Skuteczność zarządzania kryzysowego EBC w odniesieniu do banków

Streszczenie

Informacje na temat Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego

I

Kryzys finansowy, jaki miał miejsce w 2008 r., dał początek dużym zmianom w regulacji systemu finansowego w UE. Wzmocnione zostały ramy prawne nadzoru bankowego, a w 2014 r. utworzono Jednolity Mechanizm Nadzorczy. Nadzór nad dużymi bankami w strefie euro został powierzony Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC). Jednolity Mechanizm Nadzorczy obejmuje EBC i krajowe organy nadzoru krajów uczestniczących. Jednym z jego głównych celów jest wzmocnienie stabilności systemu bankowego strefy euro.

Zakres kontroli przeprowadzonej przez Trybunał

II

W ramach kontroli przeanalizowano skuteczność zarządzania przez EBC jednym konkretnym zadaniem nadzorczym – zarządzaniem kryzysowym. Jest to proces wykorzystywany przez organy nadzoru na potrzeby zidentyfikowania banków doświadczających trudności finansowych oraz podjęcia interwencji w razie konieczności. Celem zarządzania kryzysowego jest zachowanie stabilności finansowej i ograniczenie polegania na funduszach publicznych. Proces ten obejmuje sporządzenie z wyprzedzeniem przez banki planów naprawy w celu przygotowania się na sytuacje kryzysowe, a także zidentyfikowanie przez organ nadzoru pogorszającej się sytuacji finansowej danego banku oraz, w razie konieczności, skorzystanie z uprawnień do podjęcia wczesnej interwencji.

Ustalenia Trybunału

III

W ujęciu ogólnym EBC, który pełni rolę organu nadzoru, ustanowił solidne ramy dla procedur zarządzania kryzysowego. Struktura organizacyjna EBC i zasoby na potrzeby oceny planów naprawy oraz nadzoru nad bankami w sytuacji kryzysowej są zadowalające, pomimo uchybień we wstępnym planowaniu i potrzeby usprawnienia przydziału pracowników do najpilniejszych przypadków.

IV

EBC jest na etapie finalizowania uzgodnień dotyczących zewnętrznej współpracy i koordynacji z innymi organami nadzoru oraz Jednolitą Radą ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji. Niemniej nierozwiązane problemy mogą opóźniać i ograniczać wymianę informacji oraz negatywnie wpływać na wydajność koordynacji.

V

Proces EBC na potrzeby oceny planów naprawy banków został oceniony pozytywnie. Wdrożone zostały procedury ich przedkładania i monitorowania, a osoby oceniające mają dostęp do użytecznych narzędzi i wytycznych, które mogłyby jednak zostać udoskonalone, w szczególności jeśli chodzi o wskaźniki w ramach planów naprawy. Ponadto wyniki ocen tych planów nie są systematycznie wykorzystywane do identyfikowania sytuacji kryzysowych i reagowania na nie. Trybunał nie może również wyciągnąć wniosków co do skuteczności zarządzania tym procesem w praktyce, ponieważ EBC nie przekazał mu odpowiednich dowodów.

VI

W przyjętych przez EBC ramach operacyjnych zarządzania kryzysowego występują pewne wady, a ponadto obserwowane są oznaki niewydajnego wdrażania tych ram. Wytyczne na potrzeby ocen dotyczących wczesnej interwencji nie są wystarczająco dopracowane i nie definiują obiektywnych kryteriów bądź wskaźników pozwalających stwierdzić, czy bank znalazł się w sytuacji kryzysowej. Brak jest wytycznych dotyczących tego, jak w określonych scenariuszach EBC powinien optymalnie korzystać ze swoich uprawnień, lub tego, jakie działania należy wziąć pod uwagę. Trybunał nie uzyskał kompleksowych dowodów dotyczących faktycznego korzystania przez EBC ze swoich uprawnień, dlatego nie może wyciągnąć wniosków co do skuteczności zarządzania w praktyce. Wytyczne na potrzeby dokonywania oceny, czy podmiot jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością, także nie są wystarczająco kompleksowe ani szczegółowe.

Dostęp do dokumentów

VII

EBC odmówił przekazania ważnych dokumentów wnioskowanych przez Trybunał do celów przeprowadzenia kontroli, co miało negatywny wpływ na prace kontrolne. Oznacza to, że uwagi i wnioski Trybunału mają charakter prowizoryczny. Trybunał jest w stanie wyciągnąć ogólne wnioski co do kształtu i struktury procesów EBC, jednak nie może ocenić skuteczności zarządzania kryzysowego EBC w praktyce.

Zalecenia Trybunału

VIII

Trybunał sformułował szereg zaleceń dotyczących usprawnienia zarządzania kryzysowego przez EBC.

IX

W obszarze współpracy EBC powinien poprawić koordynację działań z zewnętrznymi podmiotami oraz przyjąć wewnętrzne ramy dodatkowego nadzoru nad konglomeratami finansowymi. W odniesieniu do procesu planowania naprawy EBC powinien zapewnić dodatkowe wytyczne dotyczące kalibracji wskaźników planu naprawy.

X

W zakresie identyfikowania sytuacji kryzysowych EBC powinien w większym stopniu dopracować swoje wytyczne na potrzeby dokonywania ocen dotyczących wczesnej interwencji oraz ustanowić wskaźniki pozwalające stwierdzić pogorszenie się sytuacji finansowej banku. W tych okolicznościach powinien w systematyczny sposób wykorzystywać informacje pozyskane w ramach ocen planów naprawy.

XI

Jeśli chodzi o reagowanie na sytuacje kryzysowe, EBC powinien dopilnować, by problemy zostały skwantyfikowane, zanim rozważone zostaną środki zaradcze, a także powinien określić wymogi sprawozdawcze dotyczące systematycznego monitorowania jakości aktywów. Powinien również dopracować swoje wytyczne operacyjne na potrzeby ocen dotyczących wczesnej interwencji, w tym systematycznie korzystać z informacji uzyskanych w drodze oceny planów naprawy banków. Ponadto EBC powinien dopracować wytyczne operacyjne w przypadku ocen, czy podmiot jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością.

Wstęp

01

Jednym z wniosków z kryzysu finansowego, który miał miejsce w 2008 r., było przekonanie co do konieczności wzmocnienia ram regulacyjnych sektora bankowego w celu zapewnienia lepszego zarządzania kryzysowego. W tym celu w Unii Europejskiej (UE) dokonano transpozycji do prawa krajowego dyrektywy 2014/59/UE, powszechnie zwanej dyrektywą w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (dyrektywa BRRD). Ustanawia ona wspólne europejskie ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

02

Zgodnie z nowymi standardami globalnymi ramy te opierają się na trzech filarach: planowaniu naprawy przez banki, wczesnej interwencji ze strony organów nadzoru oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jako rozwiązaniu stosowanym w ostateczności. Komisja Europejska przyjęła także rozporządzenia wykonawcze. Wraz z wytycznymi wydanymi przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB) zapewniają one interpretację i wyjaśnienie ram regulacyjnych oraz mają zapewniać ich spójne stosowanie.

03

W ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego¹ Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC) powierzono od listopada 2014 r. odpowiedzialność za skuteczne zarządzanie zadaniami dotyczącymi oceny planów naprawy banków, a także za podejmowanie wczesnej interwencji na rzecz istotnych banków w strefie euro. Według stanu na lipiec 2017 r. EBC sprawował bezpośredni nadzór nad 120 istotnymi bankami w strefie euro, w posiadaniu których znajdowało się nieco ponad 80% aktywów bankowych lub około 22 000 mld euro. EBC szacuje, że jego łączne koszty związane z nadzorem ostrożnościowym nad systemem bankowym w 2017 r. wyniosą 490 mln euro. Koszty te są pokrywane przez same banki w formie odnośnych opłat.

04

Planowanie naprawy i wczesna interwencja mają przyczyniać się do złagodzenia kryzysu przez same banki lub poprzez środki nadzorcze. Na potrzeby niniejszego sprawozdania sytuacje kryzysowe definiowane są jako okoliczności, w których sytuacja banku ulega pogorszeniu na tyle, że jego kondycja finansowa staje się zagrożona. Obowiązki w zakresie nadzoru wymagają ram zarządzania kryzysowego. Jest to proces polegający na przygotowaniu się na sytuacje kryzysowe oraz obejmujący ich identyfikowanie i reagowanie na nie, kiedy wystąpią.

05

Planowanie naprawy to nowy element ram regulacyjnych. W ramach systemu przewidzianego w dyrektywie BRRD banki są obecnie zobowiązane do opracowywania i utrzymywania planów naprawy obejmujących działania, jakie zamierzają podjąć w celu naprawy swojej sytuacji finansowej w ramach pierwszej reakcji na jej pogorszenie. Organy nadzoru bankowego oceniają jakość tych planów oraz określają, czy są one wiarygodne i wykonalne.

06

Zdaniem Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego „Wczesna interwencja może zapobiec przekształceniu się zidentyfikowanego uchybienia w zagrożenie dla bezpieczeństwa i dobrej kondycji finansowej”². Jest to kluczowy element nadzorczego zarządzania kryzysowego. W dyrektywie BRRD przewidziano kompleksowy zestaw narzędzi wczesnej interwencji, a w rozporządzeniu ustanawiającym SSM³ uprawnienia do podjęcia wczesnej interwencji przyznano EBC.

07

Skuteczne zarządzanie kryzysowe zależy zatem obecnie przede wszystkim od operacyjnie skutecznego zarządzania przez EBC jego rozległymi uprawnieniami. Obejmuje to budowanie zdolności nadzorczych, tak by móc identyfikować niekorzystne zmiany i reagować na nie na wczesnym etapie. Wiąże się także z zapewnieniem adekwatnego przepływu informacji, zarówno w wymiarze wewnętrznym, jak i zewnętrznym, oraz terminowego podejmowania decyzji. Ostatnim warunkiem niezbędnym dla skutecznego zarządzania w sytuacji kryzysowej jest sprawna wymiana informacji oraz wydajna koordynacja działań z innymi organami nadzoru i właściwymi organami.

08

Ocena planów naprawy i stwierdzanie występowania sytuacji kryzysowych to wrażliwe decyzje, które powinny być oparte na solidnych procedurach. To samo dotyczy korzystania z uznaniowych uprawnień nadzorczych, gdyż działania w tym zakresie muszą być dostosowane do danego problemu w ukierunkowany i proporcjonalny sposób. Kluczowym wyzwaniem jest ustanowienie kryteriów umożliwiających spójne traktowanie banków posiadających różne modele biznesowe i działających na różnych rynkach, które są nadzorowane przez zespoły o różnym doświadczeniu.

09

Należy zatem zapewnić równowagę między kryteriami o charakterze ogólnym i nadrzędnym a kryteriami specyficznymi dla danej instytucji, z uwzględnieniem wystarczającej elastyczności w ich stosowaniu. Jednocześnie wszystkie kryteria muszą być jasno sprecyzowane i wystarczająco solidne, tak aby zapewnić spójność nadzorczą oraz zagwarantować środki zabezpieczające przed tendencją do unikania działania (relatywne korzyści z niepodejmowania działań) i „przechwyceniem” regulacji (promowanie interesów banku zamiast interesu publicznego).

10

Około dwóch trzecich banków, które zostały objęte procedurami zarządzania kryzysowego EBC, uzyskało cztery punkty w punktacji w ramach procesu przeglądu i oceny nadzorczej (SREP)⁴ (najniższa kategoria, zanim bank zostanie uznany za będący na progu upadłości lub zagrożony upadłością), a jedna trzecia uzyskała trzy punkty. Tylko w przypadku jednego banku punktacja w ramach SREP wyniosła dwa punkty. Większość banków była objęta zarządzaniem kryzysowym przez co najmniej jeden rok – a niektóre przez cały okres. Dane za 2016 r. pokazują, że 11% banków w Europie uzyskało punktację SREP wynoszącą cztery punkty. W drugim kwartale 2016 r. poziom kapitału w przypadku pięciu banków spadł poniżej poziomu automatycznie aktywującego ograniczenie maksymalnej kwoty podlegającej wypłacie.

Podejście kontrolne i metodyka kontroli

11

Trybunał zbadał, czy EBC – pełniący rolę organu nadzoru – ustanowił skuteczne ramy procedur zarządzania kryzysowego⁵. W szczególności Trybunał zbadał:

1. czy metodyka nadzorcza EBC i odnośne procedury umożliwiały skuteczną identyfikację przypadków istotnego pogorszenia się sytuacji finansowej banku oraz reagowanie na takie przypadki;
2. czy procedury operacyjne oraz uzgodnienia dotyczące koordynacji i współpracy zarówno w ramach EBC, jak i z innymi właściwymi podmiotami umożliwiają skuteczne zarządzanie kryzysowe.

12

W tym kontekście kontrola miała na celu przeanalizowanie:

1. struktury organizacyjnej i procesów EBC w zakresie rekrutacji i przydziału pracowników;
2. procesów EBC dotyczących wymiany informacji, koordynacji i współpracy, zarówno wewnętrznie, jak i zewnętrznie z innymi zainteresowanymi podmiotami;
3. procesów EBC w zakresie oceny planów naprawy, w tym narzędzi wsparcia i praktyk;
4. procesów EBC w zakresie wdrożenia ram wczesnej interwencji, w tym kryteriów i metod zapewniania identyfikacji sytuacji kryzysowych na wczesnym etapie oraz odpowiedniego reagowania.

