Die Effizienz der Verwaltung der EZB auf dem Gebiet des Krisenmanagements für Banken

Zusammenfassung

Über den Einheitlichen Aufsichtsmechanismus

I

Die Finanzkrise von 2008 hatte weitreichende Änderungen im Bereich der Regulierungstätigkeit im Finanzsektor innerhalb der EU zur Folge. Der Rechtsrahmen für die Bankenaufsicht wurde gestärkt, und 2014 wurde der Einheitliche Aufsichtsmechanismus (SSM) geschaffen. Die Aufsicht über Großbanken im Euro-Währungsgebiet wurde in die Zuständigkeit der Europäischen Zentralbank (EZB) überführt. Der SSM umfasst die Europäische Zentralbank (EZB) und die nationalen Aufsichtsbehörden der teilnehmenden Länder. Eines seiner Hauptziele ist die Erhöhung der Stabilität des Bankensystems im Euro-Währungsgebiet.

Gegenstand der Prüfung

II

Im Rahmen dieser Prüfung wurde die Effizienz der Verwaltung einer spezifischen aufsichtsrechtlichen Aufgabe - des Krisenmanagements - seitens der EZB untersucht. Damit ist das Verfahren gemeint, in dessen Rahmen Aufsichtsbehörden feststellen, ob sich Banken in finanziellen Schwierigkeiten befinden und wenn notwendig eingreifen. Das Ziel des Krisenmanagements ist die Wahrung der Finanzstabilität und eine Verringerung der Inanspruchnahme öffentlicher Gelder. Das Krisenmanagement umfasst eine im Vorfeld erfolgende Sanierungsplanung seitens der Banken, um auf Krisensituationen vorbereitet zu sein. Es umfasst außerdem die Ermittlung einer Verschlechterung der Finanzlage einer Bank seitens der Aufsichtsbehörden sowie, wenn erforderlich, die Wahrnehmung von Frühinterventionsbefugnissen.

Feststellungen des Hofes

III

Insgesamt hat die EZB in ihrer Aufsichtsfunktion einen soliden Rahmen für Krisenmanagementverfahren geschaffen. Der organisatorische Rahmen der EZB und ihre Mittelbereitstellung für die Bewertung von Sanierungsplänen und die Beaufsichtigung von Banken in Krisensituationen sind trotz Mängeln bei der Anfangsplanung und der Notwendigkeit der Verbesserung der Zuweisung von Personal zu den dringendsten Situationen zufriedenstellend.

IV

Die EZB ist derzeit dabei, die Regelungen für die externe Zusammenarbeit und Koordinierung mit anderen Aufsichtsbehörden und dem Einheitlichen Abwicklungsausschuss festzuzurren. Dennoch können die noch offenen Fragen den Informationsaustausch potenziell verzögern und einschränken und die Effizienz der Koordinierung verringern.

V

Die EZB verfügt über ein gutes Verfahren zur Bewertung der Sanierungspläne der Banken. Es sind Vorlage- und Überwachungsverfahren vorhanden, und die mit der Bewertung betrauten Mitarbeiter haben Zugang zu nützlichen Instrumenten und Arbeitsanweisungen, auch wenn diese, insbesondere auf dem Gebiet der Sanierungsplanindikatoren, verbessert werden könnten. Darüber hinaus werden die Ergebnisse der Bewertung der Sanierungspläne nicht systematisch für die Ermittlung und Bewältigung von Krisen herangezogen. Der Hof kann außerdem aufgrund der Tatsache, dass die EZB keine entsprechenden Nachweise vorgelegt hat, keine Aussage zur Effizienz der Verwaltung dieses Verfahrens in der Praxis treffen.

VI

Der operative Rahmen der EZB für das Krisenmanagement weist einige Mängel auf, und es gibt Anzeichen für eine ineffiziente Umsetzung. Die Arbeitsanweisungen für die Prüfung zur Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen sind nicht ausgereift und umfassen keine Definition objektiver Kriterien oder Indikatoren zur Feststellung, ob eine Bank sich in einer Krisensituation befindet. Es gibt keine Arbeitsanweisungen zur bestmöglichen Nutzung der Befugnisse der EZB oder zu den am besten geeigneten Maßnahmen, die in bestimmten Szenarien zu erwägen sind. Der Hof konnte keine umfassenden Nachweise zur tatsächlichen Nutzung der Befugnisse der EZB erlangen, weshalb er keine Schlussfolgerungen zur Effizienz ihrer Verwaltung in der Praxis treffen kann. Auch mangelt es den Arbeitsanweisungen zur Bewertung des Kriteriums "ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend" an Umfang und Detailtiefe.

Zugang zu Unterlagen

VII

Die EZB verweigerte die Bereitstellung wichtiger Unterlagen, die der Hof zum Zwecke der Durchführung der Prüfung angefordert hatte, was sich negativ auf die Prüfungsarbeit ausgewirkt hat. Dies bedeutet, dass die Bemerkungen und Schlussfolgerungen des Hofes vorläufiger Natur sind. Der Hof kann wohl allgemeine Schlussfolgerungen über die Gestaltung der Verfahren der EZB treffen, ist aber nicht in der Lage, die Effizienz der Verwaltung auf dem Gebiet des Krisenmanagements seitens der EZB in der Praxis zu bestätigen.

Empfehlungen des Hofes

VIII

Der Hof spricht eine Reihe von Empfehlungen zur Verbesserung des Krisenmanagements durch die EZB aus.

IX

Auf dem Gebiet der Zusammenarbeit sollte die EZB die Koordinierung mit externen Akteuren verbessern und ein internes Regelwerk für die zusätzliche Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten annehmen. In Bezug auf die Sanierungsplanung sollte die EZB zusätzliche Arbeitsanweisungen zur Kalibrierung von Sanierungsplanindikatoren bereitstellen.

X

Auf dem Gebiet der Krisenermittlung sollte die EZB ihre Arbeitsanweisungen für Prüfungen zur Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen weiterentwickeln und Indikatoren für die Feststellung der Verschlechterung der Finanzlage einer Bank festlegen. Sie sollte in diesem Zusammenhang auch systematisch Gebrauch von aus der Bewertung von Sanierungsplänen gewonnenen Informationen machen.

XI

Im Bereich der Krisenbewältigung sollte die EZB sicherstellen, dass Probleme bereits vor Erwägung konkreter Maßnahmen zur Krisenbewältigung quantifiziert werden, und eine Berichterstattung zur systematischen Überwachung der Qualität der Vermögenswerte einführen. Ferner sollte sie ihre Arbeitsanweisungen für die Prüfungen zur Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen weiterentwickeln, einschließlich der systematischen Nutzung von Erkenntnissen, die sie durch die Bewertung der Sanierungspläne der Banken gewonnen hat. Schließlich sollte die EZB ihre Arbeitsanweisungen auf dem Gebiet der Bewertung des Kriteriums "ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend" weiterentwickeln.

Einleitung

01

Eine der aus der Finanzkrise von 2008 gezogenen Lehren lautete, dass der Regulierungsrahmen für das Bankenwesen zu verstärken ist, um ein besseres Krisenmanagement sicherzustellen. In der Europäischen Union (EU) wurde dieser Notwendigkeit durch die Umsetzung der Richtlinie 2014/59/EU, allgemein bekannt als Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (BRRD), in nationales Recht Rechnung getragen. Durch diese Richtlinie wurde ein gemeinsamer europäischer Sanierungs- und Abwicklungsrahmen geschaffen.

02

In Übereinstimmung mit den neuen weltweit üblichen Standards stützt er sich auf drei Grundpfeiler: Sanierungsplanung durch die Banken, frühzeitiges Eingreifen durch die Aufsichtsbehörden und Abwicklung als letztes Mittel. Daneben hat die Europäische Kommission Durchführungsbestimmungen angenommen. Zusammen mit den von der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) herausgegebenen Leitlinien dienen diese Bestimmungen zur Auslegung und Erläuterung des Regulierungsrahmens und stellen seine einheitliche Anwendung sicher.

03

Im Rahmen des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM)¹ wurde der Europäischen Zentralbank (EZB) im November 2014 die Verantwortung für die Sicherstellung eines effizienten operativen Aufgabenmanagements im Zusammenhang mit der Bewertung der Sanierungsplanung der Banken sowie für das frühzeitige Eingreifen bei bedeutenden Banken im Euro-Währungsgebiet übertragen. Seit Juli 2017 beaufsichtigt die EZB 120 bedeutende Banken im Euro-Währungsgebiet, die etwas mehr als 80 % der Vermögenswerte des Bankensektors bzw. 22 000 Milliarden Euro halten. Die EZB schätzt ihre Gesamtkosten für ihre Aufsicht über das Bankensystem für 2017 auf 490 Millionen Euro, die über Abgaben von den Banken finanziert werden.

04

Durch Sanierungsplanung und frühzeitiges Eingreifen soll sichergestellt werden, dass Krisen entschärft werden, entweder durch die Banken selbst oder durch Aufsichtsmaßnahmen. Für die Zwecke dieses Berichts werden Krisensituationen definiert als Umstände, unter denen sich die Lage einer Bank dermaßen verschlechtert, dass ihre Finanzlage bedroht ist. Diese Aufsichtsverantwortung erfordert einen Rahmen für das Krisenmanagement. Damit ist das Verfahren zur Vorbereitung auf Krisensituationen und ihrer Erkennung sowie die Reaktion auf Krisen im Falle ihres Auftretens gemeint.

05

Die Sanierungsplanung ist eine neue Komponente des Regulierungsrahmens. Gemäß der BRRD müssen die Banken nun Sanierungspläne entwickeln und pflegen, die Maßnahmen umfassen, die sie als erste Reaktion auf eine Verschlechterung ihrer Lage zur Verbesserung ihrer Finanzlage zu ergreifen planen. Bankenaufsichtsbehörden bewerten die Qualität dieser Pläne und stellen fest, ob sie glaubwürdig und durchführbar sind.

06

Nach Ansicht des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht (BCBS) kann ein frühzeitiges Eingreifen verhindern, dass sich eine festgestellte Schwachstelle zu einer Bedrohung für Sicherheit und Solidität entwickelt². Frühinterventionsmaßnahmen bilden eine wesentliche Komponente des aufsichtsrechtlichen Krisenmanagements. Mit der BRRD wurde ein umfassendes Paket von Instrumenten für das frühzeitige Eingreifen geschnürt, und durch die EU-Verordnung zur Einführung des SSM³ wurden der EZB auch Interventionsbefugnisse übertragen.

07

Ein wirksames Krisenmanagement hängt daher nunmehr primär davon ab, wie effizient die EZB die Wahrnehmung ihrer umfangreichen Befugnisse gestaltet. Dies umfasst den Ausbau der Aufsichtskapazität zur Erkennung von negativen Entwicklungen und die Reaktion darauf in einer frühen Phase. Es beinhaltet außerdem die Sicherstellung eines guten Informationsflusses, sowohl intern als auch extern, und eine zeitnahe Entscheidungsfindung. Eine weitere Voraussetzung für die Effizienz der Verwaltung bei Bewältigung einer Krisensituation ist der reibungslose Austausch von Informationen und die effiziente Koordinierung mit den anderen Aufsichtsbehörden und sonstigen zuständigen Behörden.

08

Die Bewertung von Sanierungsplänen und die Feststellung von Krisensituationen stellen heikle Entscheidungen dar, die auf einem zuverlässigen Verfahren beruhen sollten. Gleiches gilt auch für die Wahrnehmung der Aufsichtsbefugnisse nach eigenem Ermessen, da die jeweiligen Maßnahmen so zugeschnitten werden müssen, dass sie auf eine zielgerichtete und verhältnismäßige Weise die Lösung des betreffenden Problems bewirken. Eine zentrale Herausforderung besteht darin, Kriterien festzulegen, die eine einheitliche Behandlung von Banken mit unterschiedlichen Geschäftsmodellen in unterschiedlichen Märkten ermöglichen, die von Teams mit unterschiedlichen aufsichtsrechtlichen Rahmenbedingungen beaufsichtigt werden.

09

Es muss somit ein Gleichgewicht zwischen allgemeinen und übergreifenden Kriterien sowie institutsspezifischen Kriterien herrschen, wobei in Bezug auf die Anwendung dieser Kriterien ausreichende Flexibilität gewahrt werden sollte. Gleichzeitig müssen alle Kriterien explizit und fundiert genug sein, um eine konsistente Aufsicht und Schutz vor der Neigung zur Untätigkeit (aufgrund des relativen Vorteils, nichts zu tun) und vor Vereinnahmung der Regulierungsbehörde sicherzustellen (zum Wohle der Interessen einer Bank statt des öffentlichen Interesses).

