De doelmatigheid van de crisisbeheersing voor banken door de ECB

Samenvatting

Over het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme

I

De financiële crisis van 2008 gaf de aanzet tot grote veranderingen in de financiële regelgeving van de EU. Het wettelijk kader voor het bankentoezicht werd versterkt en in 2014 werd het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM) opgezet. Het toezicht op de grote banken in de eurozone kwam onder de verantwoordelijkheid van de Europese Centrale Bank (ECB) te staan. Het GTM omvat de Europese Centrale Bank (ECB) en de nationale toezichthoudende autoriteiten van de deelnemende lidstaten. Een van de hoofddoelstellingen van het GTM is het vergroten van de stabiliteit van het bankwezen in de eurozone.

Wat we controleerden

II

Bij deze controle onderzochten we de doelmatigheid van de crisisbeheersing bij de ECB, een van haar specifieke toezichthoudende taken. Crisisbeheersing is het proces dat door de toezichthouders wordt gebruikt om banken aan te wijzen die financiële problemen ondervinden en om zo nodig in te grijpen. Crisisbeheersing heeft als doel de financiële stabiliteit te handhaven en het beroep op overheidsmiddelen te beperken. In het kader van de crisisbeheersing stellen banken vooraf herstelplannen op, zodat ze voorbereid zijn op crisissituaties. Ook wijst de toezichthouder op verslechteringen in de financiële toestand van een bank en zal hij zo nodig gebruikmaken van zijn bevoegdheden tot vroegtijdige interventie.

Onze bevindingen

III

De ECB heeft in haar toezichthoudende rol over het geheel genomen een robuust kader voor crisisbeheersingsprocedures vastgesteld. De organisatorische opzet van de ECB en haar middelentoewijzing voor de beoordeling van herstelplannen en het toezicht op banken in crisis zijn toereikend, ondanks tekortkomingen in de oorspronkelijke planning en de noodzaak om de toewijzing van personeel aan de meest dringende situaties te verbeteren.

IV

De ECB is bezig met het afronden van regelingen voor externe samenwerking en coördinatie met andere toezichthoudende autoriteiten en met de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad. Niettemin is het mogelijk dat de openstaande kwesties de informatie-uitwisseling vertragen en beperken, en afbreuk doen aan de doeltreffendheid van de coördinatie.

V

Het proces van de ECB voor de beoordeling van herstelplannen van banken is positief. Er bestaan procedures voor indiening en monitoring, en de beoordelaars hebben toegang tot nuttige instrumenten en richtsnoeren, ook al kunnen die laatste nog worden verbeterd, met name wat betreft de indicatoren voor herstelplannen. De resultaten van de herstelplanbeoordelingen worden bovendien niet stelselmatig gebruikt voor crisisidentificatie en -respons. Bovendien kunnen we geen conclusies trekken betreffende de doelmatigheid van het beheer van dit proces in de praktijk, aangezien de ECB ons daarover geen controle-informatie heeft verstrekt.

VI

Het operationele kader voor crisisbeheersing van de ECB vertoont tekortkomingen en bepaalde tekenen wijzen op de ondoelmatige toepassing van dat kader. De richtsnoeren voor vroegtijdige-interventiebeoordelingen zijn onvoldoende ontwikkeld en bieden geen definities van objectieve criteria of indicatoren om te bepalen of een bank in een crisissituatie terechtgekomen is. Er zijn geen richtsnoeren inzake een optimaal gebruik van de bevoegdheden van de ECB, noch inzake de meest geschikte maatregelen die in specifieke scenario's moeten worden overwogen. We ontvingen geen alomvattende controle-informatie over het feitelijke gebruik van de bevoegdheden van de ECB en kunnen dus geen conclusies trekken over de doeltreffendheid van haar beheer in de praktijk. De richtsnoeren voor de beoordeling van het falen of waarschijnlijk gaan falen van banken zijn ook niet ruim genoeg opgevat en zijn onvoldoende gedetailleerd.

Toegang tot controle-informatie

VII

De ECB weigerde ons belangrijke informatie te overhandigen die we hadden opgevraagd om de controle te kunnen verrichten; dit had negatieve gevolgen voor onze controlewerkzaamheden. Het betekent dat onze opmerkingen en conclusies niet definitief zijn. Over de opzet van de processen van de ECB kunnen we algemene conclusies trekken, maar over de doelmatigheid van de crisisbeheersing bij de ECB in de praktijk kunnen we geen uitspraak doen.

Onze aanbevelingen

VIII

We hebben een aantal aanbevelingen geformuleerd om de crisisbeheersing van de ECB te verbeteren.

IX

Op het gebied van samenwerking moet de ECB de coördinatie met externe spelers verbeteren en een intern kader vaststellen voor aanvullend toezicht op financiële conglomeraten. Voor herstelplannen dient de ECB aanvullende richtsnoeren te verstrekken aangaande de kalibratie van de indicatoren voor herstelplannen.

X

Wat betreft de identificatie van een crisis dient de ECB haar richtsnoeren inzake vroegtijdige-interventiebeoordelingen verder te ontwikkelen en indicatoren voor het bepalen van een verslechtering van de financiële toestand van een bank vast te stellen. Daarbij moet ook systematisch gebruik worden gemaakt van informatie uit de beoordelingen van herstelplannen in deze omstandigheden.

XI

Op het vlak van crisisrespons dient de ECB ervoor te zorgen dat vraagstukken worden gekwantificeerd voordat er crisisresponsmaatregelen worden overwogen, en dient zij rapportage in te voeren voor de systematische monitoring van de kwaliteit van activa. Voorts dient zij ook operationele richtsnoeren voor vroegtijdige-interventiebeoordelingen op te stellen, waarbij zij systematisch gebruik dient te maken van de inzichten die ze heeft verworven aan de hand van de beoordeling van de herstelplannen van banken. Tot slot dient de ECB verdere operationele richtsnoeren uit te werken voor de beoordeling of een bank “faalt of waarschijnlijk gaat falen”.

Inleiding

01

Een van de lessen die uit de financiële crisis van 2008 werden getrokken was dat het regelgevingskader voor de bankensector moest worden verbeterd om te komen tot beter crisisbeheer. In de Europese Unie (EU) werd daartoe Richtlijn 2014/59/EU, algemeen bekend als de richtlijn herstel en afwikkeling (Bank Recovery and Resolution Directive - BRRD), omgezet in nationale wetgeving. Met deze richtlijn wordt een gemeenschappelijk Europees kader voor herstel en afwikkeling tot stand gebracht.

02

In overeenstemming met nieuwe mondiale normen bestaat dit kader uit drie pijlers: herstelplanning door banken, vroegtijdige interventie door toezichthouders en afwikkeling als laatste redmiddel. De Europese Commissie heeft ook uitvoeringsverordeningen vastgesteld. Samen met de richtsnoeren van de Europese Bankautoriteit (EBA) vormen deze uitvoeringsverordeningen een interpretatie van en een toelichting op het regelgevingskader, met als doel te komen tot een eenvormige toepassing.

03

Uit hoofde van het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM)¹ werd de Europese Centrale Bank (ECB) op november 2014 belast met de verantwoordelijkheid te zorgen voor het doelmatig operationeel beheer van taken met betrekking tot de beoordeling van herstelplannen van banken en voor de vroegtijdige interventie voor significante banken in de eurozone. Vanaf juli 2017 oefent de ECB rechtstreeks toezicht uit op 120 significante banken in de eurozone, die samen beschikken over iets meer dan 80 % van de bankactiva, of ongeveer 22 000 miljard euro. De ECB raamt haar totale kosten voor prudentieel toezicht op het bankwezen voor 2017 op 490 miljoen euro, middelen die door de banken zelf worden opgebracht via een heffing.

04

Herstelplannen en vroegtijdige interventie moeten ervoor zorgen dat een crisis wordt beperkt, hetzij door de banken zelf, hetzij door toezichtsmaatregelen. Crisissituaties worden in het kader van dit verslag gedefinieerd als omstandigheden waarin de situatie van een bank dusdanig verslechtert dat haar financiële toestand wordt bedreigd. Deze toezichtsverantwoordelijkheid vergt een kader voor crisisbeheersing. Dit betreft het proces ter voorbereiding op crisissituaties, identificatie van crises wanneer ze zich voordoen en een crisisrespons.

05

Herstelplanning is een nieuw onderdeel van het regelgevingskader. Overeenkomstig het BRRD-stelsel zijn banken nu verplicht om herstelplannen op te stellen en bij te houden, die bestaan uit de maatregelen die de bank voornemens is te treffen om haar financiële positie te herstellen als eerste reactie op een verslechtering. De toezichthouders van de bank beoordelen de kwaliteit van deze plannen en gaan na of ze geloofwaardig en haalbaar zijn.

06

Volgens het Bazels Comité voor bankentoezicht (BCBT) kan vroegtijdige interventie voorkomen dat een vastgestelde tekortkoming zich ontwikkelt tot een bedreiging voor de veiligheid en de soliditeit². Vroegtijdige interventie is een cruciaal onderdeel van de crisisbeheersing door de toezichthouders. De BRRD heeft een uitgebreide reeks instrumenten voor vroegtijdige interventie ingevoerd; de EU-verordening tot vaststelling van het GTM³ verleent de ECB ook bevoegdheden op het gebied van vroegtijdige interventies.

07

Derhalve is doeltreffende crisisbeheersing nu voornamelijk afhankelijk van het doelmatige beheer door de ECB van haar uitgebreide bevoegdheden. Dit omvat de opbouw van de toezichthoudende capaciteit om negatieve ontwikkelingen in een vroeg stadium te kunnen vaststellen en erop te kunnen reageren. Ook brengt dit met zich dat de ECB moet zorgen voor een adequate informatiestroom van interne en externe gegevens en voor tijdige besluitvorming. Een laatste randvoorwaarde voor doelmatig beheer bij het behandelen van een crisissituatie is de vlotte uitwisseling van informatie en de doelmatige coördinatie met andere toezichthouders en relevante autoriteiten.

08

De beoordeling van herstelplannen en de vaststelling van crisissituaties zijn gevoelige beslissingen die op een deugdelijk proces moeten berusten. Dit geldt ook voor het gebruik van discretionaire toezichtsbevoegdheden, aangezien de maatregelen doelgericht en evenredig moeten worden aangepast aan het probleem. Een belangrijke uitdaging is de vaststelling van criteria die zorgen voor een consistente behandeling van banken met uiteenlopende bedrijfsmodellen in verschillende markten waarop toezicht wordt uitgeoefend door teams met elk een andere achtergrond waar het gaat om toezicht.

09

Er moet derhalve een evenwicht zijn tussen algemene, overkoepelende criteria en criteria die specifiek zijn voor de instelling, waarbij die criteria voldoende soepel moeten kunnen worden toegepast. Tegelijkertijd moeten alle criteria expliciet en robuust genoeg zijn om de samenhang in het toezicht te garanderen en waarborgen tegen “inaction bias” (niets doen is beter dan iets doen) en “regulatory capture” (de belangen van een bank worden verdedigd in plaats van het openbaar belang) in te bouwen.

10

Ongeveer twee derde van de banken die aan de crisisbeheersingsprocedures van de ECB werden onderworpen, kregen SREP-score⁴ “vier”; dit is de laagste score voordat een bank als FOLTF (“die faalt of waarschijnlijk gaat falen”) wordt aangemerkt, en een derde van die banken kreeg score “drie”. Slechts één bank kreeg SREP-score “twee”. De meeste banken stonden ten minste één jaar onder crisisbeheer - en sommige gedurende de hele periode. De cijfers voor 2016 laten zien dat 11 % van de banken in Europa SREP-score “vier” had. In het tweede kwartaal van 2016 beschikten vijf banken over een kapitaalniveau onder de MDA-trigger.

Controleaanpak en -methodologie

11

We hebben onderzocht of de ECB, in haar toezichthoudende rol, een operationeel doelmatig kader voor crisisbeheersingsprocedures heeft vastgesteld⁵. Daarbij ging onze aandacht vooral uit naar:

1. de vraag of de toezichtsmethodologieën van de ECB en de bijbehorende procedures een substantiële verslechtering van de financiële toestand van een bank doeltreffend identificeren en er doeltreffend op reageren, en
2. de vraag of de operationele procedures en regelingen voor coördinatie en samenwerking binnen de ECB en tussen de ECB en andere relevante actoren doelmatige crisisbeheersing mogelijk maken.

12

In dit verband werd bij de controle het volgende onderzocht:

1. de organisatorische opzet van de ECB en haar processen voor de aanwerving en toewijzing van personeel;
2. haar processen voor informatie-uitwisseling, coördinatie en samenwerking, zowel intern als extern met andere belanghebbenden;
3. haar processen voor de beoordeling van herstelplannen, met inbegrip van hulpmiddelen en praktijken ter ondersteuning;
4. haar processen voor de toepassing van het kader voor vroegtijdige interventie, met inbegrip van criteria en methoden om een vroegtijdige crisisidentificatie en een passende respons te waarborgen.