13

Kryteria kontroli zaczerpnięto z następujących źródeł:

1. odpowiednie ustawodawstwo – dyrektywa BRRD, dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych (CRD IV)⁶ oraz rozporządzenie SSM;
2. odpowiednie rozporządzenia delegowane Komisji i wytyczne EUNB;
3. odnośne standardy globalne (opracowane przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego i Radę Stabilności Finansowej);
4. regulaminy i procedury wewnętrzne EBC.

14

Trybunał zgromadził dowody kontroli w ramach spotkań i rozmów z kluczowymi pracownikami EBC odpowiedzialnymi za nadzór, a także w drodze analizy dokumentów wewnętrznych i danych, które są dostępne publicznie. Dodatkowo oprócz prac kontrolnych w EBC Trybunał rozesłał kwestionariusz do wszystkich istotnych banków w celu uzyskania informacji na temat skuteczności procesu planowania naprawy.

15

Kontrola skoncentrowała się na skuteczności zarządzania kryzysowego EBC w odniesieniu do banków podlegających jego bezpośredniemu nadzorowi (są to wyłącznie tzw. istotne instytucje). W zakres kontroli nie weszły działania w ramach zarządzania kryzysowego w odniesieniu do instytucji mniej istotnych ani współpraca EBC z organami ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (z wyjątkiem kwestii terminowej wymiany informacji). Trybunał nie kontrolował, czy poszczególne decyzje nadzorcze EBC były prawidłowe, lecz czy przyjęte procedury umożliwiały podejmowanie decyzji w odpowiednim czasie oraz czy oceny przeprowadzone przed podjęciem takich decyzji pozwoliły na sformułowanie opinii w oparciu o rzetelne informacje.

16

W ramach prowadzonej kontroli Trybunał spotkał się z pewnymi ograniczeniami. Na potrzeby kontroli EBC przekazał wprawdzie obszerną dokumentację i udostępnił znaczne zasoby, co pozwoliło na terminowe przeprowadzenie kontroli. W ramach współpracy Trybunał i EBC przyjęły również ustalenia dotyczące ochrony poufnych danych i sprawnego przepływu dokumentacji. W rezultacie dowody dotyczące koncepcji systemu były wystarczające do tego, by Trybunał mógł wyciągnąć odpowiednie wnioski w tym zakresie. Niemniej jednak, jeśli chodzi o badanie mechanizmów kontroli i badania bezpośrednie, przekazane dowody były niewystarczające. Szczegółowe informacje na ten temat przedstawiono w załączniku I. Oznacza to, że w odniesieniu do skutecznego wdrożenia w praktyce ocen planów naprawy i innych działań w zakresie zarządzania kryzysowego Trybunał miał ograniczony dostęp do dowodów kontroli, a niekiedy dowody te nie były udostępniane natychmiastowo. Tym samym, mimo że przekazano obszerną dokumentację, Trybunał nie był w stanie odpowiedzieć na wszystkie pytania kontrolne z zachowaniem odpowiednich standardów kontroli, w związku z czym niniejsze sprawozdanie należy traktować jako prowizoryczne w odniesieniu do tych obszarów kontroli.

Uwagi

Struktura organizacyjna oraz rekrutacja i przydział pracowników na potrzeby działań w ramach zarządzania kryzysowego

17

Aby zapewnić skuteczność, działania EBC w ramach zarządzania kryzysowego wymagają struktury organizacyjnej, która będzie wspierać ich realizację, oraz odpowiedniej liczby pracowników. Drugi z tych elementów oznacza konieczność określenia zapotrzebowania na pracowników na podstawie wnikliwego planowania oraz nabór i zatrudnienie wystarczającej liczby osób posiadających odpowiednie umiejętności. Powinny także istnieć procedury umożliwiające przenoszenie pracowników w indywidualnych przypadkach na wypadek sytuacji nadzwyczajnej.

W ujęciu ogólnym struktura organizacyjna jest adekwatna…

18

W EBC wspólne zespoły nadzorcze są odpowiedzialne za bieżący nadzór, w tym przeprowadzanie działań nadzorczych związanych z oceną planów naprawy banków, oraz za zarządzanie w sytuacji kryzysowej. Na czele wspólnych zespołów nadzorczych zawsze stoją pracownicy EBC. Oprócz nich w skład zespołów wchodzą pracownicy organów nadzoru z państw uczestniczących. Wcześniejsza kontrola wykazała, że EBC nie miał wystarczającej kontroli nad liczbą i umiejętnościami członków tych zespołów pochodzących z krajowych organów nadzoru⁷. Ponadto w EBC istnieje specjalny Dział ds. Zarządzania Kryzysowego (CRM) skupiający szczególną wiedzę fachową w zakresie zarządzania kryzysowego, wspierający wspólne zespoły nadzorcze. Współpraca z tym działem może zapewnić spójność decyzji podejmowanych przez wspólne zespoły nadzorcze oraz skuteczność zarządzania ich pracą (zob. ramka 1).

19

Oprócz powyższych zadań Dział ds. Zarządzania Kryzysowego ustanawia i monitoruje wskaźniki mające znaczenie w sytuacji kryzysowej, posiłkując się informacjami na temat ryzyka i najsłabszych punktów instytucji podlegających SSM. Informacje te otrzymuje on od Działu Analizy Ryzyka oraz działów ds. zarządzania kryzysowego właściwych organów krajowych; uzyskuje także dane nadzorcze od Dyrekcji Generalnej ds. Statystyki EBC.

20

Ta struktura organizacyjna przyczynia się do większej skuteczności operacyjnego zarządzania zadaniami. Istnieje wyraźny podział odpowiedzialności i obowiązków między wspólnymi zespołami nadzorczymi a Działem ds. Zarządzania Kryzysowego, co przekłada się na wydajną współpracę między nimi i przynosi im obopólne korzyści. Wspólne zespoły nadzorcze są bezpośrednio odpowiedzialne za bieżący nadzór i uczestniczą w kilku etapach zarządzania kryzysowego, począwszy od działań przygotowawczych, przez wczesną interwencję, a skończywszy na ocenie, czy podmiot jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością.

21

EBC udoskonalił współpracę ze wspólnymi zespołami nadzorczymi dzięki podzieleniu Działu ds. Zarządzania Kryzysowego na dwie sekcje: „Operacje zarządzania kryzysowego” oraz „Polityka i współpraca w obszarze zarządzania kryzysowego”. Pierwsza z tych sekcji jest odpowiedzialna za współpracę poszczególnych banków ze wspólnymi zespołami nadzorczymi, drugiej natomiast powierzono zadania związane z koordynacją polityki w zakresie ram zarządzania kryzysowego, a także ze współpracą z właściwymi organami, organami ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz innymi zainteresowanymi podmiotami.

… mimo początkowych uchybień w planowaniu

22

Wsparcie eksperckie zapewniane przez Dział ds. Zarządzania Kryzysowego na rzecz wspólnych zespołów nadzorczych może mieć kluczowe znaczenie dla skuteczności zarządzania kryzysowego, gdyż nie ma gwarancji na to, że członkowie tych zespołów będą dysponować niezbędnymi umiejętnościami w zakresie zarządzania.

23

Na etapie pierwotnego planowania zasobów kadrowych Działu ds. Zarządzania Kryzysowego nie zapewniono odpowiedniej, uprzednio określonej, kombinacji umiejętności. Ponadto po utworzeniu SSM, podczas rekrutacji pracowników wspólnych zespołów nadzorczych, nie wymagano wyraźnie doświadczenia w zarządzaniu kryzysowego. EBC również nie posiada uprawnień koniecznych do zapewniania, by pracownicy tych zespołów oddelegowani przez organy krajowe posiadali niezbędną wiedzę fachową. Dział ds. Zasobów Ludzkich omawia obecnie możliwość utworzenia bazy danych dotyczących umiejętności i kwalifikacji na potrzeby SSM.

Rekrutacja do Działu ds. Zarządzania Kryzysowego była w ujęciu ogólnym skuteczna

24

Na podstawie przeanalizowanej próby Trybunał stwierdził, że rekrutacja do Działu ds. Zarządzania Kryzysowego była zasadniczo skuteczna, w szczególności zważywszy na trudności ze znalezieniem osób posiadających odpowiednie doświadczenie. Proces rekrutacji trwał od dwóch do sześciu miesięcy od jego rozpoczęcia do zakończenia, a wszyscy nowi pracownicy posiadali konieczne umiejętności.

… jednak EBC nie dysponuje osobnymi procedurami na potrzeby zmiany przydziału pracowników do wspólnych zespołów nadzorczych w sytuacji kryzysowej oraz oddelegowania pracowników w celu zapewnienia skuteczności zarządzania taką sytuacją

25

Jak wyjaśniono w pkt 119 sprawozdania specjalnego Trybunału⁸, liczba i zakres zadań nadzorczych powinny być uzależnione od poziomu ryzyka podmiotu objętego nadzorem. Szybkie pogorszenie się sytuacji danego banku może wiązać się z ograniczonymi zasobami w odnośnym wspólnym zespole nadzorczym. W sytuacji kryzysowej zespół może ograniczyć lub odsunąć w czasie realizację swoich standardowych zadań. Nie ma jednak procedury na potrzeby ponownej oceny zapotrzebowania na pracowników bądź zmiany przydziału pracowników, co może mieć negatywny wpływ na skuteczność zarządzania w sytuacji kryzysowej.

Współpraca i koordynacja w odniesieniu do zarządzania kryzysowego

26

Skuteczne zarządzanie kryzysowe wymaga odpowiedniej współpracy i koordynacji między właściwymi zainteresowanymi podmiotami. W szczególności odnosi się to do transgranicznych grup bankowych z uwagi na ich złożony charakter.

27

W przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej w banku prawo UE⁹ nakłada na EBC obowiązek wymiany informacji i koordynowania swoich działań z innymi organami. Organy te to m.in. inne właściwe organy odpowiedzialne za nadzór bankowy w ramach kolegiów organów nadzoru, organy nadzoru ubezpieczeniowego, organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz organy nadzoru makroostrożnościowego.

28

Kolegia organów nadzoru są podmiotami ułatwiającymi współpracę i koordynację nadzorczą, zarówno w warunkach normalnych, jak i w sytuacji kryzysowej. Skuteczne zarządzanie zadaniami w ramach kolegiów obejmuje wymianę odpowiednich informacji, koordynację ocen sytuacji kryzysowych oraz koordynację działań podejmowanych w odpowiedzi na takie sytuacje.

29

Praca kolegiów powinna opierać się na pisemnych uzgodnieniach dotyczących poufności, wykorzystywania i wymiany informacji oraz koordynacji działań między członkami¹⁰. Szablon na potrzeby takich uzgodnień oraz wewnętrzne procedury EBC zapewniają wspólnym zespołom nadzorczym wytyczne co do tego, jak zawierać uzgodnienia z innymi organami. Jeśli jednak chodzi o sytuacje kryzysowe, w procedurach EBC nie przewidziano szczegółowych instrukcji dotyczących zakresu informacji na temat grup bankowych, które mają podlegać wymianie. W zawartych dotychczas pisemnych uzgodnieniach nie zawsze podawano takie informacje w wymaganej formie. Tymczasem brak takich uzgodnień może utrudniać wydajne funkcjonowanie kolegium w sytuacji kryzysowej.

Organizacja koordynacji i współpracy z innymi organami nie została jeszcze ukończona

30

EBC, jako organ sprawujący nadzór skonsolidowany, przewodniczy 34 kolegiom organów nadzoru, w tym czterem kolegiom międzynarodowym, w skład których oprócz EBC nie wchodzą żadne inne podmioty z UE. EBC jest w trakcie finalizowania pisemnych uzgodnień dotyczących koordynacji i współpracy w celu usprawnienia zarządzania kryzysowego w tych kolegiach. Według stanu na czerwiec 2017 r. EBC zawarł pisemne uzgodnienia dotyczące koordynacji i współpracy tylko z pięcioma kolegiami (zob. tabela 1). Przy zawieraniu takich uzgodnień EBC nie nadawał priorytetu na podstawie analizy ryzyka. Negocjacje są czasami trudne, gdyż zależą między innymi od chęci współpracy ze strony innych podmiotów. Brak pisemnych uzgodnień dotyczących koordynacji i współpracy mógłby mieć negatywny wpływ na zdolności EBC do reagowania na sytuację kryzysową w terminowy i skuteczny sposób.

Tabela 1

Status pisemnych uzgodnień dotyczących koordynacji i współpracy

Status	Liczba instytucji
Zawarte	5
Oczekujące na zatwierdzenie przez EBC	4
Na etapie wewnętrznego przeglądu w EBC	18
Oczekujące (w tym dwa globalne banki o znaczeniu systemowym)	3
Nierozpoczęte (kolegia międzynarodowe)	4

Źródło: EBC.

31

Dokumenty przekazane przez EBC zawierają niewielką liczbę wytycznych operacyjnych dla wspólnych zespołów nadzorczych, które gwarantowałyby spójne i skuteczne zarządzanie realizowanymi przez nie zadaniami w sytuacji kryzysowej.