10

Etwa zwei Drittel der Banken, die Krisenmanagementverfahren der EZB unterstellt wurden, erhielten im Rahmen des aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozesses (SREP)⁴ eine Wertung von vier (die schlechteste Klassifizierung, bevor eine Bank als "ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend" (FOLTF) eingestuft wird), und ein Drittel erhielt eine Wertung von drei. Nur eine Bank erzielte eine SREP-Wertung von zwei. Die meisten Banken blieben mindestens ein Jahr lang dem Krisenmanagement unterstellt - einige sogar während des gesamten Zeitraums. Aus den Zahlen für 2016 geht hervor, dass 11 % der Banken in Europa eine SREP-Wertung von vier erzielten. Im zweiten Quartal des Jahres 2016 wiesen fünf Banken eine Eigenkapitalausstattung unterhalb des Schwellenwerts für den ausschüttungsfähigen Höchstbetrag (MDA) auf.

Prüfungsansatz und Prüfungsmethodik

11

Der Hof prüfte, ob es der EZB in ihrer Aufsichtsfunktion gelungen ist, einen operativ effizienten Rahmen für Krisenmanagementverfahren zu schaffen⁵. Der Hof konzentrierte sich insbesondere darauf,

1. ob im Rahmen der Aufsichtsmethoden der EZB und der damit verbundenen Verfahren eine wesentliche Verschlechterung der Finanzlage einer Bank effizient ermittelt und darauf reagiert wird;
2. ob die operativen Verfahren und Vorkehrungen für die Koordinierung und Zusammenarbeit sowohl innerhalb der EZB als auch mit anderen relevanten Akteuren ein effizientes Krisenmanagement ermöglichen.

12

In diesem Zusammenhang prüfte der Hof

1. den organisatorische Rahmen der EZB und die Verfahren für Personaleinstellung und -einsatz;
2. ihre Verfahren für Informationsaustausch, Koordinierung und Zusammenarbeit, sowohl auf interner als auch externer Ebene mit anderen Interessenträgern;
3. ihre Verfahren für die Bewertung von Sanierungsplänen, einschließlich unterstützender Instrumente und Verfahren;
4. ihre Verfahren für die Umsetzung des Rahmens für das frühzeitige Eingreifen, einschließlich Kriterien und Methoden zur Sicherstellung der Ermittlung von Krisen in einer frühen Phase und einer angemessenen Reaktion.

13

Die Prüfungskriterien wurden aus folgenden Quellen abgeleitet:

1. den einschlägigen Rechtsvorschriften - der BRRD, der Eigenkapitalrichtlinie (CRD IV)⁶ und der Verordnung über den einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM-Verordnung);
2. den einschlägigen delegierten Verordnungen der Kommission und den EBA-Leitlinien;
3. den einschlägigen globalen Standards (BCBS und Rat für Finanzstabilität (FSB));
4. den internen Vorschriften und Verfahren der EZB.

14

Die Prüfungsnachweise wurden im Rahmen von Sitzungen mit und Befragungen von leitenden Aufsichtsmitarbeitern der EZB sowie im Wege der Einsichtnahme in bestimmte interne Unterlagen und öffentlich verfügbares Datenmaterial erlangt. Zusätzlich zu den Prüfungsarbeiten bei der EZB übermittelte der Hof allen bedeutenden Banken einen Fragebogen, um Feedback zur Effizienz des neuen Sanierungsplanungsverfahrens einzuholen.

15

Die Prüfung betraf lediglich die Effizienz der Verwaltung der EZB auf dem Gebiet des Krisenmanagements von Banken unter direkter Aufsicht der EZB (dazu gehören ausschließlich die sogenannten "bedeutenden Institute" (SI)). Nicht zum Prüfungsumfang gehörten Krisenmanagementmaßnahmen für "weniger bedeutende Institute" (LSI) oder das Zusammenwirken der EZB mit Abwicklungsbehörden, mit Ausnahme des zeitnahen Austauschs von Informationen. Der Hof prüfte nicht, ob die einzelnen aufsichtsrechtlichen Entscheidungen der EZB angemessen waren oder nicht, sondern ob die vorhandenen Verfahren es ermöglichen, dass Entscheidungen rechtzeitig gefällt werden können, und ob die vor der Entscheidungsfällung durchgeführten Bewertungen fundierte Einschätzungen gestatten.

16

Der Hof sah sich auch weiterhin Einschränkungen in Bezug auf den Umfang der Prüfung gegenübergestellt. Die EZB stellte für die Zwecke dieser Prüfung umfassendes Belegmaterial zur Verfügung und erhebliche Ressourcen bereit, um die Prüfung zu unterstützen, was den termingerechten Fortgang der Prüfung gestattete. Um den Schutz vertraulicher Daten und den reibungslosen Austausch von Unterlagen zu gewährleisten, wurden zwischen dem Hof und der EZB spezifische Regelungen für die Zusammenarbeit vereinbart. Infolgedessen erlangte der Hof ausreichende Prüfungsnachweise hinsichtlich der Systemkonzeption, was es ihm ermöglichte, diesbezüglich angemessene Schlussfolgerungen zu ziehen. Allerdings war das bereitgestellte Belegmaterial zur Durchführung von Funktionsprüfungen und aussagebezogenen Prüfungshandlungen nicht ausreichend. Alle Einzelheiten hierzu sind Anhang I zu entnehmen. Hieraus ergibt sich, dass der Hof hinsichtlich der Effizienz der Verwaltung bei der Umsetzung der Bewertung von Sanierungsplänen und anderen Krisenmanagementmaßnahmen in der Praxis nur begrenzt Zugang zu Prüfungsnachweisen hatte, die zudem mitunter nicht sofort verfügbar gemacht wurden. Dies bedeutet, dass der Hof, auch wenn ihm umfangreiches Material zur Verfügung gestellt wurde, nicht auf all seine Prüfungsfragen Antworten erhalten konnte, so wie dies den bei einer Prüfung üblichen Normen entspricht, und dass der vorliegende Bericht notwendigerweise im Hinblick auf diese Prüfungsbereiche als vorläufig betrachtet werden muss.

Bemerkungen

Organisatorischer Rahmen, Personaleinstellung und Personaleinsatz für Krisenmanagementmaßnahmen

17

Die Krisenmanagementmaßnahmen der EZB bedürfen, um operativ effizient zu sein, einer Organisationsstruktur, die leistungsfördernd wirkt, und einer angemessenen Personalausstattung. Letzteres setzt voraus, dass der Personalbedarf auf der Basis einer vorausschauenden Planung ermittelt sowie eine ausreichende Zahl an Personen mit den entsprechenden Kompetenzen angeworben und eingestellt wird. Es sollte auch Verfahren geben, um Mitarbeiter von Fall zu Fall neu zuzuteilen, um auf dringliche Situationen reagieren zu können.

Insgesamt ist der organisatorische Rahmen angemessen …

18

Bei der EZB sind gemeinsame Aufsichtsteams (JST) für laufende Aufsichtsaufgaben zuständig, einschließlich der Wahrnehmung der Aufsichtstätigkeit in Bezug auf die Bewertung der Sanierungspläne der Banken, sowie für das Krisenmanagement. Die JST werden stets von EZB-Mitarbeitern geleitet. Sie setzen sich aus EZB-Mitarbeitern zusammen sowie aus Mitarbeitern, die von den Aufsichtsbehörden der teilnehmenden Mitgliedstaaten (MS) benannt wurden. Im Rahmen einer vorherigen Prüfung wurde festgestellt, dass die EZB keine ausreichende Kontrolle über die Anzahl und Fähigkeiten dieser Aufsichtsmitarbeiter hat⁷. Darüber hinaus gibt es bei der EZB eine eigene Abteilung für Krisenmanagement (CRM). Auf diesen Pool an Krisenmanagement-Experten kann die EZB zur Unterstützung der JST zurückgreifen. Durch die Interaktion mit der CRM kann auch eine kohärente Entscheidungsfindung und eine operativ effiziente Bewältigung ihrer Arbeit sichergestellt werden (siehe Kasten 1).

19

Zusätzlich zu den oben genannten Aufgaben legt die CRM auf der Basis von Informationen zu den Risiken und Anfälligkeiten der SSM-Institute krisenbezogene Indikatoren fest und überwacht diese. Sie erhält diese Informationen von der Abteilung für Risikoanalyse (RIA) und den Krisenmanagementabteilungen der zuständigen nationalen Behörden (NCA) sowie Aufsichtsdaten von der Generaldirektion Statistik der EZB (GD Statistik).

20

Diese Organisationsstruktur ist einem operativ effizienten Aufgabenmanagement förderlich. Zwischen JST und CRM besteht eine klare Trennung der Aufgaben und Zuständigkeiten; dies trägt einerseits zu einer effizienten Interaktion zwischen den beiden Seiten bei, andererseits wird durch die effiziente Interaktion diese Trennung gefördert. JST haben klare Zuständigkeiten auf dem Gebiet der laufenden Aufsicht und sind auch an mehreren Phasen des Krisenmanagements beteiligt, beginnend mit Vorbereitungsarbeiten bis hin zum frühzeitigen Eingreifen oder dem FOLTF-Verfahren.

21

Die EZB hat diese Interaktion mit den JST weiter verbessert, indem sie die CRM in zwei Unterabteilungen aufgliederte: "Krisenmanagementmaßnahmen" und "Krisenmanagement - Strategie und Zusammenarbeit". Die erste Abteilung ist für den bankenspezifischen Austausch mit JST verantwortlich, während die zweite mit Aufgaben der fachlichen Grundsatzarbeit auf dem Gebiet des Krisenmanagementrahmens und der Zusammenarbeit mit zuständigen Behörden, Abwicklungsbehörden und anderen Interessenträgern betraut ist.

… trotz anfänglicher Schwächen bei der Planung

22

Die fachliche Unterstützung der JST durch die CRM kann für die operativ effiziente Bewältigung einer Krisensituation von entscheidender Bedeutung sein, da es keine Garantie dafür gibt, dass die JST-Mitglieder über die erforderliche Krisenmanagementkompetenz verfügen.

23

Der anfänglichen Planung für die Personalausstattung der CRM mangelte es an einem vorher definierten Qualifikationsmix. Darüber hinaus war zum Zeitpunkt der Errichtung des SSM Krisenmanagementerfahrung bei der Rekrutierung von JST-Personal kein ausdrückliches Einstellungskriterium. Zudem verfügt die EZB nicht über die erforderliche Befugnis, um sicherzustellen, dass von nationalen Behörden entsandte JST-Mitglieder über den notwendigen Sachverstand verfügen. In der Personalabteilung wird derzeit die Möglichkeit einer Kompetenz- und Qualifikationsdatenbank für den SSM erörtert.

Insgesamt erfolgte die Einstellung von Personal für die CRM auf effiziente Weise …

24

Auf der Grundlage der untersuchten Stichprobe kommt der Hof zu dem Schluss, dass die Einstellung von Personal für die CRM im Allgemeinen auf effiziente Weise erfolgte, insbesondere angesichts der Herausforderung, Mitarbeiter mit relevanter Erfahrung zu finden. Der Einstellungsprozess dauerte insgesamt zwischen zwei und sechs Monaten, und alle eingestellten Mitarbeiter verfügten über die notwendigen Kompetenzen.

… allerdings verfügt die EZB nicht über die spezifischen Verfahren, um die Personalbesetzung der JST in einer Krisensituation neu zu bewerten und Mitarbeiter umzuverteilen, um die Effizienz der Verwaltung auf dem Gebiet des Krisenmanagements sicherzustellen

25

Wie bereits in Ziffer 119 des zuvor erwähnten Sonderberichts des Hofes⁸ erläutert, sollte die Risikoeinstufung eines beaufsichtigten Unternehmens Auswirkungen auf die Zahl und Detailtiefe der Aufsichtsaufgaben haben. Eine rapide Verschlechterung der Lage einer Bank kann Ressourcenknappheit für das entsprechende JST zur Folge haben. In einer Krisensituation können JST reguläre Aufgaben reduzieren oder verschieben. Es gibt jedoch kein Verfahren zur Neubewertung des Personalbedarfs oder zur Umverteilung von Mitarbeitern, was potenziell ein Hindernis für die Effizienz der Verwaltung auf dem Gebiet des Krisenmanagements darstellen kann.

