).

63

Generelt reagerede bankerne positivt på processen for genopretningsplanlægning, selv om de også udtrykte et behov for yderligere klarhed og vejledning for at løse de resterende tvetydigheder på visse områder. Dette omfattede definition af tidlige varslingssignaler og indikatorer for genopretningsplaner, kalibrering af indikatorer og passende tærskelværdier, tilpasning af indikatorer med bankernes forretningsmodeller og den metode, der blev vedtaget for omvendt stresstestning for alle scenarier. Ti banker fremhævede gentagelse af anmodninger om oplysninger og anmodede om en klarere sondring mellem de oplysninger, der kræves for henholdsvis genopretningsplaner og afviklingsplaner²¹.

64

De fleste banker indberettede om en positiv interaktion med ECB, selv om syv anførte, at tilbagemeldingsbreve var blevet forsinket eller slet ikke sendt²². Tolv banker gav udtryk for, at JST'erne skulle være mere specifikke i deres tekniske bistand til banker, og de havde lignende bekymringer vedrørende vejledningen i, hvordan datterselskaber integreres i koncerngenopretningsplaner. Endelig satte ni banker spørgsmålstegn ved anvendelsen af proportionalitetsprincippet. En detaljeret analyse af svarene på hvert spørgsmål findes i bilag III.

Den stikprøve, som ECB leverede, var begrænset, og der kunne derfor ikke drages konklusioner om vurderingen af genopretningsplaner

65

På grund af de begrænsninger, der er beskrevet ovenfor i punkt 16, måtte vi tilpasse vores revisionsprocedurer og kunne udelukkende sammenligne (delvist redigerede) oplysninger om udvalgte aspekter af tre genopretningsplaner mod de tilgængelige kriterier/vejledninger og de heraf følgende vurderinger. Vores mål var så vidt muligt at vurdere sammenhængen og konsistensen i vurderingsredskabet som del af de operationelle processer forvaltningen anvender. Med henblik på dette undersøgte vi så vidt muligt, hvordan vurderinger blev gennemført, og om de gav bankerne en effektiv feedback i form af en komplet liste over konstaterede mangler.

66

Vi konstaterede mindre uoverensstemmelser med hensyn til vurderingskriterierne for afsnittet om indikatorer og de resulterende vurderinger og feedback til banker. Desuden blev nytten af revisions- og informationssporet begrænset af, at de ansvarlige for bedømmelsen ikke foretager krydshenvisninger til de relevante dele af genopretningsplanen eller tilsynsjournalen²³. Det bevis, der blev gjort tilgængeligt, var imidlertid ikke nok til, at vi kunne nå en konklusion om, hvor effektivt processen for genopretningsplanlægning gennemføres i praksis. Jf. en detaljeret analyse af begrænsninger for revisionens gennemførelse i bilag I.

Kriseidentifikation

67

EU's lovgivningsmæssige rammer omfatter en bred række af tidlige indgreb og andre tilsynsbeføjelser med henblik på at håndtere banker i krise. Som tilsynsmyndighed har ECB oprettet et regelsæt for krisestyring, der skal udløse rettidig og effektiv respons og sikre hensigtsmæssig beslutningstagning i en krisesituation.

68

For at opnå operationel effektivitet skal regelsættet sikre, at ECB anvender sine beføjelser i overensstemmelse med de relevante EBA-retningslinjer og FTM-målene. Operationel effektivitet i krisestyring afhænger af tilsynskapaciteten til at opdage en krise på et tidligt stadium. Det kræver en klar forståelse af retsgrundlaget for anvendelse af tidlig indgriben efter og andre tilsynsbeføjelser efter objektive kriterier og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. I den sammenhæng er passende processer og omfattende og detaljeret vejledning til personale af særlig betydning i lyset af de juridiske udfordringer, som ECB har angivet for ensartet anvendelse af sine beføjelser.

ECB har tildelt opgaver og iværksat en samlet arbejdsproces for kriseidentifikation og -respons, men vejledningen om gennemførelsen af de relevante bestemmelser er underudviklet

69

To af de vigtigste operationelle dokumenter for krisestyring i ECB er to kapitler i FTM-håndbogen, samt FTM's nødhandlingsplan. De omhandler anvendelsen af beføjelser for tidlig indgriben og andre operationelle aspekter, såsom oprettelse og drift af et krisestyringshold.

70

FTM-håndbogen og nødhandlingsplanen indeholder kun henvisninger til de relevante lovbestemmelser og EBA's retningslinjer om beføjelser for tidlig indgriben og ikke specifik vejledning om, hvordan de gennemføres. Et notat med titlen SREP Guidance for Early Intervention Assessment, som blev ajourført i juli 2016, omfatter ud over henvisninger til den relevante lovgivning og EBA-retningslinjer nogle kontrolspørgsmål og fastsætter emner, som skal dokumenteres. ECB's juridiske beføjelser og betingelserne for deres anvendelse som fastsat i national lovgivning og FTM-forordningen er imidlertid ikke beskrevet. Noten giver heller ikke tydelig vejledning om de objektive elementer, der skal tages i betragtning ved udøvelsen af skøn fra tilsynsmyndighedernes side i denne sammenhæng.

71

SREP 2016 Guidance for Early Intervention Assessment præciserer ikke det relevante lovgivningsmæssige minimumskapitalkrav (dvs. om den indeholder søjle 1, søjle 2 og kapitalbufferne), og den angiver ikke de relevante likviditetskrav. Den undlader også at angive andre forsigtighedsprincipper, især hvad angår ledelsesordninger og operationel kapacitet, som i denne henseende skal tages i betragtning. Vejledningen forklarer heller ikke, hvad der udgør en overtrædelse af de relevante lovkrav, eller hvad der ville gøre det sandsynligt, at de bliver overtrådt i den nærmeste fremtid - selv om dette er grundlaget for en forståelse for, hvornår man skal bruge sine beføjelser.

72

Alt i alt er der derfor ikke meget støtte i form af vejledning til ECB-personale for udøvelsen af deres tilsynsmæssige vurdering og skønsmæssige beføjelser pr. juni 2017. Dette kan påvirke effektiviteten af ECB's operationelle forvaltning af kriseidentifikation og -respons negativt.

ECB har processer til kriseidentifikation …

73

FTM-håndbogen og nødhandlingsplanen fastslår begge, at ECB's krisestyringsaktiviteter bør iværksættes, når der er en "væsentlig forringelse" i en institutions finansielle situation. Håndbogen angiver, at en væsentlig forværring skal angives baseret på følgende input:

1. institutionens anmeldelse af en potentiel krisesituation
2. JST'ers identificering af en forværring, navnlig baseret på bemærkninger fra ECB's risikovurderingssystem (RAS²⁴)
3. horisontal overvågning af krisestyringsafdelingen.