32

Nie ma także żadnych wewnętrznych ram regulacyjnych, które zapewniałyby odpowiednie uwzględnienie dodatkowych wyzwań wynikających z dodatkowego nadzoru EBC¹¹ nad 29 konglomeratami finansowymi¹². Brak takich ram może mieć wpływ na skuteczność i terminowość interwencji w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej w konglomeracie finansowym.

33

Z tych dwóch powodów szablon EBC dla pisemnych uzgodnień dotyczących koordynacji i współpracy ma szczególne znaczenie z punktu widzenia transgranicznego zarządzania kryzysowego. Szablon ten nie przewiduje jednak wymaganego minimalnego zestawu informacji, jakie mają być wymieniane między członkami kolegiów w przypadku sytuacji kryzysowej¹³. W dowodach udostępnionych Trybunałowi nie przedstawiono przykładowych przypadków, w których EBC uzgodniłby taki minimalny zestaw informacji. Sekcja szablonu dotycząca współpracy między kolegiami organów nadzoru a kolegiami ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest także niekompletna ze względu na niedawne utworzenie kolegiów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz fakt, że 19 grup transgranicznych jest aktualnie objętych kompetencjami Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB). EBC poinformował, że zamierza dokonać przeglądu tej sekcji po tym, jak sfinalizowane zostaną pisemne uzgodnienia dla kolegiów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz grup zarządzania kryzysowego.

Współpraca z SRB i innymi zainteresowanymi podmiotami wymaga poprawy

34

Skuteczna współpraca z organami ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w ujęciu ogólnym, a w szczególności z SRB jako nowym organem UE odpowiedzialnym za restrukturyzację i uporządkowaną likwidację upadających banków stała się nowym i kluczowym elementem zarządzania kryzysowego.

35

Współpraca EBC z SRB polega na wymianie informacji dotyczących zadań jednej lub obydwu organizacji. Informacje te obejmują planowanie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, stosowanie środków wczesnej interwencji oraz przeprowadzanie ocen, czy podmiot jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością.

36

W grudniu 2015 r. EBC i SRB podpisały protokół ustaleń, co stanowi pierwszy krok w celu zapewnienia sprawnego przepływu informacji. Protokół ten jest obecnie aktualizowany w oparciu o doświadczenia z ostatnich dwóch lat, tak by zwiększyć zakres informacji udostępnianych SRB na potrzeby restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i w sytuacjach kryzysowych.

37

Od kwietnia 2015 r. SRB posiada zdalny dostęp do systemu zarządzania dokumentami i rejestrami EBC o nazwie Darwin, a od grudnia 2016 r. do systemu informacji zarządczej (IMAS), czyli systemu informacji zarządczej wykorzystywanego w ramach SSM. Zakres informacji przekazywanych SRB na temat sytuacji niekryzysowych jest ograniczony. W przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej jak dotąd nie określono, jakie informacje konkretnie mają zostać przekazane SRB. W związku z tym EBC udostępnia jedynie te informacje, która sam uznaje za istotne, a jeśli SRB potrzebuje więcej informacji, musi wystąpić z odpowiednim wnioskiem.

38

Uzgodnienie z wyprzedzeniem zakresu informacji, jakie mają być przekazywane, ułatwiłoby dostęp SRB do odpowiednich danych w sytuacji kryzysowej i tym samym pozwoliłoby wyeliminować występujący obecnie brak skuteczności operacyjnej. Takie rozwiązanie samo w sobie nie zagwarantuje jednak, że SRB będzie otrzymywała wszelkie konieczne informacje już na wczesnym etapie kryzysu. Zakres udostępnianych informacji nie zwiększa się bowiem automatycznie w miarę jak pogarsza się kondycja finansowa banku do punktu krytycznego, ale jedynie jeśli EBC zacznie rozważać wczesną interwencję i zamieści odnośny komunikat w systemie IMAS lub jeśli z innych powodów uzna to za stosowne.

39

Uchybienia te ogólnie wpłynęły niekorzystnie na skuteczność zarządzania systemem. Zamiast dostępu do bardziej kompleksowego zestawu danych od samego początku SRB jest zmuszona do składania wielu doraźnych wniosków o dane, które muszą zostać przygotowane, zatwierdzone i przekazane. Ponadto udoskonalić można by proces wymiany większej ilości informacji w miarę pogarszania się sytuacji instytucji, co przełożyłoby się na większą skuteczność zarządzania. Opracowane niedawno przez Trybunał sprawozdanie specjalne dotyczące SRB zawiera więcej informacji na temat współpracy między tymi dwoma podmiotami.

Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ERRS)

40

ERRS odpowiada za nadzór makroostrożnościowy nad systemem finansowym w UE. Identyfikuje ona zagrożenia systemowe i nadaje im priorytet oraz wydaje ostrzeżenia i zalecenia dotyczące działań zaradczych. Trybunał nie znalazł żadnych wypracowanych procedur zapewniających, by ryzyko systemowe dla stabilności finansowej zidentyfikowane przez ERRS było uwzględniane w zarządzaniu kryzysowym prowadzonym przez EBC.

Współpraca z właściwymi organami

41

EBC ustanowił wewnętrzne procedury odnoszące się do przygotowywania, negocjowania i zatwierdzania porozumień dotyczących współpracy lub protokołów ustaleń z innymi właściwymi organami do celów koordynacji w sytuacji kryzysowej (zob. rys. 1). Podpisał on protokoły ustaleń z Europejskim Urzędem Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) oraz w dalszym ciągu dąży do zawarcia porozumień dotyczących współpracy z krajowymi urzędami nadzoru giełd i papierów wartościowych, organami nadzoru z państw członkowskich spoza strefy euro oraz organami krajowymi spoza UE.

42

Priorytetowe traktowanie zawierania porozumień z państwami niebędącymi członkami UE zależy od szeregu czynników, takich jak analiza ekspozycji i struktury grup. Priorytety te nie są jednak odzwierciedlone w żadnym ogólnym planie działania w EBC. Priorytetów nie nadaje się także przy zawieraniu porozumień z krajowymi urzędami nadzoru giełd i papierów wartościowych bądź państwami członkowskimi nieobjętymi SSM. W praktyce podpisywanie protokołów ustaleń z organami spoza UE zależy od chęci tych podmiotów do podjęcia współpracy. Zawarte dotychczas porozumienia, które odnoszą się do bieżącego nadzoru, nie zawierają konkretnych uzgodnień dotyczących działań w ramach zarządzania kryzysowego.

43

Ponadto zgodnie z prawem EBC ma obowiązek informowania innych zainteresowanych podmiotów o potencjalnej sytuacji kryzysowej, w zależności od jej powagi. Te zainteresowane podmioty to m.in. EUNB, krajowe banki centralne i dział EBC ds. polityki pieniężnej.

Planowanie naprawy

44

Kluczowym obowiązkiem banków przewidzianym w dyrektywie BRRD jest opracowywanie i utrzymywanie planów przywrócenia sytuacji finansowej banku w przypadku jej nagłego pogorszenia się. Są one określane mianem planów naprawy. EBC, jako organ nadzoru bankowego, musi co roku oceniać jakość takich planów.

45

Skuteczny proces oceny planów naprawy wymagałby spójnych narzędzi oraz wyraźnie zdefiniowanych ról i obowiązków w ramach EBC. Wspólne zespoły nadzorcze przeprowadzałyby swoje oceny i przekazywałyby bankom informacje zwrotne w określonych ramach czasowych, zapewniając SRB możliwość przekazania swoich opinii¹⁴.

46

Skuteczny proces umożliwiałby także szybkie zasygnalizowanie ewentualnych uchybień oraz zapewniałby spójność ocen planów naprawy w ramach SSM. Ponadto wyniki ogólnych ocen byłyby systematycznie wykorzystywane w przygotowaniach na wypadek wystąpienia sytuacji kryzysowych i w zarządzaniu nimi.

Po etapie przejściowym EBC ustanowił spójny harmonogram przedkładania planów naprawy…

47

EBC był zmuszony rozłożyć w czasie proces przedkładania planów naprawy dla wszystkich banków z uwagi na późną transpozycję dyrektywy BRRD w wielu państwach członkowskich w 2015 r. Proces ten został odpowiednio zmodyfikowany, przyjęto i wdrożono również nowe podejście w odniesieniu do drugiej tury planów naprawy, co poskutkowało większą skutecznością całego procesu.

… jednak podejmowanie wspólnych decyzji w sprawie grupowych planów naprawy nadal stanowi wyzwanie

48

Dokładna procedura, jaką należy zastosować w przypadku dokonywania oceny, różni się w zależności od struktury banku lub grupy bankowej. Na przykład w przypadku transgranicznych grup bankowych od kolegium organów nadzoru wymaga się podjęcia wspólnej decyzji przez wszystkich członków. W załączniku II opisano przebieg procesu oceny planów naprawy przez kolegia organów nadzoru.

49

Jak wynika z danych przedstawionych przez EBC, w pierwszej turze składania planów naprawy z różnych względów wystąpiły opóźnienia. 71 ze 106 banków (67%) złożyło swoje plany naprawy na czas. SRB nie przekazała żadnych uwag w odniesieniu do planów w cyklu z 2015 r. W przypadku gdy procedura wymagała zaangażowania kolegium organów nadzoru, formalny proces podjęcia wspólnej decyzji przez wszystkich członków kolegium został zakończony na czas w tylko 11 z 32 przypadków (34%). Łącznie wyniki te sugerują pewne braki w wydajności prac prowadzonych przez kolegia organów nadzoru.

Korzystanie ze wsparcia ekspertów krajowych wiąże się z możliwymi konfliktami w obszarze zarządzania

50

Za ocenę planów naprawy odpowiedzialny jest właściwy organ¹⁵. W przypadku istotnych instytucji tym organem jest EBC. Instrukcja EBC dotycząca nadzoru¹⁶ przewiduje możliwość, by pracownicy właściwych organów krajowych uczestniczyli w ocenach planów naprawy – nie wchodzą oni jednak w skład wspólnego zespołu nadzorczego ani nie odpowiadają przed subkoordynatorem ze strony właściwego organu krajowego. Zamiast tego podlegają oni kierownikowi odpowiedniego wydziału krajowego. W swoim sprawozdaniu specjalnym nr 29/2016 (pkt 140, 141 i 147) Trybunał stwierdził, że kolidujące ze sobą hierarchie służbowe oraz brak informacji zwrotnych dotyczących wywiązywania się przez pracowników ze swoich obowiązków mogą mieć negatywny wpływ na wykonanie i skuteczność zarządzania procedurą oceny. W takim przypadku sytuacja jest jeszcze bardziej problematyczna, gdyż nie ma powiązania ze wspólnym zespołem nadzorczym za pośrednictwem subkoordynatora ze strony właściwego organu krajowego. Brak jest także formalnie zdefiniowanego procesu przekazywania zadań. Instrukcja nie zawiera też wytycznych dotyczących współpracy proceduralnej między koordynatorem wspólnego zespołu nadzorczego a właściwymi ekspertami krajowymi.

Dział ds. Zarządzania Kryzysowego monitoruje proces planowania naprawy i zapewnia ogólne wytyczne wspólnym zespołom nadzorczym i bankom, jednak wymaga pewnych usprawnień

51

W ramach dwóch przeglądów wewnętrznych Dział ds. Zarządzania kryzysowego zidentyfikował pewne kwestie problematyczne dotyczące skutecznego zarządzania procesem oceny. Pojawiło się zapotrzebowanie na dalsze wytyczne dotyczące wariantów naprawy, scenariuszy i wskaźników, które zostały następnie przekazane organom nadzoru w wielu obszarach planowania naprawy. Poskutkowało to bardziej zharmonizowanym i wydajnym podejściem do ocen.

52

Aby zapewnić lepszą jakość i zwiększyć wiarygodność planów naprawy oraz zagwarantować skuteczność procesu, duże znaczenie ma przekazywanie przez instytucje w sposób jasny i spójny kluczowych danych wymaganych w dyrektywie BRRD. W tym celu EBC przekazał instytucjom zwięzły ujednolicony szablon sprawozdawczy, który umożliwia zaprezentowanie kluczowych danych finansowych w jednolity sposób. Szablon ten zawiera wstępnie zdefiniowane oceny i zapewnia użyteczne powiązanie informacji zawartych we wskaźnikach, scenariuszach i wariantach oraz ilościowe określenie ich skutków. Szablon był wstępnie wykorzystywany w cyklu w 2016 r. Pozytywnie ocenia się fakt, że został on już poddany przeglądowi i nieznacznej aktualizacji na potrzeby następnej tury przez włączenie dodatkowych wytycznych zarówno dla banków, jak i organów nadzoru.

53

Pomimo wytycznych w różnych obszarach, które zostały już opracowane przez Dział ds. Zarządzania Kryzysowego we współpracy z siecią zarządzania kryzysowego, wspólne zespoły nadzorcze zweryfikowały w drodze rozmów, co zostało potwierdzone przez wiele banków za pośrednictwem ankiety Trybunału (zob. pkt 14), zapotrzebowanie na dodatkową pomoc w celu zapewnienia lepszej jakości informacji przekazywanych w planach naprawy (zob. szczegółowe odpowiedzi w załączniku III). Jednym z obszarów o szczególnym znaczeniu była kalibracja poziomów progowych w przypadku wskaźników, na przykład poprzez ustanowienie poziomów granicznych dla współczynników/wskaźników oraz ocenianie wybranego marginesu powyżej wymogów filaru. Należy jednak odnotować, że EUNB zapewnił już wytyczne w tym zakresie.