Zusammenarbeit und Koordinierung auf dem Gebiet des Krisenmanagements

26

Ein operativ effizientes Krisenmanagement erfordert eine wirksame Zusammenarbeit und Koordinierung zwischen den relevanten Akteuren. Dies ist, angesichts ihrer Komplexität, insbesondere bei grenzüberschreitend tätigen Bankengruppen notwendig.

27

Laut EU-Recht⁹ ist die EZB beim Umgang mit Krisensituationen in einer Bank verpflichtet, mit anderen Behörden Informationen auszutauschen und ihre Maßnahmen zu koordinieren. Dies kann sich auch auf andere für die Bankenaufsicht zuständige Behörden im Rahmen der Aufsichtskollegien, Versicherungsaufsichtsbehörden, Abwicklungsbehörden und makroprudenzielle Behörden erstecken.

28

Aufsichtskollegien dienen der aufsichtsrechtlichen Zusammenarbeit und Koordinierung sowohl unter normalen als auch unter Krisenbedingungen. Zu einem operativ effizienten Aufgabenmanagement in Bezug auf die Kollegien würde der Austausch sachdienlicher Informationen, die Koordinierung der Krisenbewertungen und die Koordinierung der Krisenbewältigung gehören.

29

Die Kollegien sollten sich auf schriftliche Vereinbarungen stützen, die Bestimmungen zur Geheimhaltung, zur Nutzung und zum Austausch von Informationen und zur Koordinierung zwischen den Mitgliedern umfassen¹⁰. Eine Vorlage für schriftliche Vereinbarungen und interne EZB-Verfahren dient den JST als Orientierungshilfe für den Abschluss von schriftlichen Vereinbarungen mit anderen Stellen. Im Hinblick auf Krisensituationen enthalten die EZB-Verfahren jedoch keine besonderen Anleitungen zu Umfang und Ausmaß der auszutauschenden bankengruppenspezifischen Informationen. In den bislang abgeschlossenen schriftlichen Vereinbarungen war nicht immer festgelegt worden, dass derartige Informationen verlangt werden. Das Fehlen solcher Vereinbarungen könnte die effiziente Arbeitsweise eines Kollegiums in einer Krisensituation behindern.

Die Rahmenbedingungen für die Koordinierung und Zusammenarbeit mit anderen Behörden sind noch nicht vollständig geschaffen

30

In ihrer Funktion als konsolidierende Aufsichtsbehörde hat die EZB den Vorsitz von 34 Aufsichtskollegien inne, einschließlich vier internationaler Kollegien, bei denen die EZB die einzigen Vertreter aus der EU stellt. Die EZB ist derzeit dabei, schriftliche Koordinierungs- und Kooperationsvereinbarungen (WCCA) zu schließen, um das Krisenmanagement innerhalb dieser Kollegien zu erleichtern. Im Juni 2017 hatte die EZB lediglich für fünf Kollegien solche WCCA geschlossen (siehe Tabelle 1). Die EZB hat den Abschluss von WCCA nicht risikoorientiert priorisiert. Die Verhandlungen gestalten sich manchmal schwierig, da sie u. a. von dem Entgegenkommen der Gegenpartei abhängen. Das Fehlen einer WCCA könnte dazu führen, dass die EZB nicht zeitnah und effizient auf eine Krise reagieren kann.

Tabelle 1

Stand der WCCA

Stand	Anzahl der Institute
Abgeschlossen	5
Muss noch von der EZB genehmigt werden	4
Wird von der EZB derzeit intern geprüft	18
Ausstehend (einschließlich zweier global systemrelevanter Banken (G-SIB))	3
Nicht begonnen (internationale Kollegien)	4

Quelle: EZB.

31

Die von der EZB bereitgestellten Unterlagen enthalten begrenzte Arbeitsanweisungen für die JST, um sicherzustellen, dass deren kollegienbezogene Aufgaben in Krisensituationen auf einheitliche und effiziente Art und Weise wahrgenommen werden.

32

Es besteht auch kein internes Regelwerk, um sicherzustellen, dass die zusätzlichen Herausforderungen, die sich aus der Beaufsichtigung von 29 Finanzkonglomeraten (FICO)¹¹ durch die EZB ergeben, angegangen werden¹². Das Fehlen eines derartigen Rahmens könnte Auswirkungen auf die Wirksamkeit und Rechtzeitigkeit des Eingreifens haben, falls ein Finanzkonglomerat in eine Krisensituation gerät.

33

Aus diesen beiden Gründen ist die WCCA-Vorlage der EZB für ein operativ effizientes grenzüberschreitendes Krisenmanagement von besonderer Bedeutung. Allerdings enthält die Vorlage keine Angaben zu den erforderlichen Mindestinformationen, die zwischen Kollegiumsmitgliedern in einer Krisensituation ausgetauscht werden müssen¹³. Das dem Hof zur Verfügung gestellte Belegmaterial enthielt keine Beispiele dafür, dass die EZB sich auf solche Mindestinformationen verständigt hatte. Außerdem ist der Abschnitt der Vorlage, in dem es um die Zusammenarbeit zwischen Aufsichtskollegien und Abwicklungskollegien geht, unvollständig, was auf die erst kürzlich erfolgte Errichtung von Abwicklungskollegien und die Tatsache zurückzuführen ist, dass derzeit 19 grenzüberschreitend tätige Gruppen der Zuständigkeit des Einheitlichen Abwicklungsausschusses (SRB) unterliegen. Die EZB hat erklärt, dass sie die Überarbeitung dieses Abschnitts plant, sobald die schriftlichen Vereinbarungen für Abwicklungskollegien und Krisenmanagementgruppen ausgearbeitet worden sind.

Die Zusammenarbeit mit dem SRB und anderen betroffenen Akteuren muss verbessert werden

34

Das effiziente Zusammenwirken mit Abwicklungsbehörden im Allgemeinen und mit dem SRB, als der neuen EU-Einrichtung, die mit der Abwicklung von ausfallenden Banken beauftragt wurde, im Besonderen, ist zu einer neuen und wesentlichen Komponente des Krisenmanagements geworden.

35

Die Zusammenarbeit der EZB mit dem SRB umfasst die Weitergabe und den Austausch von Informationen, die für die Aufgaben einer der beiden oder beider Organisationen relevant sind. Dazu gehören die Abwicklungsplanung, die Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen und die Durchführung von FOLTF-Bewertungen.

36

Als ersten Schritt zur Sicherstellung eines effizienten Informationsflusses haben EZB und SRB im Dezember 2015 eine Absichtserklärung (MoU) unterzeichnet, die derzeit auf der Grundlage der Erfahrungen der letzten zwei Jahre mit dem Ziel überarbeitet wird, Umfang und Ausmaß der dem SRB zwecks Abwicklungsplanung und in Krisensituationen zu übermittelnden Informationen auszuweiten.

37

Seit April 2015 verfügt der SRB über einen Fernzugriff zu Darwin, dem Dokumentenverwaltungs- und Archivierungssystem der EZB, und seit Dezember 2016 hat er Zugriff auf das innerhalb des SSM benutzte Informationsmanagementsystem IMAS. Informationen zu Nicht-Krisensituationen werden nur in begrenztem Umfang an den SRB weitergeleitet. Was Krisensituationen anbelangt, so besteht derzeit kein vorher festgelegtes Paket an Informationen, die dem SRB zu übermitteln sind. Infolgedessen stellt die EZB Informationen zur Verfügung, die von ihr als sachdienlich erachtet werden. Benötigt der SRB weitergehende Informationen, so muss er diese gesondert anfordern.

38

Die vorherige Verständigung über die weiterzuleitenden Informationen müsste die Bereitstellung von Daten an den SRB in Krisensituationen erleichtern und somit dem Problem der gegenwärtig doch recht ineffizienten Abläufe abhelfen. Damit allein kann allerdings nicht sichergestellt werden, dass der SRB diese Informationen in einem frühen Stadium der Krise erhält. Der Umfang der bereitgestellten Informationen erhöht sich nicht automatisch mit Verschlechterung der Finanzlage einer Bank (also in der Krise), sondern nur wenn die EZB ein frühzeitiges Eingreifen in Erwägung zieht und im Informationsmanagementsystem IMAS eine entsprechende Flagge setzt oder wenn die EZB es anderweitig für angemessen hält.

39

Insgesamt wirkten sich diese Mängel nachteilig auf die Effizienz der Verwaltung des Systems aus. Statt von Anfang an einen umfangreicheren Datensatz zu erhalten, muss der SRB viele Ad-hoc-Anfragen stellen, für die die Daten jeweils aufbereitet, genehmigt und übermittelt werden müssen. Darüber hinaus könnte das Verfahren zum Austausch einer breiteren Palette von Informationen zum Zeitpunkt der Verschlechterung der Lage eines Instituts noch weiter verbessert werden, um die Effizienz der Verwaltung zu steigern. Der kürzlich veröffentlichte Sonderbericht des Hofes zum SRB enthält weitere Informationen zur Zusammenarbeit zwischen den beiden Einrichtungen.

Europäischer Ausschuss für Systemrisiken (ESRB)

40

Der ESRB ist für die Finanzaufsicht auf Makroebene innerhalb der EU zuständig. Er ermittelt und priorisiert Systemrisiken und veröffentlicht Warnungen und Empfehlungen für Abhilfemaßnahmen. Der Hof konnte keine ausgearbeiteten Verfahren feststellen, durch die sichergestellt würde, dass vom ESRB identifizierte Systemrisiken für die Finanzstabilität beim Krisenmanagement der EZB berücksichtigt werden.

Zusammenarbeit mit zuständigen Behörden

41

Die EZB hat interne Verfahren für die Ausarbeitung, Aushandlung und Genehmigung von Kooperationsvereinbarungen oder MoU mit anderen zuständigen Behörden zum Zwecke der Koordinierung in Krisensituationen festgelegt (siehe Abbildung 1). Sie hat MoU mit der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) unterzeichnet und arbeitet fortwährend darauf hin, Kooperationsvereinbarungen mit nationalen Marktaufsichtsbehörden, Aufsichtsbehörden von Mitgliedstaaten, die nicht zum Euro-Währungsgebiet gehören, und nationalen Behörden außerhalb der EU abzuschließen.

42

Die Priorisierung des Abschlusses von Vereinbarungen mit Nicht-EU-Ländern hängt von einer Reihe von Faktoren wie der Analyse von Risikoexpositionen und Gruppenstrukturen ab. Diese Prioritäten spiegeln sich jedoch nicht im globalen Aktionsplan der EZB wider. Es gibt auch keine Priorisierung in Bezug auf den Abschluss von Vereinbarungen mit nationalen Marktaufsichtsbehörden oder Mitgliedstaaten, die nicht dem SSM angehören. In der Praxis hängt die Unterzeichnung von MoU mit Behörden außerhalb der EU von der Kooperationsbereitschaft der Gegenpartei ab. Die bisher geschlossenen Vereinbarungen, die die laufende Aufsicht betreffen, umfassen keine speziellen Regelungen in Bezug auf Krisenmanagementmaßnahmen.

43

Ferner ist die EZB, je nach Schwere einer Krisensituation, rechtlich verpflichtet, andere Interessenträger über eine potenzielle Krisensituation zu informieren. Zu diesen Interessenträgern gehören die EBA, die nationalen Zentralbanken und die EZB in ihrer geldpolitischen Funktion.

Sanierungsplanung

44

Eine wichtige Verpflichtung für Banken, die in der BRRD enthalten ist, ist die Erstellung und Fortschreibung von Plänen für die Wiederherstellung ihrer finanziellen Stabilität im Falle einer plötzlichen Verschlechterung ihrer Finanzlage. Diese Pläne werden als Sanierungspläne bezeichnet. In ihrer Funktion als Bankenaufsichtsbehörde muss die EZB die Qualität von Sanierungsplänen einmal im Jahr bewerten.

45

Ein operativ effizientes Verfahren für die Bewertung von Sanierungsplänen würde einheitliche Instrumente und klar definierte Rollen und Zuständigkeiten in der EZB erfordern. Die JST würden ihre Bewertungen nebst Rückmeldung an Banken innerhalb bestimmter Fristen durchführen, wodurch der SRB Gelegenheit hätte, seine Sichtweise darzulegen¹⁴.