74

Meddelelser om en potentiel krisesituation fra enheden under tilsyn, har hidtil været undtagelsen snarere end reglen. I praksis identificerer ECB krisesituationer under det løbende tilsyn.

… men der er ingen fælles indikatorer med klare tærskelværdier, der kan bestemme forværrelsen, og den centrale identifikator har flere ulemper …

75

BRRD kræver tidlig indgriben og andre tilsynsbeføjelser, der skal anvendes, hvor en bank overtræder, eller, som følge af en hurtigt forværret finansiel tilstand vurderet ud fra en række udløsere, sandsynligvis vil overtræde lovmæssige krav såsom kapitalniveauer. EBA-retningslinjerne for anvendelse af foranstaltninger for tidlig indgriben²⁵ giver ECB et ekstra redskab til at fastslå, om betingelserne for tidlig indgriben er opfyldt.

76

EBA-retningslinjerne fremmer, at bankspecifikke udløsere for vurdering af, om der skal anvendes tidlig indgriben, bl.a. omfatter SREP-karakteren, væsentlige ændringer eller uregelmæssigheder, der er identificeret i overvågningen af centrale finansielle og ikke-finansielle indikatorer under SREP (f.eks. kapital- og likviditetsforhold) og væsentlige begivenheder med en potentiel tilsynseffekt. Hvis de kompetente myndigheder vælger at være omfattet af overvågningen af centrale indikatorer under SREP, skal de ifølge EBA identificere indikatorer og fastsætte tærskler, der er relevante for de særlige forhold, der kendetegner individuelle institutioner eller grupper af institutioner, der deler lignende egenskaber. Mulige kriterier for anerkendelse af væsentlige forringelser omfatter kvantificerbare kriterier for en sandsynlig overtrædelse af lovgivningsmæssige krav og kan knyttes til et instituts udløsere for genopretningsplaner. Dette ville medvirke til at sikre den operationelle effektivitet af forvaltningen af kriseidentifikation og -respons.

77

ECB's operationelle vejledning om tidlig indgriben behandler spørgsmålet i forbindelse med SREP. Den understreger relevansen af SREP-karakteren som markering af en potentiel krisesituation, som bør udløse tilsynsvurderingen af, om den skal anvende sine beføjelser til tidlig indgriben. Vejledningen henviser desuden til den gældende lovgivning og de relevante EBA-retningslinjer. ECB angiver, at den anvender alle de nævnte former for udløsere, dvs. SREP-karakteren, materielle ændringer af eller uregelmæssigheder i forbindelse med centrale indikatorer, og væsentlige begivenheder, især reelle overtrædelser af lovgivningsmæssige minimumskrav. ECB har imidlertid ikke defineret institutionsspecifikke tærskler over minimumskravene, der kunne markere en fremtidig ("sandsynlig") overtrædelse. Sagt på en anden måde er den faktiske overtrædelse af et tilsynskrav en indikator for tidlig indgriben. ECB gør heller ikke systematisk brug af de genopretningsindikatorer og -udløsere, som den har godkendt som passende for kriseidentifikation for individuelle banker i forbindelse med genopretningsplanlægning, eller de objektive elementer, som kan indikere en FOLTF-situation i henhold til EBA-retningslinjerne (jf. også punkt 84). For så vidt angår væsentlige begivenheder er ECB-vejledningen ikke blevet præciseret yderligere ud over det, der allerede kan findes i EBA-retningslinjerne.

78

Derfor er den eneste systematiske udløser, som ECB har til den operationelle forvaltning af sine krisestyringsaktiviteter, en samlet SREP-karakter, der angiver, at en bank er behæftet med høj risiko²⁶. SREP-karaktererne fastsættes dog kun én gang om året, nemlig i september gennem den årlige SREP-proces. ECB har understreget, at karaktererne kan ajourføres oftere på basis af dens egne løbende overvågning af risikoindikatorer. Der blev ikke givet konkrete eksempler på SREP-karakterer, der havde bidraget til at identificere en situation i hurtig udvikling, eller på at den faktisk var blevet ajourført i en krisesituation. Vejledningen fremmer udførelsen af vurderinger af tidlig indgriben i forbindelse med den årlige SREP-beslutningsproces.

79

Manglen på formelle udløsere betyder ikke, at ECB slet ikke anvender mere helhedsorienterede helhedsvurderinger baseret på mindre formelle kriterier med henblik på kriseidentifikation. JST'erne overvåger jævnligt en bred række af indikatorer som en del af SREP, selvom det ikke sikres, at dette sker konsistent på tværs af JST'erne, og ikke alle udførte vurderinger er underlagt ledelsesgodkendelse. ECB har ikke grundigt analyseret, hvilke indikatorer eller andre begivenheder der hovedsageligt har bidraget til at udpege banker i krise.

… og overvågningssystemer skal forbedres

80

Udløsere for genopretningsplaner baseret på institutspecifik indberetning er ikke integreret i det IT-system, der anvendes af ECB. De skal overvåges manuelt af hvert JST - hvis de overhovedet overvåges - og (nær-) overtrædelser markeres ikke automatisk. Dette påvirker den operationelle effektivitet negativt for så vidt angår forvaltning af kriseidentifikation.

81

Forskellige enheder i ECB bidrager til den operationelle forvaltning af kriseidentifikation. De frembringer et bredt udvalg af materialer, der indeholder oplysninger, der er relevante for kriseidentifikation, herunder rapporter om overtrædelse af lovgivningsmæssige krav og overvågning af kritiske niveauer for specifikke risici. Vi kunne dog ikke konstatere, at der er en klart fastlagt proces til at indsamle, vurdere, indberette og reagere på disse oplysninger. Vi var heller ikke i stand til at afgøre, om og i hvilket omfang JST'erne eller den øverste ledelse systematisk anvender disse rapporter til kriseidentifikation.

82

Derudover bemærkede vi ingen indikationer på eksistensen af ledelsesinformationssystemer, der ville markere en væsentlig forværring, hvis JST'erne undlader at identificere og/eller indberette sådanne tilfælde. Der findes heller ingen specifik procedure for sikring af, at overtrædelser af lovgivningsmæssige krav vil tilskynde de ansvarlige JST'er til at undersøge, om der er sket en væsentlig forværring af den økonomiske situation eller om en FOLTF-vurdering er nødvendig.

83

Vi fandt især mangler i processen for overvågning af overtrædelser af indikatorer for genopretningsplaner. Effektiv overvågning ville imidlertid øge driftskapaciteten til at identificere potentiel krise på et tidligt stadium. Bankerne indberettede overtrædelser med en forsinkelse på mindst fire uger²⁷ i mere end 40 % af tilfældene. Overtrædelser vedrørende kapitalindikatorer (ca. 30 %), rentabilitetsindikatorer (26 %), indikatorer for aktivernes kvalitet (17 %) og i mindre grad likviditet og markedsbaserede indikatorer.

