La eficiencia operativa de la gestión por el BCE de las crisis de los bancos

Resumen

Acerca del Mecanismo Único de Supervisión

I

La crisis financiera de 2008 impulsó cambios de gran calado en la reglamentación del sector financiero de la UE. El marco legal de supervisión bancaria fue reforzado y en 2014 se estableció el Mecanismo Único de Supervisión (MUS). El Banco Central Europeo (BCE) asumió la responsabilidad de supervisar los grandes bancos de la zona del euro y, junto con las autoridades nacionales de supervisión de los países participantes, forma parte del MUS. Uno de sus principales objetivos es reforzar la estabilidad del sistema bancario de la zona del euro.

¿Qué fiscalizó el Tribunal?

II

En la presente fiscalización se examinó la eficiencia operativa de la gestión del BCE de una función específica de supervisión: la gestión de crisis. Se trata del proceso aplicado por los supervisores para identificar a los bancos con dificultades financieras e intervenir cuando sea necesario. El objetivo de la gestión de crisis es preservar la estabilidad financiera y reducir la dependencia respecto de los fondos públicos. La gestión de crisis implica, por un lado, una planificación anticipada de la reestructuración por parte de los bancos, con el fin de estar preparados para situaciones de crisis, y, por otro la identificación por el supervisor de un deterioro de la posición financiera de un banco y, cuando sea preciso, el ejercicio de competencias de actuación temprana.

¿Qué constató el Tribunal?

III

De forma global y asumiendo su función de supervisión, el BCE ha establecido un marco sustantivo para los procedimientos de gestión de crisis. La organización y la provisión de fondos del BCE para la evaluación de planes de reestructuración y la supervisión de bancos en crisis son satisfactorias, a pesar de las insuficiencias registradas en la planificación inicial y la necesidad de mejorar la asignación de personal a las situaciones más urgentes.

IV

El BCE está ahora cerrando acuerdos de cooperación y coordinación externas con otras autoridades de supervisión y con la Junta Única de Resolución. No obstante, es posible que los asuntos pendientes retrasen y restrinjan el intercambio de información, y menoscaben la eficiencia de la coordinación.

V

El proceso seguido por el BCE para evaluar los planes de reestructuración de los bancos es positivo. Existen procedimientos de presentación y seguimiento, y los evaluadores tienen acceso a instrumentos y orientaciones útiles, que no obstante podrían mejorarse, concretamente con respecto a los indicadores del plan de reestructuración. Asimismo, los resultados de las evaluaciones de los planes de reestructuración no se utilizan de forma sistemática para identificar las crisis y darles respuesta. Además, el Tribunal no puede llegar a una conclusión acerca de la eficiencia operativa de la gestión de este proceso en la práctica debido a la falta de elementos de prueba aportados por el BCE.

VI

El marco operativo para la gestión de crisis del BCE presenta deficiencias y hay indicios de una aplicación ineficiente. Las orientaciones sobre las evaluaciones para una actuación temprana no están lo suficientemente desarrolladas y no definen unos criterios o indicadores objetivos para determinar si un banco ha entrado en una situación de crisis. No existen orientaciones acerca del mejor ejercicio de las competencias del BCE o de las medidas más adecuadas que han de considerarse en determinados supuestos. El Tribunal no ha obtenido pruebas exhaustivas sobre el ejercicio real de sus competencias, por lo que no puede extraer una conclusión sobre la eficiencia de su gestión en la práctica. Las orientaciones para las evaluaciones relativas a la inviabilidad o la probabilidad de ser inviable tienen carencias asimismo en cuanto al alcance y los detalles.

Acceso a las pruebas

VII

El BCE se negó a suministrar pruebas importantes solicitadas por el Tribunal para llevar a cabo la fiscalización, lo cual tuvo un impacto negativo en el trabajo de auditoría llevado cabo. Esta circunstancia confiere un carácter provisional a todas las observaciones y conclusiones del Tribunal, el cual pudo extraer conclusiones generales sobre el diseño de los procesos del BCE, pero no confirmar la eficiencia operativa de su gestión de crisis en la práctica.

Recomendaciones del Tribunal

VIII

El Tribunal formula una serie de recomendaciones para que el BCE mejore la gestión de crisis.

IX

En el ámbito de la cooperación, el BCE debería mejorar la coordinación con agentes externos y adoptar un marco interno para la supervisión complementaria de los conglomerados financieros. Para la planificación de la reestructuración, el BCE debería proporcionar orientaciones adicionales en cuanto a la calibración de los indicadores del plan de reestructuración.

X

En el ámbito de la identificación de crisis, el BCE debería continuar desarrollando sus orientaciones sobre las evaluaciones para una actuación temprana, fijar indicadores para determinar el deterioro de la posición financiera de un banco. Debería utilizar de forma sistemática asimismo la información de las evaluaciones de los planes de reestructuración en estas circunstancias.

XI

En el ámbito de la respuesta ante las crisis, el BCE debería garantizar que los problemas se cuantifiquen antes de sopesar las medidas de respuesta frente a las crisis, así como requerir la presentación de informes para el seguimiento sistemático de la calidad de los activos. El BCE debería asimismo continuar desarrollando sus orientaciones operativas sobre las evaluaciones para una actuación temprana, entre otros utilizando sistemáticamente la información obtenida a partir de la evaluación de los planes de reestructuración de los bancos. Por último, en el ámbito de las evaluaciones relativas a la inviabilidad o la probabilidad de ser inviable, el BCE debería seguir desarrollando sus orientaciones operativas.

Introducción

01

Una de las lecciones extraídas de la crisis financiera de 2008 fue que debía reforzarse el marco regulador bancario a fin de garantizar una mejor gestión de las crisis. En la Unión Europea (UE), esta necesidad se ha abordado con la incorporación a las legislaciones nacionales de la Directiva 2014/59/UE, comúnmente conocida como la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias (DRRB), que establece un marco común europeo de reestructuración y resolución.

02

En la línea de las nuevas normas globales, consta de tres pilares: la planificación de la reestructuración por parte de los bancos, la actuación temprana por parte de los supervisores y la resolución como último recurso si los dos pilares anteriores resultaran infructuosos. La Comisión Europea ha adoptado asimismo reglamentos de ejecución. Junto con las directrices elaboradas por la Autoridad Bancaria Europea (ABE), estos interpretan y aclaran el marco reglamentario y buscan garantizar su aplicación uniforme.

03

En virtud del Mecanismo Único de Supervisión (MUS)¹, al Banco Central Europeo (BCE) se le asignó la responsabilidad de velar por una gestión operativa eficiente de las tareas relacionada con la evaluación de la planificación de la reestructuración de los bancos, así como de ocuparse de la actuación temprana en entidades significativas de la zona del euro desde 2014. En julio de 2017, el BCE supervisaba directamente 120 bancos significativos en la zona del euro, poseedores de más del 80 % de los activos bancarios, o en torno a 22 billones de euros. El BCE estima que el coste total de su supervisión prudencial del sistema bancario en 2017 asciende a 490 millones de euros, financiados por los propios bancos por medio del cobro de tasas.

04

La planificación de la reestructuración y la actuación temprana tienen por objeto garantizar la mitigación de una crisis, bien por parte de los propios bancos o mediante a medidas de supervisión. Las situaciones de crisis se definen, a efectos del presente informe, como aquellas en las que las circunstancias de un banco se deterioran hasta tal punto que su situación financiera se encuentra amenazada. Esta responsabilidad de supervisión requiere un marco para la gestión de crisis. Este es el proceso seguido para prepararse frente a situaciones de crisis y para identificarlas y darles respuesta cuando se producen.

05

La planificación de la reestructuración es un nuevo componente del marco regulador. En virtud del régimen de la DRRB, ahora los bancos están obligados a desarrollar y mantener planes de reestructuración con las medidas que tienen intención de tomar para restablecer su posición financiera como primera respuesta al deterioro. Los supervisores bancarios evalúan la calidad de dichos planes y determinan si resultan creíbles y factibles.

06

Según el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (CSBB), «una intervención temprana puede evitar que una debilidad detectada llegue a amenazar la seguridad y solvencia»². Se trata de un componente crucial de la gestión de crisis durante la supervisión. La DRRB ha introducido un conjunto integral de instrumentos para la actuación temprana, y el Reglamento de la UE por el que se establece el MUS³ otorgó asimismo competencias de actuación temprana al BCE.

07

Para lograr una gestión eficaz de la crisis resulta fundamental que el BCE asegure una gestión operativamente eficiente de sus amplias competencias. Esto implica crear la capacidad de supervisión a fin de identificar y reaccionar ante evoluciones adversas en una fase temprana, garantizar un flujo adecuado de información, tanto interno como externo, y adoptar decisiones en el momento oportuno. Un último requisito previo para llevar a cabo una gestión operativamente eficiente ante una situación de crisis es que haya un intercambio fluido de información y una coordinación eficiente con otros supervisores y autoridades pertinentes.

08

Evaluar los planes de reestructuración y determinar las situaciones de crisis son decisiones delicadas que habrían de basarse en un proceso sólido. Lo mismo ocurre con el uso de facultades discrecionales de supervisión, pues las medidas tienen que modularse para solventar el problema de forma específica y proporcional. Un desafío clave es el de fijar criterios que faciliten la coherencia al tratar con bancos con modelos de negocio diversos en mercados diferentes y que son supervisados por equipos con distintas tradiciones en el ámbito de la supervisión.

09

Así pues, es preciso conseguir un equilibrio entre los criterios generales y de amplio alcance y aquellos dirigidos específicamente a una entidad, permitiendo al mismo tiempo suficiente flexibilidad en la forma de aplicarlos. Al mismo tiempo, todos los criterios deben ser suficientemente explícitos y robustos como para garantizar una supervisión coherente y medidas de salvaguarda frente a la tendencia a la inacción (las ventajas relativas de no actuar) y la captura del regulador (la promoción de los intereses de un banco en vez del interés público).

10

Aproximadamente dos tercios de los bancos que fueron sometidos a procedimientos de gestión de crisis por parte del BCE obtuvieron una puntuación en el proceso de revisión y evaluación supervisoras (PRES)⁴ de cuatro (la peor calificación antes de que un banco sea clasificado como inviable o con probabilidad de serlo), y un tercio, una puntuación de tres. Tan solo un banco obtuvo una puntuación en el PRES de dos. La mayoría de los bancos fue sometida a una gestión de crisis durante al menos un año, y algunos durante todo el período. Las cifras de 2016 reflejan que el 11 % de los bancos en Europa obtuvieron una puntuación en el PRES de cuatro. En el segundo trimestre de 2016, cinco bancos tenían unos niveles de capital inferiores al IMD.

Enfoque y metodología de la fiscalización

11

El Tribunal examinó si, en su función de supervisión, el BCE había gestionado el establecimiento de un marco operativamente eficiente para los procedimientos de gestión de crisis⁵. El Tribunal se centró en determinar si:

1. las metodologías de supervisión del BCE y los procedimientos relacionados identifican el deterioro significativo de la situación financiera de un banco y responden al mismo de manera eficiente;
2. los procedimientos operativos y los mecanismos de coordinación y cooperación (tanto internos del BCE como externos con otros intervinientes clave), permiten una gestión eficiente de la crisis.