46

Ein operativ effizientes Verfahren würde auch die rasche Kennzeichnung potenzieller Schwächen ermöglichen und eine einheitliche Bewertung der Sanierungspläne im gesamten SSM sicherstellen. Abschließend würden die Ergebnisse der Gesamtbewertungen systematisch als Input für die Krisenvorbereitung und das Krisenmanagement genutzt.

Nach einer Übergangsphase hat die EZB einen einheitlichen Zeitplan für die Vorlage von Sanierungsplänen festgelegt …

47

Die EZB musste den Vorlageprozess für alle Banken 2015 wegen der späten Umsetzung der BRRD in zahlreichen Mitgliedstaaten verschieben. Dieser Prozess wurde angepasst und ein neuer Ansatz für die Vorlage der Pläne wurde für die zweite Runde 2016 angenommen und umgesetzt, was die operative Effizienz des Prozesses steigerte.

… aber die Erzielung gemeinsamer Entscheidungen zu Gruppensanierungsplänen stellte auch weiterhin eine Herausforderung dar

48

Das genaue Verfahren, das für die Bewertung einzuhalten ist, variiert je nach der Struktur der Bank oder Bankengruppe. So müssen etwa für grenzüberschreitend tätige Bankengruppen alle Mitglieder des Aufsichtskollegiums eine gemeinsame Entscheidung fällen. In Anhang II ist der Verfahrensablauf für die Bewertung von Sanierungsplänen durch Aufsichtskollegien dargestellt.

49

Laut einer Erklärung der EZB kam es in der ersten Runde der Vorlage der Pläne aus einer Reihe von Gründen zu Verzögerungen. 71 von 106 Banken (67 %) legten ihre Sanierungspläne rechtzeitig vor. Der SRB gab zu keinem der Pläne im Zyklus 2015 Stellungnahmen ab. In Fällen, wo das Verfahren die Einbeziehung eines Aufsichtskollegiums erforderlich machte, wurde das förmliche gemeinsame Entscheidungsverfahren nur in 11 von 32 Fällen (34 %) abgeschlossen, d. h., es wurde unter allen Mitgliedern eine gemeinsame Entscheidung erzielt. Zusammengenommen weisen diese Ergebnisse auf eine gewisse Ineffizienz in der Arbeit der Aufsichtskollegien hin.

Der Einsatz nationaler Sachverständiger bedeutet potenzielle Governance-Konflikte

50

Die zuständige Behörde ist für die Bewertung von Sanierungsplänen verantwortlich¹⁵. Im Falle von SI ist dies die EZB. Laut dem Aufsichtshandbuch der EZB¹⁶ dürfen NCA-Mitarbeiter an der Bewertung von Sanierungsplänen teilnehmen, ohne jedoch zu einem JST zu gehören oder dem NCA-Unterkoordinator gegenüber berichtspflichtig zu sein. Stattdessen erstatten sie dem Leiter des entsprechenden nationalen Ministeriums Bericht. In seinem Sonderbericht Nr. 29/2016 (Ziffern 140, 141 und 147) gelangte der Hof zu dem Schluss, dass kollidierende Berichtswege und eine fehlende Leistungsbeurteilung negative Auswirkungen auf die Leistung und die Effizienz der Verwaltung des Bewertungsverfahrens haben könnten. In diesem Fall ist die Situation sogar noch problematischer, da es keine Verbindung zum JST über den NCA-Unterkoordinator und kein formell festgelegtes Übergabeverfahren gibt. Das Handbuch enthält auch keine Arbeitsanweisungen für die verfahrenstechnische Zusammenarbeit zwischen dem JST-Koordinator und den zuständigen nationalen Sachverständigen.

Die CRM überwacht das Sanierungsplanverfahren und gibt den JST und den Banken allgemeine Hinweise, doch sind Verbesserungen erforderlich

51

Im Rahmen von zwei internen Überprüfungen stellte die CRM bestimmte Probleme in Bezug auf die Effizienz der Verwaltung des Bewertungsverfahrens fest. Es wurde deutlich, dass hinsichtlich der mit der Sanierung verbundenen Optionen, Szenarien und Indikatoren weiterer Bedarf an Anleitungen besteht, die den Aufsichtsbehörden anschließend auch in vielen Bereichen der Sanierungsplanung bereitgestellt wurden. Dies führte zu einem stärker harmonisierten und effizienteren Ansatz in Bezug auf Bewertungen.

52

Zur Verbesserung der Qualität und Glaubwürdigkeit der Sanierungspläne und zur Sicherstellung der Effizienz der Verwaltung des Verfahrens ist es von entscheidender Bedeutung, dass die Institute die gemäß BRRD vorgeschriebenen Schlüsseldaten auf eindeutige und einheitliche Weise melden. Zu diesem Zweck hat die EZB für die Institute eine kompakte, standardisierte Berichtsvorlage erstellt, mit deren Hilfe sie Finanzkennzahlen einheitlich einreichen können. Die Vorlage enthält vordefinierte Auswertungen und hat den Vorteil, dass Informationen in Bezug auf Indikatoren, Szenarien und Optionen verknüpft und ihre Auswirkungen quantifiziert werden können. Sie wurde erstmals für den Zyklus 2016 verwendet. Positiv anzumerken ist, dass sie für die nächste Runde bereits überarbeitet und leicht aktualisiert worden ist, indem zusätzliche Hinweise sowohl für Banken als auch Aufsichtsbehörden aufgenommen wurden.

53

Trotz der von der CRM in Zusammenarbeit mit dem Krisenmanagement-Netzwerk in einigen Bereichen bereits entwickelten Arbeitsanweisungen bekräftigten die JST in Befragungen - und auch viele Banken bestätigten dies im Zuge unserer Umfrage (siehe Ziffer 14) - die Notwendigkeit zusätzlicher Unterstützung, um die Qualität der im Rahmen von Sanierungsplänen bereitgestellten Informationen zu verbessern (die ausführlichen Antworten sind Anhang III zu entnehmen). Ein besonders wichtiger Bereich war die Kalibrierung der Indikatorschwellenwerte, zum Beispiel durch die Festlegung von Auslöseschwellen für Kennzahlen/Indikatoren sowie durch die Bewertung der oberhalb der Anforderungen der jeweiligen Säule gewählten Spanne. Es ist allerdings darauf hinzuweisen, dass die EBA hierzu bereits Leitlinien herausgegeben hat.

54

In diesem Zusammenhang hat die EZB den JST keine ausführlichen über die bereits von der EBA entwickelten Leitlinien¹⁷ hinausgehenden Anleitungen dazu an die Hand gegeben, wie die Qualität der Indikatoren (genauer gesagt die Zweckmäßigkeit der Kalibrierung der Schwellenwerte für jeden Indikator) zu bewerten ist. Dies würde aber die Effizienz der Verwaltung des Verfahrens verbessern. Im Juni 2017 stellte der Hof fest, dass die EZB keine Vergleichsgruppenanalyse von Banken mit ähnlichen Geschäftsmodellen und Kenndaten durchgeführt hatte (wodurch der EBA zufolge allgemeine Trends und bewährte Verfahren aufgezeigt werden können).

Die EZB hat die rechtlichen Anforderungen für die Bewertung von Sanierungsplänen in einem effizienten und weitgehend vollständigen Instrument operationalisiert …

55

Die EZB und die NCA haben ihre Kräfte gebündelt, um eine Vorlage zu erstellen, die alle rechtlichen Anforderungen an eine Bewertung von Sanierungsplänen umfasst. Durch die Vorlage wurde die Arbeit der Aufsichtsbehörden vereinfacht, die Qualität der Bewertungen verbessert und die Effizienz der Verwaltung des Verfahrensmanagements erhöht. JST-Koordinatoren bestätigten im Rahmen von mündlichen Rückmeldungen, dass sie die vereinfachte Vorlage positiv sehen.

56

Die EZB hat ein Excel-Tool zur Unterstützung der Bewertung von Glaubwürdigkeit und Durchführbarkeit der einzelnen Sanierungsoptionen entwickelt. Mithilfe des Tools können qualitative Daten aus Sanierungsplanbewertungen mit bankenspezifischen und Marktdaten zusammengeführt und die Auswirkung einer Vielzahl an potenziellen Maßnahmen unter verschiedenen Szenarien berechnet werden. Da es den Zugang zu einer Fülle an verfügbaren historischen wie auch aktuellen Daten ermöglicht, sollte es zur Entwicklung einer realistischeren Sicht auf die Durchführbarkeit von einzelnen Maßnahmen und in diesem Zusammenhang auch zur Erhöhung der Effizienz der Verwaltung bei Durchführung dieser Bewertungen beitragen.

57

Unter Federführung einer Sachverständigengruppe des Krisenmanagement-Netzwerks (CMN) wurde ein Verfahren zur jährlichen Aktualisierung des Tools zur Bewertung von Sanierungsplänen festgelegt. Die EZB hat dem Hof Unterlagen vorgelegt, aus denen hervorgeht, wie das Bewertungstool mit den Vorgaben der Delegierten Verordnung (EU) 2016/98 der Kommission abgeglichen wird und wie bestimmte Elemente aktualisiert und in das Tool aufgenommen werden. Das Tool enthält zum Zwecke der Erhöhung der Effizienz auch Verweise auf die einschlägigen rechtlichen Anforderungen.

58

Der Hof stellte jedoch fest, dass es kein förmliches Verfahren für die Analyse der vergleichenden Berichte der EBA¹⁸ und auch keine Dokumentation gibt, aus der hervorginge, ob ihre Erkenntnisse und Schlussfolgerungen sich im Tool selbst widerspiegeln, wodurch die Nutzer zusätzliche Orientierungshilfen oder praktische Beispiele erhalten würden. Diese Elemente würden zur Erhöhung der Effizienz der Verwaltung bei Bewertungen beitragen, da die mit der Bewertung betrauten Mitarbeiter nicht mehr in einer Vielzahl nicht miteinander verlinkter Dokumente nach Orientierungshilfen suchen müssten.

59

Obwohl die Sanierungsplanbewerter gewöhnlich Zugang zum IMAS haben, hat die EZB kein förmliches Verfahren festgelegt, durch das sie mithilfe von Verweisen auf andere Quellen (z. B. Revisionsauftragsberichte, Register, Daten aus dem SREP, Berichte über Vor-Ort-Prüfungen), einschließlich Links zu diesen Quellen, Vorgaben zur Prüfung der in Sanierungsplänen enthaltenen Informationen liefern würde. Diese fehlenden Arbeitsanweisungen könnten negative Auswirkungen auf die Effizienz der Verwaltung haben, insbesondere, wenn Sanierungspläne durch nationale NCA-Sachverständige, die nicht zum zuständigen JST gehören, oder durch unerfahrene Mitarbeiter bewertet werden.

… aber die Ergebnisse der Bewertung der Sanierungspläne werden nicht systematisch für die Ermittlung oder Bewältigung von Krisen herangezogen

60

Abgeschlossen wird die Bewertung von Sanierungsplänen durch das Ausfüllen einer Bewertungsvorlage und die Übermittlung eines Feedback-Schreibens, in dem die Bank über die Mängel des Plans informiert wird. Das Aufsichtshandbuch enthält allgemeine Regeln für die Nutzung dieser Informationen. Zur Förderung der Effizienz der Verwaltung sollten die Ergebnisse der Bewertungen der Sanierungspläne auch ein zentraler und systematischer Bestandteil des laufenden Aufsichtsverfahrens der EZB sein. Zu diesem Zweck ist jedoch keine spezielle Vorgehensweise und auch kein dokumentierter Output etwa in Form eines zusammenfassenden Berichts vorgesehen, wodurch die JST gezwungen wären, Aspekte eines Sanierungsplans in ihre laufende Aufsichtstätigkeit aufzunehmen. Einige Beispiele sind Kasten 2 zu entnehmen.

61

Die Ergebnisse der Bewertungen von Sanierungsplänen sind noch nicht in Diskussionen des institutsspezifischen Krisenmanagementteams (IS-CMT)²⁰ eingeflossen und werden auch nicht bei Erwägung von Frühinterventionsmaßnahmen zugrunde gelegt. Aus den oben genannten Informationen geht nicht hervor, dass leicht zugängliche Informationen aus dem Bewertungsverfahren auf systematische Weise genutzt würden. Beispielsweise gibt es keine systematische Überwachung von Indikatorverstößen oder der Umsetzung von Sanierungsmaßnahmen. Diese Mängel könnten sich negativ auf die Effizienz der Verwaltung auf dem Gebiet der Krisenermittlung, des frühzeitigen Eingreifens und der Krisenbewältigung auswirken.