84

Desuden var der tegn på, at JST'erne ikke overholder ECB's procedurer for krisestyring i alle tilfælde. F.eks. blev visse overtrædelser af indikatorerne i genoprettelsesplanerne ikke indberettet til krisestyringsafdelingen, som de skulle have været. Vi kunne ikke bekræfte, at krisestyringsaktiviteter, såsom formelle vurderinger af tidlig indgriben er blevet overvejet selv i tilfælde af overtrædelser af vigtige lovgivningsmæssige regler, selv om det anføres for os, at der i en række af de sager, som blev overvejet, allerede var iværksat foranstaltninger til tilsyn eller tidlig indgriben for at modvirke, at spørgsmålet skulle opstå.

85

Der var heller ikke noget tegn på en systematisk tilgang til at sikre, at der tages hensyn til mulige virkninger af mikrotilsyn som følge af den makroøkonomiske udvikling og opbygningen af systemisk risiko for at øge effektiviteten af kriseidentifikation. ECB's tilsyns- og monetære funktioner udveksler oplysninger om udviklingen for så vidt angår makro- og mikrotilsyn. Vi har imidlertid ikke set dokumentation for, at sådanne udviklinger specifikt tages i betragtning af ECB under dets tilsyn, f.eks. gennem tilpasning af visse risikofaktorer i RAS, eller at de systematisk vurderes i SREP. Vi fik heller ikke fremvist en procedure for systematisk opfølgning af systemiske risici angivet af ESRB eller andre makrotilsynsorganer.

86

Manglen på en centraliseret overvågning af indikatorer kan også påvirke ledelseseffektiviteten negativt. Vi kunne ikke finde dokumentation for, at ECB's ledelsesinformationssystemer giver ledende medarbejdere en omfattende, ajourført oversigt over alle institutioner under krisestyring. Sådanne oplysninger ville hjælpe ledelsen med at udføre deres opgaver og dermed bidrage til operationel effektivitet. Der er ikke noget system til "undtagelsesrapportering" for at sikre, at oplysningerne automatisk bliver eskaleret til de relevante hierarkiske niveauer, hvis de opfylder de kriterier, der er fastlagt på forhånd. Ingen tydeligt fastlagt opfølgningsprocedure er på plads.

87

Ifølge en intern revisionsrapport anvender JST'erne ikke ECB's opfølgningssystem effektivt til løbende tilsyn, og opfølgningen af langt de fleste krav i bestyrelsens beslutninger blev ikke engang dokumenteret (for så vidt angår en stikprøve udtaget af intern revision blev 81 % af sagerne ikke registreret i systemet, og for 17 %'s vedkommende var der ingen dokumentation for den relaterede handling).

Det er i høj grad op til tilsynsholdene at afgøre, hvornår der skal foretages vurderinger af tidlig indgriben, og hvordan de skal fremlægges

88

Dokumentationen vedrørende effektiviteten af ECB's operationelle forvaltning af kriseidentifikation var hverken tilstrækkelig eller repræsentativ. Ikke desto mindre fremhævede den visse svagheder med hensyn til udformning.

89

Vi konstaterede på basis af bilag og interviews, at vurderinger af tidlig indgriben hovedsagelig foregår i forbindelse med den årlige SREP-øvelse, dvs. samme tidspunkt hvert år. I princippet bør formelle vurderinger af tidlig indgriben også udløses som følge af vigtige begivenheder i løbet af et år. ECB har fastholdt, at sådanne tilfælde finder sted, men det var ikke indlysende i vores stikprøve. Ud fra de begrænsede beviser, vi har til rådighed, virker det, som om visse tilsyneladende væsentlige lovovertrædelser i nogle tilfælde ikke medførte en formel vurdering af tidlig indgriben adskilt fra SREP-processen, selv om dette ikke udelukker muligheden for, at ECB ikke desto mindre overvejede at træffe passende foranstaltninger til tilsyn eller tidlig indgriben.

90

Som krævet af EBA-retningslinjerne og ECB's vejledning indeholdt de vurderinger af tidlig indgriben, vi fik fra ECB, generelt udtalelser om, hvorvidt lovgivningsmæssige krav var blevet eller sandsynligvis ville blive overtrådt. Alle sager omhandlede overtrædelser (eller sandsynlige overtrædelser) af kapitalkrav, mens ingen omhandlede overtrædelser (eller sandsynlige overtrædelser) af likviditetskrav. Der var ingen henvisning til overtrædelser af andre lovgivningsmæssige krav, navnlig alvorlige svagheder udpeget inde for en institutions forvaltning og risikostyring i forbindelse med ECB's løbende tilsyn, og der var ingen systematisk omtale af tidligere overtrædelser.

91

Samlet set kunne vi ikke konstatere, at alle relevante resultater fra tilsyn er afspejlet i de formelle vurderinger af tidlig indgriben. De konklusioner, vi så på overtrædelser eller sandsynlige overtrædelser, var hovedsagelig baseret på bankernes indberettede tal og prognoser, selv i tilfælde hvor ECB havde beviser for, at de indberettede tal var tvivlsomme, men vi erkender, at dette kan være blevet afbødet i visse tilfælde af følsomhedsanalyser, der indikerer en række mulige resultater for den pågældende bank, eller andre foranstaltninger.

Kriserespons

92

Når en bank er identificeret som kriseramt, forventes JST'erne at øge deres tilsynsmæssige kontrol, og de bliver ansvarlige for at fastlægge en passende respons i tæt koordinering med krisestyringsafdelingen. Dette indebærer et forslag om anvendelse af tidlig indgriben og andre tilsynsbeføjelser, og kan afhængigt af krisens sværhedsgrad indebære at udføre en FOLTF-vurdering.

Karakteren og omfanget af intensiveret tilsynsaktivitet er angivet af hvert enkelt JST

93

ECB gav os ikke dokumentation for nogen formel vejledning vedrørende fremme af den tilsynsmæssige kontrol (hvordan, i hvilket omfang og med hvilke muligheder). Vi fik at vide, at den sædvanlige praksis er at øge interaktionen med en banks øverste ledelse og kræve hyppigere og mere detaljerede indberetninger forud for den formelle udløsning af krisestyringsaktiviteter.