13

De controlecriteria werden afgeleid uit de volgende bronnen:

1. de wetgeving ter zake - de BRRD, de richtlijn kapitaalvereisten (RKV IV)⁶ en de verordening inzake het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM-Verordening);
2. de desbetreffende gedelegeerde verordeningen van de Commissie en richtsnoeren van de EBA;
3. de desbetreffende mondiale normen (BCBT en Raad voor financiële stabiliteit (FSB)), en
4. de interne regels en procedures van de ECB.

14

We verzamelden controle-informatie via vergaderingen en gesprekken met belangrijk toezichthoudend personeel van de ECB en aan de hand van een doorlichting van bepaalde interne documenten en openbaar beschikbare gegevens. Naast onze controlewerkzaamheden bij de ECB verzonden we ook nog een vragenlijst aan alle significante banken met de bedoeling feedback te verzamelen over de doeltreffendheid van het herstelplanningsproces.

15

De controle was uitsluitend toegespitst op de doelmatigheid van de crisisbeheersing door de ECB voor banken waarop zij rechtstreeks toezicht uitoefent (dit zijn uitsluitend de zogenoemde “significante instellingen” (SI's)). De controle bestreek niet de crisisbeheersingsactiviteiten voor “minder significante instellingen” (LSI's), noch de interactie van de ECB met de afwikkelingsautoriteiten, behalve waar het de tijdige uitwisseling van informatie betrof. We hebben niet gecontroleerd of de individuele toezichtsbesluiten van de ECB al dan niet passend waren, maar wel of de bestaande processen het mogelijk maken dat op het juiste moment beslissingen worden genomen en of de beoordelingen die vóór de besluitvorming worden verricht een goed geïnformeerd oordeel mogelijk maken.

16

We bleven kampen met beperkingen van de reikwijdte van onze controle. De ECB verstrekte uitgebreide documentatie ten behoeve van deze controle en besteedde aanzienlijke middelen aan de ondersteuning ervan, zodat de controle op schema kon blijven en er werden regelingen voor de samenwerking tussen de ERK en de ECB opgezet om de bescherming van vertrouwelijke gegevens en een soepele uitwisseling van documenten te garanderen. Als gevolg daarvan verkregen wij voldoende controle-informatie met betrekking tot de opzet van het systeem en konden wij in dat opzicht passende conclusies trekken. De verstrekte controle-informatie op het gebied van de toetsing van interne beheersingsmaatregelen en gegevensgerichte controle was echter ontoereikend. De volledige gegevens zijn te vinden in bijlage I. Dit betekent dat met betrekking tot de doelmatigheid van de wijze waarop beoordelingen van herstelplannen en andere crisisbeheersingsactiviteiten in de praktijk werden uitgevoerd, de controle-informatie waartoe wij toegang hadden, beperkt was en soms niet onmiddellijk beschikbaar werd gesteld. Als gevolg daarvan konden wij, hoewel wij een aanzienlijke hoeveelheid documentatie ontvingen, niet al onze controlevragen beantwoorden in overeenstemming met de voor een controle passende normen en moet dit verslag noodzakelijkerwijze als voorlopig worden gezien met betrekking tot deze terreinen van de controle.

Opmerkingen

Organisatorische opzet, aanwerving en toewijzing van personeel voor crisisbeheersingsactiviteiten

17

De crisisbeheersingsactiviteiten van de ECB kunnen alleen doelmatig zijn als er een organisatiestructuur bestaat die de prestaties ondersteunt, met daarbij een passende personeelsbezetting. Dit laatste betekent dat de personeelsbehoeften in kaart moeten worden gebracht, op basis van een duidelijke planning, en dat er voldoende personeelsleden met de juiste vaardigheden worden aangeworven en in dienst genomen. Ook moeten er processen bestaan voor het per geval herschikken van personeelsleden om noodsituaties op te vangen.

De organisatorische opzet is over het geheel genomen adequaat…

18

Bij de ECB zijn gezamenlijke toezichthoudende teams (JST's) belast met het permanente toezicht, waaronder het uitoefenen van toezichthoudende activiteiten met betrekking tot de beoordeling van de herstelplannen van banken, en met crisisbeheersing. De JST's staan altijd onder leiding van ECB-personeel. Ze zijn samengesteld uit ECB-personeel en medewerkers die door de toezichthoudende autoriteiten van de deelnemende lidstaten (LS) zijn aangewezen. Tijdens een vorige controle werd geconstateerd dat de ECB onvoldoende zeggenschap heeft over het aantal toezichthouders en hun vaardigheden⁷. Daarnaast bestaat er bij de ECB een speciale afdeling Crisisbeheersing (CRM) waarin specifieke deskundigheid op dit vlak is gebundeld ter ondersteuning van de JST's. Interactie met de CRM kan ook de consistentie in de besluitvorming van de JST's en de doelmatigheid in het beheer van hun werkzaamheden waarborgen (zie tekstvak 1).

19

Daarnaast monitort de CRM crisisrelevante indicatoren die zij heeft vastgesteld op basis van informatie over de risico's en kwetsbaarheden van GTM-instellingen. Zij ontvangt deze informatie van de afdeling Risicoanalyse (RIA) en de crisisbeheersingsafdelingen van de nationale bevoegde autoriteiten (NBA's); bovendien ontvangt zij toezichtsgegevens van directoraat-generaal Statistieken (DG Statistieken) van de ECB.

20

Deze organisatiestructuur versterkt de doelmatigheid in het operationele beheer van de taken. De verantwoordelijkheden en taken van de JST's en de CRM zijn duidelijk van elkaar gescheiden; dit draagt bij tot de doelmatige wisselwerking tussen beide. De JST's hebben duidelijk afgebakende verantwoordelijkheden voor het permanente toezicht en zijn ook betrokken bij verschillende fasen van de crisisbeheersing, van de voorbereidende activiteiten tot en met de vroegtijdige interventie of het FOLTF-proces.

21

De ECB heeft deze interactie met de JST's verder verbeterd door de CRM op te splitsen in twee onderafdelingen: “Crisis Management Operations” en “Crisis Management Policy and Cooperation”. De eerste is verantwoordelijk voor bankspecifieke interactie met de JST's, en de tweede is belast met taken in verband met de beleidscoördinatie inzake het kader voor crisisbeheersing en de samenwerking met bevoegde autoriteiten, afwikkelingsautoriteiten en andere belanghebbenden.

… ondanks tekortkomingen in de initiële planning

22

De deskundige ondersteuning die de CRM biedt aan de JST's kan cruciaal zijn voor de doelmatige beheersing van een crisissituatie, aangezien er geen garanties zijn dat de JST-leden beschikken over de nodige vaardigheden voor crisisbeheersing.

23

Bij de initiële planning voor de personeelsbezetting van het GAM ontbrak een vooraf vastgestelde combinatie van vaardigheden. Na de vaststelling van het GTM werd er bovendien geen expliciete ervaring in crisisbeheersing vereist bij de aanwerving van JST-personeel. De ECB heeft ook niet de bevoegdheid om ervoor te zorgen dat JST-leden die door de nationale autoriteiten worden gestuurd over de nodige deskundigheid beschikken. De afdeling Human Resources bespreekt momenteel de mogelijkheid om een gegevensbank van vaardigheden en kwalificaties voor het GTM in te richten.

De aanwervingen voor de CRM waren over het geheel genomen doelmatig

24

Op grond van de door ons onderzochte steekproef stellen we vast dat de aanwervingen voor de CRM in het algemeen doelmatig waren, vooral in het licht van de uitdaging om mensen met relevante ervaring te vinden. De aanwervingen namen alles bij elkaar twee tot zes maanden in beslag en alle aangeworven personeelsleden beschikten over de benodigde vaardigheden.

… maar de ECB beschikt niet over specifieke procedures om de toewijzing van personeel aan de JST's in een crisissituatie te herzien en personeel anders in te zetten ten behoeve van de doelmatigheid van de crisisbeheersing

25

Zoals toegelicht in paragraaf 119 van ons speciaal verslag⁸, moet het risiconiveau van een onder toezicht staande entiteit gevolgen hebben voor het aantal en de grondigheid van de toezichthoudende taken. Wanneer de situatie van een bank plotseling verslechtert, kan dit met zich brengen dat het bijbehorende JST kampt met een tekort aan middelen. In een crisissituatie kunnen de JST's hun gewone taken beperken of uitstellen. Er is echter geen proces aan de hand waarvan de personeelsbehoeften worden herzien of personeel opnieuw wordt toegewezen, hetgeen afbreuk kan doen aan de doelmatigheid van het beheer tijdens een crisissituatie.

Samenwerking en coördinatie bij de crisisbeheersing

26

Doelmatige crisisbeheersing vergt doeltreffende samenwerking en coördinatie tussen de betrokken partijen. Dit geldt met name voor grensoverschrijdende bankgroepen, gezien de complexe aard ervan.

27

Volgens het EU-recht⁹ moet de ECB, wanneer zij met een crisissituatie in een bank te maken krijgt, informatie uitwisselen en haar activiteiten coördineren met andere autoriteiten. Daarbij kan er sprake zijn van andere autoriteiten die bevoegd zijn voor het bankentoezicht binnen colleges van toezichthouders, toezichthouders inzake het verzekeringsbedrijf, afwikkelingsautoriteiten en macroprudentiële autoriteiten.

28

Colleges van toezichthouders zijn instrumenten voor samenwerking en coördinatie op het gebied van toezicht, zowel in normale omstandigheden als tijdens een crisis. Een doelmatig beheer van de taken van de colleges houdt in dat relevante informatie wordt uitgewisseld en dat de crisisbeoordelingen en -responsen worden gecoördineerd.

29

Het functioneren van de colleges moeten gebaseerd zijn op schriftelijke afspraken die bepalingen bevatten inzake de vertrouwelijkheid, het gebruik en de uitwisseling van informatie en de coördinatie tussen de leden¹⁰. Een model voor schriftelijke afspraken alsmede interne ECB-procedures bieden de JST’s richtsnoeren voor het maken van schriftelijke afspraken met andere autoriteiten. Met betrekking tot crisissituaties omvatten de ECB-procedures echter geen specifieke instructies betreffende de reikwijdte en omvang van bankgroepspecifieke informatie die moet worden uitgewisseld. In de tot dusver schriftelijk overeengekomen afspraken is dergelijke informatie niet altijd omschreven, zoals vereist is. Wanneer dergelijke afspraken ontbreken, kan dit afbreuk doen aan de doelmatige werking van een college tijdens een crisissituatie.

Het opzetten van coördinatie en samenwerking met andere autoriteiten is nog steeds niet afgerond

30

In haar hoedanigheid van consoliderend toezichthouder is de ECB voorzitter van 34 toezichthoudende colleges, waaronder vier internationale colleges waarin behalve de ECB geen andere EU-deelnemers zetelen. De ECB is momenteel bezig met het sluiten van schriftelijke coördinatie- en samenwerkingsregelingen (Written Coordination and Cooperation Arrangements - WCCA's) teneinde de crisisbeheersing in deze colleges te bevorderen. In juni 2017 had de ECB slechts voor vijf colleges WCCA's gesloten (zie tabel 1). De ECB heeft geen voorrang verleend aan de sluiting van WCCA's op basis van risico's. De onderhandelingen zijn vaak moeilijk omdat ze onder meer afhangen van de responsiviteit van de wederpartijen. Het ontbreken van een WCCA zou het vermogen van de ECB om tijdig en doeltreffend op een crisis te reageren kunnen beperken.

Tabel 1

Stand van zaken met WCCA's

Status	Aantal instellingen
Gesloten	5
In afwachting van goedkeuring ECB	4
Interne beoordeling van de ECB gaande	18
Hangende (incl. twee banken die wereldwijd van systeembelang zijn (G-SIB's)	3
Niet gestart (internationale colleges)	4

Bron: ECB.

31

De door de ECB verstrekte documenten bevatten beperkte operationele richtsnoeren aan JST's om ervoor te zorgen dat hun taken in verband met de colleges bij een crisissituatie consistent en doelmatig worden beheerd.

32

Ook bestaat er geen intern kader van voorschriften die ervoor zorgen dat de bijkomende uitdagingen die voortvloeien uit het aanvullende toezicht van de ECB op 29 financiële conglomeraten (FICO's)¹¹ worden aangepakt¹². Het ontbreken van een dergelijk kader kan van invloed zijn op de doelmatigheid en tijdigheid van een interventie wanneer bij een FICO een crisis ontstaat.

33

Om deze twee redenen is het WCCA-model van de ECB van bijzonder belang voor doelmatige grensoverschrijdende crisisbeheersing. Het model omvat echter niet het vereiste minimum aan gegevens dat in een crisisscenario tussen de leden van het college moet worden uitgewisseld¹³. De ons ter beschikking staande controle-informatie bevatte geen voorbeelden waarbij de ECB in dit minimum aan gegevens had toegestemd. Het gedeelte van het model dat betrekking heeft op de interactie tussen de toezichthoudende colleges en afwikkelingscolleges is ook onvolledig vanwege de recente oprichting van afwikkelingscolleges en het feit dat 19 grensoverschrijdende groepen momenteel onder de verantwoordelijkheid van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) vallen. De ECB heeft verklaard dat zij voornemens is dit gedeelte te herzien zodra de schriftelijke afspraken voor afwikkelingscolleges en crisisbeheersingsgroepen zijn afgerond.