Beaufsichtigte Unternehmen sehen das Sanierungsplanverfahren insgesamt positiv

62

Im Rahmen seiner Prüfung führte der Hof eine Online-Befragung aller Banken durch, die der EZB Sanierungspläne vorgelegt hatten. Der Hof befragte sie zu ihrer Ansicht zu den für die Sanierungsplanung festgelegten Normen und zu ihrer Zusammenarbeit mit der EZB im Rahmen des Verfahrens. Der Fragebogen wurde im März und April 2017 an alle 125 SI übermittelt. Antworten gingen von 64 Unternehmen in 17 Mitgliedstaaten ein (die ausführlichen Antworten sind Anhang III zu entnehmen).

63

Ganz allgemein äußerten sich die Banken positiv über das Sanierungsplanverfahren, obwohl sie auch den Bedarf nach weiterer Klärung und zusätzlicher Orientierungshilfe signalisierten, um die verbleibenden Unklarheiten in bestimmten Bereichen zu beseitigen. Dazu gehörten die Definition von Frühwarnsignalen und Sanierungsplanindikatoren, die Kalibrierung von Indikatoren und angemessene Schwellenwerte, die Anpassung von Indikatoren an die Geschäftsmodelle der Banken sowie die für umgekehrte Stresstests für alle Szenarien angewandte Methodik. 10 Banken verwiesen auf doppelte Informationsanfragen und baten um eine klarere Unterscheidung zwischen den Informationen, die jeweils für Sanierungs- oder Abwicklungspläne erforderlich sind²¹.

64

Die meisten Banken berichteten von einer guten Zusammenarbeit mit der EZB, obwohl sieben angaben, dass Feedback-Schreiben verspätet oder gar nicht übermittelt wurden²². 12 Banken waren der Ansicht, dass die JST ihre technische Unterstützung von Banken spezifischer gestalten sollten, und es gab ähnliche Bedenken in Bezug auf die Arbeitsanweisungen, als es um die Frage ging, wie Tochterunternehmen in Gruppensanierungspläne integriert werden sollen. Darüber hinaus stellten neun Banken die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips infrage. Eine genaue Analyse der Antworten auf jede Frage ist in Anhang III enthalten.

Aufgrund der Begrenzungen der von der EZB bereitgestellten Stichprobe konnten keine Schlussfolgerungen zu den Bewertungen der Sanierungspläne gezogen werden

65

Aufgrund der in Ziffer 16 beschriebenen Begrenzungen musste der Hof seine Prüfungshandlungen anpassen und konnte lediglich die (teilweise redigierten) Informationen zu ausgewählten Aspekten der drei Sanierungspläne mit den verfügbaren Kriterien/Arbeitsanweisungen und den daraus resultierenden Bewertungen vergleichen. Das Ziel des Hofes war es, soweit möglich, Kohärenz und Einheitlichkeit des Bewertungsinstruments als Teil der vom Management eingerichteten Arbeitsabläufe zu beurteilen. Zu diesem Zweck untersuchte der Hof, soweit möglich, wie Bewertungen praktisch umgesetzt wurden und ob sie Banken sachdienliches Feedback in Form einer vollständigen Liste ermittelter Unzulänglichkeiten lieferten.

66

Der Hof stellte einige geringfügige Unstimmigkeiten in Bezug auf die Bewertungskriterien für den Indikatorbereich und die daraus resultierenden Bewertungen und das Feedback an die Banken fest. Der Prüf-/Informationspfad wurde zudem dadurch beeinträchtigt, dass die mit der Bewertung betrauten Mitarbeiter keine Querverweise zu den relevanten Abschnitten in den Sanierungsplänen oder den Aufsichtsunterlagen anlegen²³. Allerdings reichte das bereitgestellte Belegmaterial dem Hof nicht aus, um zu einer Schlussfolgerung dahin gehend zu gelangen, ob der Sanierungsplanungsprozess in der Praxis effizient umgesetzt wird. In Anhang I ist eine detaillierte Analyse der Prüfungshemmnisse enthalten.

Krisenerkennung

67

Der Regulierungsrahmen der EU umfasst eine große Bandbreite an Frühinterventions- und anderen Aufsichtsbefugnissen für den Umgang mit Banken in Krisensituationen. Als Aufsichtsbehörde hat die EZB einen Krisenmanagementrahmen errichtet, durch den rechtzeitige und wirksame Reaktionen ausgelöst und eine zweckmäßige Entscheidungsfindung in einer Krisensituation sichergestellt werden sollten.

68

Um die Effizienz seiner Verwaltung zu gewährleisten, muss dieser Rahmen sicherstellen, dass die EZB ihre Befugnisse in Übereinstimmung mit den einschlägigen EBA-Leitlinien und den SSM-Zielen anwendet. Die Effizienz der Verwaltung auf dem Gebiet des Krisenmanagements hängt davon ab, ob die Aufsichtsbehörde in der Lage ist, eine Krise frühzeitig zu erkennen. Dies erfordert ein klares Verständnis der Rechtsgrundlage zur Nutzung von Frühinterventions- und anderen Aufsichtsbefugnissen, einschließlich objektiver Kriterien und einer gebührenden Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips. In diesem Zusammenhang sind, angesichts der rechtlichen Herausforderungen, die die EZB für die einheitliche Anwendung ihrer Befugnisse ermittelt hat, geeignete Verfahren sowie umfassende und detaillierte Arbeitsanweisungen für das Personal besonders wichtig.

Die EZB hat zum Zwecke der Krisenerkennung und der Krisenbewältigung Aufgaben zugewiesen und einen Gesamtworkflow eingerichtet, allerdings sind ihre Arbeitsanweisungen zur Umsetzung der einschlägigen Bestimmungen nicht ausgereift

69

Zwei Kapitel des sogenannten SSM-Handbuchs sowie der SSM-Notfallaktionsplan (EAP) bilden zwei der wichtigsten internen Arbeitsgrundlagen der EZB für das Krisenmanagement, in denen die Wahrnehmung von Frühinterventionsbefugnissen und sonstige operative Aspekte wie die Bildung und die Arbeitsweise eines Krisenmanagementteams behandelt werden.

70

Das SSM-Handbuch und der EAP enthalten lediglich Verweise auf die einschlägigen Rechtsvorschriften und die EBA-Leitlinien zu Frühinterventionsbefugnissen anstatt konkrete Anleitungen zu ihrer Umsetzung. Ein im Juli 2016 aktualisierter Vermerk mit dem Titel "SREP Guidance for Early Intervention Assessment" enthält zusätzlich zu den Verweisen auf einschlägige Rechtsvorschriften und EBA-Leitlinien einige Kontrollfragen sowie eine Liste von Themen, die zu dokumentieren sind. Die rechtlichen Befugnisse der EZB und die Bedingungen ihrer Anwendung gemäß den nationalen Bestimmungen und der SSM-Verordnung werden jedoch nicht beschrieben. Der Vermerk enthält auch keine klaren Vorgaben zu den objektiven Elementen, die bei der Ausübung aufsichtlichen Ermessens und der Nutzung von Ermessenspielräumen in diesem Zusammenhang zu beachten sind.

71

Im Vermerk "SREP Guidance for Early Intervention Assessment" aus 2016 sind weder die relevanten aufsichtsrechtlichen Mindesteigenkapitalanforderungen spezifiziert (d. h. ob sie Säule 1, Säule 2 und die Kapitalpuffer umfassen) noch die relevanten Liquiditätsanforderungen herausgestellt. Auch andere Aufsichtsanforderungen werden nicht aufgezeigt, insbesondere in Bezug auf Unternehmensführungsregelungen und die operative Kapazität, die in diesem Zusammenhang berücksichtigt werden sollten. Ferner geht aus dem Vermerk nicht hervor, was einen Verstoß gegen die relevanten regulatorischen Anforderungen darstellt oder die Wahrscheinlichkeit erhöht, dass in naher Zukunft gegen sie verstoßen wird - obwohl dies von grundlegender Bedeutung ist, um zu verstehen, wann die Befugnisse zu nutzen sind.

72

Alles in allem können die EZB-Mitarbeiter bei der Ausübung ihres aufsichtlichen Ermessens und ihrer Ermessensbefugnisse mit Stand von Juni 2017 nur auf wenige Arbeitsanweisungen zurückgreifen. Dies kann sich potenziell negativ auf die Effizienz der operativen Verwaltung der EZB auf dem Gebiet der Krisenerkennung und Krisenbewältigung auswirken.

Die EZB verfügt über Verfahren zur Krisenerkennung …

73

Sowohl im SSM-Handbuch als auch im EAP heißt es, dass die Krisenmanagementmaßnahmen der EZB greifen sollten, wenn es zu einer wesentlichen Verschlechterung der Finanzlage eines Instituts gekommen ist. Gemäß Handbuch sollte eine wesentliche Verschlechterung auf der Grundlage der folgenden Inputs bestimmt werden:

1. Meldung einer potenziellen Krisensituation durch das Institut selbst;
2. Feststellung einer Verschlechterung durch die JST, insbesondere basierend auf Beobachtungen des Risikobewertungssystems (RAS)²⁴ der EZB;
3. horizontale Überwachung durch die CRM.

74

Meldungen über eine potenzielle Krisensituation durch das beaufsichtigte Unternehmen waren bisher eher die Ausnahme als die Regel. In der Praxis stellt die EZB im Rahmen ihrer laufenden Aufsichtstätigkeit Krisensituationen fest.

… es gibt jedoch keine gemeinsamen Indikatoren mit klaren Schwellenwerten zur Feststellung einer Verschlechterung, und die Schlüsselidentifikatoren haben mehrere Nachteile …

75

Die BRRD schreibt die Anwendung von Frühinterventions- und anderen aufsichtlichen Befugnissen vor, wenn eine Bank gegen regulatorische Anforderungen wie die Eigenkapitalausstattung verstößt oder aufgrund ihrer sich rapide verschlechternden Finanzlage, die auf der Grundlage einer Reihe von Auslösern beurteilt wird, wahrscheinlich dagegen verstoßen wird. Die EBA-Leitlinien für die Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen²⁵ liefern der EZB ein zusätzliches Instrumentarium, um festzustellen, ob die Bedingungen für ein frühzeitiges Eingreifen erfüllt sind.

76

Gemäß den EBA-Leitlinien sollen die bankenspezifischen Auslöser für die Bewertung, ob Frühinterventionsmaßnahmen zu ergreifen sind, u. a. die SREP-Wertung, wesentliche Veränderungen oder Anomalien, die bei der Überwachung von zentralen Finanzindikatoren und nichtfinanziellen Indikatoren im Rahmen von SREP festgestellt wurden (z. B. Eigenkapital- und Liquiditätsquoten), und bedeutende Ereignisse mit potenziellen prudenziellen Auswirkungen umfassen. Entscheiden sich die zuständigen Behörden für eine Überwachung der Schlüsselindikatoren im Rahmen des SREP, müssen sie nach Maßgabe der EBA Indikatoren ermitteln und Schwellenwerte festlegen, die an die spezifischen Merkmale der einzelnen Institute oder der Gruppen von Instituten mit ähnlichen Eigenschaften angepasst sind. Zu möglichen Kriterien zur Erkennung einer wesentlichen Verschlechterung gehören quantifizierbare Kriterien für einen wahrscheinlichen Verstoß gegen regulatorische Anforderungen, und diese Kriterien könnten mit den Sanierungsplanauslösern eines Instituts verknüpft werden. Dies würde zur Sicherstellung der Effizienz der Verwaltung auf dem Gebiet der Krisenerkennung und Krisenbewältigung beitragen.