Der er fremsat redskaber til overvågning af likviditet …

94

Tilgængeligheden af komplette og ajourførte likviditetsdata er afgørende for den operationelle effektivitet af forvaltningen af en bank i krise. ECB har derfor udformet en skabelon for likviditetsrapporter, som bankerne kan anvende i krisesituationer. Dette dækker over fremlægning af vigtige oplysninger om finansiering og likviditet. Desuden bliver institutionerne bedt om at give deres egen vurdering og forklare deres forventninger.

95

Bankerne er dog ikke forpligtet til at dele underliggende antagelser. En anden potentiel fejl er den kendsgerning, at dataene kun indsamles på koncernniveau, hvilket kan betyde, at en krise i et datterselskab kunne hæmme deres brugbarhed med hensyn til at yde kritiske oplysninger, som ECB har brug for med henblik på at håndtere situationen effektivt.

… men for at være effektiv i operationel henseende, skal processen angive omfanget af opståede eller sandsynlige tab

96

Lige så vigtigt for operationelt effektiv krisestyring er identifikation og vurdering af virkningen af negative udviklinger på egenkapitalen. Da tidlig indgriben har til formål at genoprette en banks levedygtighed, er det nødvendigt at udvikle et syn på ikke-indregnede og sandsynlige tab og andre faktorer, der endnu ikke afspejles i bankens tal. Baseret på den dokumentation, vi så, kan vi ikke bekræfte, at der foreligger en effektiv procedure, herunder vejledning til JST'erne, for at sikre, at omfanget af et givet problem vurderes, inden kriseresponsforanstaltninger overvejes. ECB's procesbeskrivelse afspejler heller ikke behovet for at overveje et krav om, at bankerne skal anvende en specifik nedskrivningspolitik med hensyn til egenkapital eller at øge kravet i søjle 2 baseret på en kvantificeret vurdering i sådanne tilfælde uden for den årlige SREP-beslutningsproces.

97

Forvaltningen af en krisesituation kræver også mere dybdegående information. ECB har et standardredskab til overvågning af misligholdte lån (NPL), der giver et vist indblik. Ifølge EBA-retningslinjerne, hvor den laveste SREP-karakter kombineres med bekymringer vedrørende aktivers kvalitet, bør ECB overveje at indsamle oplysninger til vurdering af bankens aktiver, herunder gennem inspektioner på stedet i forbindelse med vurderingen af tidlig indgriben. Vi fandt imidlertid ikke dokumentation for en sådan procedure hos ECB. Når der er behov for hurtig beslutningstagning, kan manglen på sådanne oplysninger påvirke effektiviteten af styringsoperationer negativt.

98

ECB har begrænsede inspektionshold på stedet til at foretage en detaljeret analyse af aktivernes kvalitet for kriseramte banker. Selv i tilfælde hvor et JST har udpeget problemer i aktivporteføljen, kan det regelmæssige kontrolbesøg på stedet vare op til et år. Dette begrænser den operationelle kapacitet til at reagere hurtigt på kriser.

99

Visse banker har en høj SREP-karakter på grund af et højt niveau af misligholdte lån eller andre problemer med aktivers kvalitet, der er angivet gennem specifikke ECB-øvelser. ECB's ledelse har hverken sammenfattende oplysninger om, i hvilket omfang disse problemstillinger er blevet vurderet gennem kontrol på stedet eller på anden måde, eller en fremadrettet procedure til indsamling af oplysninger på denne måde.

Der kræves mere vejledning om juridiske beføjelser og praktiske foranstaltninger …

100

For at sikre operationel effektivitet af forvaltningen af sin kriserespons har ECB brug for:

1. en klar forståelse for de lovmæssige beføjelser, der er til rådighed og vejledning om deres brug
2. en klar forståelse af omfanget af praktiske foranstaltninger, der er tilgængelige i en given situation
3. et middel til at sikre, at der tages behørigt hensyn til resultaterne af vurderingerne af genopretningsplaner
4. vejledning, redskaber og træning.

101

Den første forudsætning for operationel effektivitet af krisestyring er en klar forståelse af de beføjelser, som ECB råder over, og de juridiske betingelser for deres anvendelse. ECB har generelle procedurer for brug af tilsynsbeføjelser, der omfatter at indføre foranstaltninger i en krisesituation. ECB har også et udkast til en beslutningsskabelon og en tjekliste med spørgsmål, der skal gennemgås, når der foretages en vurdering af tidlig indgriben. Disse giver dog ikke de enkelte tilsynsmyndigheder vejledning i anvendelsen af deres tilsynsvurdering i en krisesituation.

102

Derudover er der en række specifikke udfordringer for at håndhæve de lovgivningsmæssige rammer i en krisesituation. Ordlyden i FTM-forordningen og BRRD er ikke konsekvent, der er mulige overlapninger, og der er ikke noget klart hierarki mellem individuelle foranstaltninger. Derudover er der risiko for, at forskelle for så vidt angår den måde, hvorpå BRRD er blevet vedtaget i den nationale lovgivning i de deltagende lande, har forværret de eksisterende uoverensstemmelser. Efter at have udpeget disse udfordringer gennemførte ECB en undersøgelse af nationale kompetente myndigheder i begyndelsen af 2016 og konkluderede over for Kommissionen, at lovgivningen yderligere burde præcisere tidlig indgriben og dens relation til egentlige tilsynsforanstaltninger med henblik på at sikre effektiv brug af den. Der er imidlertid ikke udviklet nogen processer eller vejledning til at hjælpe ECB's personale til at håndtere de identificerede udfordringer.

103

ECB har ikke udarbejdet en udtømmende liste over specifikke tiltag, der kunne gennemføres under særlige omstændigheder, og de retlige beføjelser, de kunne baseres på. Desuden har ECB ikke analyseret, hvilken tidlig indgriben eller andre foranstaltninger der er bedst egnet til brug. Dette øger risikoen for, at de nødvendige foranstaltninger måske ikke anvendes. At gennemføre ovenstående vil forbedre sammenhængen i ECB's beslutningstagning i udøvelsen af disse beføjelser, og det ville forbedre den operationelle effektivitet af den måde, processen styres på. Dette har en negativ indflydelse på den operationelle effektivitet i ECB's håndtering af modtagelighed.

104

Der findes ingen dokumentation for, at der findes en procedure, der kan sikre, at resultaterne fra vurderingen af genopretningsplanen vedrørende bankernes troværdighed og gennemførlighedsundersøgelser anvendes.

… om overvågning af gennemførelsen af tilsynsforanstaltninger …

105

Når der træffes tilsynsforanstaltninger, forventes de fælles tilsynshold at overvåge deres gennemførelse og vurdere resultaterne. Der findes ingen specifik operationel vejledning fra ECB i den henseende. For eksempel er der ingen eksplicit beskrivelse af hyppigheden af de nødvendige opdateringer, hvilke foranstaltninger der skal optrappes i deres overvågning eller af forlængelse af frister.