54

W tej kwestii EBC nie przekazał wspólnym zespołom nadzorczym szczegółowych wytycznych wykraczających poza wytyczne opracowane już przez EUNB¹⁷, dotyczących metod oceny jakości wskaźników (w szczególności adekwatności kalibracji wartości progowych dla każdego wskaźnika). Tymczasem znacznie zwiększyłoby to skuteczność zarządzania tym procesem. Trybunał stwierdził, że według stanu na czerwiec 2017 r. EBC nie przeprowadził wzajemnej analizy banków o podobnych modelach biznesowych i właściwościach (która według EUNB może pozwolić na identyfikację wspólnych trendów i najlepszych praktyk).

EBC wcielił w życie wymogi prawne dotyczące oceny planów naprawy w postaci skutecznego i w dużej mierze kompleksowego narzędzia

55

EBC i właściwe organy krajowe wspólnymi siłami opracowały szablon obejmujący wszystkie wymogi prawne dotyczące oceny planów naprawy. Szablon ten ułatwił pracę organom nadzoru, przyczynił się do lepszej jakości ocen oraz zapewnił większą skuteczność zarządzania procesem. Informacje zwrotne przekazane ustnie przez koordynatorów wspólnych zespołów nadzorczych potwierdziły, że pozytywnie oceniali oni uproszczony szablon.

56

EBC opracował narzędzie oparte na programie Excel w celu wsparcia ocen wiarygodności i wykonalności poszczególnych wariantów naprawy. Narzędzie to łączy dane jakościowe z ocen planów naprawy z danymi dotyczącymi poszczególnych banków i rynku oraz oblicza wpływ różnego rodzaju możliwych działań w ramach różnych scenariuszy. Jako że daje ono dostęp do ogromnego zasobu danych, zarówno historycznych, jak i aktualnych, powinno umożliwić uzyskanie bardziej realistycznego poglądu na wykonalność poszczególnych działań, wzmacniając w ten sposób skuteczność zarządzania tymi ocenami.

57

Pod auspicjami specjalnej grupy ekspertów w ramach sieci zarządzania kryzysowego (CMN) opracowana została procedura corocznej aktualizacji narzędzia oceny planów naprawy. EBC przekazał Trybunałowi dowody pokazujące, w jaki sposób przeprowadzana jest kontrola krzyżowa tego narzędzia z rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) 2016/98 oraz jak pewne elementy mają być aktualizowane i włączane do narzędzia. Narzędzie zawiera także odniesienia do odpowiednich wymogów prawnych w celu zwiększenia wydajności.

58

Trybunał zaobserwował jednak, że brak było formalnej procedury na potrzeby analizowania sprawozdań porównawczych EUNB¹⁸. Nie znaleziono również żadnych dokumentów, z których wynikałoby, czy uwagi i wnioski zawarte w sprawozdaniach zostały odzwierciedlone w samym narzędziu, co mogłoby zapewniać użytkownikom dodatkowe wytyczne lub praktyczne przykłady. Elementy te zwiększyłyby skuteczność ocen, gdyż oszczędziłyby osobom oceniającym konieczności wyszukiwania wytycznych w wielu niepowiązanych ze sobą dokumentach.

59

Chociaż osoby oceniające mają zwykle dostęp do systemu IMAS, EBC nie ustanowił formalnej procedury przekazywania wytycznych dotyczących weryfikacji informacji zawartych w planach naprawy poprzez odniesienie do innych źródeł (np. sprawozdań w sprawie zlecenia badania, rejestrów, danych ze SREP, sprawozdań z kontroli na miejscu), w tym linków do tych źródeł. Taki brak wytycznych może mieć negatywny wpływ na skuteczność, zwłaszcza gdy plany naprawy są oceniane przez krajowych ekspertów z właściwych organów krajowych, którzy nie są członkami danego wspólnego zespołu nadzorczego, albo przez pracowników niższego szczebla.

… lecz wyniki planowania naprawy nie są systematycznie wykorzystywane do identyfikowania sytuacji kryzysowych lub zarządzania nimi

60

Ocena planów naprawy kończy się wraz z wypełnieniem szablonu oceny oraz sporządzeniem pisma z informacjami zwrotnymi dla banku, opisującego niedociągnięcia stwierdzone w planie. Instrukcja nadzoru zawiera ogólne zasady dotyczące korzystania z tych informacji. W celu zapewniania jak największej skuteczności wyniki ocen planów naprawy powinny także stanowić centralny i systematyczny element ciągłego procesu nadzorczego prowadzonego przez EBC. Nie wdrożono jednak żadnej specjalnej procedury w tym względzie ani nie stwierdzono istnienia udokumentowanych produktów, na przykład w formie sprawozdania podsumowującego, które wymagałyby od wspólnych zespołów nadzorczych uwzględnienia aspektów planu naprawy w bieżących działaniach nadzorczych. Przykłady przedstawiono w ramce 2.

61

Wyniki ocen planów naprawy nie są jeszcze uwzględniane w dyskusjach prowadzonych na forum zespołu zarządzania kryzysowego stworzonego dla danej instytucji²⁰ ani przy podejmowaniu decyzji w sprawie ewentualnego wykorzystania środków wczesnej interwencji. Z ustaleń zaprezentowanych powyżej nie wynika jasno, czy łatwo dostępne informacje z procesu oceny są wykorzystywane w systematyczny sposób. Nie prowadzi się na przykład systematycznego monitorowania przypadków naruszenia wskaźników czy realizacji działań naprawczych. Niedociągnięcia te mogą mieć negatywny wpływ na skuteczne identyfikowanie sytuacji kryzysowych i zarządzanie nimi, wczesną interwencję i reagowanie na takie sytuacje.

Nadzorowane podmioty zasadniczo pozytywnie oceniają proces planowania naprawy

62

W ramach kontroli Trybunał przeprowadził ankietę internetową wśród wszystkich banków, które przekazały EBC plany naprawy. Trybunał zwrócił się do nich o przedstawienie opinii na temat standardów ustanowionych na potrzeby planowania naprawy oraz ich współpracy z EBC w ramach całego procesu. Ankieta została wysłana do wszystkich 125 istotnych instytucji i została przeprowadzona w marcu i kwietniu 2017 r. Otrzymano odpowiedzi od 64 podmiotów z 17 państw członkowskich (zob. szczegółowe odpowiedzi w załączniku III).

63

Ogólnie banki pozytywnie oceniały proces planowania naprawy, chociaż zasygnalizowały także potrzebę zapewnienia większej przejrzystości i wytycznych w celu wyeliminowania niejasności w pewnych obszarach. Obszary te to m.in. definicja sygnałów wczesnego ostrzegania i wskaźników planów naprawy, kalibracja wskaźników i odpowiednich poziomów progowych, dostosowanie wskaźników do modeli biznesowych banków oraz metodyka dostosowana do odwrotnego testu warunków skrajnych w przypadku pełnego zakresu scenariuszy. Dziesięć banków zwróciło uwagę na powielanie wniosków o informacje i wskazało na potrzebę wyraźniejszego rozróżnienia między informacjami wymaganymi odpowiednio na potrzeby planów naprawy oraz planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji²¹.

64

Większość banków pozytywnie oceniła współpracę z EBC, chociaż siedem z nich stwierdziło, iż pisma z informacjami zwrotnymi zostały przesłane z opóźnieniem lub nie zostały wysłane wcale²². Dwanaście banków wyraziło opinię, że wspólne zespoły nadzorcze powinny świadczyć pomoc techniczną na rzecz banków w bardziej konkretny sposób. Podobne spostrzeżenia dotyczyły wytycznych w sprawie uwzględniania jednostek zależnych w grupowych planach naprawy. Ponadto dziewięć banków zakwestionowało stosowanie zasady proporcjonalności. Szczegółową analizę odpowiedzi na każde pytanie przedstawiono w załączniku III.

Ze względu na ograniczoną próbę przekazaną przez EBC nie można było wyciągnąć wniosków w sprawie ocen planów naprawy

65

Ze względu na ograniczenia opisane powyżej w pkt 16 Trybunał musiał dostosować swoje procedury kontrolne i był w stanie jedynie porównać (częściowo przeredagowane) informacje na temat wybranych aspektów trzech planów naprawy z dostępnymi kryteriami/wytycznymi i wynikłymi ocenami. Celem Trybunału była ocena – na tyle, na ile to możliwe – spójności i zgodności narzędzia oceny stanowiącego element procedur operacyjnych stosowanych przez kierownictwo. Trybunał przeanalizował w związku z tym, w miarę możliwości, w jaki sposób oceny były wdrażane w praktyce oraz czy skutecznie zapewniały bankom informacje zwrotne w formie kompletnego wykazu zidentyfikowanych niedociągnięć.

66

Trybunał wykrył pomniejsze niespójności w kryteriach oceny w odniesieniu do sekcji ze wskaźnikami oraz w powiązanej ocenie i informacjach zwrotnych przekazanych bankowi. Ponadto nie zachowano ścieżki informacji na potrzeby kontroli, gdyż osoby oceniające nie odwoływały się do odpowiednich sekcji planu naprawy ani do dokumentacji nadzorczej²³. Dostępne dowody nie były jednak wystarczające do tego, by Trybunał mógł ocenić, czy proces planowania naprawy jest skutecznie wdrażany w praktyce. Szczegółową analizę ograniczeń zakresu przedstawiono w załączniku I.

Identyfikowanie sytuacji kryzysowych

67

Ramy regulacyjne UE obejmują szeroki zakres uprawnień do podjęcia wczesnej interwencji oraz innych uprawnień nadzorczych w zakresie postępowania z bankami znajdującymi się w sytuacji kryzysowej. EBC, jako organ nadzoru, ustanowił ramy zarządzania kryzysowego, które powinny zapewniać terminowe i skuteczne reakcje oraz umożliwiać podejmowanie właściwych decyzji w sytuacjach kryzysowych.

68

Aby ramy te były skuteczne, muszą one gwarantować, by EBC korzystał ze swoich uprawnień zgodnie z odpowiednimi wytycznymi EUNB i celami SSM. Skuteczne zarządzanie kryzysowe zależy od zdolności nadzorczych do identyfikowania kryzysu na wczesnym etapie. Wymaga to jasnego zrozumienia podstawy prawnej do korzystania z uprawnień do podjęcia wczesnej interwencji i z innych uprawnień nadzorczych, jak również obiektywnych kryteriów dotyczących podejmowania takich działań z odpowiednim uwzględnieniem zasady proporcjonalności. W związku z tym szczególne znaczenie mają odpowiednie procedury oraz kompleksowe i szczegółowe wytyczne dla pracowników, zważywszy na wyzwania prawne, które EBC zidentyfikował dla jednolitego korzystania ze swoich uprawnień.

EBC przydzielił zadania i zorganizował ogólny przepływ pracy na potrzeby identyfikowania sytuacji kryzysowych i reagowania na nie, jednak jego wytyczne dotyczące wdrażania odnośnych przepisów są niedopracowane

69

Dwa spośród głównych dokumentów operacyjnych na potrzeby zarządzania kryzysowego w EBC to dwa rozdziały instruktażu SSM oraz plan działania SSM w sytuacjach nadzwyczajnych. Dotyczą one korzystania z uprawnień do podjęcia wczesnej interwencji oraz innych aspektów operacyjnych, takich jak utworzenie i funkcjonowanie zespołu zarządzania kryzysowego.

70

Instruktaż SSM oraz plan działania w sytuacjach nadzwyczajnych zawierają jedynie odniesienia do odpowiednich przepisów prawnych i wytycznych EUNB w sprawie uprawnień do podjęcia wczesnej interwencji, lecz nie dają konkretnych wskazówek, jak je wdrażać. Nota zatytułowana „Wytyczne SREP w sprawie ocen dotyczących wczesnej interwencji”, zaktualizowana w lipcu 2016 r., oprócz odniesień do przepisów i wytycznych EUNB obejmuje również pewne pytania kontrole i listę zagadnień, które należy udokumentować. Uprawnienia EBC i warunki korzystania z nich zgodnie z przepisami krajowymi i rozporządzeniem SSM nie są jednak opisane. Nota nie zawiera także wyraźnych wskazówek co do obiektywnych elementów, które należy brać pod uwagę przy dokonywaniu osądu nadzorczego i korzystaniu ze swobody uznania w tym kontekście.

71

Wytyczne SREP w sprawie ocen dotyczących wczesnej interwencji z 2016 r. nie określają stosownego regulacyjnego minimalnego wymogu kapitałowego (tj. nie określają, czy obejmuje on filar 1, filar 2 i bufory kapitałowe) ani nie wskazują odpowiednich wymogów dotyczących płynności. Nie określają także innych wymogów ostrożnościowych, w szczególności w odniesieniu do zasad zarządzania i zdolności operacyjnych, które należy uwzględnić w tym zakresie. Wytyczne nie wyjaśniają także, co stanowi naruszenie stosownych wymogów regulacyjnych lub stwarza zagrożenie ich naruszenia w bliskiej przyszłości – chociaż stanowi to podstawę do zrozumienia, kiedy należy korzystać z uprawnień.