De interactie met de GAR en andere belanghebbenden moet worden verbeterd

34

De doeltreffende interactie met de afwikkelingsautoriteiten in het algemeen en de GAR als de nieuwe EU-instantie die belast is met de afwikkeling van falende banken in het bijzonder, is uitgegroeid tot een nieuw en cruciaal onderdeel van de crisisbeheersing.

35

De samenwerking van de ECB met de GAR omvat het delen en uitwisselen van informatie die van belang is voor de taken van een van deze organisaties of voor beide. Dit omvat de afwikkelingsplanning, waarbij vroegtijdige-interventiemaatregelen worden opgelegd en FOLTF-beoordelingen worden verricht.

36

Als eerste stap naar het waarborgen van een doeltreffende informatiestroom hebben de ECB en de GAR in december 2015 een memorandum van overeenstemming (MoU) ondertekend. Het MoU wordt momenteel geactualiseerd met als doel de reikwijdte en omvang te vergroten van de informatie die aan de GAR wordt verstrekt ten behoeve van de afwikkelingsplanning en in crisissituaties, op basis van de in de afgelopen twee jaar opgedane ervaring.

37

Sinds april 2015 heeft de GAR toegang op afstand tot Darwin, het document- en archiefsysteem van de ECB, en sinds december 2016 tot het IMAS, het informatiemanagementsysteem dat binnen het GTM wordt gebruikt. De hoeveelheid informatie die met de GAR wordt uitgewisseld over niet-crisissituaties is beperkt. Met betrekking tot crisissituaties is er momenteel geen vooraf vastgesteld informatiepakket dat aan de GAR moet worden verstrekt. De ECB stelt daarom informatie beschikbaar die de ECB relevant acht en als de GAR meer informatie nodig heeft, dient hij daarom te verzoeken.

38

Als vooraf wordt overeengekomen welke informatie moet worden uitgewisseld, is het gemakkelijker om in een crisissituatie informatie ter beschikking te stellen aan de GAR, waarmee een zich voordoende operationele ondoelmatigheid wordt aangepakt. Toch is dit op zichzelf niet voldoende om te waarborgen dat de GAR deze informatie in een vroeg stadium van een crisis ontvangt. Het niveau van de informatie die via het systeem beschikbaar wordt gesteld, neemt niet automatisch toe naarmate de financiële toestand van een bank verslechtert, tot het punt waarop een crisis is bereikt, maar alleen indien de ECB een vroegtijdige interventie overweegt en dit signaleert in de IMAS-fase, of indien de ECB dat aangewezen acht.

39

Deze tekortkomingen hadden in het algemeen een nadelige invloed op de operationele doelmatigheid van het systeem. De GAR ontvangt niet van meet af aan een uitgebreid gegevenspakket, maar moet telkens opnieuw om gegevens vragen en voor elk verzoek gegevens voorbereiden, goedkeuren en verzenden. Daarnaast zou het proces waarbij een uitgebreider informatiepakket wordt gedeeld naarmate de situatie van een instelling verslechtert, verder kunnen worden geoptimaliseerd om de doelmatigheid te verbeteren. Ons recente speciale verslag over de GAR bevat meer informatie over de samenwerking tussen de twee instanties.

Europees Comité voor systeemrisico's (ESRB)

40

Het ESRB is belast met het macroprudentieel toezicht op het financiële stelsel in de EU. Het identificeert en prioriteert systeemrisico's en geeft waarschuwingen en aanbevelingen voor herstelmaatregelen. We troffen geen uitgewerkte procedures aan die ervoor zorgen dat bij de crisisbeheersing van de ECB rekening wordt gehouden met de door het ESRB geïdentificeerde systeemrisico's voor de financiële stabiliteit.

Samenwerking met de relevante instanties

41

De ECB heeft interne processen vastgesteld voor het voorbereiden van, onderhandelen over en goedkeuren van samenwerkingsovereenkomsten of MoU's met andere relevante autoriteiten met het oog op de coördinatie in een crisissituatie (zie figuur 1). Ze heeft MoU's gesloten met de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) en blijft werken aan het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten met nationale marktautoriteiten, toezichthoudende autoriteiten van lidstaten die niet tot de eurozone behoren en nationale autoriteiten van landen buiten de EU.

42

De prioriteit die wordt gegeven aan het sluiten van overeenkomsten met landen buiten de EU is afhankelijk van een reeks factoren, onder meer van de analyse van risicoposities en groepsstructuren. Deze prioriteiten worden echter niet weergegeven in een algemeen actieplan binnen de ECB. Er is evenmin sprake van prioritering wanneer er overeenkomsten worden gesloten met nationale marktautoriteiten of lidstaten die niet onder het GTM vallen. In de praktijk hangt het sluiten van MoU's met autoriteiten buiten de EU af van de bereidheid tot samenwerking van de andere partij. De tot dusver gesloten overeenkomsten, die verband houden met permanent toezicht, bevatten geen specifieke regelingen in verband met activiteiten op het gebied van crisisbeheersing.

43

Daarnaast is de ECB wettelijk verplicht om andere belanghebbenden op de hoogte te brengen van een mogelijke crisissituatie, afhankelijk van de ernst van die crisis. Deze belanghebbenden zijn onder meer de EBA, de nationale centrale banken en de monetaire functie van de ECB zelf.

Herstelplanning

44

Een belangrijke verplichting die de banken uit hoofde van de BRRD moeten naleven, is het opstellen en bijhouden van plannen op basis waarvan ze hun financiële positie kunnen herstellen na een plotselinge verslechtering, de zogeheten herstelplannen. Als bankentoezichthouder moet de ECB de kwaliteit van deze herstelplannen jaarlijks beoordelen.

45

Een doelmatig proces voor de beoordeling van herstelplannen vereist samenhangende instrumenten en duidelijk omschreven rollen en verantwoordelijkheden binnen de ECB. De JST's zouden daarbij hun beoordelingen binnen een bepaalde termijn moeten verrichten en feedback moeten geven aan de banken, zodat de GAR de gelegenheid krijgt om zijn standpunten kenbaar te maken¹⁴.

46

Een doelmatig proces maakt het ook mogelijk dat potentiële tekortkomingen onmiddellijk worden gesignaleerd en dat de beoordeling van de herstelplannen binnen het GTM consistent verloopt. Tot slot zouden de resultaten van algemene beoordelingen systematisch moeten worden gebruikt als input voor de crisisvoorbereiding en -beheersing.

Na een overgangsfase heeft de ECB een consistent tijdschema voor het indienen van herstelplannen vastgesteld…

47

De ECB moest het indieningsproces voor alle banken faseren vanwege de late omzetting van de BRRD in veel lidstaten in 2015. Dit proces werd aangepast en voor de tweede ronde in 2016 werd een nieuwe aanpak van de indiening van de plannen vastgesteld en uitgevoerd, wat de operationele doelmatigheid van het proces verbeterde.

… maar het bleef een uitdaging om te komen tot gemeenschappelijke besluiten over herstelplannen

48

De precieze procedure die voor de beoordeling moet worden gehanteerd, verschilt al naargelang de structuur van de bank of bankgroep. Voor grensoverschrijdende bankgroepen bijvoorbeeld moet het toezichthoudend college met alle leden een gezamenlijk besluit nemen. Bijlage II is een grafische voorstelling van het proces voor de beoordeling van herstelplannen door toezichthoudende colleges.

49

Volgens een verklaring van de ECB werd de eerste indieningsronde om een aantal redenen uitgesteld. 71 van de 106 banken (67 %) dienden hun herstelplannen op tijd in. De GAR gaf in de cyclus van 2015 op geen enkel plan commentaar. Waar de procedure de betrokkenheid van een toezichthoudend college vereiste, werd het formele gezamenlijke besluitvormingsproces in slechts 11 van de 32 gevallen (34 %) afgerond, dat wil zeggen dat er een gemeenschappelijk besluit werd genomen door alle leden. Alles bij elkaar genomen wijzen deze resultaten op enige ondoelmatigheid in de werkzaamheden van de toezichthoudende colleges.

Het inzetten van nationale deskundigen brengt potentiële governanceconflicten met zich mee

50

De bevoegde autoriteit is verantwoordelijk voor de beoordeling van herstelplannen¹⁵. In het geval van de SI's is dit de ECB. In haar eigen toezichtshandleiding staat de ECB¹⁶ toe dat medewerkers van de NBA's deelnemen aan de beoordeling van herstelplannen — zonder dat ze echter deel uitmaken van een JST of verantwoording afleggen aan de NBA-subcoördinator. In plaats daarvan rapporteren ze aan het hoofd van de bijbehorende nationale afdeling. In ons Speciaal verslag nr. 29/2016 (paragrafen 140, 141 en 147) concludeerden we dat botsende rapportagelijnen en een gebrek aan prestatiefeedback mogelijk negatieve gevolgen kunnen hebben voor de prestaties en doelmatigheid van het beheer van de beoordelingsprocedure. In dit geval is de toestand nog problematischer, aangezien er geen connectie is met het JST via de NBA-subcoördinator en er geen formeel vastgelegd overdrachtsproces bestaat. De handleiding biedt evenmin richtsnoeren voor de procedurele interactie tussen de JST-coördinator en de desbetreffende nationale deskundigen.

De CRM monitort het herstelplanningsproces en verstrekt algemene richtsnoeren aan de JST's en banken, maar enige verbetering is nodig

51

Tijdens twee interne beoordelingen stelde de CRM bepaalde kwesties in verband met het doelmatige beheer van het beoordelingsproces vast. Daaruit bleek dat er behoefte was aan nadere richtsnoeren over herstelmogelijkheden, -scenario's en -indicatoren, en deze werden vervolgens verstrekt aan toezichthouders op tal van gebieden van de herstelplanning. Het resultaat was een beter geharmoniseerde en doeltreffender aanpak van de beoordelingen.

52

Om de kwaliteit en de geloofwaardigheid van de herstelplannen te verbeteren en de doelmatigheid van het proces te garanderen, is het van cruciaal belang dat de instellingen de door de BRRD vereiste kerngegevens op een duidelijke en consistente manier rapporteren. Daartoe heeft de ECB de instellingen voorzien van een beknopt gestandaardiseerd rapportagemodel, waarmee ze de financiële kerngegevens op dezelfde manier kunnen doorgeven. Dit model bevat vooraf gedefinieerde beoordelingen en heeft als voordeel dat informatie van indicatoren, scenario's en mogelijkheden aan elkaar wordt gekoppeld en dat de gevolgen ervan worden gekwantificeerd. Het model werd voor het eerst gebruikt voor de cyclus van 2016. Positief is dat het model reeds is herzien en licht geactualiseerd voor de volgende ronde en dat het nu aanvullende richtsnoeren voor banken en toezichthouders bevat.

53

Ondanks de richtsnoeren die de CRM in samenwerking met het crisisbeheersingsnetwerk reeds voor een aantal terreinen heeft ontwikkeld, bevestigden JST's in interviews en tal van banken in onze enquête (zie paragraaf 14) dat extra hulp nodig is om de kwaliteit van de informatie die in herstelplannen wordt verstrekt te verbeteren (zie bijlage III voor uitgebreide antwoorden). Een bijzonder belangrijk terrein was de kalibratie van de drempelwaarde van indicatoren, bijvoorbeeld door reactieniveaus vast te stellen voor ratio's/indicatoren en de gekozen marge boven de vereisten van de pijler te beoordelen, waarbij echter moet worden opgemerkt dat de EBA reeds richtsnoeren heeft verstrekt.

54

In dit verband heeft de ECB de JST's geen uitvoerige richtsnoeren verstrekt die verder gaan dan hetgeen reeds door de EBA¹⁷ was ontwikkeld voor de manier waarop de kwaliteit van de indicatoren moet worden beoordeeld (meer bepaald de deugdelijkheid waarmee de drempelwaarden voor elke indicator worden gekalibreerd); dergelijke richtsnoeren zouden de doelmatigheid van het procesbeheer verbeteren. We stelden vast dat de ECB tot juni 2017 nog geen analyse had verricht van vergelijkbare banken (“peeranalyse”) op basis van soortgelijke bedrijfsmodellen en kenmerken (aan de hand waarvan volgens de EBA gemeenschappelijke trends en beste praktijken kunnen worden vastgesteld).

De ECB heeft de wettelijke vereisten voor de beoordeling van herstelplannen geoperationaliseerd in een instrument dat doeltreffend en vrijwel compleet is

55

De ECB en NBA's hebben de handen ineengeslagen om een model te op te zetten dat alle wettelijke vereisten voor de beoordeling van herstelplannen omvat. Dit model heeft de werkzaamheden van de toezichthouders vereenvoudigd, de kwaliteit van de beoordelingen verbeterd en de doelmatigheid van het procesbeheer versterkt. Mondelinge feedback van JST-coördinatoren bevestigde dat zij het vereenvoudigde model positief beoordelen.