77

Die Arbeitsanweisungen der EZB zum frühzeitigen Eingreifen behandeln dieses Thema im Zusammenhang mit dem SREP. Die EZB betont die Bedeutung der SREP-Wertung als Hinweis auf eine potenzielle Krisensituation und Ausgangspunkt für die aufsichtliche Bewertung, ob die EZB ihre Frühinterventionsbefugnisse anwenden muss. Überdies wird in den Arbeitsanweisungen auf die geltenden Rechtsvorschriften und die einschlägigen EBA-Leitlinien verwiesen. Die EZB erklärt, sie verwende alle Auslösertypen, d. h. die SREP-Wertung, wesentliche Veränderungen und Anomalien bei Schlüsselindikatoren sowie wesentliche Ereignisse, insbesondere tatsächliche Verstöße gegen die aufsichtsrechtlichen Mindestanforderungen. Die EZB hat allerdings keine institutsspezifischen Schwellenwerte über den Mindestanforderungen festgelegt, die einen potenziellen künftigen ("wahrscheinlichen") Verstoß anzeigen könnten. Mit anderen Worten stellt in diesem System der tatsächliche Verstoß einer aufsichtsrechtlichen Anforderung einen Indikator für ein frühzeitiges Eingreifen dar. Die EZB macht auch nicht systematisch Gebrauch von den für eine Sanierung maßgeblichen Indikatoren und Auslösern, die sie mit Blick auf die Sanierungsplanung als angemessen erachtete, um eine Krisensituation für eine einzelne Bank festzustellen, und auch nicht von den objektiven Elementen, die gemäß den EBA-Leitlinien auf eine FOLTF-Situation hindeuten können (siehe auch Ziffer 84). Zu den bedeutenden Ereignissen wurde in den Arbeitsanweisungen der EZB nichts präzisiert, was über die EBA-Leitlinien hinausginge.

78

Daher besteht der einzige systematische Auslöser, den die EZB für die operative Verwaltung von Krisenmanagementmaßnahmen nutzt, in der SREP-Gesamtwertung, die anzeigt, dass für eine Bank ein hohes Risiko besteht²⁶. Die SREP-Wertungen werden jedoch nur einmal pro Jahr im Wege des jährlichen SREP im September vorgenommen. Die EZB wies darauf hin, dass die Wertungen auf der Grundlage ihrer eigenen fortlaufenden Überwachung der Risikoindikatoren häufiger aktualisiert werden können. Es wurden keine konkreten Beispiele für SREP-Wertungen geliefert, die zur Feststellung einer sich rapide entwickelnden Situation beigetragen hätten oder die in einer Krisensituation tatsächlich aktualisiert worden wären. In den Arbeitsanweisungen wird die Durchführung einer Prüfung zur Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen im Rahmen des jährlichen SREP-Beschlussverfahrens propagiert.

79

Das Fehlen formaler Auslöser bedeutet nicht, dass die EZB zum Zwecke der Krisenerkennung überhaupt keine ganzheitlicher ausgerichteten Bewertungen auf der Grundlage weniger formalisierter Kriterien vornimmt. JST überwachen im Rahmen des SREP auf regelmäßiger Basis eine große Bandbreite an Indikatoren, obwohl nicht sichergestellt wird, dass alle JST einheitlich vorgehen, und nicht alle Bewertungen der Zustimmung des Managements bedürfen. Die EZB hat nicht umfassend analysiert, welche Indikatoren oder sonstigen Ereignisse hauptsächlich zur Ermittlung von Banken in Krisensituationen beigetragen haben.

… und Überwachungssysteme müssen verbessert werden

80

Die Sanierungsplanauslöser auf der Basis von institutsspezifischen Meldungen sind nicht in das von der EZB verwendete IT-System integriert. Sie müssen manuell von jedem JST überwacht werden - wenn sie überhaupt überwacht werden - und (Beinahe-)Verstöße werden nicht automatisch angezeigt. Das hat negative Auswirkungen auf die Effizienz der Verwaltung bei der Krisenerkennung.

81

Verschiedene Bereiche der EZB sind an der operativen Verwaltung der Krisenerkennung beteiligt. Sie erstellen eine Vielfalt an Unterlagenmaterial, das Informationen mit Relevanz für die Krisenerkennung enthält, einschließlich von Berichten über Verstöße gegen regulatorische Anforderungen und zur Überwachung kritischer Werte bei spezifischen Risiken. Der Hof konnte jedoch nicht feststellen, ob es ein klar definiertes Verfahren für die Erhebung und Bewertung von Informationen und ihre Weiterleitung an höhere Hierarchieebenen sowie die Reaktion auf Basis dieser Informationen gibt. Der Hof konnte auch nicht bestimmen, ob und in welchem Umfang JST oder die obere Führungsebene diese Berichte systematisch für die Krisenerkennung nutzen.

82

Darüber hinaus gab es keine Hinweise darauf, dass es Managementinformationssysteme gäbe, die eine wesentliche Verschlechterung anzeigen würden, falls die JST es versäumten, solche Fälle zu ermitteln und/oder zu melden. Es besteht auch kein spezifisches Verfahren zur Sicherstellung, dass Verstöße gegen regulatorische Anforderungen das zuständige JST dazu veranlassen würden zu prüfen, ob eine wesentliche Verschlechterung der Finanzlage stattgefunden hat oder eine FOLTF-Bewertung notwendig ist.

83

Der Hof ermittelte insbesondere Schwachstellen beim Verfahren zur Überwachung von Verstößen in Bezug auf Sanierungsplanindikatoren. Eine effiziente Überwachung würde jedoch die operative Kapazität zur Ermittlung potenzieller Krisen in einem frühen Stadium verbessern. In mehr als 40 % der Fälle meldeten Banken Verstöße mit einer Verzögerung von mindestens vier Wochen²⁷. Verstöße betrafen Eigenkapitalindikatoren (etwa 30 %), Rentabilitätsindikatoren (26 %), Vermögenswertqualitätsindikatoren (17 %) und in geringerem Maße Liquiditäts- und marktbasierte Indikatoren.

84

Darüber hinaus lagen Hinweise dafür vor, dass die JST sich nicht in allen Fällen an die Krisenmanagementverfahren der EZB halten. So wurden beispielsweise einige Verstößen in Bezug auf Sanierungsplanindikatoren nicht wie vorgeschrieben der CRM gemeldet. Der Hof konnte nicht bestätigen, dass Krisenmanagementmaßnahmen wie die formelle Prüfung der Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen erwogen wurden, sogar nicht im Falle von Verstößen gegen wesentliche aufsichtsrechtliche Vorschriften, obwohl den Prüfern gegenüber erklärt wurde, dass in einigen der betrachteten Fälle bereits aufsichtliche oder Frühinterventionsmaßnahmen eingeleitet worden waren, um auftretende Probleme abzuschwächen.

85

Es gab auch keine Hinweise auf eine systematische Herangehensweise zur Sicherstellung, dass potenzielle mikroprudenzielle Auswirkungen makroökonomischer Entwicklungen sowie die Entstehung von Systemrisiken berücksichtigt werden, um die Effizienz der Krisenerkennung zu erhöhen. Zwischen den aufsichtlichen und geldpolitischen Funktionen der EZB besteht ein Informationsaustausch zu makro- und mikroprudenziellen Entwicklungen. Der Hof hat jedoch keine Nachweise dafür erlangt, dass die EZB im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit derartige Entwicklungen speziell berücksichtigt, etwa durch Skalierung bestimmter Risikofaktoren im Rahmen des RAS, oder diese systematisch im Rahmen des SREP bewertet werden. Es fand sich außerdem kein Hinweis auf ein Verfahren für die systematische Nachverfolgung von Systemrisiken, die vom ESRB oder von anderen makroprudenziellen Behörden festgestellt wurden.

86

Das Fehlen einer zentralisierten Überwachung von Indikatoren kann sich potenziell auch negativ auf die Effizienz der Verwaltung auswirken. Der Hof konnte keine Nachweise dafür erlangen, dass die Systeme der EZB zur Information der oberen Führungsebene eine umfassende, aktuelle Gesamtschau aller Institute liefern, die dem Krisenmanagement unterliegen. Solche Daten würden das Management bei der Erfüllung seiner Aufgaben unterstützen und so zur Effizienz der Verwaltung beitragen. Es gibt kein System zur Meldung von Ausnahmefällen ("Report-by-Exception-System") zur Sicherstellung, dass Informationen automatisch zur entsprechenden höheren Hierarchiestufe weitergeleitet werden, wenn sie vorher festgelegte Kriterien erfüllen. Auch ein klar definiertes Verfahren zur Nachverfolgung scheint es nicht zu geben.

87

Einem Innenrevisionsbericht zufolge nutzen die JST das Nachverfolgungssystem der EZB nicht effizient für eine laufende Überwachung, und die Nachverfolgung der großen Mehrheit der Anforderungen in Beschlüssen des Aufsichtsgremiums wurde noch nicht einmal dokumentiert (in einer Stichprobe der Innenrevision waren 81 % der Fälle nicht im System erfasst worden und für 17 % gab es keine Dokumentation der entsprechenden Maßnahme).

Im Grunde genommen sind es die Aufsichtsteams, die über den Zeitpunkt der Prüfung zur Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen und über ihre Präsentation entscheiden

88

Die Nachweise, die der Hof in Bezug auf die Effizienz der operativen Verwaltung der EZB auf dem Gebiet der Krisenerkennung erlangt hat, waren weder ausreichend noch repräsentativ. Anhand dieser Nachweise wurden jedoch bestimmte Konzeptionsmängel deutlich.

89

Der Hof stellte aufgrund von Unterlagen und Befragungen fest, dass Prüfungen zur Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen hauptsächlich im Rahmen des jährlichen SREP-Verfahrens stattfinden, d. h. alljährlich zur gleichen Zeit. Grundsätzlich sollten die formellen Prüfungen zur Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen auch bei Eintreten bedeutender Ereignisse im Jahresverlauf ausgelöst werden. Der EZB zufolge gab es solche Fälle zwar, aus der Stichprobe des Hofes waren sie jedoch nicht ersichtlich. De facto lässt sich aber anhand des dem Hof verfügbaren begrenzten Belegmaterials erkennen, dass in einigen Fällen offenkundig bedeutsame aufsichtsrechtliche Verstöße nicht zu formellen Prüfungen zur Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen unabhängig vom SREP-Prozess geführt haben, auch wenn dies nicht die Möglichkeit ausschließt, dass die EZB gleichwohl erwogen hat, angemessene aufsichtliche Maßnahmen oder Frühinterventionsmaßnahmen zu ergreifen.

90

Wie in den EBA-Leitlinien und den Arbeitsanweisungen der EZB vorgesehen, umfassten die Prüfungen zur Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen, über die die EZB dem Hof Unterlagen bereitstellte, im Allgemeinen Aussagen dazu, ob gegen regulatorische Anforderungen verstoßen wurde oder ob die Wahrscheinlichkeit bestand, dass es zu einem derartigen Verstoß kommt. Alle Fälle bezogen sich auf Verstöße (oder wahrscheinliche Verstöße) gegen Eigenkapitalanforderungen, und kein einziger auf Verstöße (oder wahrscheinliche Verstöße) gegen Liquiditätsanforderungen. Es gab keine Verweise auf Verstöße gegen andere regulatorische Anforderungen, insbesondere erhebliche Schwachstellen, die im Zuge der laufenden Aufsichtstätigkeit der EZB in der Unternehmenssteuerung und im Risikomanagementrahmen eines Instituts festgestellt wurden, und es fand keine systematische Erwähnung vorheriger Verstöße statt.

91

Insgesamt konnte der Hof nicht abschließend beurteilen, ob alle relevanten aufsichtlichen Erkenntnisse in die Dokumentation zu den formellen Prüfungen zur Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen Eingang gefunden haben. Die Schlussfolgerungen zu Verstößen oder wahrscheinlichen Verstößen, die der Hof vorfand, basierten in erster Linie auf von Banken gemeldeten Zahlen und vorgelegten Prognosen. Dies gilt selbst für Fälle, in denen der EZB Hinweise vorlagen, dass die gemeldeten Zahlen fragwürdig waren, auch wenn die Prüfer einräumen, dass dies in einigen Fällen durch Sensitivitätsanalysen, die eine Reihe potenzieller Auswirkungen für die betreffende Bank aufzeigen, oder auch durch andere Maßnahmen abgemildert werden konnte.

Krisenbewältigung

92

Wenn festgestellt wird, dass sich eine Bank in einer Krisensituation befindet, wird erwartet, dass die JST ihre Aufsicht verstärken, und es wird ihnen gleichzeitig die Aufgabe übertragen, dass sie in enger Zusammenarbeit mit der CRM eine angemessene Reaktion auf diese Krisensituation festlegen. Hierzu gehört das Vorschlagen der Nutzung des frühzeitigen Eingreifens und anderer Aufsichtsbefugnisse sowie, abhängig von der Schwere der Krise, die Durchführung einer FOLTF-Bewertung.