12

En este contexto, la fiscalización perseguía analizar los siguientes aspectos del BCE:

1. su organización y sus procesos de contratación y asignación de personal;
2. los procesos que sigue para el intercambio de información, la coordinación y la cooperación, tanto interna como externamente con otras partes interesadas;
3. sus procesos de evaluación de los planes de reestructuración, incluidos los instrumentos y prácticas de apoyo;
4. sus procesos de ejecución del marco de actuación temprana, incluidos los criterios y métodos dirigidos a garantizar una identificación de las crisis en una fase inicial y una respuesta adecuada.

13

Los criterios seguidos en la fiscalización se extrajeron de las siguientes fuentes:

1. la legislación pertinente: la DRRB, la Directiva sobre Requisitos de Capital (DRC IV)⁶ y el Reglamento del Mecanismo Único de Supervisión (Reglamento del MUS);
2. los reglamentos delegados de la Comisión pertinentes y las directrices de la ABE;
3. las normas internacionales relevantes (CSBB y Consejo de Estabilidad Financiera (CEF));
4. el Reglamento interno del BCE.

14

El Tribunal recopiló la evidencia de auditoría a través de reuniones y entrevistas con los miembros clave del personal del BCE dedicado a la supervisión y de una inspección de ciertos documentos internos y datos a disposición pública. Además del trabajo de auditoría llevado a cabo en el BCE, el Tribunal envió un cuestionario a todos los bancos significativos a fin de obtener sus reacciones acerca de la eficiencia del nuevo proceso de planificación de la reestructuración.

15

La fiscalización se centró únicamente en la eficiencia operativa de la gestión de crisis por el BCE de bancos bajo supervisión directa del mismo (lo que se conoce exclusivamente como entidades significativas (ES)). El alcance no incluyó actividades para la gestión de crisis de entidades menos significativas (EMS) ni la interacción del BCE con autoridades de resolución, al margen de la puntualidad del intercambio de información. El Tribunal no auditó si las decisiones de supervisión individuales del BCE fueron adecuadas o no, sino si los procesos aplicados permitían tomar decisiones en el momento oportuno y si las evaluaciones realizadas antes de la toma de decisiones permitían emitir juicios fundamentados.

16

El Tribunal siguió haciendo frente a limitaciones de alcance. El BCE facilitó amplia documentación a efectos de esta fiscalización, y utilizó recursos considerables para apoyarla, gracias a lo cual esta continuó puntualmente, y el BCE y el Tribunal adoptaron medidas de cooperación para garantizar la protección de los datos confidenciales y la comunicación fluida de documentos. En consecuencia, el Tribunal obtuvo suficientes elementos de prueba sobre la concepción del sistema para extraer sus propias conclusiones al respecto. Sin embargo, la aportación de pruebas en el ámbito de los exámenes de control y las pruebas de confirmación fue insuficiente. En el anexo I se facilitan todos los datos. Esto significa que, en cuanto a la eficiencia operativa de la aplicación en la práctica de las evaluaciones de los planes de reestructuración y otras acciones de gestión de crisis, pruebas de auditoría a las que tuvieron acceso auditores eran limitadas, y en algunos casos no se facilitaron inmediatamente, es decir, que, pese a recibir un volumen significativo de documentación, los auditores no obtuvieron respuesta a todas sus preguntas de auditoría como cabría esperar en el contexto de una fiscalización, por lo que el presente informe debe considerarse provisional con respecto a estos ámbitos de la auditoría.

Observaciones

Organización, contratación y asignación de personal para actividades de gestión de crisis

17

A fin de ser operativamente eficiente, el BCE requiere para sus actividades de gestión de crisis una estructura organizativa que apoye su buen funcionamiento, así como el personal idóneo para ello. Esto último significa identificar las necesidades de efectivos, basándose en una planificación lúcida, y contratar a un número de individuos suficiente con las destrezas apropiadas. Asimismo tendría que haber procesos para reasignar el personal según las circunstancias concretas a fin de responder a las emergencias.

En general, la organización es adecuada…

18

Dentro del BCE, los equipos conjuntos de supervisión (ECS) se encargan de la supervisión permanente, incluido el ejercicio de actividades de supervisión relacionadas con la evaluación de los planes de reestructuración de los bancos, y de la gestión de crisis. Los ECS siempre están dirigidos por personal del BCE. Constan de personal del BCE, así como de personal designado por las autoridades de supervisión de los Estados miembros participantes. Una fiscalización anterior reveló que el BCE tiene un control insuficiente del número y de las destrezas de dichos supervisores⁷. Además, en el BCE existe una División de Gestión de Crisis (DGC) a modo de fondo de conocimientos específicos sobre la gestión de crisis para apoyar a los ECS. La interacción con la DGC puede garantizar asimismo la coherencia en la toma de decisiones de los ECS y la eficiencia operativa en la gestión de su trabajo (véase el recuadro 1).

19

Además de lo expuesto anteriormente, la DGC implanta y controla los indicadores relevantes para las crisis basándose en información sobre los riesgos y vulnerabilidades de las entidades del MUS. Esta información le es facilitada por la División de Análisis de Riesgos (DAR) y las divisiones de gestión de crisis de las autoridades nacionales competentes (ANC). La DGC recibe asimismo datos de supervisión de manos de la Dirección General de Estadística (DG Estadística) del BCE.

20

Esta estructura organizativa fortalece la eficiencia de la gestión operativa de tareas. Existe una clara separación de responsabilidades y cometidos entre los ECS y la DGC, que contribuye a la interacción eficiente entre ambas partes y se nutre de la misma. Los ECS son responsables claramente de la supervisión permanente e intervienen asimismo en varias fases de la gestión de crisis, desde las actividades preparatorias hasta, en último término, la actuación temprana o el proceso de evaluación de la IOPI incluidos.

21

El BCE ha seguido mejorando su interacción con los ECS dividiendo la DGC en dos secciones: «operaciones de gestión de crisis» y «política de gestión de crisis y cooperación». La primera se encarga de la interacción específica del banco con los ECS, mientras que a la segunda se le han encomendado funciones relacionadas con la coordinación política del marco de gestión de crisis y la cooperación con autoridades pertinentes, autoridades de resolución y otras partes interesadas.

…pese a las insuficiencias de la planificación inicial

22

El apoyo especializado de la DGC a los ECS puede ser crucial para la eficiencia operativa a la hora de gestionar una situación de crisis, al no existir garantías de que los miembros de los ECS cuenten con las destrezas necesarias para la gestión de crisis.

23

El proceso de planificación inicial de la dotación de personal de la DGC no contaba con una definición previa del conjunto de destrezas. Es más, al establecer el MUS no se requería expresamente experiencia en la gestión de crisis al contratar al personal de los ECS, y el BCE tampoco tiene facultades para garantizar que los miembros de los ECS designados por las autoridades nacionales cuenten con la experiencia necesaria. Los departamentos de recursos humanos están debatiendo actualmente la posibilidad de crear una base de datos de destrezas y cualificaciones para el MUS.

En general, la contratación de efectivos para la DGC fue eficiente…

24

Sobre la base de la muestra examinada, el Tribunal ha llegado a la conclusión de que la contratación de efectivos para la DGC en general fue eficiente, sobre todo teniendo en cuenta la dificultad de encontrar profesionales con experiencia relevante. La contratación llevó entre dos y seis meses desde su comienzo hasta su conclusión, y todas las personas elegidas contaban con las destrezas necesarias.

…pero el BCE no tiene procedimientos para reevaluar la asignación de personal a los ECS en una situación de crisis y reasignar personal para facilitar la eficiencia operativa de su gestión

25

Como se explica en el apartado 119 del informe especial del Tribunal⁸, el nivel de riesgo de la entidad supervisada debería influir en el número y la profundidad de las tareas de supervisión. Un rápido deterioro de la situación de un banco podría implicar una limitación de recursos para el ECS correspondiente. En una situación de crisis, los ECS pueden reducir o aplazar las tareas habituales. No obstante, el hecho de que no exista un proceso para reevaluar las necesidades de efectivos o reasignarlos, la eficiencia operativa de la gestión en situación de crisis puede quedar obstaculizada.

Cooperación y coordinación en la gestión de crisis

26

Una gestión de crisis operativamente eficiente requiere una cooperación y coordinación eficaces entre las partes interesadas pertinentes. Así sucede especialmente en el caso de los grupos bancarios transfronterizos, dada la complejidad de su naturaleza.

27

El Derecho de la UE⁹ ante una situación de crisis en un banco, intercambie información y coordine sus actividades con otras autoridades, entre las que pueden figurar otras autoridades pertinentes para la supervisión bancaria dentro de los colegios de supervisores, órganos de vigilancia del sector de seguros, autoridades de resolución y autoridades macroprudenciales.

28

Los colegios de supervisores constituyen el cauce para la cooperación y coordinación de la supervisión, tanto en condiciones normales como en una crisis. La gestión operativamente eficiente de las tareas de los colegios incluiría el intercambio de información útil y la coordinación de las evaluaciones de crisis y de la respuesta ante las mismas.

29

Los colegios tendrían que apoyarse en acuerdos escritos que incluyan disposiciones sobre confidencialidad y sobre el uso e intercambio de información y coordinación entre los miembros¹⁰. Una plantilla con los acuerdos escritos y los procedimientos internos del BCE proporciona orientación a los ECS para concluir acuerdos escritos con otras autoridades. No obstante, en las situaciones de crisis, los procedimientos del BCE no contienen instrucciones específicas relativas al alcance y la amplitud de la información específica de los grupos bancarios que debe intercambiarse. En los acuerdos escritos suscritos hasta la fecha, esta información no siempre se ha definido según lo exigido. La falta de tales disposiciones podría dificultar el funcionamiento eficiente de un colegio en una situación de crisis.

Aún no han finalizado de establecerse la coordinación y la cooperación con otras autoridades

30

En calidad de supervisor en base consolidada, el BCE preside 34 colegios de supervisores, incluidos cuatro colegios internacionales que no incluyen a otros participantes de la UE al margen del BCE. Actualmente BCE está cerrando acuerdos escritos de coordinación y cooperación (AECC) con objeto de facilitar la gestión de crisis dentro de estos colegios. En junio de 2017, el BCE solo había cerrado AECC para cinco colegios (véase el cuadro 1). El BCE no dio prioridad a la conclusión de AECC en función del riesgo. En ocasiones, las negociaciones son difíciles, pues dependen, entre otros, de la receptividad de las contrapartes. La ausencia de un AECC podría reducir la capacidad del BCE para responder a una crisis a tiempo y de manera eficiente.

Cuadro 1

Estado de los AECC

Estado	Número de entidades
Concluido	5
En espera de la aprobación del BCE	4
En fase de revisión interna del BCE	18
Pendiente (incluidos dos bancos de importancia sistémica global (G-BIS))	3
No iniciado (colegios internacionales)	4

Fuente: BCE.

31

Los documentos aportados por el BCE contienen orientaciones operativas limitadas para que los ECS garanticen que sus tareas relacionadas con los colegios se están gestionando de forma coherente y eficiente en una situación de crisis.

32

Tampoco existe un marco interno normativo para velar por que se aborden los desafíos resultantes de la supervisión adicional de 29 conglomerados financieros (COFI)¹¹ por parte del BCE¹². La ausencia de dicho marco podría influir en la eficacia y puntualidad de la actuación en caso de que un COFI entre en crisis.