56

De ECB heeft een Excel-tool ontworpen dat de beoordeling van de geloofwaardigheid en haalbaarheid van afzonderlijke herstelmogelijkheden ondersteunt. Het instrument combineert kwalitatieve gegevens uit beoordelingen van herstelplannen met bankspecifieke en marktgegevens en berekent de gevolgen van een breed scala aan mogelijke maatregelen in verschillende scenario's. Omdat het instrument toegang verschaft tot een grote hoeveelheid beschikbare - zowel historische als actuele - gegevens, moet het een realistischer kijk helpen geven op de haalbaarheid van afzonderlijke maatregelen en verbetert het in dit opzicht de doelmatigheid van deze beoordelingen.

57

Er is een procedure vastgesteld voor de jaarlijkse actualisering van het instrument voor de beoordeling van herstelplannen, onder auspiciën van een specifieke groep van deskundigen uit het Crisisbeheersingsnetwerk (CMN). De ECB verstrekte ons controle-informatie die laat zien hoe het beoordelingsinstrument wordt getoetst aan Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 2016/98 van de Commissie en hoe bepaalde elementen moeten worden geactualiseerd en opgenomen in het instrument. Om de doeltreffendheid te vergroten, bevat het instrument ook verwijzingen naar de desbetreffende wettelijke voorschriften.

58

We merkten echter op dat er geen formele procedure bestond voor de analyse van de vergelijkende verslagen van de EBA¹⁸ en dat er geen documentatie was die aantoonde of de bevindingen en conclusies daarvan in het instrument zelf werden verwerkt om de gebruiker aanvullende richtsnoeren of praktische voorbeelden te geven. Deze elementen zouden de doelmatigheid van de beoordelingen vergroten, aangezien de beoordelaars dan geen richtsnoeren zouden hoeven op te zoeken in een reeks losstaande documenten.

59

Hoewel beoordelaars doorgaans toegang hebben tot IMAS, heeft de ECB geen formele procedure vastgesteld om richtsnoeren te verstrekken over de verificatie van de informatie in herstelplannen door verwijzing naar andere bronnen (bijvoorbeeld verslagen van een controleopdracht, registers, gegevens uit de SREP, verslagen van inspecties ter plaatse), inclusief koppelingen naar deze bronnen. Door dit gebrek aan richtsnoeren kan de doelmatigheid in het gedrang komen, vooral wanneer herstelplannen worden beoordeeld door nationale deskundigen van NBA's die geen deel uitmaken van het desbetreffende JST of door minder hooggeplaatste en ervaren personeelsleden.

… maar de resultaten van de herstelplanning worden niet stelselmatig gebruikt voor crisisidentificatie of -beheersing

60

De beoordeling van herstelplannen eindigt met het invullen van een beoordelingsmodel en het opstellen van een brief met feedback voor de bank waarin de tekortkomingen van het plan worden beschreven. De Toezichtshandleiding bevat algemene regels voor het gebruik van deze informatie. Ter bevordering van de doelmatigheid dienen de resultaten van herstelplanbeoordelingen ook een centraal en systematisch onderdeel van het permanente toezichthoudende proces van de ECB te zijn. Er bestaat echter geen specifieke procedure in dit verband en er is geen gedocumenteerde output omschreven, bijvoorbeeld in de vorm van een overzichtsrapport, waarbij aan de JST's wordt gevraagd om aspecten van een herstelplan op te nemen in hun permanente toezichtsactiviteiten. Zie tekstvak 2 voor enkele voorbeelden.

61

De resultaten van herstelplanbeoordelingen worden nog niet meegenomen in de besprekingen van het instellingsspecifieke crisisbeheersingsteam (IS-CMT)²⁰ of beoordeeld met het oog op mogelijk gebruik van vroegtijdige-interventiemaatregelen. Uit bovenstaande informatie is niet duidelijk af te leiden dat stelselmatig gebruik wordt gemaakt van de direct beschikbare informatie van de beoordelingsprocedure. Er is bijvoorbeeld geen gegarandeerde stelselmatige monitoring van inbreuken op indicatoren of van de toepassing van herstelmaatregelen. Deze tekortkomingen zouden nadelige gevolgen kunnen hebben voor het doelmatige beheer van crisisidentificatie, vroegtijdige interventie en crisisrespons.

De onder toezicht staande entiteiten staan in het algemeen positief tegenover het herstelplanningsproces

62

Als onderdeel van onze controle hebben we een online-enquête verricht onder alle banken die herstelplannen bij de ECB hadden ingediend. We vroegen hun mening over de normen die voor de herstelplanning zijn vastgesteld en over hun interactie met de ECB in het kader van dit proces. De enquête werd verzonden naar alle 125 SI's en werd gehouden in maart en april 2017. Er kwamen antwoorden binnen van 64 entiteiten in 17 lidstaten (zie bijlage III voor uitvoerige antwoorden).

63

De banken reageerden in het algemeen positief ten aanzien van het herstelplanningsproces, hoewel ze ook aangaven dat er verdere toelichtingen en richtsnoeren nodig zijn om de nog bestaande ambiguïteit op bepaalde gebieden aan te pakken. Daarbij ging het onder meer over de definitie van vroegtijdige waarschuwingssignalen en indicatoren voor herstelplannen, de kalibratie van indicatoren en de passende drempelwaarden, de afstemming van indicatoren met de bedrijfsmodellen van banken en de methodologie die wordt gebruikt voor omgekeerde stresstests voor alle scenario's. Tien banken wezen op de duplicatie van informatieaanvragen en vroegen om een duidelijker onderscheid tussen de informatie die is vereist voor herstelplannen, respectievelijk afwikkelingsplannen²¹.

64

De meeste banken verklaarden dat de interactie met de ECB positief was, hoewel zeven banken lieten weten dat brieven met feedback laat of zelfs helemaal niet waren verstuurd²². Twaalf banken stelden dat de JST's specifieker moeten zijn bij het verlenen van technische bijstand aan banken, en soortgelijke opmerkingen werden ook gemaakt met betrekking tot de richtsnoeren inzake de manier waarop dochterondernemingen in groepsherstelplannen moeten worden opgenomen. Tot slot zetten negen banken vraagtekens bij de toepassing van het proportionaliteitsbeginsel. Een uitvoerige analyse van de antwoorden op elke vraag wordt gegeven in bijlage III.

Doordat de door de ECB verstrekte steekproef beperkt was, konden er geen conclusies worden getrokken over de beoordelingen van herstelplannen

65

Gezien de hierboven in paragraaf 16 beschreven beperkingen moesten we onze controleprocedures aanpassen en konden we slechts de (deels geredigeerde) informatie over geselecteerde aspecten van drie herstelplannen vergelijken met de beschikbare criteria/richtsnoeren en de daaruit voortvloeiende beoordelingen. Het was onze bedoeling om, voor zover dat mogelijk was, de samenhang en consistentie te evalueren van het beoordelingsinstrument als onderdeel van de door het management gebruikte operationele processen. Met het oog daarop onderzochten we, voor zover dat mogelijk was, hoe de beoordelingen in praktijk werden gebracht en of ze de banken doelmatige feedback boden in de vorm van een volledige lijst van vastgestelde tekortkomingen.

66

We stelden enkele minder belangrijke onsamenhangendheden vast met betrekking tot de beoordelingscriteria voor het gedeelte over indicatoren en de daaruit voortvloeiende beoordeling en feedback voor banken. Daarnaast had het controle-informatiespoor te lijden onder het feit dat de beoordelaars niet terugverwijzen naar de relevante onderdelen van het herstelplan of het toezichtsdossier²³. De beschikbaar gestelde controle-informatie was echter niet toereikend voor ons om te concluderen hoe doelmatig de uitvoering van het planningsproces in de praktijk is. Zie bijlage I voor een uitvoerige analyse van de beperkingen van de reikwijdte.

Crisisidentificatie

67

Het regelgevingskader van de EU omvat een breed scala aan vroegtijdige-interventiebevoegdheden en andere toezichtsbevoegdheden voor de omgang met banken in een crisissituatie. De ECB heeft in haar hoedanigheid van toezichthouder een kader voor crisisbeheersing vastgesteld dat de aanzet moet geven tot tijdige en doeltreffende responsen en moet zorgen voor opportune besluitvorming tijdens een crisis.

68

Om doelmatig te zijn, moet dit kader garanderen dat de ECB haar bevoegdheden aanwendt in overeenstemming met de desbetreffende EBA-richtsnoeren en GTM-doelstellingen. Doelmatige crisisbeheersing is afhankelijk van de capaciteit van de toezichthouder om een crisis te identificeren wanneer die zich nog in een vroeg stadium bevindt. Dit vergt een helder inzicht in de rechtsgrondslag voor het gebruik van vroegtijdige-interventiebevoegdheden en andere toezichtsbevoegdheden, met objectieve criteria daarvoor en de nodige inachtneming van het proportionaliteitsbeginsel. In dit verband zijn adequate processen en volledige en uitvoerige richtsnoeren voor het personeel van bijzonder groot belang, gelet op de juridische uitdagingen die de ECB heeft geïdentificeerd voor de eenvormige toepassing van haar bevoegdheden.

De ECB heeft taken toegewezen en een algemene werkstroom voor crisisidentificatie en -respons vastgelegd, maar haar richtsnoeren voor de toepassing van de desbetreffende bepalingen zijn ontoereikend

69

Twee van de belangrijkste operationele documenten voor crisisbeheersing binnen de ECB zijn twee hoofdstukken van de GTM-handleiding, evenals het noodplan (Emergency Action Plan - EAP) van het GTM. Deze documenten handelen over het gebruik van vroegtijdige-interventiebevoegdheden en andere operationele aspecten, zoals de oprichting en werking van een crisisbeheersingsteam.

70

De GTM-handleiding en het EAP bevatten alleen verwijzingen naar de desbetreffende wettelijke bepalingen en EBA-richtsnoeren inzake vroegtijdige-interventiebevoegdheden en geen specifieke richtsnoeren over de wijze waarop deze moeten worden uitgevoerd. In een nota getiteld “SREP Guidance for Early Intervention Assessment”, die in juli 2016 is geactualiseerd, zijn naast verwijzingen naar de relevante wetgeving en EBA-richtsnoeren enkele controlevragen opgenomen en worden de onderwerpen opgesomd die moeten worden gedocumenteerd. De wettelijke bevoegdheden van de ECB en de voorwaarden voor het gebruik daarvan zoals bepaald in de nationale wetgeving en de GTM-Verordening worden echter niet beschreven. De nota geeft ook geen duidelijke richtsnoeren inzake de objectieve elementen die in dit verband in aanmerking moeten worden genomen voor de uitoefening van oordeelsvorming en discretionaire bevoegdheden door de toezichthouder.

71

De “SREP 2016 Guidance for Early Intervention Assessment” bevat geen specifieke informatie over het relevante wettelijke minimumkapitaalvereiste (d.w.z. of deze al dan niet pijler 1, pijler 2 en de kapitaalbuffers omvat), en vermeldt niet de relevante liquiditeitsvereisten. Ook worden er geen andere prudentiële vereisten vermeld, met name vereisten betreffende governanceregelingen en operationele capaciteit, die in dit verband in overweging zouden moeten worden genomen. De richtsnoeren lichten ook niet toe wat precies een inbreuk op de desbetreffende reglementaire voorschriften vormt of wat het waarschijnlijk zou maken dat er in de nabije toekomst een inbreuk plaatsvindt - hoewel dit de grondslag is om te begrijpen wanneer die bevoegdheden moeten worden gebruikt.

72

De stand van zaken in juni 2017 was dus dat er over het geheel genomen weinig ondersteuning is in de vorm van richtsnoeren voor het ECB-personeel inzake de uitoefening van hun discretionaire bevoegdheden en hun bevoegdheden om zich een oordeel te vormen bij het toezicht. Dit kan mogelijk nadelige gevolgen hebben voor de doelmatigheid van de crisisidentificatie en -respons door de ECB.

De ECB beschikt over processen voor crisisidentificatie …

73

De GTM-handleiding en het EAP vermelden beide dat de crisisbeheersingsactiviteiten van de ECB geactiveerd moeten worden wanneer zich een aanmerkelijke verslechtering van de financiële toestand van een instelling voordoet. Volgens de handleiding moet een aanmerkelijke verslechtering worden geïdentificeerd op basis van de volgende inputs:

1. kennisgeving van een mogelijke crisissituatie door de instelling zelf;
2. vaststelling van een verslechtering door de JST's, vooral op basis van waarnemingen van het risicobeoordelingssysteem (RBS²⁴) van de ECB;
3. horizontale monitoring door de CRM.

74

Kennisgevingen van een mogelijke crisissituatie door de onder toezicht staande entiteit zijn tot dusver eerder de uitzondering dan de regel geweest. In de praktijk identificeert de ECB crisissituaties tijdens haar permanent toezicht.