72

W ujęciu ogólnym, według stanu na czerwiec 2017 r., pracownikom EBC zapewniono zatem ograniczone wsparcie w formie wytycznych w odniesieniu do korzystania przez nich z osądu nadzorczego i swobody uznania. Może to wywierać negatywny wpływ na skuteczność zarządzania przez EBC działaniami w zakresie identyfikowania sytuacji kryzysowych i reagowania na nie.

EBC dysponuje procedurami na potrzeby identyfikowania sytuacji kryzysowych…

73

W instruktażu SSM oraz planie działania w sytuacjach nadzwyczajnych stwierdzono, że EBC powinien podjąć działania w ramach zarządzania kryzysowego w przypadku „istotnego pogorszenia się” kondycji finansowej danej instytucji. Instruktaż stanowi, że takie istotne pogorszenie się sytuacji należy ustalić na podstawie następujących danych:

1. powiadomienia przez samą instytucję o potencjalnej sytuacji kryzysowej;
2. stwierdzenia pogorszającej się sytuacji przez wspólne zespoły nadzorcze, w szczególności w oparciu o informacje z systemu oceny ryzyka EBC²⁴;
3. monitorowania horyzontalnego prowadzonego przez Dział ds. Zarządzania Kryzysowego.

74

Powiadomienia o potencjalnej sytuacji kryzysowej ze strony nadzorowanego organu stanowiły dotychczas wyjątek, a nie regułę. W praktyce EBC identyfikuje sytuacje kryzysowe w toku bieżącego nadzoru.

… nie ma jednak nie wspólnego zestawu wskaźników z wyraźnymi wartościami progowymi na potrzeby stwierdzenia pogarszającej się sytuacji, a kluczowy identyfikator wykazuje kilka mankamentów…

75

Dyrektywa w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków wymaga skorzystania z uprawnień do podjęcia wczesnej interwencji i innych uprawnień nadzorczych, jeśli bank narusza lub – ze względu na gwałtownie pogarszającą się kondycję finansową, zgodnie z oceną na podstawie szeregu kryteriów – prawdopodobnie naruszy wymogi regulacyjne, dotyczące np. poziomów kapitału. Wytyczne EUNB dotyczące stosowania środków wczesnej interwencji²⁵ zapewniają EBC dodatkowy zestaw narzędzi na potrzeby ustalenia, czy spełnione zostały warunki dla podjęcia wczesnej interwencji.

76

Wytyczne EUNB zalecają, by kryteria warunkujące podjęcie wczesnej interwencji w przypadku danego banku obejmowały między innymi: punktację wynikającą z oceny SREP, znaczące zmiany lub anomalie zaobserwowane w monitorowanych kluczowych finansowych i niefinansowych wskaźnikach w ramach SREP (np. współczynniki kapitałowe i płynności) oraz istotne zdarzenia o potencjalnym wpływie ostrożnościowym. Jeśli właściwe organy zdecydują się monitorować kluczowe wskaźniki w ramach SREP, w opinii EUNB powinny one wybrać wskaźniki i ustanowić wartości progowe, które będą uwzględniać specyfikę danej instytucji lub grupy instytucji o podobnych cechach. Ewentualne kryteria na potrzeby stwierdzenia istotnego pogorszenia się sytuacji obejmują wymierne kryteria dotyczące prawdopodobnego naruszenia wymogów regulacyjnych i mogłyby zostać powiązane z kryteriami warunkującymi planów naprawy instytucji. Pomogłoby to w zapewnieniu skuteczności zarządzania w odniesieniu do identyfikowania sytuacji kryzysowych i reagowania na nie.

77

Wytyczne operacyjne EBC w sprawie wczesnej interwencji odnoszą się do tego zagadnienia w kontekście SREP. Uwypuklają one rolę punktacji SREP jako czynnika sygnalizującego potencjalną sytuację kryzysową, który powinien służyć jako punkt wyjścia do oceny nadzorczej pozwalającej ustalić, czy w danym przypadku istnieje konieczność zastosowania uprawnień do podjęcia wczesnej interwencji. Ponadto w wytycznych znalazły się odniesienia do obowiązujących przepisów i powiązanych wytycznych EUNB. EBC twierdzi, że w przypadku faktycznych naruszeń minimalnych wymogów regulacyjnych korzysta ze wszystkich rodzajów kryteriów wymienionych powyżej, tj. punktacji wynikającej z oceny SREP, znaczących zmian lub anomalii w kluczowych wskaźnikach oraz istotnych zdarzeń. Nie określił on jednak wartości progowych dla poszczególnych instytucji powyżej wymogów minimalnych, które mogłyby sygnalizować potencjalne („prawdopodobne”) naruszenie w przyszłości. Innymi słowy, w tym systemie faktyczne naruszenie wymogu nadzorczego stanowi przesłankę do podjęcia wczesnej interwencji. EBC nie stosuje też systematycznie wskaźników naprawy ani kryteriów, które zatwierdził na potrzeby identyfikowania sytuacji kryzysowej w danym banku w ramach planowania naprawy, nie wykorzystuje także obiektywnych elementów, które zgodnie z wytycznymi EUNB mogłyby wskazywać na to, że bank jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością (zob. również pkt 84). Jeśli chodzi o istotne zdarzenia, wytyczne EBC nie zostały doprecyzowane w większym zakresie niż informacje zawarte już w wytycznych EUNB.

78

Jedynym systematycznym kryterium, którym dysponuje EBC na potrzeby zarządzania operacyjnego działaniami w ramach zarządzania kryzysowego, jest zatem punktacja ogólna wynikająca z oceny SREP wskazująca, że bank jest poważnie zagrożony²⁶. Punktacja SREP jest ustalana tylko raz do roku w ramach dorocznej oceny SREP we wrześniu. EBC podkreślił, że aktualizacje tej punktacji mogą być przeprowadzane częściej w oparciu o bieżące monitorowanie wskaźników ryzyka. Nie przedstawiono jednak konkretnych przykładów na to, by punktacja SREP została wykorzystana w celu zidentyfikowania gwałtownie zmieniającej się sytuacji lub by została ona faktycznie zaktualizowana w sytuacji kryzysowej. W wytycznych zalecane jest przeprowadzanie ocen dotyczących wczesnej interwencji w kontekście corocznego procesu podejmowania decyzji w sprawie SREP.

79

Brak formalnych kryteriów warunkujących podjęcie wczesnej interwencji nie oznacza, że w celu identyfikowania sytuacji kryzysowych EBC nie stosuje bardziej całościowych ocen w oparciu o mniej sformalizowane kryteria. Wspólne zespoły nadzorcze regularnie monitorują szeroki zakres wskaźników w ramach SREP, chociaż nie zapewniono, by działania te były prowadzone w sposób spójny przez wszystkie zespoły. Nie wszystkie przeprowadzone oceny podlegają też zatwierdzeniu przez kadrę kierowniczą. EBC nie przeanalizował w sposób kompleksowy, które wskaźniki lub inne zdarzenia w największym stopniu przyczyniły się do zidentyfikowania banków w sytuacji kryzysowej.

… a systemy monitorowania wymagają ulepszenia

80

W systemie informatycznym wykorzystywanym przez EBC nie uwzględnia się kryteriów warunkujących wczesną interwencję w ramach planów naprawy opartych na sprawozdawczości danej instytucji. Muszą być one monitorowane ręcznie przez każdy wspólny zespół nadzorczy – jeśli w ogóle są monitorowane – a przypadki (potencjalnego) naruszenia nie są sygnalizowane automatycznie. Ma to negatywny wpływ na skuteczność zarządzania w odniesieniu do identyfikowania sytuacji kryzysowych.

81

W zarządzaniu operacyjnym na potrzeby identyfikowania sytuacji kryzysowych uczestniczą różne działy EBC. Opracowują one różnego rodzaju materiały zawierające informacje istotne w celu identyfikowania sytuacji kryzysowych, w tym sprawozdania na temat naruszeń wymogów regulacyjnych oraz z monitorowania krytycznych poziomów poszczególnych czynników ryzyka. Trybunał nie był jednak w stanie ustalić, czy istnieje jasno zdefiniowany proces zestawiania i oceny tych informacji, przekazywania ich na wyższe szczeble oraz podejmowania działań na ich podstawie. Trybunał nie był także w stanie określić, czy i w jakim zakresie wspólne zespoły nadzorcze lub kadra kierownicza wyższego szczebla systematycznie wykorzystują te sprawozdania w celu identyfikowania sytuacji kryzysowych.

82

Ponadto Trybunał nie znalazł dowodów wskazujących na istnienie systemów informacji zarządczej, które sygnalizowałyby istotne pogorszenie się sytuacji, jeśli wspólne zespoły nadzorcze nie zidentyfikowałyby lub nie zgłosiły takich przypadków. Nie ma także osobnej procedury, która zapewniałaby, by w następstwie naruszeń wymogów regulacyjnych odpowiedzialny wspólny zespół nadzorczy przeanalizował, czy doszło do istotnego pogorszenia się sytuacji danego podmiotu bądź czy konieczna jest ocena, czy podmiot ten jest na progu upadłości bądź zagrożony upadłością.

83

W szczególności Trybunał stwierdził niedociągnięcia w procesie monitorowania naruszeń wskaźników planów naprawy. Tymczasem wydajne monitorowanie zwiększyłoby zdolności operacyjne niezbędne w celu identyfikowania potencjalnych sytuacji kryzysowych na wczesnym etapie. W ponad 40% przypadków naruszenia były zgłaszane przez banki z opóźnieniem wynoszącym co najmniej cztery tygodnie²⁷. Naruszenia dotyczyły wskaźników kapitału (około 30%), wskaźników rentowności (26%), wskaźników jakości aktywów (17%) oraz, w mniejszym stopniu, wskaźników płynności i rynkowych.

84

Ponadto istniały dowody, z których wynikało, że wspólne zespoły nadzorcze nie we wszystkich przypadkach przestrzegają procedur zarządzania kryzysowego EBC. Przykładowo niektóre naruszenia wskaźników planów naprawy nie zostały zgłoszone do Działu ds. Zarządzania Kryzysowego, mimo że powinno było tak się stać. Trybunał nie był w stanie znaleźć potwierdzenia, że działania w ramach zarządzania kryzysowego, takie jak formalne oceny dotyczące wczesnej interwencji, były brane pod uwagę nawet w przypadkach naruszeń istotnych wymogów regulacyjnych. Został jednak poinformowany, że w kilku analizowanych przypadkach podjęto już działania nadzorcze bądź wczesną interwencję, tak aby złagodzić pojawiające się problemy.

85

Nie było także dowodów wskazujących na systematyczne podejście, które pozwoliłoby zapewnić, by w celu bardziej wydajnego identyfikowania sytuacji kryzysowych uwzględniany był potencjalny wpływ mikroostrożnościowy zmian makroekonomicznych oraz narastanie ryzyka systemowego. Działy ds. nadzoru i polityki pieniężnej EBC wymieniają się wprawdzie informacjami na temat zmian makro- i mikroostrożnościowych. Trybunał nie znalazł jednak dowodów na to, że takie zmiany są uwzględniane przez EBC w ramach prowadzonego nadzoru, na przykład poprzez skalowanie pewnych czynników ryzyka w systemie oceny ryzyka, bądź systematycznie oceniane w ramach SREP. Trybunałowi nie przedstawiono także żadnej procedury na potrzeby systematycznego podejmowania działań następczych w odniesieniu do ryzyka systemowego zidentyfikowanego przez ERRS lub inne organy nadzoru makroostrożnościowego.

86

Brak scentralizowanego monitorowania wskaźników może negatywnie wpływać na skuteczność zarządzania. Trybunał nie znalazł żadnych dowodów potwierdzających, że systemy informacji zarządczej EBC zapewniają kadrze kierowniczej wyższego szczebla kompleksowy i aktualny ogląd sytuacji we wszystkich instytucjach objętych zarządzaniem kryzysowym. Tymczasem takie dane pomogłyby kadrze kierowniczej w realizacji jej zadań, a zatem przyczyniłyby się do większej skuteczności działań. Brak jest systemu „informowania w drodze wyjątku”, który powodowałby automatyczne przekazywanie informacji na odpowiednie szczeble hierarchii w sytuacji, gdy spełnią one wcześniej zdefiniowane kryteria. Nie wydaje się, by wdrożony został jasno zdefiniowany proces podejmowania działań następczych.

87

Jak wynika ze sprawozdania z kontroli wewnętrznej, wspólne zespoły nadzorcze nie wykorzystują w wydajny sposób systemu działań następczych EBC do sprawowania bieżącego nadzoru, a działania następcze względem znacznej większości wymogów w ramach decyzji Rady ds. Nadzoru nie były nawet dokumentowane (w przypadku próby dobranej na potrzeby kontroli wewnętrznej 81% przypadków nie było zarejestrowanych w systemie, a w odniesieniu do 17% brakowało udokumentowania odnośnych działań).

Decyzja w sprawie momentu przeprowadzenia ocen dotyczących wczesnej interwencji oraz sposobu prezentacji ich wyników zależy w dużej mierze od zespołów nadzorczych

88

Dowody uzyskane przez Trybunał dotyczące skuteczności zarządzania EBC w odniesieniu do identyfikowania sytuacji kryzysowych nie były wystarczające ani reprezentatywne. Niemniej jednak umożliwiły one wykrycie pewnych uchybień koncepcyjnych.