Art und Umfang der verstärkten Aufsichtstätigkeit werden von jedem JST festgelegt

93

Die EZB lieferte dem Hof keinen Nachweis über das Vorliegen formeller Vorgaben in Bezug auf die Verstärkung der Aufsichtstätigkeit (wie, in welchem Umfang und mit welchen Optionen). Dem Hof wurde mitgeteilt, es sei gängige Praxis, vor der formellen Einleitung von Krisenmanagementmaßnahmen die Zusammenarbeit mit der Führungsebene der Bank zu verstärken und eine häufigere und genauere Berichterstattung zu verlangen.

Es wurden Instrumente zur Liquiditätsüberwachung eingerichtet …

94

Die Verfügbarkeit vollständiger aktueller Liquiditätsdaten ist für die Effizienz der Verwaltung einer Bank in einer Krisensituation von grundlegender Bedeutung. Die EZB hat daher eine Vorlage für die Liquiditätsberichterstattung für Banken in Krisensituationen entwickelt. Hierzu gehört die Bereitstellung von Schlüsseldaten zu Finanzierung und Liquidität. Darüber hinaus sollen die Institute ihre eigene Bewertung abgeben und ihre Erwartungen darlegen.

95

Die Banken müssen jedoch nicht die zugrunde liegenden Annahmen mitteilen. Eine weitere potenzielle Schwachstelle ist die Tatsache, dass die Daten nur auf Gruppenebene gesammelt werden, was bedeuten könnte, dass die Vorlage im Falle einer Krise auf Ebene der Tochtergesellschaften ihren Nutzen in Bezug auf die Bereitstellung von wichtigen Informationen, die die EZB für eine effiziente Regelung der Situation benötigt, verlöre.

… aber zur Sicherstellung der Effizienz der Verwaltung müssten im Rahmen des Verfahrens entstandene oder wahrscheinliche Verluste quantifiziert werden

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Ebenso wichtig für ein operativ effizientes Krisenmanagement ist die Ermittlung und Bewertung der Auswirkungen negativer Entwicklungen auf das Eigenkapital. Da das frühzeitige Eingreifen die Wiederherstellung der Überlebensfähigkeit einer Bank zum Ziel hat, ist es notwendig, einen Überblick über nicht erfasste und wahrscheinliche Verluste sowie andere Faktoren zu gewinnen, die sich in den Zahlen der Bank noch nicht widerspiegeln. Auf der Grundlage des Belegmaterials, das dem Hof vorgelegt wurde, kann dieser nicht bestätigen, dass ein effizientes Verfahren einschließlich von Arbeitsanweisungen für JST angewandt wird, um sicherzustellen, dass das Ausmaß eines Problems abgeschätzt wird, bevor Maßnahmen zur Krisenbewältigung erwogen werden. Die Verfahrensbeschreibung der EZB trägt auch nicht der Notwendigkeit Rechnung, in solchen Fällen in Betracht zu ziehen, auf der Basis einer quantifizierten Bewertung außerhalb des jährlichen SREP-Beschlussverfahrens den Banken eine spezifische Rückstellungspolitik in Bezug auf Eigenmittel vorzuschreiben oder die Säule-2-Anforderungen anzuheben.

97

Das Krisenmanagement erfordert auch detailliertere Informationen. Die EZB verfügt über ein Standardinstrument zur Überwachung notleidender Kredite, das einen gewissen Einblick liefert. Gemäß den EBA-Leitlinien sollte die EZB im Falle eines Zusammenfallens der niedrigsten SREP-Wertung mit Bedenken in Bezug auf die Qualität der Vermögenswerte das Sammeln von Informationen zum Zwecke der Bewertung der Vermögenswerte erwägen, einschließlich im Wege von Vor-Ort-Prüfungen im Zusammenhang mit der Prüfung zur Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen. Der Hof fand jedoch keine Hinweise für ein derartiges Verfahren bei der EZB vor. In Zeiten, in denen eine rasche Beschlussfassung erforderlich ist, kann das Fehlen solcher Informationen negative Auswirkungen auf die Effizienz der Managementtätigkeiten haben.

98

Die EZB verfügt nur über wenige für Vor-Ort-Prüfungen bereitstehende Teams, die eine detaillierte Analyse der Qualität der Vermögenswerte von Banken in einer Krisensituation durchführen könnten. Selbst wenn ein JST Probleme im Vermögensportfolio festgestellt hat, kann das reguläre Verfahren der Vor-Ort-Prüfung bis zu ein Jahr dauern. Dadurch wird die operative Kapazität für eine rasche Reaktion auf eine Krise eingeschränkt.

99

Bestimmte Banken weisen aufgrund eines hohen Anteils an notleidenden Krediten oder aufgrund anderer Probleme in Bezug auf die Qualität der Vermögenswerte, die im Wege von spezifischen EZB-Prüfungen festgestellt wurden, eine hohe SREP-Wertung auf. Das Management der EZB verfügt weder über zusammenfassende Informationen darüber, in welchem Ausmaß diese Probleme im Wege von Vor-Ort-Prüfungen oder mithilfe anderer Methoden bewertet worden sind, noch über ein vorausschauendes Verfahren zum Sammeln von Informationen auf diese Weise.

Es sind zusätzliche Arbeitsanweisungen zu rechtlichen Befugnissen und praktischen Maßnahmen erforderlich …

100

Zur Sicherstellung der Effizienz der Verwaltung bei der Krisenbewältigung benötigt die EZB

1. ein klares Bild der ihr zu Gebote stehenden rechtlichen Befugnisse sowie Richtlinien zu deren Nutzung;
2. ein klares Bild der verschiedenen praktischen Maßnahmen, die beim jeweiligen Szenario zur Verfügung stehen;
3. eine Handhabe, um sicherzustellen, dass aufgrund von Sanierungsplanbewertungen gewonnene Erkenntnisse gebührend berücksichtigt werden;
4. Arbeitsanweisungen, Instrumente und Schulungen.

101

Die erste Voraussetzung für die Effizienz der Verwaltung auf dem Gebiet des Krisenmanagements ist ein klares Bild darüber, welche Befugnisse die EZB hat und welche rechtlichen Rahmenbedingungen es für die Ausübung dieser Befugnisse gibt. Die EZB verfügt über allgemeine Verfahren für die Ausübung von Aufsichtsbefugnissen, die über die Auferlegung von Maßnahmen in einer Krisensituation hinausgehen. Sie verfügt außerdem über eine Mustervorlage für Beschlüsse und eine Checkliste mit Fragen, die bei der Durchführung einer Prüfung zur Anwendung von Frühinterventionsmaßnahme zu stellen sind. Dies beinhaltet jedoch keine Orientierungshilfen für einzelne Aufsichtsbehörden dazu, wie sie in einer Krisensituation von ihrem aufsichtlichen Ermessen Gebrauch machen sollen.

102

Darüber hinaus gibt es eine Reihe von spezifischen Herausforderungen in Bezug auf die Durchsetzung des Regulierungsrahmens in einer Krisensituation. Der Wortlaut der SSM-Verordnung und der BRRD ist nicht aufeinander abgestimmt, es bestehen mögliche Überschneidungen und es gibt keine klare Hierarchie zwischen einzelnen Maßnahmen. Außerdem besteht das Risiko, dass Unterschiede bei der Umsetzung der BRRD in das nationale Recht der teilnehmenden Länder die vorhandenen Unstimmigkeiten noch verstärkt haben. Nachdem sie diese Problematik erkannt hatte, führte die EZB Anfang 2016 eine Befragung von NCA durch und teilte der Kommission die Schlussfolgerung mit, wonach in den Rechtsvorschriften Frühinterventionsmaßnahmen generell und im Verhältnis zu den regulären aufsichtlichen Maßnahmen weiter klargestellt werden sollten, um sicherzustellen, dass sie auf effiziente Weise zur Anwendung kommen. Anschließend wurden jedoch weder Verfahren noch Arbeitsanweisungen entwickelt, um EZB-Mitarbeiter, die mit den festgestellten Problemen zu kämpfen haben, zu unterstützen.

103

Die EZB hat keine umfassende Liste spezifischer Maßnahmen erstellt, die unter bestimmten Bedingungen ergriffen werden könnten, oder der rechtlichen Befugnisse, auf denen sie fußen könnten. Darüber hinaus hat die EZB nicht analysiert, welche Frühinterventions- oder sonstige Maßnahmen am besten geeignet sind. Das erhöht das Risiko, dass möglicherweise keine geeigneten Maßnahmen ergriffen werden. Die Umsetzung der vorgenannten Schritte würde zu einer einheitlichen Entscheidungsfindung der EZB in Bezug auf die Wahrnehmung ihrer Befugnisse beitragen, wodurch die gesamte Effizienz der Verwaltung auf dem Gebiet des Verfahrens erhöht würde. Diese Mängel haben negative Auswirkungen auf die Effizienz der Verwaltung auf dem Gebiet der Reaktionsfähigkeit.

104

Es gibt keine Hinweise auf ein Verfahren, das sicherstellen würde, dass die Ergebnisse aus der Bewertung der Sanierungspläne der Banken im Hinblick auf die Glaubwürdigkeit oder Durchführbarkeit genutzt werden.

… in Bezug auf die Überwachung der Umsetzung von Aufsichtsmaßnahmen …

105

Wenn Aufsichtsmaßnahmen auferlegt werden, wird erwartet, dass die JST deren Umsetzung überwachen und die Ergebnisse dieser Maßnahmen bewerten. In Bezug auf diese Tätigkeit gibt es keine Arbeitsanweisungen der EZB. So fehlen etwa die klare Beschreibung der Häufigkeit der erforderlichen Aktualisierungen oder Vorgaben dazu, bei welchen Maßnahmen die entsprechende Hierarchiestufe informiert oder eine Fristverlängerung vorgenommen werden muss.

106

In einem Bericht der Innenrevision wurden wesentliche Schwachstellen im allgemeinen System für die Überwachung von Aufsichtsmaßnahmen zur Risikominderung oder von Anforderungen, die im Rahmen laufender Aufsichtstätigkeit festgelegt wurden (siehe Ziffer 87), aufgezeigt, was Zweifel in Bezug darauf aufwirft, wie systematisch die Nachverfolgung ist.

… in Bezug auf die Klarheit der Arbeitsanweisungen zu FOLTF-Bewertungen

107

Falls sich die Situation weiter verschlechtert, etwa weil die ergriffenen Maßnahmen sich als unwirksam erweisen, muss die EZB möglicherweise eine FOLTF-Bewertung der fraglichen Bank vornehmen. In Artikel 32 Absatz 4 der BRRD werden die Voraussetzungen aufgelistet, unter denen eine Bank als FOLTF gelten sollte. In einer EBA-Leitlinie zu FOLTF-Bewertungen wird eine Reihe von objektiven Anhaltspunkten genannt, auf denen diese Aufsichtsentscheidung basieren sollte.

108

Die EZB hat ihre eigenen internen Arbeitsanweisungen zur Umsetzung dieser Leitlinie erstellt. Diese weisen im Ergebnis jedoch einen viel geringeren Umfang und Detailgrad als die ursprüngliche Leitlinie auf. Insbesondere werden die objektiven Anhaltspunkte, die in den EBA-Leitlinien zum Zwecke der Bewertung erwähnt werden, nicht erörtert, und es fehlen Anweisungen an die Mitarbeiter, wie diese Anhaltspunkte angewandt werden sollen²⁸. Nach Auffassung des Hofes hat die EZB auch keine potenziellen Verstöße gegen Unternehmensführungsregelungen ermittelt, die laut den EBA-Leitlinien in diesem Zusammenhang betrachtet werden sollten.

109

Da die interne Arbeitsanweisung der EZB ihrem Zweck, die Anforderungen der EBA-Leitlinien aus operativer Sicht zu erläutern, nicht voll und ganz gerecht wird, kann die Ausgestaltung des Verfahrens zur Verwaltung der FOLTF-Bewertungen nicht als in operativer Hinsicht uneingeschränkt effizient angesehen werden.

… und in Bezug auf Schulungsaktivitäten und simulierte Prüfungen zur Erhöhung der Effizienz der Verwaltung

110

Die CRM hat Schulungen zum Krisenmanagement organisiert, und das Feedback der Teilnehmer war insgesamt positiv. Jedoch hätte der Schwerpunkt stärker auf Schulungen im Zusammenhang mit dem Frühinterventionsrahmen liegen sollen. Die Beteiligung von NCA-Mitarbeitern an bestimmten JST war in Bereichen, die mit dem Krisenmanagement im Zusammenhang stehen, schwach. Außerdem hat die EZB keine strukturierten Feedback-Sitzungen mit JST festgelegt, um Schulungsbedarf, der über den vorgenannten Schulungsbedarf hinausging, zu ermitteln.