106

En intern revisionsrapport har fremhævet betydelige svagheder i det generelle system til overvågning af planlagte risikoreducerende foranstaltninger eller krav i forbindelse med løbende tilsyn (jf. punkt 87), der skaber tvivl om opfølgningens systematiske karakter.

… om tydeligheden af vejledningen om FOLTF-vurderinger

107

Hvis situationen forværres yderligere, for eksempel fordi foranstaltningerne viser sig ikke at være effektive, må ECB muligvis foretage en FOLTF-vurdering af den pågældende bank. Artikel 32, stk. 4, i BRRD angiver de omstændigheder, hvor en bank skal anses for at være nødlidende eller forventeligt nødlidende (FOLTF). En EBA-vejledning om FOLTF-vurderinger indeholder en række objektive elementer, som denne tilsynsafgørelse bør baseres på.

108

ECB har udarbejdet egne interne retningslinjer for gennemførelsen af denne vejledning. Resultatet er imidlertid meget mindre med hensyn til omfang og oplysninger end den oprindelige vejledning. Der er navnlig ingen drøftelser af de objektive elementer, som EBA-retningslinjerne nævner med henblik på vurderingen, og ingen instruktion til personalet om, hvordan de skal anvendes²⁸. Efter vores opfattelse undlader EBA også at udpege potentielle overtrædelser af ledelsesordninger, der i henhold til EBA-retningslinjernene bør overvejes i denne henseende.

109

Da ECB's interne vejledning har til formål at forklare kravene i EBA-retningslinjerne fra et operationelt perspektiv, uden fuldt ud at gøre det, kan udformning af processen til at håndtere FOLTF-vurderinger ikke siges at have fuld operationel effektivitet.

… og om uddannelsesaktiviteter og simuleringsøvelser for at forbedre effektiviteten af forvaltningen i operationel henseende

110

CRM har arrangeret uddannelse i krisestyring, og den overordnede feedback fra deltagerne har været positiv. Der burde imidlertid være lagt mere vægt på uddannelse i rammerne for tidlig indgriben. Nationale kompetente myndigheders personaledeltagelse i visse JST'er har været ringe på områder relateret til krisestyring. Derudover har ECB ikke oprettet strukturerede sessioner for feedback med JST'er for at angive uddannelsesbehov udover de ovennævnte.

111

Som led i kriseforberedelsen er krisestyringsafdelingen i tæt samarbejde med nationale kompetente myndigheder ansvarlig for at organisere simuleringsøvelser relateret til krisestyring. Men ingen øvelser har indtil nu dækket de tidlige stadier af en potentiel krise eller fasen for tidlig indgriben. Ingen dokumentation tyder på, at ECB har udarbejdet en specifik metode eller vejledning i denne henseende, eller at den planlægger at gøre det i den nærmeste fremtid.

Dokumentation af kriserespons i vurderinger af tidlig indgriben skal forbedres

112

ECB gav os faktisk dokumentation og oplysninger, der gav mulighed for reel indsigt i de relevante processer i forbindelse med håndteringen af procedurerne for tidlig indgriben, men med begrænsninger og i redigeret udgave. Derfor kan vi ikke drage en overordnet konklusion om, hvorvidt ECB har oprettet en operationelt effektiv forvaltningsproces for at sikre, at den anvender sine beføjelser for tidlig indgriben i overensstemmelse med de lovgivningsmæssige rammer og de relevante EBA-retningslinjer. Vi så imidlertid tilfælde, hvor ECB's operationelle vejledning til vurdering af tidlig indgriben ikke blev overholdt.

113

Dokumentationen indeholdt ikke eksempler på drøftelser holdt af den juridiske myndighed om en foreslået foranstaltning i henhold til FTM-forordningen eller i henhold til national lovgivning, som krævet af ECB's vejledning. Dette er angiveligt overvejet i andre dokumenter, som ikke blev os fremlagt.

114

De vurderinger af tidlig indgriben, som vi så, indeholdt desuden ingen drøftelser om tilgængelige foranstaltninger som led i en effektiv proces for at vælge den mest hensigtsmæssige blandt dem. I de fleste tilfælde var det uklart i selve vurderingen, hvordan den foreslåede foranstaltning ville afhjælpe overtrædelsen eller de sandsynlige overtrædelser.

115

ECB's operationelle vejledning om foranstaltninger for tidlig indgriben siger, at det bør overvejes, om en foranstaltning var nødvendig, passende og tilstrækkelig. Disse aspekter blev ikke vurderet i den dokumentation, som blev fremlagt for os. En drøftelse af tidligere foranstaltninger blev også udeladt, selv hvor de lignede de nye forslag. Dette er i strid med et eksplicit krav i ECB's vejledning.

116

De dokumenter, der blev udleveret til os, forklarede ikke klart og tydeligt, hvorfor JST'et mente, at de foreslåede foranstaltninger ville løse de udpegede svagheder inden for en rimelig frist. Vi så heller ikke dokumentation for, at ECB i dette lys udtrykkeligt overvejede genopretningsforanstaltninger eller andre foranstaltninger, der er angivet i en genopretningsplan, eller at den var rede til at henlede opmærksomheden på tilfælde, hvor den mente, at ingen af de foreslåede muligheder for genopretning kunne løse problemet.

117

I de fleste tilfælde forblev det uklart, om ECB faktisk havde forsøgt at kvantificere et identificeret problem før dens kriserespons. Især var der ingen procedure til at målrette inspektioner på stedet for at kvantificere virkningen af de ikke-indregnede og sandsynlige tab og andre faktorer, der endnu ikke afspejles i en banks tal. De vurderinger, vi oplevede, manglede klarhed om, hvorvidt overtrædelsen eller den sandsynlige overtrædelse kunne behandles rettidigt af de foreslåede foranstaltninger, selv om dette er et udtrykkeligt krav i ECB's vejledning.

118

På grundlag af den dokumentation, vi så, kunne vi ikke bekræfte, at ECB effektivt overvåger gennemførelsen af foranstaltningerne for tidlig indgriben. Vi kunne især ikke fastslå, om der er hurtig opfølgning, enten i form af supplerende foranstaltninger eller ved en FOLTF-vurdering, som fastsat i ECB's processer for krisestyring.

119

Den fremlagte dokumentation tillod os kun at revidere udvalgte aspekter af den operationelle effektivitet af ECB's kriserespons. Vi var begrænset til dokumenter, som ECB valgte at levere til os, og det var ikke tilstrækkeligt for at nå frem til en samlet konklusion om gennemførelsen af de operationelle processer inden for krisestyring.