33

Por ambas razones, la plantilla modelo de los AECC del BCE reviste especial importancia para conseguir una gestión de crisis transfronterizas operativamente eficiente, si bien no incluye el conjunto mínimo de información que se debe intercambiar entre miembros del colegio en una situación de crisis¹³. La evidencia obtenida por el Tribunal no contenía ejemplos de casos en los que el BCE hubiera acordado este conjunto mínimo de información. La sección de la plantilla dedicada a la interacción entre colegios de supervisores y colegios de autoridades de resolución también está incompleta, debido a la reciente creación de los colegios de autoridades de resolución y a que actualmente diecinueve grupos transfronterizos son responsabilidad de la Junta Única de Resolución (JUR). El BCE ha declarado que tiene intención de revisar dicha sección una vez se finalicen los acuerdos escritos para los colegios de autoridades de resolución y los grupos de gestión de crisis.

La interacción con la JUR y otras partes interesadas ha de mejorar

34

La interacción eficiente con las autoridades de resolución en general, y con la JUR en particular, como nuevo organismo de la UE encargado de la resolución de bancos inviables, se ha convertido en un nuevo componente crucial de la gestión de crisis.

35

La cooperación del BCE con la JUR implica compartir e intercambiar información relevante para las tareas de una de las organizaciones o de ambas. Estas incluyen la planificación de la resolución, la imposición de medidas de actuación temprana y la realización de evaluaciones de la IOPI.

36

Como primer paso hacia la garantía de un flujo eficiente de información, el BCE y la JUR firmaron un memorando de entendimiento (MdE) en diciembre de 2015. Actualmente el memorando se ha actualizado con la intención de ampliar el alcance y la amplitud de la información facilitada a la JUR para la planificación de las resoluciones y en las situaciones de crisis, sobre la base de la experiencia adquirida en los últimos dos años.

37

Desde abril de 2016, la JUR tiene acceso remoto a Darwin, el sistema de gestión de documentos y registros del BCE, y, desde diciembre de 2016, tiene acceso al SGI, sistema de gestión de la información del MUS. El volumen de información compartida con la JUR en situaciones que no son de crisis es limitado. Actualmente no existe un paquete de información predeterminado que deba facilitarse a la JUR en situaciones de crisis. Por tanto, el BCE proporciona información que él mismo considera pertinente, y cuando la JUR precisa más información, debe solicitarla.

38

Acordar de antemano la información que se ha de comunicar facilitaría la transmisión de datos a la JUR en una situación de crisis y remediaría la actual ineficiencia operativa, aunque esto no bastaría para garantizar que la JUR recibe esta información en un etapa inicial de la crisis. El nivel de información facilitada no aumenta automáticamente a medida que la situación financiera de un banco se deteriora en coyunturas de crisis, sino únicamente si el BCE considera la intervención temprana e introduce el consiguiente indicador en la fase del SGI o si el BCE lo considera apropiado.

39

En general, estas deficiencias afectaron negativamente a la eficiencia operativa de la gestión del sistema. En lugar de recibir un conjunto de datos más exhaustivo desde un comienzo, se reciben numerosas solicitudes ocasionales por parte de la JUR, para las cuales han de prepararse, aprobarse y transmitirse los datos. Asimismo, el proceso de intercambio de un conjunto mayor de información a medida que la situación de una entidad se deteriora podría seguirse mejorando a fin de aumentar la eficiencia operativa de la gestión. El reciente informe especial reciente del Tribunal sobre la JUR incluye detalles adicionales sobre la cooperación entre ambos organismos.

Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS)

40

La JERS se encarga de la supervisión macroprudencial del sistema financiero dentro de la UE, en la que identifica y da prioridad a los riesgos sistémicos y emite advertencias y recomendaciones para tomar medias de subsanación. El Tribunal no halló procedimientos elaborados para garantizar que los riesgos sistémicos para la estabilidad financiera detectados por la JERS se tienen en cuenta en la gestión de crisis del BCE.

Cooperación con las autoridades pertinentes

41

El BCE ha establecido procesos internos para preparar, negociar y aprobar acuerdos de cooperación o memorando de entendimiento con otras autoridades pertinentes a efectos de coordinación en situación de crisis (véase el gráfico 1); así ha firmado este tipo de memorando con la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM) y sigue trabajando para concluir acuerdos de cooperación con autoridades nacionales de mercados, con autoridades de supervisión de Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro, y con autoridades nacionales de países ajenos a la UE

42

La prioridad concedida al cierre de acuerdos con países ajenos a la UE depende de una serie de factores, tales como el análisis de exposiciones y estructuras de los grupos. No obstante, tales prioridades no se reflejan en ningún plan de actuación general del BCE. Tampoco existe una asignación de prioridades al cerrar acuerdos con autoridades nacionales de mercados o con Estados miembros no pertenecientes al MUS. En la práctica, la firma de memorandos de entendimiento con autoridades ajenas a la UE depende de la disposición de la otra parte a cooperar. Los acuerdos celebrados hasta el momento, referidos a la supervisión permanente, no incluyen disposiciones referidas específicamente a las actividades de gestión de crisis.

43

Además de lo expuesto, el BCE está legalmente obligado a informar a otras partes interesadas acerca de una posible situación de crisis en función de su gravedad. Entre dichas partes interesadas figuran la ABE, los bancos centrales nacionales y la propia función de política monetaria del BCE.

Planificación de la reestructuración

44

Una obligación clave de la DRRB es que los bancos deberán elaborar y mantener planes para restablecer su posición financiera en caso de un deterioro repentino, los denominados planes de reestructuración. En calidad de supervisor bancario, el BCE debe evaluar la calidad de los planes de reestructuración anualmente.

45

Un proceso operativamente eficiente de evaluación de dichos planes requeriría unos instrumentos coherentes y unas funciones y responsabilidades claramente definidas dentro del BCE. Los ECS llevarían a cabo sus evaluaciones y dirigirían comentarios a los bancos dentro de ciertos plazos, brindando a la JUR la oportunidad de aportar sus opiniones¹⁴.

46

Un proceso operativamente eficiente facilitaría asimismo una rápida señalización de insuficiencias potenciales y aseguraría la coherencia en la evaluación de los planes de reestructuración dentro del MUS. Finalmente, los resultados de las evaluaciones generales se utilizarían de forma sistemática como base de referencia para la preparación ante las crisis y la gestión de las mismas.

Tras una fase de transición, el BCE estableció unos plazos coherentes para la presentación de planes de reestructuración…

47

El BCE tuvo que escalonar el proceso de presentación de todos los bancos debido a la transposición tardía de la DRRB en muchos Estados miembros en 2015. El proceso se ajustó y se adoptó un nuevo sistema de presentación de los planes que se aplicó a la segunda ronda en 2016, con la consiguiente mejora en la eficiencia operativa del proceso.

… pero siguió siendo un reto cumplir los plazos para la evaluación de los planes de reestructuración de los grupos

48

El procedimiento exacto que ha de seguirse para la evaluación varía según la estructura del banco o grupo bancario. Por ejemplo, en los grupos bancarios transfronterizos, todos los miembros del colegio de supervisores deben tomar una decisión conjunta. El anexo II ilustra el flujo del proceso de evaluación de los planes de reestructuración por los colegios de supervisores.

49

Según el BCE, la primera ronda de planes presentados sufrió retrasos por una serie de razones. De los 106 bancos, 71 (el 67 %) presentaron sus planes de reestructuración a tiempo, y la JUR no formuló comentarios sobre ninguno de los planes. en el ciclo de 2015. Cuando el procedimiento requirió la implicación de un colegio de supervisores, el proceso formal de decisión conjunta se completó en solo once de los 32 casos (34 %), es decir, todos los miembros llegaron a una decisión conjunta. Analizados de forma conjunta, estos resultados sugieren cierta ineficiencia en el trabajo de los colegios de supervisores.

El uso de expertos nacionales implica posibles conflictos de gobernanza

50

La autoridad competente tiene atribuida la evaluación de los planes de reestructuración¹⁵. En el caso de las ES, dicha autoridad es el BCE. La Guía de Supervisión propia del BCE¹⁶ permite a los empleados de las autoridades nacionales competentes participar en la evaluación de planes de reestructuración sin formar parte, no obstante, de un ECS ni depender del subcoordinador de la autoridad nacional competente. Estos dependen, en cambio, del director del departamento nacional correspondiente. El Tribunal concluyó en su Informe Especial n.^o 29/2016 (apartados 140, 141 y 147) que la organización jerárquica contradictoria y la falta de información sobre el rendimiento podrían afectar negativamente a los resultados y a la eficiencia operativa de la gestión del proceso de evaluación. En este caso la situación es aún más problemática, puesto que no hay una conexión con el ECS a través del subcoordinador de la autoridad nacional competente ni un proceso de transferencia formalmente definido. La Guía tampoco proporciona directrices relativas a la interacción procedimental entre el coordinador del ECS y los expertos nacionales pertinentes.

La DGC supervisa el proceso de planificación de la reestructuración y proporciona orientaciones generales a los ECS y a los bancos, pero necesita algunas mejoras

51

En el transcurso de dos revisiones internas, la DGC identificó ciertos problemas para una gestión eficiente del proceso de evaluación. Era entonces necesario dar más orientaciones sobre opciones, supuestos e indicadores para la reestructuración, lo cual dio lugar a un enfoque más armonioso y eficiente para las evaluaciones.

52

Para mejorar la calidad y credibilidad de los planes de reestructuración y garantizar la eficiencia operativa del proceso, es vital que las entidades presenten, de forma clara y coherente, los datos clave exigidos por la DRRB. Para ello, el BCE ha proporcionado a las entidades una concisa plantilla modelo que les permite presentar los datos financieros clave de la misma manera. La herramienta que gestiona la plantilla contiene evaluaciones predefinidas y tiene la ventaja de vincular la información relativa a los indicadores, supuestos y opciones, y cuantificar su impacto. La plantilla se utilizó por primera vez en el ciclo de 2016, y, como aspecto positivo, cabe mencionar que ya ha sido revisada y actualizada ligeramente para la próxima ronda con orientaciones adicionales para los bancos y los supervisores.

53

A pesar de las orientaciones ya elaboradas por la DGC en cooperación con la red de gestión de crisis una serie de ámbitos, los ECS verificaron en entrevistas, y muchos bancos confirmaron en la encuesta del Tribunal (véase el apartado 14), la necesidad de ayuda suplementaria para aumentar la calidad de la información facilitada en los planes de reestructuración (véanse las respuestas detalladas en el anexo III). Un aspecto de especial importancia era calibrar los umbrales de los indicadores, por ejemplo mediante la fijación de los niveles de activación de ratios e indicadores y la calificación del margen escogido por encima de los requisitos del pilar, aunque ha de tenerse en cuenta que el ABE ya había facilitado orientaciones sobre esta cuestión.

54

A este respecto, el BCE no ha proporcionado orientaciones detalladas a los ECS, más allá de las que ya había elaborado la ABE¹⁷, acerca de cómo evaluar la calidad de los indicadores (en particular, la idoneidad con la que se calibran los umbrales para cada indicador), lo cual mejoraría la eficiencia operativa de la gestión del proceso. En junio de 2017, el Tribunal llegó a la conclusión de que el BCE no ha efectuado análisis inter pares de bancos con modelos de negocio y características similares (lo cual, según la ABE, podría favorecer la identificación de tendencias comunes y mejores prácticas).