… maar er is geen gemeenschappelijke reeks indicatoren met duidelijke drempelwaarden aan de hand waarvan de verslechtering wordt bepaald, en de belangrijkste identificator heeft verschillende nadelen…

75

Volgens de BRRD moeten vroegtijdige-interventiebevoegdheden en andere toezichtsbevoegdheden worden gebruikt wanneer een bank inbreuk maakt op regelgevingsvereisten zoals het kapitaalniveau, of wanneer een bank hier waarschijnlijk inbreuk op zal maken doordat haar financiële toestand snel verslechtert, hetgeen gemeten wordt op basis van een reeks triggers. De EBA-richtsnoeren voor het gebruik van vroegtijdige-interventiemaatregelen²⁵ verschaffen de ECB een extra toolkit om vast te stellen of aan de voorwaarden voor vroegtijdige interventie is voldaan.

76

De EBA-richtsnoeren bewerkstelligen dat bankspecifieke triggers voor de beoordeling van de vraag of er vroegtijdig moet worden ingegrepen, onder meer de SREP-score omvatten evenals wijzigingen of anomalieën van materieel belang die zijn vastgesteld bij de monitoring van belangrijke financiële en niet-financiële indicatoren uit hoofde van de SREP (bijvoorbeeld kapitaal- en liquiditeitsratio's), en significante gebeurtenissen met mogelijk prudentiële gevolgen. Indien de autoriteiten kiezen voor de monitoring van kernindicatoren in het kader van de SREP, moeten ze volgens de EBA indicatoren en drempels vaststellen die relevant zijn voor de specifieke kenmerken van afzonderlijke instellingen of groepen instellingen die soortgelijke kenmerken hebben. Mogelijke criteria om een aanmerkelijke verslechtering te erkennen zijn onder meer kwantificeerbare criteria voor een waarschijnlijke inbreuk op verplichte regelgevingsvereisten, en zouden kunnen worden gekoppeld aan de triggers voor het herstelplan van een instelling. Dit zou bijdragen tot de waarborging van de doelmatigheid van de crisisidentificatie en -respons.

77

In de operationele richtsnoeren voor vroegtijdige interventie van de ECB wordt het onderwerp in het kader van de SREP behandeld. Ze benadrukken het belang van de SREP-score als signaal voor een potentiële crisissituatie dat de trigger moet vormen voor de toezichtsbeoordeling van de vraag of de bevoegdheden op het gebied van vroegtijdige interventie uitgeoefend moeten worden. Daarnaast verwijzen de richtsnoeren naar de toepasselijke wetgeving en de relevante EBA-richtsnoeren. De ECB stelt dat zij gebruikmaakt van alle genoemde soorten triggers, namelijk de SREP-score, veranderingen van materieel belang of anomalieën bij kernindicatoren, evenals significante gebeurtenissen, met name daadwerkelijke inbreuken op de minimale regelgevingsvereisten. De ECB heeft echter geen instellingsspecifieke drempels boven de minimumvereisten vastgesteld die een potentiële toekomstige (“waarschijnlijke”) inbreuk kunnen signaleren. Met andere woorden: in dit systeem is de daadwerkelijke inbreuk van een toezichtsvereiste een indicator voor een vroegtijdige interventie. De ECB maakt evenmin systematisch gebruik van de herstelindicatoren en -triggers die zij heeft goedgekeurd als zijnde geschikt voor de vaststelling van een crisis voor afzonderlijke banken in het kader van de herstelplanning, of van de objectieve elementen die volgens de EBA-richtsnoeren kunnen wijzen op een FOLTF-situatie (zie ook paragraaf 84). Met betrekking tot significante gebeurtenissen bevatten de ECB-richtsnoeren geen specifiekere informatie dan die welke al in de EBA-richtsnoeren kan worden gevonden.

78

Daarom is de enige systematische trigger die de ECB gebruikt voor het operationeel beheer van haar crisisbeheersingsactiviteiten een globale SREP-score die aangeeft dat een bank een hoog risico loopt²⁶. SREP-scores worden echter slechts eenmaal per jaar vastgesteld tijdens de jaarlijkse SREP-procedure in september. De ECB heeft benadrukt dat de scores vaker kunnen worden geactualiseerd op basis van haar eigen voortdurende monitoring van risico-indicatoren. Er werden geen concrete voorbeelden gegeven van SREP-scores die hadden bijgedragen tot de vaststelling van een snel evoluerende situatie of die daadwerkelijk waren geactualiseerd in een crisissituatie. De richtsnoeren bevorderen de uitvoering van vroegtijdige-interventiebeoordelingen in het kader van het jaarlijkse SREP-besluitvormingsproces.

79

Het gebrek aan formele triggers betekent niet dat de ECB voor de crisisidentificatie helemaal geen holistischer beoordelingen gebruikt die gebaseerd zijn op minder geformaliseerde criteria. De JST's controleren regelmatig een breed scala aan indicatoren als onderdeel van de SREP, hoewel niet gegarandeerd wordt dat dit consistent gebeurt in alle JST's en hoewel niet alle beoordelingen door het management hoeven worden goedgekeurd. De ECB heeft niet volledig geanalyseerd welke indicatoren of andere gebeurtenissen voornamelijk hebben bijgedragen tot de identificatie van banken in crisis.

… en de monitoringsystemen moeten worden verbeterd

80

Triggers voor herstelplannen die gebaseerd zijn op instellingsspecifieke verslaglegging zijn niet ingebed in het door de ECB gebruikte IT-systeem. Ze moeten handmatig door elk JST worden gecontroleerd - als ze al worden gecontroleerd - en (bijna-)schendingen worden niet automatisch gesignaleerd. Dit heeft een nadelig effect op de doelmatigheid van de crisisidentificatie.

81

Diverse eenheden van de ECB dragen bij tot het operationeel beheer van de crisisidentificatie. Ze stellen een verscheidenheid aan materiaal op waarin informatie is vervat die van belang is voor de crisisidentificatie, waaronder verslagen over inbreuken op regelgevingsvereisten en de monitoring van kritieke niveaus voor specifieke risico's. We konden echter niet vaststellen dat er een duidelijk omschreven proces bestaat voor het samenvoegen, beoordelen en het aan de hogere echelons uitbrengen van verslag over deze informatie, noch voor het nemen van maatregelen op basis van deze informatie. We konden evenmin vaststellen of en in welke mate JST's of het hogere management voor de crisisidentificatie stelselmatig gebruik maken van deze verslagen.

82

Bovendien konden we nergens iets vinden dat wees op het bestaan van managementinformatiesystemen die op een aanmerkelijke verslechtering zouden duiden als de JST's dergelijke gevallen niet identificeren en/of rapporteren. Er is ook geen specifiek proces dat waarborgt dat inbreuken op regelgevingsvereisten het verantwoordelijke JST aansporen om na te gaan of zich een materiële verslechtering van de financiële toestand heeft voorgedaan dan wel of er een FOLTF-beoordeling nodig is.

83

We troffen met name tekortkomingen aan in het proces om de inbreuken op indicatoren voor herstelplannen te monitoren. Een doelmatige monitoring zou de operationele capaciteit voor het vroegtijdig identificeren van mogelijke crises echter verbeteren. Inbreuken werden in meer dan 40 % van de gevallen met een vertraging van ten minste vier weken²⁷ door de banken gemeld. Inbreuken betroffen kapitaalindicatoren (ruwweg 30 %), winstgevendheidsindicatoren (26 %), indicatoren voor activakwaliteit (17 %) en, in mindere mate, liquiditeits- en marktindicatoren.

84

Bovendien waren er bewijzen die erop duidden dat JST's zich niet in alle gevallen houden aan de crisisbeheersingsprocessen van de ECB. Zo werden sommige inbreuken op herstelplanindicatoren niet aan de CRM gerapporteerd, zoals had moeten gebeuren. We waren niet in staat te bevestigen dat er zelfs in gevallen van inbreuken op belangrijke regelgeving crisisbeheersingsactiviteiten zoals formele vroegtijdige-interventiebeoordelingen waren overwogen, hoewel ons is meegedeeld dat in een aantal gevallen waarin deze werden overwogen al toezichtsmaatregelen of maatregelen voor vroegtijdige interventie bestonden om de problemen die waren gerezen te beperken.

85

Bovendien wees niets op een systematische aanpak om ervoor te zorgen dat mogelijke microprudentiële gevolgen van macro-economische ontwikkelingen en de vorming van systeemrisico in aanmerking worden genomen om de doelmatigheid van de crisisidentificatie te vergroten. De toezichtsfunctie en de monetaire functie van de ECB wisselen informatie uit over macro- en microprudentiële ontwikkelingen. We zagen echter geen bewijzen dat dergelijke ontwikkelingen door de ECB specifiek in acht worden genomen bij haar toezicht, bijvoorbeeld door bepaalde risicofactoren in het RBS een bepaalde wegingsfactor te geven of ze systematisch te beoordelen in de SREP. Evenmin zagen we een proces voor de systematische follow-up van systeemrisico's die werden geïdentificeerd door het ESRB of andere macroprudentiële instanties.

86

Het ontbreken van gecentraliseerde monitoring van de indicatoren kan ook negatieve gevolgen hebben voor de doelmatigheid van het beheer. We konden geen bewijzen vinden dat de managementinformatiesystemen van de ECB het hogere management een alomvattend, actueel overzicht geven van alle instellingen die onder de crisisbeheersing vallen. Een dergelijke reeks gegevens zou het management helpen zich van zijn taken te kwijten en zou aldus bijdragen tot de doelmatigheid. Er is geen systeem van uitzonderingenrapportering dat ervoor zorgt dat informatie automatisch aan de juiste hiërarchische niveaus wordt doorgespeeld als deze aan vooraf bepaalde criteria voldoet. Er is blijkbaar geen duidelijk omschreven follow-upproces.

87

Volgens een internecontrolerapport maken de JST's geen doelmatig gebruik van het follow-upsysteem van de ECB voor permanent toezicht en was de follow-up die werd gegeven aan de overgrote meerderheid van de vereisten in besluiten van de raad van toezicht zelfs niet gedocumenteerd (voor een steekproef die door de interne controle werd genomen was 81 % van de gevallen niet in het systeem geregistreerd en was er voor 17 % geen documentatie van de bijbehorende actie).

Wanneer vroegtijdige-interventiebeoordelingen moeten worden verricht en hoe ze moeten worden gepresenteerd wordt hoofdzakelijk aan de toezichthoudende teams overgelaten

88

De controle-informatie die we verkregen betreffende de doelmatigheid van de ECB op het vlak van crisisidentificatie was ontoereikend en niet representatief. Niettemin kwamen daarin bepaalde tekortkomingen in het ontwerp naar voren.

89

We konden op basis van documentatie en interviews vaststellen dat vroegtijdige-interventiebeoordelingen voornamelijk plaatsvinden in het kader van de jaarlijkse SREP-exercitie, dat wil zeggen elk jaar rond dezelfde tijd. In principe moeten significante gebeurtenissen die zich in de loop van het jaar voordoen, ook een trigger vormen voor formele vroegtijdige-interventiebeoordelingen. De ECB heeft verklaard dat dergelijke gevallen zich voordoen, maar ze bleken niet uit onze steekproef. De beperkte controle-informatie die beschikbaar was voor ons, wijst er juist op dat in sommige gevallen blijkbaar belangrijke inbreuken op de regelgeving niet leidden tot een formele vroegtijdige-interventiebeoordeling, los van de SREP-procedure, hoewel niet is uitgesloten dat de ECB toch overwoog om passende toezichts- of vroegtijdige-interventiemaatregelen te nemen.

90

Zoals vereist krachtens de richtsnoeren van de EBA en de ECB omvatten de vroegtijdige-interventiebeoordelingen die ons door de ECB werden aangereikt doorgaans verklaringen over de vraag of er inbreuk was gemaakt op de verplichte vereisten dan wel of dit in de toekomst wellicht het geval zou kunnen zijn. Alle gevallen hielden verband met inbreuken (of waarschijnlijke inbreuken) op de kapitaalvereisten, en geen enkel geval betrof een inbreuk (of waarschijnlijke inbreuk) op de liquiditeitsvereisten. Er waren geen verwijzingen naar inbreuken op andere verplichte vereisten, met name ernstige tekortkomingen in de governance van een instelling en in het kader voor risicobeheersing tijdens het permanente toezicht van de ECB, en er waren ook geen systematische vermeldingen van eerdere inbreuken.

91

Al met al konden we niet vaststellen of alle relevante toezichtsbevindingen terug te vinden zijn in de formele beoordelingsdocumenten betreffende vroegtijdige interventie. De conclusies die we hebben gezien met betrekking tot inbreuken of waarschijnlijke inbreuken waren voornamelijk gebaseerd op de gerapporteerde cijfers en projecties van de banken, zelfs in gevallen waarin de ECB over bewijs beschikte dat de gerapporteerde cijfers twijfelachtig waren, ook al begrijpen we dat dit probleem in sommige gevallen misschien werd beperkt door gevoeligheidsanalyses waarin een reeks mogelijke uitkomsten voor de bank in kwestie of andere maatregelen werden aangegeven.