89

Na podstawie dokumentacji i przeprowadzonych wywiadów Trybunał stwierdził, że oceny dotyczące wczesnej interwencji są przeprowadzane zasadniczo w kontekście corocznego procesu SREP, tj. w tym samym czasie każdego roku. Co do zasady formalne oceny tego rodzaju powinny być jednak inicjowane również w następstwie istotnych zdarzeń zachodzących w ciągu roku. EBC twierdził, że takie przypadki występują, lecz nie pojawiły się one w próbie dobranej do kontroli Trybunału. W rzeczywistości, w oparciu o ograniczoną ilość udostępnionych dowodów, wydaje się, że w niektórych przypadkach naruszenia ważnych wymogów regulacyjnych nie poskutkowały przeprowadzeniem formalnej oceny dotyczącej podjęcia wczesnej interwencji poza ramami SREP. Nie wyklucza to naturalnie możliwości, że EBC mimo to rozważał podjęcie odpowiednich działań nadzorczych i wczesnej interwencji.

90

Zgodnie z wymogami wytycznych EUNB i EBC oceny dotyczące wczesnej interwencji przekazane Trybunałowi przez EBC zasadniczo obejmowały opinie co do naruszenia lub prawdopodobnego naruszenia wymogów regulacyjnych. Wszystkie przypadki dotyczyły naruszeń (lub prawdopodobnych naruszeń) wymogów kapitałowych, żaden nie odnosił się do naruszeń (lub prawdopodobnych naruszeń) wymogów płynnościowych. Nie wspominano o naruszeniach innych wymogów regulacyjnych, w szczególności o poważnych uchybieniach w ramach zarządzania instytucją i zarządzania ryzykiem zidentyfikowanych w toku bieżącego nadzoru sprawowanego przez EBC. Nie wymieniono też w systematyczny sposób wcześniejszych naruszeń.

91

Ogólnie Trybunał nie był w stanie ustalić, czy wszystkie istotne wnioski z nadzoru zostały uwzględnione w dokumentach z formalnej oceny dotyczącej wczesnej interwencji. Wnioski co do naruszeń lub prawdopodobnych naruszeń opierały się zasadniczo na danych i prognozach przekazanych przez banki – nawet w przypadkach, gdy EBC posiadał dowody na to, że dane te budziły wątpliwości. Trybunał przyjmuje jednak, że problem ten mógł zostać zniwelowany w niektórych przypadkach w drodze analiz wrażliwości wskazujących szereg możliwych rozwiązań dla danego banku lub za pomocą innych działań.

Reagowanie na sytuacje kryzysowe

92

Jeśli bank zostanie uznany za znajdujący się w sytuacji kryzysowej, od wspólnych zespołów nadzorczych oczekuje się wzmocnienia kontroli nadzorczej oraz określenia odpowiednich działań w ścisłej koordynacji z Działem ds. Zarządzania Kryzysowego. Obejmuje to zaproponowanie skorzystania z uprawnień do podjęcia wczesnej interwencji i z innych uprawnień nadzorczych oraz, w zależności od powagi sytuacji kryzysowej, przeprowadzenie oceny, czy podmiot jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością.

Charakter i zakres zintensyfikowanych działań nadzorczych są definiowane każdorazowo przez wspólny zespół nadzorczy

93

EBC nie przekazał Trybunałowi dowodów wskazujących na istnienie formalnych wytycznych dotyczących metod wzmacniania kontroli nadzorczej (w jaki sposób, w jakim zakresie i z zastosowaniem jakich wariantów). Trybunał otrzymał informację, że przed formalnym podjęciem działań w ramach zarządzania kryzysowego zwyczajową praktyką jest intensyfikowanie współpracy z kadrą kierowniczą wyższego szczebla banku oraz wymaganie częstszych i bardziej szczegółowych sprawozdań.

Utworzono narzędzia do monitorowania płynności…

94

Dostępność kompletnych i aktualnych danych dotyczących płynności ma zasadnicze znaczenie dla skuteczności zarządzania bankiem w sytuacji kryzysowej. EBC opracował w związku z tym szablon na potrzeby sprawozdawczości w obszarze płynności do wykorzystania przez banki w sytuacji kryzysowej. Sprawozdawczość ta obejmuje kluczowe informacje na temat finansowania i płynności. Dodatkowo instytucje proszone są o przedstawienie własnych ocen i wyjaśnienie swoich oczekiwań.

95

Od banków nie wymaga się jednak przekazywania podstawowych założeń. Kolejną potencjalną wadą jest fakt, iż dane są gromadzone tylko na poziomie grupy, w związku z czym sytuacja kryzysowa na poziomie jednostki zależnej mogłaby oznaczać, że szablon byłby mniej użyteczny, jeśli chodzi o zapewnianie informacji krytycznych wymaganych przez EBC, by skutecznie poradzić sobie z zaistniałą sytuacją.

… aby jednak zapewnić skuteczność, proces musiałby obejmować ilościowe określenie poniesionych lub prawdopodobnych strat

96

Z punktu widzenia skutecznego zarządzania kryzysowego równie ważne jest określenie i ocena wpływu niekorzystnych zmian na kapitał własny. Jako że wczesna interwencja ma na celu przywrócenie rentowności banku, konieczne jest uzyskanie pełnego obrazu nierozpoznanych i prawdopodobnych strat oraz innych czynników, które nie są jeszcze odzwierciedlone w danych banku. Na podstawie dostępnych dowodów Trybunał nie może potwierdzić, że istnieje wydajny proces obejmujący wytyczne dla wspólnych zespołów nadzorczych, który zapewniałby oszacowanie skali danego problemu, zanim rozważone zostaną środki reagowania kryzysowego. Opis procesu EBC nie odzwierciedla także potrzeby, by rozważyć nałożenie na banki obowiązku zastosowania specjalnej polityki tworzenia rezerw w odniesieniu do funduszy własnych lub zwiększenia wymogu w ramach filaru 2 w oparciu o ilościową ocenę wykraczającą w takich przypadkach poza coroczny proces decyzyjny SREP.

97

Zarządzanie sytuacją kryzysową wymaga także bardziej dogłębnych informacji. EBC dysponuje standardowym narzędziem na potrzeby monitorowania kredytów zagrożonych, które zapewnia pewne informacje. Zgodnie z wytycznymi EUNB, w przypadku gdy najniższej punktacji SREP towarzyszą obawy dotyczące jakości aktywów, EBC powinien rozważyć zgromadzenie informacji na potrzeby wyceny aktywów banku, m.in. za pomocą kontroli na miejscu w kontekście oceny dotyczącej wczesnej interwencji. Trybunał nie znalazł jednak dowodów potwierdzających stosowanie takiej procedury w EBC. W momentach, gdy wymagane jest szybkie podjęcie decyzji, brak takich informacji może negatywnie wpłynąć na skuteczność zarządzania.

98

EBC posiada niewielką liczbę dostępnych zespołów ds. kontroli na miejscu, które mogą przeprowadzić szczegółową analizę jakości aktywów w bankach znajdujących się w sytuacji kryzysowej Nawet w przypadku, gdy wspólny zespół nadzorczy zidentyfikuje problemy w portfelu aktywów, proces regularnych kontroli na miejscu może potrwać nawet do roku. Ogranicza to zdolność operacyjną do szybkiego reagowania na sytuacje kryzysowe.

99

Niektóre banki posiadają wysoką punktację SREP ze względu na wysoki udział kredytów zagrożonych lub inne problemy związane z jakością aktywów zidentyfikowane przez EBC. Kadra kierownicza EBC nie dysponuje zbiorczymi informacjami co do tego, w jakim zakresie kwestie te zostały zbadane w drodze kontroli na miejscu lub za pomocą innych działań. Nie posiada też perspektywicznej procedury gromadzenia informacji w ten sposób.

Konieczne są dodatkowe wytyczne na temat uprawnień i środków praktycznych…

100

Aby zapewnić skuteczne zarządzanie działaniami podejmowanymi w odpowiedzi na sytuacje kryzysowe, EBC potrzebuje:

1. jasnego zrozumienia uprawnień, jakie posiada, oraz wytycznych dotyczących korzystania z nich;
2. jasnego zrozumienia różnorodnych środków praktycznych dostępnych w ramach danego scenariusza;
3. środków, które będą gwarantować odpowiednie uwzględnianie wniosków z oceny planów naprawy;
4. wytycznych, narzędzi i szkoleń.

101

Pierwszym warunkiem skutecznego zarządzania kryzysowego jest jasne zrozumienie uprawnień, jakie posiada EBC, oraz warunków prawnych odnoszących się do korzystania z nich. EBC posiada ogólne procedury dotyczące korzystania z uprawnień nadzorczych, które obejmują nakładanie środków w sytuacji kryzysowej. Posiada także projekt szablonu decyzji oraz listę kontrolną zawierającą pytania, na które należy odpowiedzieć podczas przeprowadzania oceny dotyczącej wczesnej interwencji. Dokumenty te nie zawierają jednak wytycznych dla poszczególnych organów nadzoru dotyczących korzystania z osądu nadzorczego w sytuacji kryzysowej.

102

Ponadto istnieje szereg wyzwań związanych z egzekwowaniem ram regulacyjnych w sytuacji kryzysowej. Brzmienie rozporządzenia SSM oraz dyrektywy BRRD nie są ze sobą spójne, pewne kwestie mogą się pokrywać, nie określono też wyraźnej hierarchii poszczególnych działań. Ponadto istnieje ryzyko, że różnice w sposobie transponowania dyrektywy BRRD do prawa krajowego uczestniczących krajów pogłębiły istniejące niespójności. Mając na względzie te trudności, na początku 2016 r. EBC przeprowadził ankietę wśród właściwych organów krajowych i przekazał Komisji płynące z niej wnioski, zgodnie z którymi w przepisach należy doprecyzować wczesną interwencję i jej status względem regularnie prowadzonych działań nadzorczych, gdyż w przeciwnym razie nie będzie mogła ona być skutecznie stosowana. W następstwie tej ankiety nie opracowano jednak żadnych procedur ani wytycznych, które pomogłyby pracownikom EBC w rozwiązywaniu zidentyfikowanych trudności.

103

EBC nie sporządził kompleksowego wykazu konkretnych działań, które mogłyby zostać podjęte w szczególnych okolicznościach, ani uprawnień, na których mogłyby się one opierać. Nie przeanalizował też, które środki wczesnej interwencji lub inne środki najlepiej nadają się do wykorzystania. Zwiększa to ryzyko niepodjęcia właściwych działań. Wykonanie tych czynności poprawiłoby spójność procesu decyzyjnego EBC co do korzystania z przysługujących mu uprawnień, a także zwiększyło skuteczność zarządzania całym procesem. Brak realizacji tych zadań ma natomiast negatywny wpływ na skuteczne zarządzanie zdolnościami do reagowania.

104

Nie ma dowodów na istnienie procedury zapewniającej wykorzystanie wniosków z oceny planów naprawy dotyczących wiarygodności banków i studiów wykonalności.

… na temat monitorowania wdrażania środków nadzorczych…

105

Gdy stosowane są środki nadzorcze, od wspólnych zespołów nadzorczych oczekuje się monitorowania ich wdrażania oraz oceny rezultatów. EBC nie sporządził żadnych szczegółowych wytycznych operacyjnych w tym względzie. Brak jest na przykład jasnego opisu dotyczącego częstotliwości niezbędnych aktualizacji, działań wymagających eskalacji w ramach monitorowania czy przedłużania terminów.

106

W sprawozdaniu z kontroli wewnętrznej zwrócono uwagę na istotne uchybienia w ogólnym systemie monitorowania planowanych środków nadzorczych ukierunkowanych na łagodzenie ryzyka lub wymogów ustanowionych w ramach bieżącego nadzoru (zob. pkt 87), co rodzi wątpliwości co do systematycznego charakteru działań następczych.

… na temat ocen, czy podmiot jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością…

107

Jeśli sytuacja ulega dalszemu pogorszeniu, na przykład z powodu braku skuteczności zastosowanych działań, może zaistnieć potrzeba przeprowadzenia przez EBC oceny, czy dany bank jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością. W art. 32 ust. 4 dyrektywy BRRD wymienione zostały okoliczności, w których należy uznać, że bank jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością. Wytyczne EUNB dotyczące ocen, czy podmiot jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością, określają szereg obiektywnych elementów, na których powinna opierać się decyzja nadzorcza.

108

EBC opracował własne wskazówki wewnętrzne dotyczące wdrażania tych wytycznych. Ich zakres i poziom szczegółowości są jednak o wiele bardziej ograniczone niż w przypadku oryginalnych wytycznych. W szczególności nie omawiają one obiektywnych elementów wspomnianych w wytycznych EUNB do celów oceny ani nie zawierają instrukcji dla pracowników na temat ich stosowania²⁸. W opinii Trybunału nie określają one także potencjalnych naruszeń mechanizmów ładu korporacyjnego, które zgodnie z wytycznymi EUNB powinny być uwzględniane w tej kwestii.

109

Zważywszy, że celem wewnętrznych wytycznych EBC jest wyjaśnienie wymogów wytycznych EUNB z operacyjnego punktu widzenia i że nie czynią one tego w pełni, nie można uznać, że koncepcja procesu zarządzania ocenami, czy podmiot jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością, jest w pełni skuteczna w praktyce.