El BCE ha llevado a la práctica los requisitos legales para evaluar los planes de reestructuración a través de una herramienta eficiente y ampliamente integradora

55

El BCE y las autoridades nacionales competentes han aunado esfuerzos para crear una plantilla que incluya todos los requisitos legales para la evaluación de planes de reestructuración. La plantilla ha servido para simplificar la labor de los supervisores, mejorar la calidad de las evaluaciones y aumentar la eficiencia operativa con que se gestiona el proceso. Los comentarios realizados verbalmente por los coordinadores de los ECS confirmaron su opinión favorable sobre la plantilla simplificada.

56

El BCE ha diseñado una herramienta de Excel para apoyar la evaluación de la credibilidad y viabilidad de las opciones de reestructuración individuales. La herramienta combina los datos cualitativos de las evaluaciones de los planes de reestructuración con los datos del mercado y específicos del banco, y calcula el impacto de una amplia gama de medidas potenciales según los distintos supuestos. Al dar acceso a abundantes datos disponibles, tanto históricos como actuales, la herramienta debería ayudar a desarrollar una visión más realista de la viabilidad de las medidas individuales, aumentando en este sentido la eficiencia operativa de la gestión de las evaluaciones.

57

Se ha establecido un procedimiento para actualizar anualmente la herramienta de evaluación de los planes de reestructuración bajo los auspicios de un grupo específico de expertos de la red de gestión de crisis (RGC). El BCE suministró al Tribunal pruebas de cómo la herramienta de evaluación es cotejada con el Reglamento Delegado (UE) 2016/98 de la Comisión y cómo ciertos elementos han de ser actualizados e incorporados a la herramienta, la cual por otra parte contiene referencias a los requisitos legales pertinentes para mejorar la eficiencia.

58

No obstante, el Tribunal observó que no existe un procedimiento formal para analizar los informes comparativos de la ABE¹⁸ ni justificación documental que muestre si sus hallazgos y conclusiones están reflejados en la propia herramienta, cuando podrían proporcionar al usuario orientaciones adicionales o ejemplos prácticos. Estos elementos mejorarían la eficiencia operativa de las evaluaciones, al evitar a los evaluadores tener que buscar orientaciones en una gran variedad de documentos sin conexión entre sí.

59

Si bien los evaluadores por lo general tienen acceso al SGI, el BCE no ha implantado un procedimiento formal para orientar sobre el modo de verificar el contenido informativo de los planes de reestructuración en referencia a otras fuentes (por ejemplo, informes de encargos de auditoría, registros, datos del PRES, informes de inspección in situ), incluidos los enlaces a dichas fuentes. La eficiencia operativa podría verse afectada por esta falta de orientación, especialmente si los planes de reestructuración son evaluados por expertos nacionales de las autoridades nacionales competentes que no forman parte del ECS pertinente o por miembros del personal de menor jerarquía.

…pero los resultados de la planificación de la reestructuración no se utilizan de forma sistemática para la identificación o gestión de crisis

60

La evaluación de planes de reestructuración concluye con la cumplimentación de una plantilla de evaluación y el envío de una carta informativa al banco describiendo las deficiencias del plan. La Guía de Supervisión contiene normas generales para el uso de esta información. A fin de fomentar la eficiencia operativa, los resultados de las evaluaciones de los planes de reestructuración también deberían constituir un componente central y sistemático del proceso de supervisión permanente del BCE. Sin embargo, falta un procedimiento específico al respecto y no se han definido realizaciones documentadas, por ejemplo en forma de informe resumido, que exijan a los ECS incluir aspectos de un plan de reestructuración en su actividad de supervisión permanente. Véanse algunos ejemplos en el recuadro 2.

61

Los resultados de las evaluaciones de los planes de reestructuración no se incorporan aún a los debates del equipo de gestión de crisis específico de la entidad (EGC-EE)²⁰ ni a la posible aplicación de medidas de actuación temprana. No queda claro a partir de lo anterior si la información fácilmente disponible del proceso de evaluación se utiliza de forma sistemática. Por ejemplo, no existe un control sistemático garantizado del incumplimiento de los indicadores ni de la aplicación de medidas de reestructuración. Estas deficiencias podrían afectar negativamente a una gestión operativamente eficiente de la identificación de crisis, de la actuación temprana y de la respuesta ante las crisis.

Las entidades supervisadas se han mostrado por lo general positivas respecto al proceso de planificación de la reestructuración

62

Como parte de la fiscalización, el Tribunal realizó una encuesta en línea a todos los bancos que habían presentado planes de reestructuración al BCE en la que se pedía su opinión sobre las normas establecidas para la planificación de la reestructuración y su interacción con el BCE como parte del proceso. La encuesta fue enviada a las 125 entidades y se llevó a cabo en marzo y abril de 2017. Las respuestas recibidas procedían de 64 entidades de diecisiete Estados miembros (véanse las respuestas detalladas en el anexo III).

63

En general, la opinión expresada por los bancos acerca del proceso de planificación de la reestructuración fue positiva, si bien también señalaron la necesidad de mayor claridad y orientaciones adicionales para solventar las ambigüedades que persisten en ciertos ámbitos: la definición de señales de aviso tempranas y de indicadores del plan de reestructuración, la calibración de los indicadores y de los umbrales adecuados, la adecuación de los indicadores a los modelos empresariales de los bancos, y la metodología adoptada para la realización de las pruebas de solvencia inversa en toda la gama de supuestos. Diez bancos subrayaron la duplicación de solicitudes de información y pidieron una distinción más clara entre la información requerida para los planes de reestructuración y los planes de resolución respectivamente²¹.

64

La mayor parte de los bancos informaron de una interacción positiva con el BCE, si bien siete de ellos declararon que las cartas informativas se habían mandado con retraso o no se habían enviado en absoluto²². Doce bancos opinaron que los ECS deberían ser más específicos en cuanto a la asistencia técnica a los bancos, y expresaron preocupaciones similares sobre las orientaciones para integrar a las filiales en los planes de reestructuración del grupo. Por último, nueve bancos cuestionaron la aplicación del principio de proporcionalidad. En el anexo III figura un análisis detallado de las respuestas a cada pregunta.

Debido a la limitación de la muestra facilitada por el BCE, no se pueden extraer conclusiones de las evaluaciones de los planes de reestructuración

65

A raíz de las limitaciones descritas anteriormente en el apartado 16, el Tribunal tuvo que ajustar sus procedimientos de auditoría y solo pudo comparar la información (parcialmente redactada) relativa a aspectos seleccionados de tres planes de reestructuración con los criterios y orientaciones disponibles y las evaluaciones resultantes. El objetivo del Tribunal era evaluar, en la medida de lo posible, la coherencia y uniformidad del instrumento de evaluación examinando el modo en que se llevaron a la práctica las evaluaciones y si se proporcionaron a los bancos comentarios eficientes en forma de una lista completa de las deficiencias detectadas. Con esta finalidad, el Tribunal examinó, en la medida de lo posible, el modo en que se llevaron a la práctica las evaluaciones y si se proporcionaron a los bancos comentarios eficientes en forma de una lista completa de las deficiencias detectadas.

66

El Tribunal detectó algunas incoherencias leves en los criterios de evaluación para la sección de los indicadores y en las evaluaciones resultantes y comentarios enviados a los bancos. Asimismo, la pista de auditoría quedó comprometida por el hecho de que los evaluadores no remiten a las secciones relevantes del plan de reestructuración o del archivo de supervisión²³. Sin embargo, los elementos de prueba facilitados no eran suficientes para que el Tribunal pudiera llegar a una conclusión sobre la eficiencia de la aplicación del proceso de planificación de la reestructuración. Véase el anexo I para un análisis detallado de las limitaciones del alcance.

Identificación de crisis

67

El marco regulador de la UE incluye un amplio abanico de competencias de actuación temprana y otras facultades de supervisión para el tratamiento bancos en crisis. Como supervisor, el BCE ha establecido un marco de gestión de crisis que debería activar respuestas eficaces a tiempo, así como garantizar la toma de decisiones oportunas cuando se produce una crisis.

68

Para ser operativamente eficiente, este marco ha de garantizar que el BCE ejerza sus competencias de conformidad con las directrices aplicables de la ABE y los objetivos del MUS. Una gestión de crisis operativamente eficiente depende de la capacidad de supervisión para identificar una crisis en una fase inicial, y requiere una comprensión clara de la base jurídica para aplicar la actuación temprana y otras facultades de supervisión, junto con unos criterios objetivos para dicha aplicación, y el debido respeto del principio de proporcionalidad. En esta misma línea, reviste especial importancia contar con procesos adecuados y orientaciones exhaustivas y detalladas para el personal dados los retos jurídicos que el BCE ha detectado en el ejercicio de sus competencias.

El BCE ha asignado tareas y establecido un flujo general para identificar las crisis y darles respuesta, pero sus orientaciones de aplicación de las disposiciones pertinentes no están suficientemente desarrolladas

69

Los principales documentos operativos para la gestión de crisis dentro del BCE son dos capítulos del denominado Manual del MUS, así como el Plan de Acción de Emergencia (PAE) del MUS. Estos abordan el ejercicio de competencias de actuación temprana y otros aspectos operativos, como el establecimiento y funcionamiento de un equipo de gestión de crisis.

70

El Manual del MUS y el PAE solo incluyen referencias a las disposiciones jurídicas aplicables y a las directrices de la ABE relativas a las competencias de actuación temprana, pero no orientaciones específicas sobre cómo aplicarlas. Una nota titulada SREP Guidance for Early Intervention Assessment, aprobada en julio de 2016, proporciona algunas preguntas de control, y enumera los temas que han de documentarse, además de referencias a la legislación pertinente y a las directrices de la ABE. No obstante, no se describen las competencias legales del BCE ni las condiciones de su ejercicio en virtud de la legislación nacional y el Reglamento del MUS. La nota tampoco ofrece orientaciones claras respecto a los elementos objetivos que han de considerarse para emitir juicios y ejercer facultades discrecionales en relación con la supervisión en este contexto.

71

la nota SREP Guidance for Early Intervention Assessment no especifica el requisito mínimo de capital reglamentario pertinente (esto es, si incluye el primer pilar, el segundo pilar y los colchones de capital), ni identifica los requisitos de liquidez aplicables, ni tampoco identifica otros requisitos prudenciales, en particular los referidos a las estructuras de gobernanza y a la capacidad operativa, los cuales han de considerarse en este contexto. Las orientaciones no explican qué constituye una infracción de los requisitos reglamentarios pertinentes o qué es probable que ocasione su infracción en un futuro cercano, si bien esta es la base para comprender cuándo ejercer sus competencias.

72

En definitiva, en junio de 2017, existía poco apoyo por medio de orientaciones al personal del BCE a la hora de emitir juicios y ejercer sus facultades discrecionales de supervisión. Esto tiene el potencial de afectar negativamente a la eficiencia de la gestión operativa de la identificación de crisis y la respuesta ante las mismas por parte del BCE.