Crisisrespons

92

Wanneer een bank wordt aangemerkt als een bank in crisis, wordt van de JST's verwacht dat ze hun toezicht verscherpen en in nauw overleg met de CRM de passende respons op deze crisis bepalen. Dit omvat een voorstel om vroegtijdige interventie en andere toezichtsbevoegdheden toe te passen en kan, afhankelijk van de ernst van de crisis, ook de verrichting van een FOLTF-beoordeling inhouden.

De aard en omvang van de geïntensiveerde toezichtsactiviteit worden door elk JST bepaald

93

De ECB heeft ons geen informatie verstrekt over formele richtsnoeren betreffende de verscherping van het toezicht (hoe, in welke mate en met welke mogelijkheden). We vernamen dat de gebruikelijke praktijk erin bestaat om de interactie met het hogere management van een bank te intensiveren en frequentere en uitvoeriger verslaglegging op te vragen voordat de crisisbeheersingsactiviteiten formeel in gang worden gezet.

Er zijn instrumenten voor liquiditeitsmonitoring vastgesteld…

94

De beschikbaarheid van volledige en actuele liquiditeitsgegevens is essentieel voor de doelmatigheid van het beheer van een bank in crisis. De ECB heeft daarom een model voor liquiditeitsrapportage ontworpen dat banken kunnen gebruiken tijdens crisissituaties. Via dit model worden belangrijke gegevens over financiering en liquiditeit verstrekt. Daarnaast wordt aan de instellingen gevraagd om hun eigen beoordeling te geven en hun verwachtingen toe te lichten.

95

De banken hoeven echter niets te zeggen over hun onderliggende aannamen. Een andere mogelijke tekortkoming is het feit dat de gegevens uitsluitend op groepsniveau worden verzameld. Dit betekent dat een crisis op het niveau van een dochteronderneming afbreuk zou kunnen doen aan het nut van die gegevens bij het verstrekken van kritieke informatie die de ECB nodig heeft om de situatie doeltreffend te beheersen.

… maar om doelmatig te zijn, zou het proces geleden of waarschijnlijke verliezen moeten kwantificeren

96

Even belangrijk voor een doelmatige crisisbeheersing is de identificatie en beoordeling van de impact van nadelige ontwikkelingen op het eigen vermogen. Aangezien vroegtijdige interventie tot doel heeft de levensvatbaarheid van een bank te herstellen, moet er een beeld worden gevormd van de niet opgenomen en waarschijnlijke verliezen en andere factoren die nog niet worden weergegeven in de cijfers van de bank. Op basis van de controle-informatie die we te zien kregen, kunnen we niet bevestigen dat er een doeltreffend proces bestaat met richtsnoeren voor de JST's, waarbij de omvang van een gegeven probleem wordt geraamd voordat er crisisresponsmaatregelen worden overwogen. De procesbeschrijving van de ECB geeft evenmin weer dat in dergelijke gevallen die buiten het jaarlijkse SREP-besluitvormingsproces vallen, moet worden overwogen om van banken te verlangen dat zij een specifiek voorzieningenbeleid toepassen ten aanzien van hun eigen vermogen of om de pijler 2-vereiste te verhogen op basis van een gekwantificeerde beoordeling.

97

De beheersing van een crisissituatie vergt ook gedetailleerder informatie. De ECB beschikt over een standaardinstrument voor de monitoring van niet-renderende leningen (NPL's) dat enig inzicht verschaft. Volgens de EBA-richtsnoeren moet de ECB, wanneer er sprake is van de laagste SREP-score én zorgen over de activakwaliteit, overwegen om informatie te verzamelen voor de waardering van de activa van een bank, onder meer op basis van inspecties ter plaatse in het kader van de vroegtijdige-interventiebeoordeling. Niets wijst er echter op dat bij de EBC een dergelijke procedure bestaat. Op momenten dat dringende besluitvorming noodzakelijk is, kan het gebrek aan dergelijke informatie nadelige gevolgen hebben voor de doelmatigheid van het beheer.

98

De ECB heeft een beperkt aantal teams voor inspecties ter plaatse tot haar beschikking die een gedetailleerde analyse kunnen verrichten van de activakwaliteit van banken in crisis. Zelfs wanneer een JST problemen in de activaportefeuille heeft vastgesteld, kan het gewone proces voor inspecties ter plaatse wel een jaar in beslag nemen. Dit beperkt de operationele capaciteit om snel op een crisis te reageren.

99

Bepaalde banken hebben een hoge SREP-score door een hoog percentage NPL's of andere problemen met de activakwaliteit die zijn geïdentificeerd aan de hand van specifieke ECB-exercities. Het management van de ECB beschikt niet over beknopte informatie over de mate waarin deze vraagstukken zijn beoordeeld met behulp van inspecties ter plaatse of andere middelen, en evenmin beschikt zij over een toekomstgericht proces om op deze wijze informatie te verzamelen.

Er zijn meer richtsnoeren nodig inzake wettelijke bevoegdheden en praktische maatregelen…

100

Om de doelmatigheid van haar crisisresponsbeheersing te garanderen, heeft de ECB het volgende nodig:

1. een duidelijk begrip van de wettelijke bevoegdheden waarover ze beschikt en richtsnoeren voor het gebruik ervan;
2. een duidelijk begrip van de reeks praktische maatregelen die in elk gegeven scenario beschikbaar zijn;
3. een middel om ervoor te zorgen dat de bevindingen van de herstelplanbeoordeling naar behoren in acht worden genomen;
4. richtsnoeren, instrumenten en opleiding.

101

De eerste randvoorwaarde voor doelmatige crisisbeheersing is duidelijk inzicht in de bevoegdheden waarover de ECB beschikt en de juridische voorwaarden voor het gebruik ervan. De ECB beschikt over algemene procedures voor het gebruik van toezichtsbevoegdheden die reiken tot het opleggen van maatregelen tijdens een crisissituatie. Ook beschikt de ECB over een ontwerpbesluitmodel en een controlelijst met vragen die tijdens een vroegtijdige-interventiebeoordeling moeten worden gesteld. Deze instrumenten bieden de afzonderlijke toezichthouders echter geen richtsnoeren betreffende het gebruik van hun oordeelsvorming in een crisissituatie.

102

Bovendien is er een aantal specifieke uitdagingen voor het afdwingen van het regelgevingskader in een crisissituatie. De formulering van de GTM-Verordening en de BRRD is niet consistent, er zijn mogelijke overlappingen en er is geen duidelijke hiërarchie tussen de afzonderlijke maatregelen. Daarnaast bestaat het risico dat verschillen in de manier waarop de BRRD is omgezet in nationale wetgeving van de deelnemende lidstaten de bestaande inconsistenties nog heeft verergerd. Na het vaststellen van deze uitdagingen hield de ECB begin 2016 een enquête onder NBA’s en rapporteerde zij aan de Commissie de conclusie dat vroegtijdige interventie en de verhouding ervan tot regelmatige toezichtsmaatregelen verder moest worden verduidelijkt in de wetgeving om een doelmatige gebruikmaking ervan te waarborgen. Er werden als gevolg hiervan echter geen processen of richtsnoeren ontwikkeld om het ECB-personeel te helpen bij de omgang met de vastgestelde uitdagingen.

103

De ECB heeft geen alomvattende lijst opgesteld van specifieke maatregelen die in specifieke omstandigheden kunnen worden getroffen en de wettelijke bevoegdheden waarop die maatregelen gebaseerd zouden kunnen worden. Bovendien heeft de ECB niet geanalyseerd welke vroegtijdige-interventiemaatregelen of andere maatregelen het best kunnen worden gebruikt. Dit verhoogt het risico dat adequate maatregelen mogelijk niet worden genomen. Wanneer de ECB dit wel zou doen, zou dat de samenhang van haar besluitvorming inzake de uitoefening van deze bevoegdheden verbeteren, en daarmee de doelmatigheid verhogen van de manier waarop het proces wordt beheerd. Een en ander gaat ten koste van de doelmatigheid van de responsiviteit.

104

Niets wijst erop dat er een procedure bestaat die garandeert dat de bevindingen van de herstelplanbeoordeling betreffende de geloofwaardigheids- en haalbaarheidsstudies van de banken worden gebruikt.

… over de monitoring van de toepassing van toezichtsmaatregelen…

105

Wanneer er toezichtmaatregelen worden opgelegd, wordt van de JST's verwacht dat ze de toepassing daarvan monitoren en de resultaten evalueren. Daarvoor bestaan bij de ECB echter geen specifieke operationele richtsnoeren. Er bestaat bijvoorbeeld geen expliciete beschrijving van de frequentie van de nodige actualiseringen, van de maatregelen die bij monitoring moeten worden uitgebreid, of van de verlenging van deadlines.

106

In een intern controlerapport werd gewezen op belangrijke tekortkomingen in het algemene systeem voor de monitoring van beoogde risicobeperkende toezichtsmaatregelen of vereisten zoals vastgesteld in het permanent toezicht (zie paragraaf 87), hetgeen twijfel doet rijzen over de systematische aard van de follow-up.

… over de duidelijkheid van de richtsnoeren inzake FOLTF-beoordelingen

107

Als de situatie verder verslechtert, bijvoorbeeld omdat bepaalde maatregelen niet doeltreffend blijken te zijn, is het mogelijk dat de ECB een FOLTF-beoordeling van de bank in kwestie moet verrichten. In artikel 32, lid 4, BRRD worden de omstandigheden opgesomd waarin een bank FOLTF wordt geacht. De EBA-richtsnoeren inzake FOLTF-beoordelingen vermelden een aantal objectieve elementen waarop dit toezichtsbesluit gebaseerd dient te zijn.

108

De ECB heeft haar eigen interne richtsnoeren opgesteld in verband met de toepassing van de EBA-richtsnoeren. Het resultaat daarvan is echter veel beperkter in reikwijdte en detail dan het oorspronkelijke richtsnoer. Met name de in de EBA-richtsnoeren vermelde objectieve elementen die dienen ter beoordeling worden niet besproken en aan het personeel worden geen instructies gegeven over het gebruik ervan²⁸. Naar onze mening gaat de ECB ook niet nader in op de identificatie van mogelijke inbreuken op corporate-governanceregelingen die, volgens de EBA-richtsnoeren, in dit verband moeten worden bekeken.

109

De interne richtsnoeren van de ECB zijn bedoeld om de voorschriften van de EBA-richtsnoeren vanuit operationeel perspectief toe te lichten, maar ze doen dit niet volledig; bijgevolg kan niet worden gesteld dat het ontwerp van het proces om de FOLTF-beoordelingen te beheren volledig doelmatig is.

… en over opleidingsactiviteiten en simulaties die de doelmatigheid verbeteren

110

De CRM heeft opleidingen op het gebied van crisisbeheersing georganiseerd, en de feedback van de deelnemers was over het algemeen positief. Er had echter meer nadruk moeten worden gelegd op opleiding op het gebied van het vroegtijdige-interventiekader. NBA-personeel heeft slechts in beperkte mate deelgenomen aan bepaalde JST's op gebieden die verband houden met crisisbeheersing. Bovendien heeft de ECB geen gestructureerde feedbacksessies met JST's opgezet om verdere opleidingsbehoeften naast bovengenoemde na te gaan.

111

De CRM is, in het kader van de voorbereiding op crises en in nauw overleg met NBA's, verantwoordelijk voor de organisatie van simulatie-oefeningen in verband met crisisbeheersing. Tot dusver werden de vroege stadia van een mogelijke crisis of de vroegtijdige-interventiefase echter nog niet behandeld in dergelijke oefeningen. Er was geen documentatie waaruit bleek dat de ECB hiervoor een specifieke methodologie of welbepaalde richtsnoeren heeft opgesteld of dat ze voornemens is om dit in de nabije toekomst te doen.

De documentatie over de crisisrespons in vroegtijdige-interventiebeoordelingen moet worden verbeterd

112

De ECB verstrekte ons documentatie en informatie die ons een reëel beeld gaven van de relevante processen met betrekking tot het beheer van vroegtijdige-interventieprocessen, maar in beperkte mate en in bewerkte vorm. Wij kunnen dan ook geen algemene conclusie trekken en bevestigen dat de ECB een operationeel doelmatig managementproces heeft vastgesteld om ervoor te zorgen dat zij haar vroegtijdige-interventiebevoegdheden uitoefent in overeenstemming met het regelgevingskader en de desbetreffende EBA-richtsnoeren. We zagen echter wel gevallen waarin de operationele richtsnoeren voor vroegtijdige-interventiebeoordelingen van de ECB niet werden gevolgd.

113

De informatie omvatte geen voorbeelden van besprekingen met de rechterlijke instantie betreffende een voorgestelde maatregel, noch uit hoofde van de GTM-Verordening, noch uit hoofde van het nationaal recht, zoals vereist door de ECB-richtsnoeren. Dit wordt naar verluidt behandeld in andere documenten die wij niet te zien kregen.