Konklusioner og anbefalinger

120

ECB har i sin tilsynsrolle skabt en væsentlig ramme for krisestyringsprocedurer, men der er stadig behov for betydelige forbedringer:

1. Den organisatoriske struktur er tilfredsstillende og sikrer, at der generelt er en tilstrækkelig informationsstrøm i ECB. Processerne for eksternt samarbejde og koordinering kan forbedres.
2. Vi har udpeget visse mangler i udformningen af den operationelle krisestyringsramme samt tegn på ineffektiv gennemførelse, som er beskrevet i de følgende konklusioner.

Organisatorisk struktur

121

Den organisatoriske struktur er tilfredsstillende til trods for svagheder i den indledende planlægningsfase (punkt 17-23). Samlet set var rekrutteringen til krisestyringsafdelingen effektiv (punkt 24-25). ECB mangler i øjeblikket procedurer for revurdering af personalebehov og omfordeling af personale til JST'er, der håndterer en krisesituation (punkt 25).

Samarbejde og koordinering med hensyn til krisestyring

122

Iværksættelsen af koordinering og samarbejde med andre myndigheder er stadig ikke fuldstændig. Der er kun begrænset operationel vejledning for at sikre, at JST'erne i en krisesituation kan styre deres tilsynsrelaterede opgaver på en konsistent og effektiv måde (punkt 29-31). Desuden foreligger der endnu ikke et internt regelsæt for supplerende tilsyn med finansielle konglomerater (punkt 32).

123

ECB's samarbejde med Den Fælles Afviklingsinstans er baseret på deling og udveksling af oplysninger, der er relevante for resultaterne af deres opgaver. SRB får adgang til et bredere sæt oplysninger i fasen for tidlig indgriben, når ECB finder det nødvendigt, eller når SRB anmoder om dette. Imidlertid øges niveauet af tilgængelige oplysninger ikke automatisk, når bankens finansielle situation forværres (punkt 34-39).

Anbefaling 1

ECB bør styrke samarbejdet med eksterne aktører ved at:

1. fortsætte sine bestræbelser på at indgå WCCA'er for alle tilsynskollegier, for hvilke ECB er konsoliderende tilsynsmyndighed, og på at forbedre informationsudvekslingen med Den Fælles Afviklingsinstans. Sidstnævnte bør behandles i den nuværende proces til revision af aftalememorandummet mellem de to institutioner.
2. vedtage en intern ramme for supplerende tilsyn med finansielle konglomerater.

Måldato for gennemførelsen: 4. kvartal 2018

Genopretningsplanlægning

124

ECB har udarbejdet hensigtsmæssige interne overvågningsprocedurer for processen for vurderinger af genopretningsplaner (punkt 51) og fastsat en sammenhængende tidslinje for indsendelse af genopretningsplaner (punkt 47). Der er stadig nogle iboende udfordringer i sammenhæng med tilsynskollegierne (punkt 48-49). Vurderingen af planer kan inddrage nationale eksperter, hvilket kan betyde forvaltningsmæssige risici (punkt 50). Der er givet tilstrækkelig vejledning om de fleste aspekter, undtagen indikatorer for genopretningsplanlægning (punkt 51-54). ECB har konkretiseret alle juridiske krav i et effektivt vurderingsredskab, men vi har ikke fundet nogen yderligere sammenfattende rapport og ingen systematisk procedure for vurderinger i løbende tilsyn med kriseidentifikations- og ledelsesopgaver (punkt 55-61). Samlet set var feedbacken fra tilsynsorganerne positiv (punkt 62-64). På grund af begrænsninger af den dokumentation, vi fik forelagt, kan vi imidlertid ikke drage konklusioner om den operationelle effektivitet i vurderingsprocessen for genopretningsplaner i praksis (punkt 65-66).

Anbefaling 2

Hvad angår genopretningsplanlægning bør ECB:

1. forbedre sammenhængen i tilgangen til banker med ensartede forretningsmodeller og/eller drift i fælles jurisdiktioner via yderligere vejledning, herunder om kalibrering af indikatorer.
2. målrette yderligere output i form af sammenfattende rapporter og sørge for, at JST'erne systematisk bruger vurderinger af genopretningsplaner til kriseidentifikation og -styring.

Måldato for gennemførelsen: 4. kvartal 2018

Kriseidentifikation

125

Den nuværende vejledning om kriseidentifikation er underudviklet og angiver ikke objektive kriterier, der vil bidrage til forvaltningens operationelle effektivitet (punkt 67-72). Kriseidentifikationsprocedurer er på plads, men der er ikke fastsat indikatorer med klare tærskelværdier for forværringen af en enhed under tilsyn. Dette har også negativ indvirkning på krisestyringens operationelle effektivitet (punkt 73-79). Den operationelle effektivitet af ECB's forvaltning af kriseidentifikation påvirkes yderligere af, at vurderingerne af tidlig indgriben primært udføres i forbindelse med den årlige SREP-cyklus og ikke som en reaktion på dokumentation for en væsentlig forværrelse af bankens finansielle situation (punkt 89-91), og den underliggende dokumentation stemmer ikke helt overens med de elementer, der er beskrevet i den eksisterende vejledning.

Anbefaling 3

ECB bør:

1. videreudvikle sin vejledning om vurderinger af tidlig indgriben og fastsætte en række indikatorer med klare tærskelværdier for at fastslå en potentiel forværring af bankens finansielle situation ved hjælp af nogle af de indikatorer og udløsere, der er vurderet som egnede i forbindelse med vurdering af bankens genopretningsplan, og knytte dem til klare eskaleringsprocesser for at muliggøre en effektiv anvendelse af de tilgængelige oplysninger
2. fremme hurtig og systematisk brug af vurderinger af tidlig indgriben, så snart der er tegn på væsentlig forværring af bankens økonomiske situation
3. understrege kvalitetssikringen af vurderinger af tidlig indgriben for at sikre, at deres interne processer og vejledning følges.

Måldato for gennemførelsen: 2. kvartal 2018

126

ECB mangler klart fastlagte procedurer og systemer til at indsamle, vurdere, indberette opad og handle på den mængde oplysninger, den råder over, på en omfattende måde, og dens centraliserede overvågning og opfølgning på resultater er ikke systematisk dokumenteret (punkt 80-86).

Anbefaling 4

ECB bør strømline sine processer for at behandle alle oplysninger (herunder oplysninger om systemisk risiko) for at maksimere sin kapacitet til at udpege banker i krise på et tidligt stadium. Dette bør omfatte indførelse af et ledelsesinformationssystem til systematisk indberetning af overtrædelser og næsten overtrædelse af lovgivningsmæssige krav og gennemførelse af centraliseret kontrol.