El BCE cuenta con procesos para la identificación de crisis…

73

Tanto el Manual del MUS como el PAE establecen que las actividades de gestión de crisis a cargo del BCE han de activarse cuando se produce un «deterioro significativo» en la posición financiera de una entidad. El Manual dispone que un deterioro significativo ha de identificarse sobre la base de la siguiente información:

1. notificación de una posible situación de crisis por parte de la propia entidad;
2. identificación del deterioro por parte de los ECS, partiendo en concreto de observaciones realizadas por el sistema de valoración de riesgos (SVR²⁴) del BCE;
3. seguimiento transversal por parte de la DGC.

74

Las notificaciones de una posible situación de crisis por parte de la entidad supervisada hasta ahora han constituido la excepción y no la regla. En la práctica, el BCE identifica las situaciones de crisis en el curso de su supervisión permanente.

… pero no hay un conjunto común de indicadores con umbrales claros para determinar el deterioro y el identificador clave presenta varios inconvenientes…

75

La DRRB exige la actuación temprana y la utilización de otras facultades de supervisión cuando un banco infringe o, debido a una posición financiera en veloz deterioro evaluada según una serie de umbrales, es probable que infrinja los requisitos reglamentarios, tales como los niveles de capital. Las directrices de la ABE para la activación de medidas de actuación temprana²⁵ proporcionan al BCE una serie de herramientas adicionales para determinar si se cumplen las condiciones para emprender una actuación temprana.

76

Las directrices de la ABE promueven que los factores desencadenantes de cada banco para evaluar si ha de aplicarse medidas de actuación temprana incluyan, entre otros, la puntuación del PRES, cambios significativos o anomalías detectados en el seguimiento de los indicadores financieros y no financieros clave en el marco del PRES (por ejemplo, ratios de capital y liquidez), y acontecimientos relevantes con un posible impacto prudencial. Si las autoridades competentes deciden optar por el seguimiento de indicadores clave del PRES, según la ABE, deben identificar los indicadores y establecer umbrales que sean relevantes dadas las características específicas de cada entidad o de los grupos de entidades con características similares. Entre los posibles criterios para el reconocimiento de un deterioro significativo figuran los de carácter cuantificable relativos a un posible incumplimiento de los requisitos reglamentarios y estos podrían vincularse a los desencadenantes de los planes de reestructuración de una entidad. Esto ayudaría a garantizar la eficiencia operativa de la gestión de identificación de crisis y la respuesta ante las mismas.

77

Las orientaciones operativas sobre la actuación temprana del BCE abordan esta cuestión en el contexto del SVR. Recalca la importancia de la puntuación del PRES como indicador de una potencial situación de crisis que active una evaluación supervisora para determinar si es necesario que ejerza sus competencias de actuación temprana. Además, las orientaciones hacen referencia a la legislación aplicable y a las directrices de la ABE pertinentes. El BCE declara que utiliza todos los tipos de umbrales mencionados, a saber, las puntuaciones del PRES, cambios significativos o anomalías en los indicadores clave, y acontecimientos relevantes, en especial infracciones concretas de requisitos mínimos reglamentarios. No obstante, el BCE no ha definido umbrales específicos de las entidades por encima de los requisitos mínimos que pudieran de una posible («probable») infracción futura. Dicho de otro modo, en este sistema, la existencia de incumplimiento de un requisito de supervisión constituye un indicador de actuación temprana. El BCE tampoco utiliza sistemáticamente los indicadores de la reestructuración y los umbrales que ha aprobado como idóneos para la identificación de crisis en entidades individuales en el contexto de la planificación de la reestructuración, ni los elementos objetivos que podrían indicar una situación de IOPI según las directrices de la ABE (véase también el apartado 84). En cuanto a los acontecimientos relevantes, las orientaciones del BCE no ofrecen más detalles que los que ya contienen las directrices de la ABE.

78

El único umbral con el que el BCE cuenta para la gestión operativa de sus actividades de gestión de crisis es la puntuación global del PRES, en concreto sus puntuaciones de 3 y 4, las cuales indican que un banco corre un riesgo elevado²⁶. Sin embargo, la puntuación solo se asigna una vez al año dentro del proceso anual del PRES en septiembre. El BCE ha insistido en que las puntuaciones se puede actualizar con mayor frecuencia basándose en su control continuo de los indicadores de riesgo. No se facilitó ningún ejemplo de puntuaciones del PRES que hayan ayudado a identificar una situación en rápida evolución o que hayan sido actualizadas realmente en una situación de crisis. Las orientaciones promueven la realización de evaluaciones para una actuación temprana en el contexto del proceso de decisión anual del PRES.

79

La falta de umbrales formales no significa que el BCE no esté utilizando en absoluto evaluaciones más holísticas basadas en criterios menos formalizados para la identificación de crisis. Los ECS hacen un seguimiento regular de una amplia gama de indicadores como parte del PRES, si bien no está garantizado que esto se haga de forma coherente en todos los ECS y no todas las evaluaciones efectuadas están sujetas a la aprobación de la dirección. El BCE no ha analizado exhaustivamente qué indicadores u otros hechos han contribuido principalmente a la identificación de bancos en crisis.

…y los sistemas de seguimiento necesitan ser mejorados

80

Los desencadenantes de los planes de reestructuración basados en informes específicos de una entidad no están incluidos en el sistema informático utilizado por el BCE, sino que han de ser supervisados manualmente por cada ECS, si es que se supervisan, y los incumplimientos (próximos) no se señalizan automáticamente. Esta circunstancia afecta negativamente a la eficiencia operativa de la gestión de identificación de crisis.

81

Varias unidades del BCE contribuyen a la gestión operativa de la identificación de crisis y producen una amplia gama de material con información relevante para la identificación de crisis, incluidos informes sobre incumplimientos de los requisitos reglamentarios y el seguimiento de los niveles críticos de riesgos específicos. No obstante, el Tribunal no pudo determinar si existe un proceso claramente definido para cotejar, evaluar, informar a una instancia superior y actuar sobre la base de esta información, ni tampoco determinar si los ECS o la alta dirección utilizan sistemáticamente estos informes, y hasta qué punto los utilizan, en la identificación de crisis.

82

A ello se añade que el Tribunal no detectó nada que sugiriera la existencia de sistemas de gestión de la información que señalizaran un deterioro significativo en caso de que los ECS no lograran identificarlo o informar de dichos casos. Tampoco existe ningún proceso específico para garantizar que los incumplimientos de los requisitos reglamentarios induzcan al ECS responsable a examinar si se ha producido un deterioro significativo de la posición financiera o si es necesaria una evaluación de la IOPI.

83

En particular, el Tribunal detectó deficiencias en el proceso de seguimiento del incumplimiento de los indicadores del plan de reestructuración. Un seguimiento eficiente, no obstante, mejoraría la capacidad operativa para identificar una crisis potencial en una fase inicial. Los bancos informaron de incumplimientos con una demora de al menos cuatro semanas²⁷ en más del 40 % de los casos. Los incumplimientos se referían a los indicadores del capital (un 30 % aproximadamente), a los indicadores de la rentabilidad (26 %), a los indicadores de la calidad de los activos (17 %) y, en menor medida, a los indicadores de la liquidez y basados en el mercado.

84

Asimismo, había pruebas que sugerían que los ECS no se adhieren a los procesos de gestión de crisis del BCE en todos los casos. Por ejemplo, no se comunicaron a la DGC algunos incumplimientos de los indicadores del plan de reestructuración según lo debido. El Tribunal no pudo confirmar que las actividades de gestión de crisis, incluidas las evaluaciones formales de la actuación temprana, hubieran sido consideradas incluso en casos de incumplimientos de normas reguladoras importantes, aunque, según las declaraciones, en algunos de los casos en los que se consideraron, ya se habían establecido medidas de supervisión o de intervención temprana para mitigar el posible problema.

85

Tampoco había pruebas de la existencia de un enfoque sistemático para garantizar que los posibles impactos microprudenciales de la evolución macroeconómica y la aparición de un riesgo sistémico se tengan en cuenta a fin de aumentar la eficiencia de la identificación de crisis. La función monetaria y la de supervisión del BCE intercambian información sobre la evolución macro y microprudencial. Sin embargo, el Tribunal no halló indicios de que el BCE tenga en cuenta de forma específica en su supervisión dicha evolución, por ejemplo a través de la medición de ciertos factores de riesgo en el SVR, ni de que se valore sistemáticamente en el PRES. Tampoco se mostró al Tribunal la existencia de ningún proceso para el seguimiento sistemático de los riesgos sistémicos identificados por la JERS u otros organismos macroprudenciales.

86

La ausencia de un seguimiento centralizado de los indicadores también tiene el potencial de afectar negativamente a la eficiencia de la gestión. El Tribunal no pudo encontrar pruebas de que los sistemas de gestión de la información del BCE ofrezcan a la alta dirección una visión general de conjunto y actualizada relativa a todas las entidades sometidas a la gestión de crisis. Un conjunto de datos así ayudaría a la dirección a desempeñar sus tareas y contribuir de este modo a la eficiencia operativa. No existe un sistema de «informe en caso de excepción» que garantice que la información sea transmitida automáticamente a los niveles jerárquicos superiores adecuados si cumple los criterios predefinidos. No parece existir un proceso de seguimiento claramente definido.

87

Según un informe de auditoría interna, los ECS no hacen un uso eficiente del sistema de seguimiento del BCE para la supervisión permanente, y el seguimiento de la gran mayoría de los requisitos en las decisiones del consejo de supervisión no llegó siquiera a documentarse (en una muestra tomada por la auditoría interna, el 81 % de los casos no se registró en el sistema y en el 17 % no existía documentación relativa a actividad relacionada).

Corresponde en buena medida a los equipos de supervisión decidir cuándo realizar evaluaciones para una actuación temprana y cómo presentarlas

88

La evidencia obtenida por el Tribuna sobre la eficiencia de la gestión operativa del BCE para la identificación de crisis no fue suficiente ni representativa, pero permitió poner de relieve ciertas insuficiencias.

89

A partir de documentación obtenida y de entrevistas, el Tribunal constató que las evaluaciones para una actuación temprana tienen lugar principalmente durante el proceso anual del PRES, es decir, en el mismo momento cada año. En principio, las evaluaciones formales para una actuación temprana también han de activarse cuando se producen acontecimientos relevantes durante un ejercicio. El BCE sostiene que dichos casos se producen, pero en la muestra del Tribunal no constaban. De hecho, de las pruebas limitadas con que contaba el Tribunal se desprende que, en algunos casos, los incumplimientos aparentemente importante de los requisitos reglamentarios no desencadenaron un proceso de evaluación formal para una actuación temprana independiente del proceso de revisión y evaluación supervisora (PRES), si bien esto no excluye la posibilidad de que de todos modos el BCE considerara la adopción de medidas adecuadas de supervisión o de intervención temprana.

90

De conformidad con las directrices de la ABE y las orientaciones del BCE, las evaluaciones para una actuación temprana que el BCE proporcionó al Tribunal incluían, por lo general, afirmaciones respecto al incumplimiento o no de los requisitos reglamentarios o a un probable incumplimiento de los mismos. Todos los casos se referían a incumplimientos (o incumplimientos probables) de los requisitos de capital, y ninguno a incumplimientos (o incumplimientos probables) de los requisitos de liquidez. No figuraban referencias a infracciones de otros requisitos reglamentarios, en particular insuficiencias graves detectadas en la gobernanza y el marco de gestión de riesgos de una entidad cuando el BCE ejercita la supervisión permanente, ni menciones sistemáticas de infracciones previas.