114

De vroegtijdige-interventiebeoordelingen waarin we inzage kregen, bevatten ook geen bespreking van de beschikbare maatregelen als onderdeel van een doelmatig proces voor de keuze van het meest geschikte alternatief. In de meeste gevallen kwam uit de beoordeling zelf niet duidelijk naar voren hoe de voorgestelde maatregel de inbreuk of waarschijnlijke inbreuken zou aanpakken.

115

De operationele richtsnoeren van de ECB betreffende vroegtijdige-interventiemaatregelen vermelden dat in overweging moet worden genomen of een maatregel noodzakelijk, geschikt en adequaat is. Deze aspecten werden niet beoordeeld in de stukken die we te zien kregen. Een bespreking van eerdere maatregelen ontbrak eveneens, zelfs wanneer deze vergelijkbaar waren met de nieuwe voorstellen. Dit druist in tegen een expliciet vereiste in de richtsnoeren van de ECB.

116

In de aan ons verstrekte documenten werd niet duidelijk en expliciet uitgelegd waarom het JST van mening was dat de voorgestelde maatregelen de vastgestelde tekortkomingen binnen een redelijk tijdsbestek zouden aanpakken. Ook zagen we nergens informatie die erop wijst dat de ECB uitdrukkelijk herstelmaatregelen of andere in een herstelplan beschreven maatregelen in dit licht had overwogen, of dat zij bereid was de aandacht te vestigen op gevallen waarvan zij meende dat met geen van de voorgestelde herstelmogelijkheden het probleem zou kunnen worden aangepakt.

117

In de meeste gevallen bleef het onduidelijk of de ECB daadwerkelijk had geprobeerd om vóór haar crisisrespons de omvang van een vastgesteld probleem te kwantificeren. Er bestond met name geen procedure om doelgerichte inspecties ter plaatse te verrichten teneinde de gevolgen te kwantificeren van de niet opgenomen en waarschijnlijke verliezen en andere factoren die nog niet zijn weergegeven in de cijfers van een bank. In de beoordelingen die we zagen was het onduidelijk of de inbreuk of waarschijnlijke inbreuk tijdig kon worden aangepakt met de voorgestelde maatregelen, hoewel dit in de richtsnoeren van de ECB expliciet wordt vereist.

118

Op grond van de informatie waarin we inzage kregen, konden we niet bevestigen dat de ECB de toepassing van vroegtijdige-interventiemaatregelen doeltreffend monitort. Met name konden we niet vaststellen of er een snelle follow-up bestaat, ofwel in de vorm van aanvullende maatregelen, ofwel in de vorm van een FOLTF-beoordeling, zoals bepaald in de crisisbeheersingsprocessen van de ECB.

119

Aan de hand van de verstrekte controle-informatie konden we slechts geselecteerde aspecten van de doelmatigheid van de crisisrespons van de ECB controleren. Onze controle bleef beperkt tot documenten die de ECB ons wenste te verstrekken en deze volstonden niet om een algemene conclusie te trekken over de toepassing van de operationele crisisbeheersingsprocessen.

Conclusies en aanbevelingen

120

De ECB heeft in haar toezichthoudende rol een substantieel kader voor crisisbeheersingsprocedures vastgesteld, maar er zijn nog aanmerkelijke verbeteringen nodig:

1. de organisatorische opzet is toereikend en zorgt ervoor dat de informatiestroom binnen de ECB over het geheel genomen naar behoren verloopt. De processen voor externe samenwerking en coördinatie zijn voor verbetering vatbaar.
2. We hebben enige tekortkomingen vastgesteld in het operationele kader voor crisisbeheersing, evenals tekenen van ondoelmatige toepassing, die uitvoeriger worden besproken in de hierna vermelde conclusies.

Organisatorische opzet

121

De organisatorische opzet is toereikend, ondanks tekortkomingen in de initiële planningsfase (zie de paragrafen 17-23). De aanwerving voor de CRM was over het geheel genomen doelmatig (zie de paragrafen 24 en 25). De ECB beschikt momenteel niet over procedures voor herziening van de personeelsbehoeften en voor een herschikking van het personeel dat wordt ingezet bij JST's die een crisissituatie behandelen (zie paragraaf 25).

Samenwerking en coördinatie bij de crisisbeheersing

122

Het opzetten van coördinatie en samenwerking met andere autoriteiten is nog steeds niet afgerond. Er bestaan slechts beperkte operationele richtsnoeren om ervoor te zorgen dat de JST's in een crisissituatie hun taken in verband met het toezichthoudend college consistent en doelmatig kunnen beheren (zie de paragrafen 29-31). Bovendien bestaat er nog geen intern kader van regels voor het aanvullend toezicht op financiële conglomeraten (zie paragraaf 32).

123

De samenwerking van de ECB met de GAR berust op het delen en uitwisselen van informatie die van belang is voor de uitvoering van hun taken. De GAR krijgt toegang tot bredere informatie in de vroegtijdige interventiefase, wanneer de ECB dat passend acht of de GAR daarom vraagt. Het niveau van de beschikbaar gestelde informatie stijgt echter niet automatisch wanneer de financiële toestand van een bank verslechtert (zie de paragrafen 34-39).

Aanbeveling 1

De ECB dient haar samenwerking met externe actoren te verbeteren door:

1. haar inspanningen om WCCA's te sluiten voor alle toezichthoudende colleges waarvoor de ECB de consoliderende toezichthouder is voort te zetten en de informatie-uitwisseling met de GAR te verbeteren. Dat laatste zou moeten gebeuren in het huidige herzieningsproces van het memorandum van overeenstemming tussen de twee instellingen;
2. een intern kader voor aanvullend toezicht op FICO’s vast te stellen.

Streefdatum voor de uitvoering: Q4 2018

Herstelplanning

124

De ECB heeft passende interne monitoringprocedures opgesteld voor het beoordelingsproces van de herstelplannen (zie paragraaf 51) en heeft een consistent tijdschema voor de indiening van herstelplannen vastgesteld (zie paragraaf 47). Enkele inherente uitdagingen in verband met de toezichthoudende colleges blijven bestaan (zie de paragrafen 48 en 49). Bij de beoordeling van de plannen kunnen nationale deskundigen worden betrokken, hetgeen governancerisico's met zich kan brengen (zie paragraaf 50). Er zijn voldoende richtsnoeren verstrekt ten aanzien van de meeste aspecten, met uitzondering van herstelplanningsindicatoren (zie de paragrafen 51-54). De ECB heeft alle wettelijke vereisten geoperationaliseerd in een doelmatig beoordelingsinstrument, maar we vonden geen aanvullend samenvattend verslag en geen systematische procedure voor het gebruik van beoordelingen in de permanente toezichthoudende taken betreffende crisisidentificatie en -beheersing (zie de paragrafen 55-61). De onder toezicht staande entiteiten gaven in het algemeen positieve feedback (zie de paragrafen 62-64). Door de beperkingen op de documentatie waarop we de hand konden leggen, konden we echter geen conclusies formuleren over de doelmatigheid van het beoordelingsproces van de herstelplannen in de praktijk (zie de paragrafen 65 en 66).

Aanbeveling 2

Wat de herstelplanning betreft, dient de ECB:

1. de consistentie van haar aanpak ten aanzien van banken met soortgelijke bedrijfsmodellen en/of activiteiten in gemeenschappelijke rechtsgebieden te verbeteren door aanvullende richtsnoeren te verstrekken, onder meer voor de kalibratie van indicatoren;
2. te streven naar aanvullende outputs in de vorm van samenvattende verslagen en dient zij voor de JST's regelingen te treffen voor een systematisch gebruik van herstelplanbeoordelingen bij de crisisidentificatie en -beheersing.

Streefdatum voor de uitvoering: Q4 2018

Crisisidentificatie

125

De huidige richtsnoeren inzake crisisidentificatie zijn niet voldoende doorontwikkeld en vermelden geen specifieke objectieve criteria die zouden kunnen bijdragen tot de doelmatigheid van de crisisbeheersing (zie de paragrafen 67-72). Er bestaan procedures voor crisisidentificatie; er is echter geen reeks indicatoren met duidelijke drempelwaarden op basis waarvan de verslechtering van een onder toezicht staande entiteit kan worden bepaald. Ook dit heeft negatieve gevolgen voor de doelmatigheid van de crisisbeheersing (zie de paragrafen 73-79). De doelmatigheid van het crisisidentificatiebeheer door de ECB wordt voorts beïnvloed door het feit dat vroegtijdige-interventiebeoordelingen voornamelijk worden verricht in het kader van de jaarlijkse SREP-cyclus en niet als reactie op bewijzen van een aanmerkelijke verslechtering in de financiële toestand van een bank (zie de paragrafen 89-91); de onderliggende documentatie stemt bovendien niet volledig overeen met de elementen die in de bestaande richtsnoeren worden vermeld.

Aanbeveling 3

De ECB dient:

1. haar richtsnoeren betreffende vroegtijdige-interventiebeoordelingen verder uit te werken en een reeks indicatoren te definiëren met duidelijke drempelwaarden op basis waarvan een mogelijke verslechtering in de financiële toestand van een bank kan worden vastgesteld, en daarbij gebruik te maken van enkele van de indicatoren en triggers die geschikt zijn bevonden in het kader van de beoordeling van het herstelplan van de bank en deze te koppelen aan duidelijke escalatieprocessen teneinde een doelmatig gebruik van de beschikbare informatie mogelijk te maken;
2. te bevorderen dat vroegtijdige-interventiebeoordelingen snel en systematisch worden gebruikt zodra er bewijzen zijn van materiële verslechtering in de financiële toestand van een bank;
3. de kwaliteitsborging van vroegtijdige-interventiebeoordelingen te benadrukken om ervoor te zorgen dat haar interne processen en richtsnoeren worden gevolgd.

Streefdatum voor de uitvoering: Q2 2018.

126

De ECB heeft geen duidelijk omschreven procedures en systemen voor het volledig samenvoegen, beoordelen, aan het hogere echelon verslag uitbrengen en het nemen van maatregelen op basis van de schat aan informatie waarover zij beschikt, en haar gecentraliseerde monitoring en follow-up van bevindingen worden niet systematisch gedocumenteerd (zie de paragrafen 80-86).

Aanbeveling 4

De ECB dient haar processen voor de behandeling van alle informatie (inclusief informatie over het systeemrisico) te stroomlijnen, zodat haar capaciteit om banken in crisis reeds in een vroeg stadium te identificeren wordt gemaximaliseerd. Daartoe moet een managementinformatiesysteem worden ingevoerd voor de systematische rapportering van inbreuken en bijna-inbreuken op regelgevingsvereisten en dienen er gecentraliseerde controles te worden uitgevoerd.

Streefdatum voor de uitvoering: Q1 2019

Crisisrespons

127

De huidige aanpak van de ECB met betrekking tot het operationeel beheer van de crisisrespons omvat geen procedure die ervoor zorgt dat de omvang van een gegeven probleem wordt gekwantificeerd voordat er toezichtsmaatregelen in overweging worden genomen. De ECB heeft met name geen snel beschikbare teams voor inspecties ter plaatse die een grondige analyse kunnen verrichten van de activakwaliteit voor banken in crisis (zie de paragrafen 96-99).

Aanbeveling 5

De ECB dient:

1. haar richtsnoeren inzake vroegtijdige interventie verder uit te werken om ervoor te zorgen dat alle relevante toezichtsbevindingen worden gekwantificeerd voordat er responsmaatregelen worden overwogen;
2. duidelijke processen vast te stellen voor het verkrijgen van zekerheid over de activakwaliteit van instellingen waarvan de financiële toestand aanmerkelijk is verslechterd, wanneer er onzekerheid blijft bestaan over de activawaardering. De ECB dient met name te beschikken over snel inzetbare teams voor inspecties ter plaatse die een grondige analyse kunnen verrichten van de activakwaliteit voor banken in crisis;
3. regelmatig voortgangsverslagen uit te brengen aan het hogere management waarin systematisch, volledig en met het oog op de toekomst wordt samengevat hoe de banken met geïdentificeerde problemen op het gebied van activakwaliteit worden aangepakt met behulp van inspecties ter plaatse of andere middelen.

Streefdatum voor de uitvoering: Q4 2018

128

De ECB heeft problemen vastgesteld bij de toepassing van de voor crisisrespons beschikbare vroegtijdige-interventiemaatregelen (waaronder een overlapping met andere maatregelen). Zij heeft de wetgever benaderd om wetswijzigingen na te streven, maar heeft aan haar eigen personeel geen richtsnoeren verstrekt voor de omgang met deze problemen. Er is evenmin een beschrijving van specifieke maatregelen die in een reeks scenario's kunnen worden overwogen, noch van de wettelijke bevoegdheden waarop deze maatregelen kunnen worden gebaseerd. In dit verband maakt de ECB, bij het bepalen van de bevoegdheden en maatregelen die in een bepaald scenario moeten worden overwogen, geen gebruik van de waardevolle inzichten die zij heeft opgedaan in eerdere herstelplanbeoordelingen en crisissituaties. Een zorgvuldig gebruik van die inzichten zou de doelmatigheid aanzienlijk kunnen vergroten door ervoor te zorgen dat alle toegepaste maatregelen passend en proportioneel zijn (zie de paragrafen 101-104).