Måldato for gennemførelsen: 1. kvartal 2019

Kriserespons

127

ECB's nuværende tilgang til den operationelle forvaltning af kriserespons omfatter ikke en procedure der sikrer, at omfanget af et givet problem angives, før tilsynsforanstaltninger overvejes. ECB har navnlig ikke lettilgængelige inspektionshold på stedet til at foretage en detaljeret analyse af aktivernes kvalitet for kriseramte banker (punkt 96-99).

Anbefaling 5

ECB bør:

1. videreudvikle sin vejledning til tidlig indgriben for at sikre, at størrelsen af alle relevante overvågningsresultater angives, inden responsforanstaltninger overvejes
2. skabe klare processer for at opnå sikkerhed for aktivernes kvalitet i de institutioner, hvis økonomiske situation er markant forværret, og hvor der fortsat er usikkerhed om værdiansættelse af aktiver ECB bør navnlig have tilgængelige inspektionshold på stedet til at foretage en detaljeret analyse af aktivernes kvalitet for kriseramte banker
3. udarbejde regelmæssige statusrapporter til den øverste ledelse, som på en systematisk, omfattende og fremadrettet måde opsummerer, hvordan banker, der har kvalitetsproblemer med aktiverne, håndteres via inspektioner på stedet eller på andre måder

Frist for målopfyldelsen: 4. kvartal 2018

128

ECB har identificeret vanskeligheder ved anvendelsen de foranstaltninger til tidlig indgriben (herunder en overlapning med andre foranstaltninger), som er tilgængelige for kriserespons. ECB har henvendt sig til lovgiveren for at søge retlige ændringer, men har ikke givet vejledning til ECB's personale for at sætte ECB's personale i stand til at håndtere disse vanskeligheder. Der er heller ikke nogen beskrivelse af specifikke handlinger, der kunne overvejes i en række situationer, og af de juridiske beføjelser, de kunne baseres på. I den henseende udnytter ECB ikke den værdifulde indsigt, den har opnået, fra tidligere vurderinger af genopretningsplaner og krisesituationer, når det fastsættes, hvilke beføjelser og foranstaltninger, der skal overvejes i en given situation. En omhyggelig anvendelse af denne indsigt kan betydeligt øge den operationelle effektivitet ved at sikre, at alle anvendte foranstaltninger er passende og forholdsmæssige (punkt 101-104).

Anbefaling 6

ECB bør videreudvikle sin operationelle vejledning om vurderinger af tidlig indgriben for at:

1. afhjælpe de vanskeligheder, der er konstateret ved anvendelsen af dens beføjelser ved at opfordre Kommissionen til at overveje lovgivningsmæssige ændringer for at imødegå potentielle svagheder i den eksisterende ramme
2. indføre en omfattende beskrivelse af specifikke handlinger, der skal overvejes i en række situationer, og de lovmæssige beføjelser, der skal anvendes. Med henblik herpå bør ECB systematisk udnytte den indsigt, den har fået gennem vurderingen af bankernes genopretningsplaner og tidligere krisesituationer.

Måldato for gennemførelsen: 4. kvartal 2018

129

ECB's vejledning om gennemførelsen af EBA's FOLTF-retningslinjer er for snæver i omfang og ikke tilstrækkelig detaljeret og skaber ikke klarhed over, hvordan man anvender de objektive elementer, der er beskrevet i EBA-retningslinjerne i forbindelse med en FOLTF-vurdering (punkt 107-109).

Anbefaling 7

ECB bør videreudvikle sin operationelle vejledning til FOLTF-vurderingerne, især ved at uddybe anvendelsen af de objektive elementer, der er beskrevet i EBA-retningslinjerne.

Måldato for gennemførelsen: 1. kvartal 2018

130

ECB nægtede os adgang til dokumenter og oplysninger, der var nødvendige for at udføre vores opgave. På grundlag af de dokumenter, vi modtog, var vi i stand til at vurdere, hvor godt udformningen af vurderingen af genopretningsplanen og krisestyringsaktiviteterne bidrog til den operationelle effektivitet. Dokumentationen, som ECB fremlagde om gennemførelsen af disse aktiviteter, var imidlertid yderst begrænset, og gav os således ikke mulighed for at drage konklusioner om aktiviteternes operationelle effektivitet for så vidt angår krisestyring i praksis (jf. bilag I).

Anbefaling 8

ECB bør give Revisionsretten adgang til alle dokumenter eller oplysninger, der anmodes om, således at denne kan udføre sin opgave af hensyn til ansvarligheden.

Måldato for gennemførelsen: straks.

Vedtaget af Afdeling IV, der ledes af Baudilio Tomé Muguruza, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 12. december 2017.

Forkortelser

BCBS: Baselkomitéen for Banktilsyn

BRRD: Direktivet om genopretning og afvikling af banker

CMG: Krisestyringsgruppe

CMN: Krisestyringsnetværk

CMT: Krisestyringsteam på højt plan

CRD: Kapitalkravsdirektivet

CRM: Krisestyringsafdeling

EBA: Den Europæiske Banktilsynsmyndighed

ECB: Den Europæiske Centralbank.

ESCB: Europæiske System af Centralbanker

ESMA: Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed

ESRB: Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici

EU: Den Europæiske Union

FOLTF: Nødlidende eller forventeligt nødlidende

FSB: Rådet for Finansiel Stabilitet

FTM: Den fælles tilsynsmekanisme

FTM-forordning: Forordning for den fælles tilsynsmekanisme

GD statistik: Generaldirektoratet for Statistik

G-SIB'er: Globalt systemisk vigtige kreditinstitutter

G-SIFI'er: Globalt systemisk vigtige finansielle institutter

ICAAP: Proces til vurdering af den interne kapital

ILAAP: Proces til vurdering af den interne likviditet

IMAS: Informationsstyringssystem

JST'er: Fælles tilsynshold

LSI: Mindre signifikant institution

MoU: Aftalememorandum

MS: Medlemsstaterne

MUB: Maksimalt udlodningsbeløb

NCA: National kompetent myndighed

RAS: Risikovurderingssystem

Revisionsretten: Den Europæiske Revisionsret

RTS: Reguleringsmæssige tekniske standarder

SB: Tilsynsråd

SI: Signifikant institut

SRB: Den Fælles Afviklingsinstans

SREP: Tilsynskontrol- og vurderingsproces

SRM: Den fælles afviklingsmekanisme

TEUF: Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

WCCA: Skriftlig koordinerings- og samarbejdsordning

Glossar

Den Fælles Afviklingsinstans (SRB): I henhold til en ny afviklingsmekanisme for banker i euroområdet er der overført betydelige beføjelser til Den Fælles Afviklingsinstans. Den Fælles Afviklingsinstans' opgave er at sikre en velordnet afvikling af nødlidende banker med minimale konsekvenser for realøkonomien og de offentlige finanser. Instansen fastlægger ensartede regler og procedurer for nødlidende signifikante banker under ECB-tilsyn og andre grænseoverskridende koncerner. Den eliminerer hindringer for afvikling, f.eks. bankernes interne organisation og drift, grænseoverskridende anerkendelse af afviklingsforanstaltninger.