91

En general, el Tribunal no pudo determinar si todas las conclusiones pertinentes de la supervisión se reflejan en los documentos de evaluación formal para una actuación temprana, y, según pudo observar, las conclusiones respecto a los incumplimientos o incumplimientos probables se basaban únicamente en las cifras y proyecciones comunicadas por los bancos. Así sucedía incluso cuando el BCE tenía pruebas de que las cifras facilitadas eran cuestionables, aunque el Tribunal entiende que esto podía quedar mitigado en ciertos casos por análisis de sensibilidad que indicaban un rango de posibles resultados de cada entidad, o por otras acciones.

Respuesta ante las crisis

92

Cuando se determina que un banco está en crisis, los ECS deben intensificar sus controles de supervisión y les corresponde a ellos determinar la respuesta adecuada en estrecha colaboración con la DGC, Esto supone proponer la activación de la actuación temprana y otras facultades de supervisión y, en función de la gravedad de la crisis, quizás también la realización de una evaluación de la IOPI.

El carácter y el alcance de la actividad de supervisión intensificada son definidos por cada ECS

93

El BCE no proporcionó al Tribunal pruebas de orientaciones formales sobre la intensificación de los controles de supervisión (cómo, en qué medida y con qué opciones), y le comunicó que la práctica habitual es incrementar la interacción con la alta dirección de un banco y solicitar la presentación de información más detallada y con más frecuencia antes de la activación formal de actividades de gestión de crisis.

Se han establecido instrumentos para el control de la liquidez…

94

Disponer de datos sobre la liquidez completos y actualizados es esencial para la eficiencia operativa en la gestión de un banco en crisis. El BCE, por tanto, ha diseñado una plantilla para la presentación de la liquidez con el fin de que sea utilizada por los bancos en situaciones de crisis, que facilita información clave relativa a la financiación y la liquidez. Además, a las entidades se les pide que proporcionen su propia evaluación y expliquen sus expectativas.

95

No obstante, a los bancos no se les solicita que compartan las suposiciones subyacentes. Otra deficiencia potencial es el hecho de que los datos se recopilan únicamente a nivel del grupo, lo que puede significar que una crisis en las filiales limitaría su utilidad como fuente de información esencial necesaria para que el BCE gestione con eficiencia la situación.

…pero para ser operativamente eficiente, el proceso debería cuantificar las pérdidas soportadas o previsibles

96

Igualmente importante en la gestión de crisis operativamente eficiente es identificar y evaluar el impacto de una evolución adversa del capital. Puesto que la actuación temprana tiene por objetivo restablecer la viabilidad de un banco, es necesario formarse una opinión con respecto a las pérdidas no reconocidas o probables, así como otros factores que aún no están reflejados en las cifras del banco. Sobre la base de la evidencia obtenida, el Tribunal no puede confirmar que exista un proceso eficiente que incluya orientaciones a los ECS para garantizar que se estime la magnitud de un problema determinado antes de que se consideren las medidas de respuesta ante las crisis. La descripción del proceso del BCE tampoco refleja la posibilidad de exigir a los bancos la aplicación de una política específica de dotación de provisiones con respecto a sus propios fondos o de aumentar los requisitos del Pilar 2 sobre la base de una evaluación cuantificada en casos al margen del proceso de decisión anual del PRES.

97

La gestión de una situación de crisis requiere asimismo más información en profundidad. El BCE cuenta con una herramienta normalizada para el seguimiento de préstamos dudosos (NPL) que proporciona cierta información. De conformidad con las directrices de la ABE, si a una puntuación del PRES más baja se unen preocupaciones por la calidad de los activos, el BCE debería considerar la posibilidad de recabar información para evaluar los activos de un banco, inclusive a través de inspecciones in situ en el contexto de la evaluación relativa a la actuación temprana. Sin embargo, el Tribunal no encontró indicios de la existencia de dicho procedimiento en el BCE. En los momentos en los que se precise de una toma de decisiones urgente, la ausencia de dicha información puede afectar negativamente a la eficiencia de las operaciones de gestión.

98

El BCE dispone de equipos limitados de inspección in situ disponibles de inmediato para efectuar un análisis detallado de la calidad de los activos en los bancos en crisis. Aunque un ECS haya detectado problemas en la cartera de activos, el proceso de inspección in situ regular puede durar hasta un año, lo que limita la capacidad operativa para reaccionar con rapidez frente a las crisis.

99

Ciertos bancos tienen una puntuación del PRES elevada debido a una alta tasa de NPL u otros problemas relacionados con la calidad de los activos identificados por medio de procesos específicos del BCE. La dirección del BCE no dispone de información resumida sobre la medida en que estos problemas han sido evaluados a través de inspecciones in situ o por otros medios, ni un proceso prospectivo para recabar ni tampoco información de este modo.

Se requieren más orientaciones sobre las competencias legales y las medidas prácticas…

100

Para garantizar la eficiencia operativa de la gestión de su respuesta ante las crisis, el BCE necesita:

1. una comprensión clara de las competencias legales de que dispone y orientaciones sobre su ejercicio;
2. una comprensión clara de la variedad de medidas prácticas disponibles en un supuesto dado;
3. un medio para garantizar que los resultados de la evaluación del plan de reestructuración se tienen debidamente en cuenta;
4. orientaciones, instrumentos y formación.

101

El primer requisito previo para una gestión de crisis operativamente eficiente es una comprensión clara de las competencias de que dispone el BCE y de las condiciones jurídicas para su ejercicio. El BCE cuenta con unos procedimientos generales para la ejecución de funciones de supervisión que abarca la imposición de medidas en una situación de crisis, y también con una plantilla de proyecto de decisión y una lista de comprobación con preguntas que han de cubrirse al efectuar una evaluación relativa a la actuación temprana. No obstante, este material no proporciona a cada supervisor orientaciones sobre el uso de su juicio de supervisión en una situación de crisis.

102

Además, aplicar el marco regulador en una situación de crisis plantea una serie de retos específicos. La redacción del Reglamento del MUS y de la DRRB no es coherente, existe la posibilidad de solapamiento y no existe una clara jerarquía entre las medidas individuales. Asimismo, se corre el riesgo de que las diferencias entre el modo en que se ha adoptado la DRRB en la legislación nacional de los países participantes haya agravado las incoherencias existentes. Una vez identificados estos retos, el BCE realizó una encuesta a las autoridades nacionales competentes a comienzos de 2016 y comunicó a la Comisión la conclusión de que la legislación debería precisar mejor la actuación temprana y su relación con las medidas ordinarias para garantizar su uso eficaz. No obstante, no se han desarrollado los correspondientes procesos y orientaciones para ayudar al personal del BCE a afrontar los retos detectados.

103

El BCE no ha elaborado una lista exhaustiva de las medidas específicas que podrían tomarse en determinadas circunstancias ni de las competencias legales en las que podrían basarse, ni tampoco ha analizado qué actuación temprana o medida de otro tipo es la más idónea para su aplicación, lo que incrementa el riesgo de que no se tomen las medidas adecuadas. Dicho análisis reforzaría la coherencia de la adopción de decisiones del BCE en el ejercicio de estas competencias, lo que mejoraría la eficiencia operativa en la gestión del proceso. Las carencias expuestas afectan negativamente a la eficiencia operativa de su gestión de la respuesta.

104

No existen indicios de la existencia de un procedimiento para garantizar que se utilicen los resultados de la evaluación de los planes de reestructuración relativos a los estudios de la credibilidad y viabilidad de los bancos.

… sobre el seguimiento de la aplicación de medidas de supervisión…

105

Cuando se imponen medidas de supervisión, se espera que los ECS realicen un seguimiento de su aplicación y evalúen los resultados. No existen orientaciones operativas específicas del BCE al respecto. Por ejemplo, falta una descripción explícita de la frecuencia de las actualizaciones necesarias, de qué medidas necesitarán una priorización de su seguimiento o de la ampliación de plazos.

106

Un informe de auditoría interna ha puesto de manifiesto insuficiencias significativas en el sistema general de seguimiento de las medidas o requisitos de mitigación del riesgo de control previstos establecidos en la supervisión permanente (véase el apartado 87), lo que plantea dudas respecto al carácter sistemático del seguimiento.

…sobre la claridad de las orientaciones sobre la evaluación de la IOPI

107

Si la situación continúa deteriorándose, por ejemplo porque las medidas no resultan ser eficaces, el BCE podría tener que realizar una evaluación de la IOPI del banco en cuestión. El artículo 32, apartado 4, de la DRRB enumera las circunstancias en las que un banco debe considerarse inviable o con probabilidad de serlo. Un conjunto de directrices de la ABE sobre las evaluaciones de la IOPI establece una serie de elementos objetivos en los que esta decisión de supervisión debería basarse.

108

El BCE ha elaborado sus propias orientaciones internas sobre la aplicación de estas directrices. Sin embargo, el resultado tiene un alcance más limitado y es menos detallado que las directrices originales. En concreto, no se debaten los elementos objetivos que mencionan las directrices de la ABE a efectos de la evaluación, ni se dan instrucciones al personal sobre el modo en que deben utilizarse²⁸. Según el Tribunal, tampoco consiguen identificar los incumplimientos potenciales de las disposiciones de gobernanza corporativa que, de acuerdo con las directrices de la ABE, deben tenerse en cuenta a tal efecto.

109

Dado que las orientaciones internas del BCE pretenden explicar los requisitos de las directrices de la ABE desde un punto de vista operativo, pero no lo logran plenamente, no se puede afirmar que el diseño del proceso para gestionar las evaluaciones de la IOPI sea operativamente eficiente en su totalidad.

…y sobre las actividades de formación y los ejercicios de simulación para aumentar la eficiencia operativa de la gestión

110

La DGC ha organizado actividades de formación sobre la gestión de crisis, y los comentarios recibidos de los participantes en general han sido positivos. No obstante, se debería hacer mayor hincapié en la formación sobre el marco de la actuación temprana. La participación del personal de las autoridades nacionales competentes en ciertos ECS ha sido reducida en ámbitos relacionados con la gestión de crisis. Además, el BCE no ha fijado unas sesiones estructuradas para la comunicación de reacciones de los ECS a fin de identificar otras necesidades de formación, además de las ya mencionadas anteriormente.

111

Dentro de la preparación para crisis, la DGC es responsable, en estrecha colaboración con las autoridades nacionales competentes, de la organización de ejercicios de simulación de gestión de crisis. Sin embargo, hasta la fecha no ha habido ejercicios de este tipo que hayan incluido las fases iniciales de una crisis potencial ni la fase de actuación temprana. No pudo obtenerse información que indicara que el BCE haya diseñado una metodología específica u orientaciones al respecto, ni que esté planificando diseñarlas en el futuro.

Ha de mejorarse la documentación de la respuesta ante las crisis en las evaluaciones para una actuación temprana

112

El BCE suministró al Tribunal documentación e información que le permitió conocer verdaderamente los procesos pertinentes para la gestión de la intervención temprana, aunque con limitaciones y omisiones en la redacción. Por tanto, no es posible extraer una conclusión general que confirme que el BCE ha establecido un proceso para la gestión de crisis operativamente eficiente a fin de garantizar que ejerce sus competencias de actuación temprana de conformidad con el marco regulador y las directrices pertinentes de la ABE. El Tribunal, no obstante, observó casos en los cuales las orientaciones operativas del BCE sobre las evaluaciones para una actuación temprana no se respetaron.