… oraz na temat działań szkoleniowych i ćwiczeń symulacyjnych w celu zwiększenia skuteczności zarządzania

110

Dział ds. Zarządzania Kryzysowego zorganizował szkolenia na temat zarządzania kryzysowego, a ogólne informacje zwrotne otrzymane od uczestników były pozytywne. Większy nacisk należało jednak położyć na szkolenia dotyczące ram podejmowania wczesnej interwencji. Udział pracowników właściwych organów krajowych w niektórych wspólnych zespołach nadzorczych był niewystarczający w obszarach związanych z zarządzaniem kryzysowym. Ponadto EBC nie zorganizował ustrukturyzowanych sesji w celu uzyskania informacji zwrotnych od wspólnych zespołów nadzorczych na temat zapotrzebowania na szkolenia inne niż te wspomniane powyżej.

111

W ramach przygotowań na wypadek sytuacji kryzysowych Dział ds. Zarządzania Kryzysowego odpowiada, w ścisłej współpracy z właściwymi organami krajowymi, za organizację ćwiczeń symulacyjnych w obszarze zarządzania kryzysowego. Dotychczas żadne z takich ćwiczeń nie objęły jednak wczesnych etapów potencjalnej sytuacji kryzysowej ani etapu wczesnej interwencji. Nie znaleziono dokumentów wskazujących, że EBC opracował osobną metodykę lub wytyczne w tym względzie bądź że planuje uczynić to w bliskiej przyszłości.

Dokumentacja działań podejmowanych w odpowiedzi na sytuacje kryzysowe w ocenach dotyczących wczesnej interwencji wymaga udoskonalenia

112

EBC przekazał wprawdzie Trybunałowi dokumenty i informacje, które pozwoliły lepiej zrozumieć odnośne procesy w zakresie zarządzania działaniami na etapie wczesnej interwencji. Informacje te były jednak ograniczone i przeredagowane. W rezultacie Trybunał nie jest w stanie potwierdzić, że EBC ustanowił skuteczny proces zarządzania, który gwarantowałby, że EBC będzie korzystał ze swoich uprawnień w zakresie wczesnej interwencji zgodnie z ramami regulacyjnymi i odpowiednimi wytycznymi EUNB. Trybunał nie odnotował jednak przypadków, w których nie zastosowano się do wytycznych operacyjnych EBC w sprawie ocen dotyczących wczesnej interwencji.

113

Dowody nie obejmowały przykładów omawiania podstawy prawnej proponowanego działania, czy to rozporządzenia SSM, czy przepisów krajowych, zgodnie z wymogami wytycznych EBC. Zostało to podobno uwzględnione w innych dokumentach, nieudostępnionych Trybunałowi.

114

Oceny dotyczące wczesnej interwencji, które zaprezentowano Trybunałowi, nie zawierały także omówienia dostępnych środków w ramach skutecznego procesu wyboru najbardziej odpowiedniego spośród nich. W większości przypadków z samych ocen nie wynikało jasno, w jaki sposób zaproponowany środek przyczyni się do wyeliminowania naruszenia lub prawdopodobnego naruszenia.

115

W wytycznych operacyjnych EBC dotyczących środków wczesnej interwencji określono, że należy rozważyć, czy środek był konieczny, odpowiedni i adekwatny. Z dowodów przekazanych Trybunałowi wynika, że aspekty te nie były oceniane. Nie zawarto w nich także omówienia wcześniejszych działań, nawet jeśli były one podobne do nowych proponowanych rozwiązań. Stoi to w sprzeczności z wyraźnym wymogiem przewidzianym w wytycznych EBC.

116

W dokumentach przekazanych Trybunałowi nie było wyjaśnione w jasny i wyraźny sposób, dlaczego wspólny zespół nadzorczy uznał, że zaproponowane działania wyeliminują zidentyfikowane uchybienia w rozsądnym czasie. Trybunał nie znalazł także dowodów na to, że EBC faktycznie rozważał działania naprawcze lub inne środki określone w planie naprawy pod tym kątem ani że był gotów zwrócić uwagę na przypadki, w których w jego opinii żaden z zaproponowanych wariantów naprawy nie rozwiązałby problemu.

117

W większości przypadków nie było jasne, czy EBC faktycznie podejmował próby określenia skali zidentyfikowanego problemu, zanim podjął działania w ramach reagowania na sytuację kryzysową. W szczególności nie było procedury takiego ukierunkowywania kontroli na miejscu, by skupiały się one na skwantyfikowaniu wpływu nierozpoznanych i prawdopodobnych strat oraz innych czynników, które nie są jeszcze odzwierciedlone w danych liczbowych dotyczących banku. W ocenach przeanalizowanych przez Trybunał nie stwierdzono jasno, czy naruszenie lub prawdopodobne naruszenie mogłoby zostać wyeliminowane przez zaproponowane działania w terminowy sposób, chociaż jest to wyraźnie wymagane w wytycznych EBC.

118

Na podstawie udostępnionych dowodów Trybunał nie był w stanie potwierdzić, że EBC w sposób wydajny monitoruje wdrażanie środków wczesnej interwencji. W szczególności Trybunał nie mógł ustalić, czy podejmowane są szybkie działania następcze w postaci dodatkowych środków bądź oceny, czy podmiot jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością, zgodnie z procedurami zarządzania kryzysowego EBC.

119

Przedstawione dowody umożliwiły Trybunałowi skontrolowanie jedynie wybranych aspektów skuteczności reagowania EBC na sytuacje kryzysowe. Dostęp udzielony Trybunałowi ograniczał się do dokumentów, które EBC zdecydował się mu przekazać, a które nie były wystarczające do wyciągnięcia ogólnych wniosków na temat wdrożenia procedur operacyjnych zarządzania kryzysowego.

Wnioski i zalecenia

120

EBC, pełniący rolę roli organu nadzoru, ustanowił solidne ramy dla procedur zarządzania w sytuacji kryzysowej, nadal wymagane są jednak znaczne usprawnienia.

1. Struktura organizacyjna jest zadowalająca i zapewnia w ujęciu ogólnym właściwy przepływ informacji w EBC. Procedury zewnętrznej współpracy i koordynacji mogłyby zostać usprawnione.
2. Trybunał zidentyfikował pewne wady w operacyjnych ramach zarządzania kryzysowego oraz oznaki świadczące o ich nieskutecznym wdrażaniu, które zostały omówione we wnioskach zaprezentowanych poniżej.

Struktura organizacyjna

121

Struktura organizacyjna jest zadowalająca pomimo uchybień na etapie wstępnego planowania (pkt 17-23). Rekrutacja do Działu ds. Zarządzania Kryzysowego przebiegała w ogólnym ujęciu skutecznie (pkt 24-25). EBC nie dysponuje obecnie procedurami ponownej oceny zapotrzebowania na pracowników oraz zmiany przydziału pracowników do wspólnych zespołów nadzorczych zajmujących się sytuacją kryzysową (pkt 25).

Współpraca i koordynacja w odniesieniu do zarządzania kryzysowego

122

Organizacja koordynacji i współpracy z innymi organami nie została jeszcze ukończona. Istnieje jedynie niewielka liczba wytycznych operacyjnych dla wspólnych zespołów nadzorczych, które gwarantują spójne i skuteczne zarządzanie realizowanymi przez nie zadaniami w sytuacji kryzysowej (pkt 29-31). Ponadto nie ma jak dotąd wewnętrznych ram regulacyjnych dotyczących dodatkowego nadzoru nad konglomeratami finansowymi (pkt 32).

123

Współpraca EBC z SRB opiera się na wymianie informacji mających istotne znaczenie dla realizacji ich zadań. SRB ma dostęp do szerszego zakresu informacji na etapie wczesnej interwencji, o ile EBC uzna to za stosowne, a SRB wystąpi z odpowiednim wnioskiem. Poziom udostępnianych informacji nie zwiększa się jednak automatycznie wraz z pogarszaniem się kondycji finansowej banku (pkt 34-39).

Zalecenie 1

EBC powinien wzmocnić swoją współpracę z podmiotami zewnętrznymi poprzez:

1. podejmowanie wysiłków w celu zawarcia pisemnych uzgodnień dotyczących koordynacji i współpracy ze wszystkimi kolegiami organów nadzoru, wobec których EBC jest organem sprawującym nadzór skonsolidowany, oraz poprzez usprawnienie wymiany informacji z SRB. Usprawnienie takie należy uwzględnić w bieżącym procesie przeglądu protokołu ustaleń między obydwoma instytucjami;
2. przyjęcie wewnętrznych ram dodatkowego nadzoru nad konglomeratami finansowymi.

Docelowy termin wdrożenia: IV kwartał 2018 r.

Planowanie naprawy

124

EBC opracował odpowiednie wewnętrzne procedury monitorowania na potrzeby procesu oceny planów naprawy (pkt 51) oraz określił spójny harmonogram przedkładania planów naprawy (pkt 47). W przypadku kolegiów organów nadzoru nadal występują pewne wewnętrzne trudności (pkt 48-49). W ocenę planów mogą być zaangażowani eksperci krajowi, co wiąże się z ryzykiem w zakresie zarządzania (pkt 50). W odniesieniu do większości aspektów zapewniono wystarczające wytyczne. Wyjątek stanowią wskaźniki planowania naprawy (pkt 51-54). EBC wcielił w życie wszystkie wymogi prawne w postaci skutecznego narzędzia oceny, jednak Trybunał nie znalazł żadnego dodatkowego sprawozdania podsumowującego ani systematycznej procedury świadczącej o tym, że oceny wykorzystywane są w celu identyfikowania sytuacji kryzysowych i w zarządzaniu w ramach bieżącego nadzoru (pkt 55-61). W ujęciu ogólnym opinie zwrotne otrzymane od nadzorowanych podmiotów były pozytywne (pkt 62-64). Ze względu na ograniczony dostęp do dokumentacji Trybunał nie był jednak w stanie wyciągnąć wniosków co do skuteczności procesu oceny planów naprawy w praktyce (pkt 65-66).

Zalecenie 2

W odniesieniu do planowania naprawy EBC powinien:

1. zapewnić bardziej spójne podejście w przypadku banków o podobnych modelach biznesowych lub działających w tych samych jurysdykcjach, przyjmując w tym celu dodatkowe wytyczne dotyczące między innymi kalibracji wskaźników;
2. sporządzać dodatkowe produkty w formie sprawozdań podsumowujących oraz wprowadzić rozwiązania dla wspólnych zespołów nadzorczych dotyczące systematycznego wykorzystywania ocen planów naprawy na potrzeby identyfikacji sytuacji kryzysowych i zarządzania kryzysowego.

Docelowy termin wdrożenia: IV kwartał 2018 r.

Identyfikowanie sytuacji kryzysowych

125

Obecne wytyczne dotyczące identyfikowania sytuacji kryzysowych nie są wystarczająco dopracowane i nie określają obiektywnych kryteriów, które zapewniłyby większą skuteczność zarządzania (pkt 67-72). Procedury identyfikowania sytuacji kryzysowych zostały wprawdzie wdrożone, nie ma jednak wskaźników o wyraźnych wartościach progowych, które umożliwiałyby stwierdzenie pogarszania się sytuacji nadzorowanego podmiotu. Ma to także negatywny wpływ na skuteczność zarządzania kryzysowego (pkt 73-79). Na skuteczności zarządzania przez EBC w odniesieniu do identyfikowania sytuacji kryzysowych odbija się również fakt, że oceny dotyczące wczesnej interwencji są przeprowadzane głównie w kontekście corocznego cyklu SREP, nie zaś w odpowiedzi na udowodnione istotne pogorszenie się sytuacji finansowej banku (pkt 89-91), a dokumentacja podstawowa nie jest w pełni zgodna z elementami określonymi w istniejących wytycznych.

Zalecenie 3

EBC powinien:

1. dopracować swoje wytyczne dotyczące ocen dotyczących wczesnej interwencji oraz zdefiniować zestaw wskaźników o wyraźnie określonych wartościach progowych na potrzeby stwierdzenia potencjalnego pogorszenia się sytuacji finansowej banku, z wykorzystaniem pewnych wskaźników i kryteriów, które zostały uznane za odpowiednie w kontekście oceny planu naprawy banku, a także powiązać je z jasnymi procedurami eskalacji w celu umożliwienia wydajnego korzystania z dostępnych informacji;
2. wspierać szybkie i systematyczne korzystanie z ocen dotyczących wczesnej interwencji niezwłocznie po uzyskaniu dowodów potwierdzających istotne pogorszenie się kondycji finansowej banku;
3. podkreślić znaczenie jakości ocen dotyczących wczesnej interwencji, tak aby zapewnić stosowanie się do jego wewnętrznych procedur i wytycznych.

Docelowy termin wdrożenia: II kwartał 2018 r.

126

EBC nie dysponuje jasno zdefiniowanymi procedurami zestawiania i oceny różnorodnych informacji, przekazywania ich na wyższe szczeble oraz podejmowania działań na ich podstawie w kompleksowy sposób, a jego proces scentralizowanego monitorowania oraz działania podejmowane w następstwie ustaleń nie są systematycznie dokumentowane (pkt 80-86).