Den fælles afviklingsmekanisme (SRM): Den fælles afviklingsmekanisme (SRM) er sammen med FTM en af bankunionens søjler. Den er beregnet til at centralisere vigtige kompetencer og ressourcer til forvaltning af et nødlidende kreditinstitut i de deltagende medlemsstater.

Den fælles tilsynsmekanisme (FTM): Den fælles tilsynsmekanisme (FTM) henviser til systemet for banktilsyn i euroområdet. Den fælles tilsynsmekanisme omfatter ECB og de nationale tilsynsmyndigheder i de deltagende lande. Den fælles tilsynsmekanismes hovedmål er:

• at sikre sikkerhed og soliditet i EU's banksystem
• at fremme finansiel integration og stabilitet
• at sikre et ensartet tilsyn

FTM er en af de to søjler i EU's bankunion, sammen med den fælles afviklingsmekanisme.

Den nationale kompetente myndighed (NCA): En national kompetent myndighed er en national myndighed med ansvar for banktilsyn. Den kan enten være en national centralbank eller en særlig enhed, der specifikt beskæftiger sig med banktilsyn, eller en model i to lag. Begrebet bruges til at indarbejde de forskellige typer institutioner, der udfører banktilsyn i hele Europa.

Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB): Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici har til opgave at overvåge risici i det finansielle system i EU som helhed (makrotilsyn).

Direktivet om genopretning og afvikling af banker (BRRD): Direktivet om genopretning og afvikling af banker (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU af 15. maj 2014 om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Rådets direktiv 82/891/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/24/EF, 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2005/56/EF, 2007/36/EF, 2011/35/EU, 2012/30/EU og 2013/36/EU samt forordning (EU) nr. 1093/2010 og (EU) nr. 648/2012 (EUT L 173 af 12.6.2014, s. 190)).

Forordning for den fælles tilsynsmekanisme (FTM-forordningen): Forordningen for den fælles tilsynsmekanisme (Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 af 15. oktober 2013 om overdragelse af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter) (EUT L 287 af 29.10.2013, s. 63).

Fælles tilsynshold (JST'er): Det daglige tilsyn med signifikante institutter inden for (FTM) gennemføres af fælles tilsynshold (JST'er). De fælles tilsynshold omfatter personale fra både ECB og de nationale kompetente myndigheder i de lande, hvor kreditinstitutter, bankdatterselskaber eller de signifikante grænseoverskridende filialer i en given bankkoncern har hovedsæde. Et fælles tilsynshold er oprettet for hvert signifikant institut.

Globalt systemisk vigtige finansielle institutter (G-SIFI'er): I november 2011 offentliggjorde Rådet for Finansiel Stabilitet (FSB) en integreret række politiske foranstaltninger til at løse de systemiske og moralske risici forbundet med banker af systemisk betydning. Ved hjælp af en metode udviklet af Baselkomitéen for Banktilsyn identificerede Rådet for Finansiel Stabilitet i denne publikation en iførste gruppe af store banker som globalt systemisk vigtige finansielle institutter (G-SIFI).

Kapitalkravsdirektivet (CRD): Kapitalkravsdirektivet (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF (EUT L 176 af 27.6.2013, s. 338).

Krisestyringsgruppe: Nationale og centrale værtsmyndigheder for alle G-SIFI'er bør opretholde krisestyringsgrupper med det formål at styrke beredskabet over for og fremme forvaltningen og løsningen af en grænseoverskridende finanskrise, der påvirker virksomheden. Krisestyringsgrupperne bør omfatte tilsynsmyndigheder, centralbanker, afviklingsmyndigheder, finansministerier og de offentlige myndigheder, der er ansvarlige for garantiordninger i de jurisdiktioner, der er hjemsted eller vært for enheder i gruppen, der er væsentlige for dens afgørelser, og de bør samarbejde tæt med myndighederne i andre jurisdiktioner, hvor virksomheder har en systemisk tilstedeværelse.

Krisestyringsnetværk: Et netværk af krisestyringsfunktioner i nationale kompetente myndigheder.

Maksimalt udlodningsbeløb (MUB): Det maksimale beløb, en bank må udbetale, f.eks. i bonusser eller dividender.

Nødlidende eller forventeligt nødlidende-vurdering (FOLTF): En vurdering foretaget af tilsynsmyndigheden eller afviklingsmyndigheden, hvis en bank overtræder eller i fremtiden forventeligt vil overtræde krav i henhold til fortsat tilladelse, som kan udløse insolvens- eller afviklingsprocedurer. Årsagen til en sådan bestemmelse omfatter, men er ikke begrænset til følgende: Den har lidt eller vil sandsynligvis lide tab, som opsluger dens kapitalgrundlag, dens aktiver er, eller vil sandsynligvis i nær fremtid være mindre end dens passiver, den er eller vil i nær fremtid forventeligt være ude af stand til at betale sin gæld.

Tilsynskontrol- og vurderingsprocessen (SREP): Tilsynskontrol- og vurderingsprocessen for banker under direkte tilsyn af ECB udføres af JST'er for at sikre, at institutter under tilsyn har passende ordninger, strategier, procedurer og mekanismer på plads, at de opretholder tilstrækkelig kapital og likviditet i henhold til de relevante regler, og at de har en sund forvaltning og dækning af risici, som de er eller kan blive udsat for. SREP-processen medfører en individuel karakter for hver bank.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne beretning er udarbejdet af Revisionsafdeling IV - der ledes af Baudilio Tomé Muguruza, medlem af Revisionsretten - som har fokus på områderne regulering af markeder og konkurrenceøkonomi. Revisionsarbejdet blev udført under ledelse af Kevin Cardiff, medlem af Revisionsretten. I forbindelse med udarbejdelsen af beretningen fik han støtte fra kabinetschef Gediminas Mačys og attaché Shane Enright, direktør Tony Murphy, direktør Zacharias Kolias samt opgaveansvarlig Mirko Gottmann. Revisionsholdet bestod af Paraskevi Demourtzidou, Jörg Genner, Violeta Radu og Giorgos Tsikkos.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9096-0	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/305052	QJ-AB-17-027-DA-N
HTML	ISBN 978-92-872-9076-2	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/087182	QJ-AB-17-027-DA-Q

© Den Europæiske Union, 2018

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: http://europa.eu

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: http://publications.europa.eu/eubookshop.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.