113

Entre los elementos de prueba no figuraban ejemplos de debates sobre el fundamento jurídico de una medida propuesta, ya fuera con arreglo al Reglamento del MUS o a la legislación nacional, como exigen las orientaciones del BCE. Al parecer, estos debates se recogen en otros documentos que no fueron mostrados al Tribunal.

114

Las evaluaciones para una actuación temprana que el Tribunal observó tampoco incluían debates sobre las medidas disponibles como parte de un proceso operativamente eficiente para escoger la más adecuada de ellas. En la mayoría de los casos, de la evaluación propiamente dicha no se deducía claramente cómo se haría frente a la infracción o infracciones probables con la medida propuesta.

115

Las orientaciones operativas del BCE sobre las medidas de actuación temprana establecen que debería estudiarse si una medida es necesaria, apropiada y suficiente. Estos aspectos no fueron valorados en la evidencia examinada por el Tribunal. También se omitió el debate en torno a las medidas anteriores, incluso si eran similares a las nuevas propuestas, lo cual contraviene un requisito explícito de las orientaciones del BCE.

116

Los documentos facilitados al Tribunal no explicaban clara y explícitamente por qué el ECS consideró que las medidas propuestas solventarían las insuficiencias identificadas en un plazo razonable de tiempo. El Tribunal tampoco halló ninguna prueba de que el BCE considerara explícitamente acciones de reestructuración u otras medidas especificadas en un plan de reestructuración en este contexto, ni de que estuviera preparado para dirigir la atención a aquellos casos en los que pareciera que ninguna de las opciones de reestructuración propuestas podrían solventar el problema.

117

En la mayor parte de los casos no quedó claro si el BCE había intentado realmente cuantificar la magnitud de un problema detectado antes de su respuesta ante la crisis. En particular, no había ningún procedimiento para realizar inspecciones in situ con el fin de cuantificar el impacto de pérdidas no reconocidas y probables, así como otros factores no reflejados aún en las cifras de un banco. Las evaluaciones que observó el Tribunal no determinaban claramente si podría hacerse frente a las infracciones o infracciones probables con las medidas propuestas a tiempo, a pesar de que este es un requisito explícito de las orientaciones del BCE.

118

Sobre la base de las pruebas examinadas, el Tribunal no pudo confirmar si el BCE realiza un seguimiento eficiente de la aplicación de las medidas de actuación temprana; en particular, no pudo determinar si existe un seguimiento rápido, bien en forma de medidas adicionales o de una evaluación de la IOPI, según establecen los procesos de gestión de crisis del BCE.

119

La evidencia aportada únicamente permitió al Tribunal fiscalizar aspectos seleccionados de la eficiencia operativa de la respuesta del BCE ante las crisis. El Tribunal solo tuvo acceso a documentos que el BCE escogió facilitarle y estos no fueron suficientes para llegar a una conclusión general sobre la aplicación de los procesos operativos de la gestión de crisis.

Conclusiones y recomendaciones

120

Asumiendo su función de supervisión, el BCE ha establecido un marco sustantivo para los procedimientos de gestión de crisis, si bien aún son necesarias mejoras significativas:

1. La organización es satisfactoria y garantiza que, en general, haya un flujo adecuado de información dentro del BCE. Los procesos de cooperación y coordinación externas pueden ser mejorados.
2. El Tribunal ha detectado deficiencias en el marco operativo para la gestión de crisis, así como indicios de una aplicación ineficiente, los cuales se detallan en las conclusiones que figuran a continuación.

Organización

121

La organización es satisfactoria, a pesar de las insuficiencias en la fase de planificación inicial (apartados 17 a 23). En general, la contratación de personal para la DGC fue eficiente (apartados 24 a 25). El BCE carece actualmente de procedimientos para reevaluar las necesidades de efectivos y reasignar personal a ECS que se estén ocupando de una situación de crisis (apartado 25).

Cooperación y coordinación en la gestión de crisis

122

La coordinación y la cooperación con otras autoridades aún no se ha establecido plenamente. Solo existen pruebas limitadas de orientaciones operativas para garantizar que, en una situación de crisis, los ECS puedan gestionar sus tareas relacionadas con los colegios de supervisores de forma coherente y eficiente (apartados 29 a 31). Asimismo, aún no existe un marco normativo interno para la supervisión adicional de los conglomerados financieros (apartado 32).

123

La cooperación del BCE con la JUR se basa en compartir e intercambiar información relevante para la realización de sus tareas. La JUR obtiene acceso a una información más amplia durante la fase de actuación temprana, cuando el BCE lo considere oportuno o cuando la JUR lo solicite. No obstante, el nivel de información disponible no aumenta automáticamente cuando la posición financiera de un banco se deteriora (apartados 34 a 39).

Recomendación 1

El BCE debería mejorar su cooperación con agentes externos:

1. persistiendo en sus esfuerzos por celebrar AECC con todos los colegios de supervisores para los cuales el BCE es el supervisor en base consolidada y mejorando el intercambio de intercambio de información con la JUR. Esto último debería abordarse en el proceso actual de revisión del memorando de entendimiento entre ambas instituciones.
2. aprobando un marco interno para la supervisión adicional de COFI.

Fecha prevista de aplicación: T4 2018

Planificación de la reestructuración

124

El BCE ha diseñado unos procedimientos de seguimiento interno adecuados del proceso de evaluación de los planes de reestructuración (apartado 51) y establecido unos plazos coherentes para la presentación de planes de reestructuración (apartado 47). Aún persisten ciertos retos inherentes en el contexto de los colegios de supervisores (apartados 48 a 49). La evaluación de planes puede suponer la participación de expertos nacionales, lo que puede conllevar riesgos para la gobernanza (apartado 50). Se han proporcionado orientaciones suficientes sobre la mayoría de los aspectos, a excepción de los indicadores de la planificación de la reestructuración (apartados 51 a 54). El BCE ha aplicado en la práctica todos los requisitos legales a través de una herramienta de evaluación eficiente, si bien el Tribunal no constató ningún informe resumido adicional ni un procedimiento sistemático para utilizar las evaluaciones en las tareas de identificación y gestión de crisis durante la supervisión permanente (apartados 55 a 61). En general, los comentarios recibidos de las entidades supervisadas fueron positivos (apartados 62 a 64). Sin embargo, a raíz de las limitaciones de la documentación obtenida por el Tribunal, este no pudo extraer una conclusión sobre la eficiencia operativa del proceso de evaluación de los planes de reestructuración en la práctica (apartados 65 a 66).

Recomendación 2

Respecto de la planificación de la reestructuración, el BCE debería:

1. mejorar la coherencia de su enfoque respecto a bancos con modelos empresariales similares o que operen en jurisdicciones comunes por medio de orientaciones adicionales, entre otros para la calibración de indicadores.
2. fijarse como objetivo unas realizaciones adicionales en forma de informes resumidos y disponer lo necesario para que los ECS utilicen sistemáticamente las evaluaciones de los planes de reestructuración en la identificación y gestión de crisis.

Fecha objetivo de aplicación: T4 2018

Identificación de crisis

125

Las orientaciones actuales sobre la identificación de crisis no están suficientemente desarrolladas y no especifican unos criterios objetivos que contribuirían a la eficiencia operativa de la gestión (apartados 67 a 72). Se dispone de procedimientos para la identificación de crisis, pero no existe una serie de indicadores con umbrales claros para determinar el deterioro de una entidad supervisada, lo que también afecta negativamente a la eficiencia operativa de la gestión de crisis (apartados 73 a 79). La eficiencia operativa de la gestión de la identificación de crisis por parte del BCE se ve afectada asimismo por el hecho de que las evaluaciones para una actuación temprana se efectúan principalmente dentro del ciclo anual del PRES y no como respuesta a indicios de un deterioro significativo de la posición financiera de un banco (apartados 89 a 91), y la documentación subyacente no se ajusta por completo a los elementos establecidos en las orientaciones existentes.

Recomendación 3

El BCE debería:

1. seguir desarrollando sus orientaciones sobre las evaluaciones para una actuación temprana y definir una serie de indicadores con unos umbrales claros para determinar un deterioro potencial de la posición financiera de un banco, utilizando algunos de los indicadores y umbrales considerados apropiados en el contexto de la evaluación del plan de reestructuración del banco, y vincularlos a procesos de priorización claros para permitir un uso operativamente eficiente de la información disponible;
2. promover la utilización rápida y sistemática de las evaluaciones para una actuación temprana tan pronto como haya evidencias de un deterioro significativo de la posición financiera de un banco;
3. hace hincapié en la garantía de la calidad de las evaluaciones para una actuación temprana, a fin de garantizar que se respetan sus procesos internos y orientaciones.

Fecha prevista de aplicación: T2-2018

126

El BCE carece de unos procedimientos y sistemas claramente definidos para cotejar, evaluar, informar a una instancia superior y actuar de manera integral a partir del gran volumen de información de que dispone, mientras que el control y seguimiento centralizados de las conclusiones que lleva a cabo no se documentan sistemáticamente (apartados 80 a 86).

Recomendación 4

El BCE debería racionalizar sus procesos para procesar toda la información (incluida la información sobre riesgos sistémicos), a fin de maximizar su capacidad de identificar bancos en crisis en una fase inicial. Para ello debería crearse un sistema de gestión de la información para notificar de forma sistemática incumplimientos o situaciones próximas al incumplimiento de los requisitos reglamentarios, así como la aplicación de comprobaciones centralizadas.

Fecha prevista de aplicación: T1 2019.

Respuesta ante las crisis

127

El enfoque actual del BCE en la gestión operativa de la respuesta ante las crisis no incluye un procedimiento para garantizar que la magnitud de un problema determinado se cuantifique antes de considerar las medidas de supervisión. En concreto, el BCE no cuenta con equipos de inspección in situ disponibles de inmediato para efectuar un análisis detallado de la calidad de los activos en los bancos en crisis (apartados 96 a 99).

Recomendación 5

El BCE debería:

1. seguir desarrollando sus orientaciones sobre la actuación temprana, con objeto de garantizar que todos los hallazgos pertinentes de la supervisión se cuantifiquen antes de considerar las medidas de respuesta.
2. establecer unos procesos claros para tener una certeza respecto a la calidad de los activos de las entidades cuya situación financiera se haya deteriorado notablemente, en aquellos casos en los que sigue habiendo incertidumbre en cuanto a la evaluación de los activos. En concreto, debería contar con equipos de inspección in situ disponibles para efectuar un análisis detallado de la calidad de los activos en los bancos en crisis.
3. emitir regularmente informes de los progresos para la alta dirección en los que se resuma de forma sistemática, integral y prospectiva el modo en que se está atendiendo a los bancos con problemas detectados en la calidad de sus activos a través de inspecciones in situ o por otros medios.

Fecha prevista de aplicación: T4 2018.