Zalecenie 4

EBC powinien usprawnić procedury przetwarzania wszystkich informacji (w tym informacji na temat ryzyka systemowego), tak aby maksymalnie zwiększyć swoje zdolności do identyfikowania banków znajdujących się w sytuacji kryzysowej na wczesnym etapie. W tym celu należy między innymi wprowadzić system informacji zarządczej na potrzeby systematycznego zgłaszania naruszeń i potencjalnych naruszeń wymogów regulacyjnych, a także przeprowadzać scentralizowane kontrole.

Docelowy termin wdrożenia: I kwartał 2019 r.

Reagowanie na sytuacje kryzysowe

127

Obecne podejście EBC do zarządzania operacyjnego działaniami w odpowiedzi na sytuacje kryzysowe nie obejmuje procedury zapewniającej, by przed rozważeniem środków nadzorczych dokonać oceny skali danego problemu. W szczególności EBC nie dysponuje zespołami ds. kontroli na miejscu, które mogłyby przeprowadzać szczegółową analizy jakości aktywów w przypadku banków znajdujących się w sytuacji kryzysowej (pkt 96-99).

Zalecenie 5

EBC powinien:

1. dopracować swoje wytyczne dotyczące wczesnej interwencji w celu zapewnienia, by przed rozważeniem środków reagowania skwantyfikowane zostały wszystkie istotne wnioski z nadzoru;
2. ustanowić jasne procedury na potrzeby uzyskiwania pewności co do jakości aktywów instytucji, których kondycja finansowa uległa wyraźnemu pogorszeniu, w przypadku wątpliwości związanych z wyceną aktywów. W szczególności powinien dysponować zespołami ds. kontroli na miejscu w celu przeprowadzania szczegółowej analizy jakości aktywów w przypadku banków znajdujących się w sytuacji kryzysowej;
3. regularnie opracowywać sprawozdania z postępów dla kadry kierowniczej wyższego szczebla podsumowujące w systematyczny, kompleksowy i perspektywiczny sposób, jak banki o zidentyfikowanych problemach związanych z jakością aktywów są obejmowane kontrolami na miejscu lub innymi działaniami.

Docelowy termin wdrożenia: IV kwartał 2018 r.

128

EBC zauważył trudności w stosowaniu środków wczesnej interwencji (w tym nakładanie się z innymi środkami) dostępnych na potrzeby reagowania na sytuacje kryzysowe. Zwrócił się w związku z tym do ustawodawcy z wnioskiem o zmianę przepisów, ale nie przekazał swoim pracownikom wytycznych umożliwiających im radzenie sobie z tymi trudnościami. Brak jest opisu konkretnych działań, które mogłyby zostać rozważone w poszczególnych scenariuszach, oraz uprawnień, na których mogłyby się one opierać. W tym względzie EBC nie korzysta z cennych informacji zgromadzonych w ramach wcześniejszych ocen planów naprawy i w trakcie sytuacji kryzysowych, by określić, jakie uprawnienia i działania należałoby rozważyć w ramach danego scenariusza. Uważne korzystanie z tych informacji mogłoby w istotny sposób zwiększyć skuteczność dzięki zagwarantowaniu, że wszystkie zastosowane środki będą odpowiednie i proporcjonalne (pkt 101-104).

Zalecenie 6

EBC powinien w dalszym ciągu dopracowywać swoje wytyczne operacyjne w sprawie ocen dotyczących wczesnej interwencji w celu:

1. wyeliminowania trudności związanych z korzystaniem ze swoich uprawnień przez zwrócenie się do Komisji o rozważenie zmian prawnych w celu usunięcia potencjalnych uchybień w istniejących ramach;
2. wprowadzenia kompleksowego opisu konkretnych działań, jakie należy rozważyć w poszczególnych scenariuszach, oraz uprawnień, z których należy korzystać. W tym celu powinien on systematycznie wykorzystywać informacje uzyskane w toku oceny planów naprawy banków oraz w sytuacjach kryzysowych w przeszłości.

Docelowy termin wdrożenia: IV kwartał 2018 r.

129

Wytyczne EBC dotyczące wdrażania wytycznych EUNB w sprawie ocen, czy podmiot jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością, mają zbyt ograniczony zakres i poziom szczegółowości oraz nie zapewniają jasności co do sposobu stosowania obiektywnych elementów opisanych w wytycznych EUNB w kontekście ocen, czy podmiot jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością (pkt 107-109).

Zalecenie 7

EBC powinien w większym stopniu dopracować swoje wytyczne operacyjne dotyczące ocen, czy podmiot jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością, w szczególności przez doprecyzowanie zasad stosowania obiektywnych elementów opisanych w wytycznych EUNB.

Docelowy termin wdrożenia: I kwartał 2018 r.

130

EBC nie zapewnił Trybunałowi dostępu do dokumentów i informacji niezbędnych do wykonania zadań kontrolnych. Na podstawie otrzymanych dokumentów Trybunał był w stanie ocenić, w jakim stopniu koncepcja oceny planów naprawy oraz działań w ramach zarządzania kryzysowego przyczyniła się do skuteczności operacyjnej. Dowody przekazane przez EBC na temat realizacji tych działań były jednak bardzo ograniczone, w związku z czym nie umożliwiły Trybunałowi wyciągnięcia wniosków co do skuteczności zarządzania kryzysowego w praktyce (zob. załącznik I).

Zalecenie 8

EBC powinien zapewnić Europejskiemu Trybunałowi Obrachunkowemu dostęp do wszystkich dokumentów bądź informacji niezbędnych w celu realizacji zadań Trybunału, w interesie rozliczalności.

Docelowy termin wdrożenia: niezwłocznie.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył członek Trybunału Obrachunkowego Baudilio TOMÉ MUGURUZA, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 12 grudnia 2017 r.

Wykaz skrótów

BCBS: Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego

BRRD: dyrektywa w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków

CMG: grupa zarządzania kryzysowego

CMN: sieć zarządzania kryzysowego

CRD: dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych

CRM: Dział Zarządzania Kryzysowego

EBC: Europejski Bank Centralny

ERRS: Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego

ESBC: Europejski System Banków Centralnych

ESMA: Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych.

EUNB: Europejski Urząd Nadzoru Bankowego

FSB: Rada Stabilności Finansowej

IMAS: system zarządzania informacjami

Rozporządzenie SSM: rozporządzenie w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego

RTS: regulacyjne standardy techniczne

SRB: Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji

SREP: proces przeglądu i oceny nadzorczej

SRM: jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji

SSM: Jednolity Mechanizm Nadzorczy

TFUE: Traktat o funkcjonowaniu UE

Trybunał: Europejski Trybunał Obrachunkowy

UE: Unia Europejska

Glosariusz

Dyrektywa w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (BRRD): Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniająca dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/UE oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz.U. L 173 z 12.6.2014, s. 190)

Dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych (CRD): Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniająca dyrektywę 2002/87/WE i uchylająca dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U. L 176 z 27.6.2013, s. 338)

Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ERRS): Zadaniem Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego jest nadzorowanie ryzyka występującego w systemie finansowym w UE jako całości (nadzór makroostrożnościowy).

Globalne instytucje finansowe o znaczeniu systemowym: W listopadzie 2011 r. Rada Stabilności Finansowej (FSB) opublikowała zintegrowany zestaw działań strategicznych w celu uwzględnienia ryzyka systemowego i ryzyka pokusy nadużycia w przypadku banków o znaczeniu systemowym. W publikacji tej Rada Stabilności Finansowej wskazała pierwszą grupę dużych banków jako globalne instytucje finansowe o znaczeniu systemowym, korzystając w tym celu z metodyki opracowanej przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego.

Grupa zarządzania kryzysowego (CMG): W przypadku wszystkich globalnych instytucji finansowych o znaczeniu systemowym organy kraju pochodzenia i najważniejsze organy kraju przyjmującego powinny dysponować grupami zarządzania kryzysowego w celu wzmocnienia gotowości na wypadek transgranicznego kryzysu finansowego mającego wpływ na firmę oraz w celu ułatwienia zarządzania kryzysowego i reagowania na takie sytuacje. Grupy zarządzania kryzysowego powinny obejmować organy nadzoru, banki centralne, organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, ministerstwa finansów oraz organy publiczne odpowiedzialne za systemy gwarancji w jurysdykcjach pochodzenia lub jurysdykcjach przyjmujących względem podmiotów należących do grupy, które są istotne dla jej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a także powinny ściśle współpracować z organami w innych jurysdykcjach, w których firmy mają znaczenie systemowe.

Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB): W ramach nowego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków dla strefy euro istotne uprawnienia powierzono Jednolitej Radzie ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB). Zadaniem SRB jest zapewnienie należytej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji upadających banków, która wywrze minimalny wpływ na gospodarkę realną i finanse publiczne. SRB ustanawia jednolite zasady i procedury dla upadających istotnych banków podlegających nadzorowi ze strony EBC i innych grup transgranicznych. Eliminuje ona również przeszkody dla restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, wynikające np. z wewnętrznej organizacji banków lub ich operacji bądź z trudności w zakresie transgranicznego uznawania środków restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Jednolity Mechanizm Nadzorczy (SSM): Jednolity Mechanizm Nadzorczy to system nadzoru bankowego w strefie euro. Obejmuje on EBC i krajowe organy nadzoru krajów w nim uczestniczących. Jego główne cele to:

• zapewnienie bezpieczeństwa i dobrej kondycji finansowej europejskiego sektora bankowego,
• zwiększenie integracji i stabilności finansowej,
• zapewnienie spójnego nadzoru.

Jednolity Mechanizm Nadzorczy jest jednym z dwóch filarów unii bankowej UE, obok jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRM): Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji to obok Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego jeden z filarów unii bankowej. Został on ustanowiony w celu scentralizowania kluczowych kompetencji i zasobów na potrzeby zarządzania ewentualną upadłością instytucji kredytowych w uczestniczących państwach członkowskich.

Maksymalna kwota podlegająca wypłacie: Maksymalna kwota, jaką bank może wypłacić, np. z tytułu wypłaty premii lub dywidendy.

Ocena, czy podmiot jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością: Przeprowadzana przez organ nadzoru lub organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ocena, czy bank narusza wymogi będące warunkiem utrzymania zezwolenia lub prawdopodobnie naruszy je w bliskiej przyszłości, co może prowadzić do uruchomienia procedur upadłościowych lub restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Podstawą dla takiego stwierdzenia może być między innymi: fakt, że instytucja poniosła lub może ponieść straty, które doprowadzą do wyczerpania jej funduszy własnych; aktywa instytucji są lub prawdopodobnie będą w bliskiej przyszłości niższe od jej zobowiązań; instytucja jest lub prawdopodobnie będzie w bliskiej przyszłości niezdolna do spłaty swoich zobowiązań w terminie ich wymagalności.

Proces przeglądu i oceny nadzorczej (SREP): Proces przeglądu i oceny nadzorczej jest przeprowadzany przez wspólne zespoły nadzorcze w odniesieniu do banków objętych bezpośrednim nadzorem EBC. Ma on na celu zapewnienie, by nadzorowane instytucje posiadały odpowiednie procedury, strategie, procesy i mechanizmy, utrzymywały adekwatny kapitał i płynność zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz dysponowały solidnymi mechanizmami zarządzania ryzykiem i zapewnienia pokrycia ryzyka, na które są lub mogą być narażone. W wyniku tego procesu każdy bank otrzymuje indywidualną punktację.

Rozporządzenie w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego (rozporządzenie SSM): Rozporządzenie Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (Dz.U. L 287 z 29.10.2013, s. 63)

Sieć zarządzania kryzysowego (CMN): Sieć współpracy działów zarządzania kryzysowego funkcjonujących we właściwych organach krajowych

Właściwy organ krajowy: Właściwy organ krajowy jest organem krajowym odpowiedzialnym za nadzór bankowy. Może to być krajowy bank centralny lub specjalny podmiot odpowiedzialny za nadzór bankowy bądź model dwupoziomowy. Termin ten jest stosowany w odniesieniu do różnego rodzaju instytucji sprawujących nadzór bankowy w całej Europie.

Wspólne zespoły nadzorcze: Wspólne zespoły nadzorcze odpowiadają za bieżący nadzór nad istotnymi instytucjami w ramach SSM. W skład tych zespołów wchodzą pracownicy zarówno EBC, jak i właściwych organów krajowych państw, w których siedzibę mają instytucje kredytowe, jednostki zależne banków lub istotne transgraniczne oddziały danej grupy bankowej. Wspólny zespół nadzorczy jest tworzony dla każdej istotnej instytucji.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsze sprawozdanie zostało opracowane przez Izbę IV, której przewodniczy członek Trybunału Baudilio Tomé Muguruza i która zajmuje się obszarami regulacji rynków i konkurencyjnej gospodarki. Kontrolą kierował członek Trybunału Kevin Cardiff. W przygotowanie sprawozdania zaangażowani byli również Gediminas Mačys, szef gabinetu; Shane Enright, attaché; Tony Murphy, dyrektor; Zacharias Kolias, dyrektor, oraz Mirko Gottmann, koordynator zadania. W skład zespołu kontrolnego weszli: Paraskevi Demourtzidou, Jörg Genner, Violeta Radu i Giorgos Tsikkos.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9073-1	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/88752	QJ-AB-17-027-PL-N
HTML	ISBN 978-92-872-9090-8	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/887371	QJ-AB-17-027-PL-Q

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: http://europa.eu.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: http://bookshop.europa.eu. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl/data) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.