Aanbeveling 6

De ECB dient haar operationele richtsnoeren inzake vroegtijdige-interventiebeoordelingen verder uit te werken teneinde:

1. de problemen aan te pakken die werden vastgesteld bij de uitoefening van haar bevoegdheden, door de Commissie te verzoeken wetswijzigingen in overweging te nemen om mogelijke tekortkomingen in het bestaande kader te corrigeren;
2. een volledige beschrijving in te voeren van specifieke maatregelen die in een reeks scenario's moeten worden overwogen, en de wettelijke bevoegdheden die daarbij moeten worden uitgeoefend. Daarbij dient zij systematisch gebruik te maken van de inzichten die ze verworven heeft bij de beoordeling van herstelplannen van banken en in eerdere crisissituaties.

Streefdatum voor de uitvoering: Q4 2018

129

De richtsnoeren van de ECB inzake de toepassing van de FOLTF-richtsnoeren van de EBA zijn te beperkt in reikwijdte en detail en maken niet duidelijk hoe er gebruik kan worden gemaakt van de objectieve elementen die in de EBA-richtsnoeren worden beschreven in verband met een FOLTF-beoordeling (zie de paragrafen 107-109).

Aanbeveling 7

De ECB dient haar operationele richtsnoeren voor FOLTF-beoordelingen verder uit te werken, en met name dieper in te gaan op het gebruik van de objectieve elementen die in de EBA-richtsnoeren worden beschreven.

Streefdatum voor de uitvoering: Q1 2018

130

De ECB weigerde ons toegang te verlenen tot documenten en informatie die noodzakelijk waren voor de uitvoering van onze opdracht. Op basis van de documenten die we ontvingen, konden we beoordelen in welke mate het ontwerp van de beoordeling van herstelplannen en crisisbeheersingsactiviteiten bijdroegen tot de doelmatigheid. De door de ECB verstrekte informatie over de uitvoering van die activiteiten was echter bijzonder beperkt en stelde ons bijgevolg niet in staat conclusies te trekken over de doelmatigheid van de crisisbeheersing in de praktijk (zie bijlage I).

Aanbeveling 8

De ECB dient de Rekenkamer toegang te verlenen tot alle gevraagde documenten of informatie, zodat de Rekenkamer haar opdracht kan uitvoeren met het oog op de verantwoordingsplicht.

Streefdatum voor de uitvoering: direct.

Dit verslag werd door kamer IV onder leiding van de heer Baudilio TOMÉ MUGURUZA, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 12 december 2017.

Afkortingen

BCBS: Bazels Comité voor bankentoezicht

BRRD: richtlijn herstel en afwikkeling van banken (Bank Recovery and Resolution Directive)

CMG: crisisbeheersingsgroep (Crisis Management Group)

CMN: crisisbeheersingsnetwerk (Crisis Management Network)

CMT: crisisbeheersingsteam op hoog niveau (High-Level Crisis Management Team)

CRM: afdeling Crisisbeheersing

DG Statistieken: directoraat-generaal Statistiek

EAP: noodplan (Emergency Action Plan)

EBA: Europese Bankautoriteit

ECB: Europese Centrale Bank

ERK: Europese Rekenkamer

ESCB: Europees Stelsel van centrale banken

ESMA: Europese Autoriteit voor effecten en markten

ESRB: Europees Comité voor systeemrisico's (European Systemic Risk Board)

EU: Europese Unie

FICO's: financiële conglomeraten

FOLTF: die faalt of waarschijnlijk zal falen (failing or likely to fail)

FSB: Raad voor financiële stabiliteit (Financial Stability Board)

GAM: gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme

GAR: Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad

GC: raad van bestuur

G-SIB's: systeemrelevante banken (Global Systemically Important Bank)

G-SIFI's: wereldwijde systeemrelevante financiële instellingen (Global Systemically Important Financial Institutions)

GTM: gemeenschappelijk toezichtsmechanisme

GTM-Verordening: verordening inzake het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme

ICAAP: intern beoordelingsproces van de kapitaaltoereikendheid (Internal Capital Adequacy Assessment Process)

ILAAP: intern beoordelingsproces van de liquiditeitstoereikendheid (Internal Liquidity Adequacy Assessment Process)

IMAS: informatiebeheersysteem (Information Management System)

IS-CMT: instellingsspecifiek crisisbeheersingsteam

JST's: gezamenlijke toezichthoudende teams

LS: lidstaten

LSI: minder significante instelling (Less Significant Institution)

MDA: maximaal toekenbaar bedrag (Maximum Distributable Amount)

MoU: memorandum van overeenstemming (Memorandum of Understanding)

NBA: nationale bevoegde autoriteit

NPL's: niet-renderende leningen (Non-Performing Loans)

PoC: contactpunt (Point of Contact)

RBS: risicobeoordelingssysteem

RIA: afdeling Risicoanalyse

RKV: richtlijn kapitaalvereisten

RTS: technische reguleringsnormen (Regulatory Technical Standards)

RvT: raad van toezicht

SI: significante instelling

SREP: proces van toetsing en evaluatie door de toezichthouder (Supervisory Review and Evaluation Process)

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

WCCA's: schriftelijke coördinatie- en samenwerkingsregelingen (Written Coordination and Cooperation Arrangements)

Verklarende woordenlijst

Beoordeling “faalt of gaat waarschijnlijk falen” (FOLTF): Een beoordeling door de toezichthoudende autoriteit of de afwikkelingsautoriteit waarbij wordt nagegaan of een bank de vereisten om de vergunning te behouden niet in acht neemt, dan wel of het waarschijnlijk is dat zij deze in de nabije toekomst niet in acht zal nemen, hetgeen tot insolventie- of afwikkelingsprocedures kan leiden. Redenen voor een dergelijke vaststelling zijn onder meer, maar niet uitsluitend: de instelling heeft verliezen geleden of zal waarschijnlijk verliezen lijden die haar eigen vermogen geheel of aanmerkelijk uitputten; de activa van de instelling zijn geringer, of zullen in de nabije toekomst waarschijnlijk geringer zijn, dan haar passiva; de instelling is niet in staat of zal in de nabije toekomst waarschijnlijk niet in staat zijn haar schulden of andere passiva te betalen wanneer deze opeisbaar worden.

Crisisbeheersingsgroep (CMG): Autoriteiten van het land van herkomst en de belangrijkste autoriteiten van het land van ontvangst van alle G-SIFI's moeten over CMG's beschikken met het oog op een beter voorbereiding op en het faciliteren van een doelmatig beheer en/of doelmatige afwikkeling ingeval het bedrijf getroffen wordt door een grensoverschrijdende financiële crisis. In de CMG's moeten toezichthoudende autoriteiten, centrale banken, afwikkelingsautoriteiten, ministeries van Financiën en de overheden die verantwoordelijk zijn voor de garantiestelsels van rechtsgebieden die land van herkomst of ontvangst zijn van de entiteiten van de groep die van essentieel belang zijn voor de afwikkeling, vertegenwoordigd zijn en nauw samenwerken met autoriteiten in andere rechtsgebieden waar bedrijven systeemrelevant zijn.

Crisisbeheersingsnetwerk (CMN): Een netwerk van crisisbeheersingsfuncties bij nationale bevoegde autoriteiten (NBA’s)

Europees Comité voor systeemrisico's (ESRB): Het Europees Comité voor systeemrisico's is belast met het toezicht op de risico's voor het financiële stelsel van de EU als geheel (macroprudentieel toezicht).

Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM): Het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM) is samen met het GTM een van de onderdelen van de bankenunie. Het is bedoeld om de belangrijkste bevoegdheden en hulpmiddelen voor het beheer van faillissementen van kredietinstellingen in de deelnemende lidstaten te centraliseren.

Gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM): Het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM) verwijst naar het stelsel van bankentoezicht in de eurozone. Het omvat de ECB en de nationale toezichthoudende autoriteiten van de deelnemende lidstaten. De belangrijkste doelstellingen ervan zijn:

• zorgen voor de veiligheid en soliditeit van het Europese bankwezen;
• vergroten van de financiële integratie en stabiliteit;
• zorgen voor consistent toezicht.

Het GTM is een van de twee pijlers van de EU-bankenunie, samen met het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM).

Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR): Uit hoofde van een nieuw bankafwikkelingsmechanisme voor de eurozone werden belangrijke bevoegdheden overgedragen aan de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR). De GAR heeft tot taak te zorgen voor een ordelijke afwikkeling van falende banken, waarbij de gevolgen voor de reële economie en de overheidsfinanciën zoveel mogelijk worden beperkt. De GAR standaardiseert de regels en procedures voor de afwikkeling van falende significante banken die onder het toezicht van de ECB staan en van andere grensoverschrijdende groepen. Hij neemt belemmeringen voor de afwikkeling van banken weg, bijvoorbeeld op het gebied van de interne organisatie en activiteiten van banken en de grensoverschrijdende erkenning van afwikkelingsmaatregelen.

Gezamenlijke toezichthoudende teams (JST's): Het dagelijks toezicht op significante instellingen binnen het GTM wordt uitgeoefend door gezamenlijke toezichthoudende teams (JST's). De JST's bestaan uit personeel van de ECB en de NBA's van de landen waar de kredietinstellingen, dochterbanken of belangrijke grensoverschrijdende bijkantoren van een bepaalde bankgroep gevestigd zijn. Voor elke significante instelling wordt een JST opgericht.

Maximaal toekenbaar bedrag (MDA): Het maximale bedrag dat een bank mag uitbetalen, bijvoorbeeld aan bonussen of dividenden.

Nationale bevoegde autoriteit (NBA): Een nationale bevoegde autoriteit (NBA) is een nationale autoriteit die verantwoordelijk is voor het bankentoezicht. Dat kan een nationale centrale bank zijn of een specifieke entiteit voor het bankentoezicht, of een tweeledig model. Deze term wordt gehanteerd voor de verschillende soorten instellingen die zich met het bankentoezicht in Europa bezighouden.

Procedure voor toetsing en evaluatie door de toezichthouder (SREP): De procedure voor toetsing en evaluatie door de toezichthouder (SREP) voor banken die onder rechtstreeks beheer van de ECB staan, wordt binnen de JST's verricht om ervoor te zorgen dat de onder toezicht staande instellingen over adequate regelingen, strategieën, processen en mechanismen beschikken, dat zij, volgens de desbetreffende voorschriften, toereikend kapitaal en toereikende liquiditeit aanhouden en dat de risico's waaraan zij worden of kunnen worden blootgesteld voldoende worden gedekt en beheerst. De SREP-procedure levert een individuele score voor elke bank op.

Richtlijn herstel en afwikkeling van banken (BRRD): Richtlijn herstel en afwikkeling van banken (Richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van Richtlijn 82/891/EEG van de Raad en de Richtlijnen 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU en 2013/36/EU en de Verordeningen (EU) nr. 1093/2010 en (EU) nr. 648/2012, van het Europees Parlement en de Raad (PB L 173 van 12.6.2014, blz. 190)).

Richtlijn kapitaalvereisten (RKV): Richtlijn kapitaalvereisten (Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van Richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de Richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG) (PB L 176 van 27.6.2013, blz. 338).

Verordening inzake het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM-Verordening): Verordening inzake het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (Verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen) (PB L 287 van 29.10.2013, blz. 63).

Wereldwijde systeemrelevante financiële instellingen (G-SIFI's): In november 2011 publiceerde de Raad voor financiële stabiliteit (FSB) een geïntegreerde reeks beleidsmaatregelen om het aan systeemrelevante banken gekoppelde systeemrisico en moreel risico aan te pakken. In die publicatie wees de FSB een eerste groep grote banken aan als wereldwijde systeemrelevante financiële instellingen (G-SIFI's), aan de hand van een door het Bazels Comité voor bankentoezicht (BCBT) ontwikkelde methodiek.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Dit verslag werd opgesteld door controlekamer IV, die onder leiding staat van ERK-lid Baudilio Tomé Muguruza en gericht is op de gebieden marktregulering en concurrerende economie. De controle werd geleid door ERK-lid Kevin Cardiff. Bij de voorbereiding van het verslag werd hij ondersteund door Gediminas Mačys, kabinetschef; Shane Enright, attaché; Tony Murphy, directeur; Zacharias Kolias, directeur, en Mirko Gottmann, taakleider. Het controleteam bestond uit Paraskevi Demourtzidou, Jörg Genner, Violeta Radu en Giorgos Tsikkos.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9087-8	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/905140	QJ-AB-17-027-NL-N
HTML	ISBN 978-92-872-9102-8	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/1206	QJ-AB-17-027-NL-Q

© Europese Unie, 2018.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• by freephone: 00 800 6 7 8 9 10 11 (certain operators may charge for these calls),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e mail te sturen via: http://europa.eu/contact

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: http://europa.eu

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: http://bookshop.europa.eu (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl/data) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.