128

El BCE ha detectado dificultades en la aplicación de las medidas de intervención temprana (como el solapamiento con otras medidas) disponibles para la respuesta ante las crisis y se ha dirigido al legislador para solicitar cambios legales, pero no ha proporcionado orientaciones a su propio personal para permitirle afrontar estas dificultades. Tampoco hay descripciones de las acciones específicas que podrían sopesarse en una serie de supuestos ni de las competencias legales en las que podrían basarse. En este sentido, el BCE no explota la valiosa información obtenida a partir de evaluaciones de los planes de reestructuración y situaciones de crisis anteriores a la hora de determinar qué competencias y medidas han de considerarse en un supuesto determinado. Un uso meticuloso de dicha información podría aumentar de forma significativa la eficiencia operativa garantizando que todas las medidas aplicadas resultan adecuadas y proporcionadas (apartados 101 a 104).

Recomendación 6

El BCE debería seguir desarrollando sus orientaciones operativas sobre las evaluaciones para una intervención temprana, con el fin de:

1. abordar las dificultades detectadas en el ejercicio de sus competencias invitando a la Comisión a considerar ciertas modificaciones legislativas para responder a insuficiencias potenciales en el marco vigente.
2. introducir una descripción exhaustiva de las acciones específicas que deben considerarse en una serie de supuestos y de las competencias legales que deben ejercerse. Para ello, tendría que hacerse un uso sistemático de la información obtenida a partir de la evaluación de los planes de reestructuración de los bancos y las situaciones de crisis anteriores.

Fecha prevista de aplicación: T4 2018

129

Las orientaciones del BCE sobre la aplicación de las directrices de la ABE relativas a la IOPI tienen un alcance y un nivel de detalle limitados, y no arrojan luz sobre cómo utilizar los elementos objetivos descritos en las directrices de la ABE en el contexto de una evaluación de la IOPI (apartados 107 a 109).

Recomendación 7

El BCE debería seguir desarrollando sus orientaciones operativas sobre las evaluaciones de la IOPI, en particular dando más detalles sobre el uso de los elementos objetivos descritos en las directrices de la ABE.

Fecha prevista de aplicación: T1 2018.

130

El BCE denegó al Tribunal el acceso a documentos e información necesarios para efectuar su tarea. Sobre la base de los documentos recibidos, el Tribunal pudo evaluar en qué medida el diseño de la evaluación de los planes de reestructuración y las actividades de gestión de crisis contribuyeron a la eficiencia operativa. No obstante, la evidencia proporcionada por el BCE relativa a la aplicación de dichas actividades fue extremadamente limitada y, por tanto, no le permitió al Tribunal extraer conclusiones sobre la eficiencia operativa de su gestión de crisis en la práctica (véase el anexo I).

Recomendación 8

El BCE debería conceder al Tribunal de Cuentas Europeo acceso a todos los documentos o información solicitados a fin de poder efectuar su tarea, en aras de la rendición de cuentas.

Fecha objetivo de aplicación: inmediatamente.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Baudilio Tomé Muguruza, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 12 de diciembre de 2018.

Siglas y acrónimos

ABE: Autoridad Bancaria Europea

AECC: Acuerdos escritos de coordinación y cooperación

AEVM: Autoridad Europea de Valores y Mercados.

ANC: Autoridad nacional competente

BCE: Banco Central Europeo

CEF: Consejo de Estabilidad Financiera

CG: Consejo de Gobierno

COFI: Conglomerados financieros

CS: Consejo de Supervisión

CSBB: Comité de Supervisión Bancaria de Basilea

DAR: División de Análisis de Riesgos

DG Estadística: Dirección General de Estadística

DGC: División de Gestión de Crisis

DRC: Directiva sobre Requisitos de Capital

DRRB: Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias

ECS: Equipos conjuntos de supervisión

EGC: Equipo de gestión de crisis de alto nivel

EGC-EE: Equipo de gestión de crisis específico de una entidad

EM: Estados miembros

EMS: Entidad menos significativa

ES: Entidad significativa

G-BIS: Bancos de importancia sistémica global

G-EFIS: Entidades financieras de importancia sistémica global

GGC: Grupo de gestión de crisis

ICAAP: Proceso de evaluación de la adecuación del capital interno

ILAAP: Proceso de evaluación de la adecuación de la liquidez interna

IMD: Importe máximo distribuible

IOPI: Inviabilidad o previsible inviabilidad

JERS: Junta Europea de Riesgo Sistémico

JUR: Junta Única de Resolución

ME: Memorando de entendimiento

MUR: Mecanismo Único de Resolución

MUS: Mecanismo Único de Supervisión

NPL (por sus siglas en inglés): Préstamos dudosos

NTR: Normas técnicas de regulación

PAE: Plan de Acción de Emergencia

PRES: Proceso de revisión y evaluación supervisoras

Reglamento del MUS: Reglamento del Mecanismo Único de Supervisión

RGC: Red de gestión de crisis

SEBC: Sistema Europeo de Bancos Centrales

SGI: Sistema de Gestión de la Información

SVR: Sistema de valoración de riesgos

TCE: Tribunal de Cuentas Europeo

TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

UE: Unión Europea

VC: Ventanilla de contacto

Glosario

Autoridad nacional competente (ANC): Una autoridad nacional competente (ANC) es una autoridad nacional responsable de la supervisión bancaria. Puede tratarse de un banco central nacional, de una entidad específica dedicada a la supervisión bancaria o de un modelo dual. Este término se emplea para abarcar a los distintos tipos de instituciones que se ocupan de la supervisión bancaria en Europa.

Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias (DRRB): Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias (Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de mayo de 2014 por la que se establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican la Directiva 82/891/CEE del Consejo, y las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE y 2013/36/UE, y los Reglamentos (UE) n.º 1093/2010 y (UE) n.º 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 173 de 12.6.2014, p. 190).

Directiva sobre Requisitos de Capital (DRC): Directiva sobre Requisitos de Capital (Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE) (DO L 176 de 27.6.2013, p. 338).

Entidades financieras de importancia sistémica global (G-EFIS): En noviembre de 2011, el Consejo de Estabilidad Financiera (CEF) publicó un conjunto integrado de medidas políticas para abordar los riesgos sistémicos y morales asociados a los bancos de importancia sistémica. En dicha publicación, el CEF identificó como entidades financieras de importancia sistémica global (G-EFIS) a un grupo inicial de grandes bancos, usando una metodología desarrollada por el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (CSBB).

Equipos conjuntos de supervisión (ECS): La supervisión diaria de las entidades significativas la llevan a cabo equipos conjuntos de supervisión (ECS). Estos incluyen a miembros del personal del BCE y de las autoridades nacionales competentes de aquellos países en los que estén establecidas las entidades de crédito, las filiales bancarias o las sucursales transfronterizas significativas de un determinado grupo bancario. Por cada entidad significativa hay establecido un ECS.

Evaluación de la inviabilidad o previsible inviabilidad (IOPI): Evaluación por parte de la autoridad de supervisión o resolución si un banco infringe, o es probable que infrinja en un futuro próximo, los requisitos para conservar su autorización, lo cual puede desencadenar procedimientos de insolvencia o de resolución. Los motivos que llevan a dicha resolución incluyen, entre otros: que la entidad haya incurrido o sea probable que incurra en pérdidas que agotarían sus fondos propios; que sus activos sean, o es probable que lo sean en un futuro cercano, inferiores a sus pasivos; o que no pueda, o es probable que en breve no pueda, pagar sus deudas a su vencimiento.

Grupo de gestión de crisis (GGC): Las autoridades de origen o de acogida principales de todos los G-EFIS deberían mantener GGC con el propósito de mejorar la preparación ante una crisis financiera transfronteriza que afecte a la empresa, así como facilitar su gestión y resolución. Los GGC deberían incluir a las autoridades de supervisión, los bancos centrales, las autoridades de resolución, los ministerios de hacienda y las autoridades públicas responsables de sistemas de garantías de las jurisdicciones que sean las de origen o de acogida de las entidades del grupo significativas para su resolución, y deberían cooperar estrechamente con las autoridades de otras jurisdicciones en las que las empresas tengan una presencia sistémica.

Importe máximo distribuido (IMD): Importe máximo que un banco está autorizado a pagar, por ejemplo, en concepto de primas o dividendos.

Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS): La Junta Europea de Riesgo Sistémico se encarga de supervisar los riesgos del sistema financiero dentro de la UE en su conjunto (supervisión macroprudencial).

Junta Única de Resolución (JUR): En el marco de un nuevo mecanismo de resolución bancaria para la zona del euro, se han transferido competencias significativas a la Junta Única de Resolución (JUR). El objetivo de la JUR consiste en garantizar la resolución ordenada de los bancos en graves dificultades reduciendo al mínimo el impacto en la economía real y las finanzas públicas. Establece normas y procedimientos uniformes para aquellos bancos significativos inviables bajo la supervisión del BCE y otros grupos transfronterizos. Elimina obstáculos a la resolución, como por ejemplo, la organización y operaciones internas de los bancos, el reconocimiento transfronterizo de medidas de resolución o las discrecionalidades contempladas en la legislación nacional.

Mecanismo Único de Resolución (MUR): El Mecanismo Único de Resolución (MUR) es uno de los pilares de la unión bancaria, junto con el MUS. Fue establecido con el fin de centralizar competencias clave y recursos para gestionar la inviabilidad de cualquier entidad de crédito en los Estados miembros participantes.

Mecanismo Único de Supervisión (MUS): El Mecanismo Único de Supervisión (MUS) se refiere al sistema de supervisión bancaria en la zona del euro. Se compone del BCE y las autoridades nacionales de supervisión de los países participantes. Sus principales objetivos son:

• garantizar la seguridad y la solidez del sistema bancario europeo,
• reforzar la integración y la estabilidad financieras,
• lograr una supervisión coherente.

El MUS es uno de los dos pilares de la unión bancaria de la UE, junto con el Mecanismo Único de Resolución.

Proceso de revisión y evaluación supervisoras (PRES): El proceso de revisión y evaluación supervisoras (PRES) para los bancos bajo la supervisión directa del BCE se lleva a cabo en los ECS con el fin de velar por que las entidades supervisadas dispongan de las disposiciones, estrategias, procesos y mecanismos adecuados, mantengan el capital y la liquidez suficientes de conformidad con las normas pertinentes, y cuenten con una gestión y una cobertura sólidas de los riesgos a los que estén o puedan estar expuestas. El PRES genera una puntuación individual para cada banco.

Red de gestión de crisis (RGC): En las autoridades nacionales competentes (ANC) funciona una red de gestión de crisis.

Reglamento del Mecanismo Único de Supervisión (Reglamento del MUS): Reglamento del Mecanismo Único de Supervisión [Reglamento (UE) n.^º 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito (DO L 287 de 29.10.2013, p. 63].

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presupuestarios o de temas de gestión específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

El presente informe fue aprobado por la Sala IV (presidida por Baudilio Tomé Muguruza, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo) que se ocupa principalmente de los ámbitos de regulación de mercados y economía competitiva. La auditoría fue dirigida por Kevin Cardiff, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo. Colaboraron en la elaboración del informe Gediminas Mačys, jefe de Gabinete, y Shane Enright, agregado de Gabinete; Tony Murphy, director; Zacharias Kolias, director, y Mirko Gottmann, jefe de tarea. El equipo auditor estaba compuesto por Paraskevi Demourtzidou, Jörg Genner, Violeta Radu y Giorgos Tsikkos.

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