111

Im Rahmen der Krisenprävention ist die CRM in enger Zusammenarbeit mit NCA für die Organisation von simulierten Krisenmanagementübungen zuständig. Bisher wurden jedoch in keiner dieser Übungen die frühen Phasen einer potenziellen Krise oder die Frühinterventionsphase abgedeckt. Es gab keine Dokumentation, aus der hervorginge, dass die EZB in diesem Zusammenhang eine spezielle Methodik oder Arbeitsanweisung ausgearbeitet hat oder dass sie dies in naher Zukunft plant.

Die Dokumentation der Krisenbewältigung bei Prüfungen zur Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen muss verbessert werden

112

Die EZB stellte dem Hof Unterlagen und Informationen zur Verfügung, die einen gewissen Einblick in relevante Prozesse bezüglich der Verwaltung von Frühinterventionsmaßnahmen in der Praxis gestattete, doch gab es Einschränkungen und redaktionelle Anpassungen. Infolgedessen kann der Hof nicht abschließend bestätigen, dass die EZB ein operativ effizientes Managementverfahren festgelegt hat, um sicherzustellen, dass sie ihre Frühinterventionsbefugnisse in Übereinstimmung mit dem Regulierungsrahmen und den einschlägigen EBA-Leitlinien wahrnimmt. Der Hof hat jedoch Fälle ermittelt, in denen die Arbeitsanweisungen der EZB für Prüfungen zur Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen nicht eingehalten wurden.

113

Das Belegmaterial umfasste keine Beispiele für Erörterungen der rechtlichen Grundlage für eine vorgeschlagene Maßnahme, sei es gemäß der SSM-Verordnung oder gemäß nationalem Recht, wie es in den Arbeitsanweisungen der EZB vorgegeben ist. Dies sei - so hieß es - im Zusammenhang mit anderen Dokumenten erfolgt, die dem Hof nicht vorgelegt wurden.

114

Die Prüfungen zur Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen, die dem Hof vorgelegt wurden, umfassten auch keine Erörterung von verfügbaren Maßnahmen als Teil eines operativ effizienten Verfahrens zur Auswahl der am besten geeigneten Maßnahmen. In den meisten Fällen ging aus der Bewertung selbst nicht eindeutig hervor, wie die vorgeschlagene Maßnahme gegen den Verstoß oder die wahrscheinlichen Verstöße Abhilfe schaffen würde.

115

In den Arbeitsanweisungen der EZB zu Frühinterventionsmaßnahmen heißt es, dass zu prüfen sei, ob eine Maßnahme notwendig, geeignet und angemessen ist. Diese Aspekte wurden in den Belegunterlagen, zu denen der Hof Zugang hatte, nicht bewertet. Auch eine Erörterung vorheriger Maßnahmen fand nicht statt, selbst wenn diese Ähnlichkeiten mit den neuen Vorschlägen aufwiesen. Dies steht im Widerspruch zu einer ausdrücklichen Anforderung in den EZB-Vorgaben.

116

In den dem Hof vorgelegten Unterlagen wurde nicht klar und ausdrücklich dargelegt, weshalb die JST der Ansicht waren, dass die vorgeschlagenen Maßnahmen zu einer Beseitigung der ermittelten Mängel innerhalb eines angemessenen Zeitraums führen würden. Der Hof fand auch keine Hinweise dafür, dass die EZB ausdrücklich Sanierungsmaßnahmen oder andere Maßnahmen in Betracht gezogen hat, die in diesem Zusammenhang in einem Sanierungsplan angegeben waren, oder dass sie bereit war, auf Fälle aufmerksam zu machen, wo ihrer Einschätzung nach keine der vorgeschlagenen Sanierungsoptionen zur Bewältigung des Problems führen könnte.

117

In den meisten Fällen konnte nicht geklärt werden, ob die EZB tatsächlich versucht hatte, vor ihrer Krisenbewältigung das Ausmaß eines ermittelten Problems zu quantifizieren. Insbesondere gab es kein Verfahren für zielgerichtete Vor-Ort-Prüfungen zur Quantifizierung der Auswirkungen von nicht erfassten und wahrscheinlichen Verlusten und anderen Faktoren, die sich in den Zahlen einer Bank noch nicht widerspiegeln. Aus den dem Hof vorgelegten Bewertungen ging nicht klar hervor, ob die vorgeschlagenen Maßnahmen gegen den eingetretenen oder wahrscheinlichen Verstoß rechtzeitig Abhilfe schaffen könnten, obwohl dies eine ausdrückliche Anforderung der EZB-Arbeitsanweisungen ist.

118

Auf der Grundlage des Belegmaterials, das dem Hof vorgelegt wurde, war es ihm nicht möglich zu bestätigen, dass die EZB die Umsetzung von Frühinterventionsmaßnahmen effizient überwacht. Der Hof konnte insbesondere nicht feststellen, ob es eine rasche Nachverfolgung gibt, sei es in Form von zusätzlichen Maßnahmen oder in Form einer FOLTF-Bewertung, wie in den Krisenmanagementverfahren der EZB vorgesehen.

119

Die dem Hof vorgelegten Belegunterlagen ermöglichten lediglich die Prüfung ausgewählter Aspekte der Effizienz der Verwaltung im Bereich der Krisenbewältigung der EZB. Der Hof war auf die Unterlagen beschränkt, die die EZB ihm vorlegen wollte, und diese Unterlagen reichten nicht aus, um eine allgemeine Schlussfolgerung über die Umsetzung der operativen Verfahren des Krisenmanagements zu treffen.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

120

In ihrer Aufsichtsfunktion hat die EZB einen soliden Rahmen für Krisenmanagementverfahren geschaffen, auch wenn noch bedeutende Verbesserungen erforderlich sind:

1. Der organisatorische Rahmen ist zufriedenstellend und stellt sicher, dass es insgesamt einen angemessenen Informationsfluss innerhalb der EZB gibt. Die Verfahren für die externe Zusammenarbeit und Koordinierung können verbessert werden.
2. Der Hof hat einige Mängel im operativen Krisenmanagementrahmen festgestellt sowie Anzeichen für eine ineffiziente Umsetzung, auf die in den nachstehenden Schlussfolgerungen näher eingegangen wird.

Der organisatorische Rahmen

121

Der organisatorische Rahmen ist trotz Mängeln zu Beginn der Planungsphase zufriedenstellend (Ziffern 17-23). Insgesamt erfolgte die Einstellung von Personal für die CRM auf effiziente Weise (Ziffern 24-25). Der EZB fehlt es derzeit an Verfahren für die Neubewertung des Personalbedarfs und die Umverteilung von Mitarbeitern an JST, die mit einer Krisensituation zu tun haben (Ziffer 25).

Zusammenarbeit und Koordinierung auf dem Gebiet des Krisenmanagements

122

Die Rahmenbedingungen für die Koordinierung und Zusammenarbeit mit anderen Behörden sind noch nicht vollständig geschaffen. Es bestehen nur wenige Arbeitsanweisungen, durch die sichergestellt ist, dass JST in einer Krisensituation ihre mit Aufsichtskollegien verbundenen Aufgaben einheitlich und effizient erfüllen können (Ziffern 29-31). Darüber hinaus besteht noch kein internes Regelwerk für die zusätzliche Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten (Ziffer 32).

123

Die Zusammenarbeit der EZB mit dem SRB basiert auf der Weiterleitung und dem Austausch von Informationen, die für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben relevant sind. Der SRB erhält in der Frühinterventionsphase ein breiter angelegtes Informationspaket, wenn die EZB dies für angemessen hält oder wenn der SRB dies anfordert. Der Umfang der zur Verfügung gestellten Informationen erhöht sich jedoch nicht automatisch mit Verschlechterung der Finanzlage einer Bank (Ziffern 34-39).

Empfehlung 1

Die EZB sollte ihre Zusammenarbeit mit externen Akteuren verstärken, indem sie

1. sich weiterhin bemüht, WCCA für alle Aufsichtskollegien abzuschließen, für die die EZB die konsolidierende Aufsichtsbehörde ist, und den Informationsaustausch mit dem SRB verstärkt. Der letzte Punkt sollte im Rahmen des aktuellen Prozesses der Überarbeitung der Absichtserklärung zwischen den beiden Institutionen geklärt werden;
2. ein internes Regelwerk für die zusätzliche Beaufsichtigung von FICO annimmt.

Zieldatum für die Umsetzung: 4. Quartal 2018.

Sanierungsplanung

124

Die EZB hat angemessene interne Überwachungsprozesse für das Verfahren zur Bewertung von Sanierungsplänen entwickelt (Ziffer 51) und einen einheitlichen Zeitrahmen für die Vorlage von Sanierungsplänen festgelegt (Ziffer 47). Es verbleiben einige inhärente Herausforderungen im Zusammenhang mit den Aufsichtskollegien (Ziffern 48-49). An der Bewertung der Pläne können nationale Sachverständige beteiligt sein, was mit Governance-Risiken verbunden sein kann (Ziffer 50). Es bestehen ausreichende Arbeitsanweisungen in Bezug auf die meisten Aspekte, mit Ausnahme der Sanierungsplanindikatoren (Ziffern 51-54). Die EZB hat zwar alle rechtlichen Anforderungen in einem effizienten Bewertungstool operationalisiert, doch konnte der Hof keinen zusätzlichen zusammenfassenden Bericht und kein systematisches Verfahren zur Nutzung von Bewertungen im Rahmen von laufenden Aufgaben auf dem Gebiet der Krisenerkennung und des Krisenmanagements ermitteln (Ziffern 55-61). Insgesamt fiel das Feedback vonseiten der beaufsichtigten Unternehmen positiv aus (Ziffern 62-64). Angesichts der begrenzten Unterlagen, auf die der Hof Zugriff hatte, konnte er zu keiner Schlussfolgerung in Bezug auf die Effizienz der Verwaltung auf dem Gebiet des Verfahrens zur Bewertung von Sanierungsplänen in der Praxis gelangen (Ziffern 65-66).

Empfehlung 2

Auf dem Gebiet der Sanierungsplanung sollte die EZB

1. einen einheitlicheren Ansatz in Bezug auf Banken, die ähnliche Geschäftsmodelle haben und/oder die in denselben Rechtsräume tätig sind, entwickeln, indem sie zusätzliche Arbeitsanweisungen, auch für die Kalibrierung von Indikatoren, bereitstellt;
2. zusätzliche Outputs anvisieren, etwa in der Form von zusammenfassenden Berichten, und Vorkehrungen treffen, dass JST systematisch Sanierungsplanbewertungen im Rahmen der Krisenerkennung und des Krisenmanagements nutzen.

Zieldatum für die Umsetzung: 4. Quartal 2018.

Krisenerkennung

125

Die aktuellen Arbeitsanweisungen im Bereich der Krisenerkennung sind nicht ausgereift und enthalten keine präzisen objektiven Kriterien, die zur Effizienz der Verwaltung beitragen würden (Ziffern 67-72). Zwar bestehen Verfahren zur Krisenerkennung, doch fehlen Indikatoren mit klaren Schwellenwerten zur Feststellung der Verschlechterung der Lage eines beaufsichtigten Unternehmens. Auch dies hat negative Auswirkungen auf die Effizienz der Verwaltung auf dem Gebiet des Krisenmanagements (Ziffern 73-79). Die Effizienz der Verwaltung auf dem Gebiet der Krisenerkennung seitens der EZB wird außerdem dadurch beeinträchtigt, dass die Prüfungen zur Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen hauptsächlich im Rahmen des jährlichen SREP-Zyklus durchgeführt werden und nicht als Reaktion auf vorliegende Hinweise auf eine wesentliche Verschlechterung der Finanzlage einer Bank (Ziffern 89-91), und dass die zugrunde liegende Dokumentation mit den in den bestehenden Arbeitsanweisungen dargelegten Elementen nicht vollständig übereinstimmt.

Empfehlung 3

Die EZB sollte

1. ihre Arbeitsanweisungen für die Prüfungen zur Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen weiterentwickeln und, unter Nutzung einiger der Indikatoren und Auslöser, die im Zusammenhang mit der Bewertung des Sanierungsplans der jeweiligen Bank als geeignet befunden wurden, eine Reihe von Indikatoren mit klaren Schwellenwerten zur Feststellung einer potenziellen Verschlechterung der Finanzlage einer Bank definieren und diese an eindeutige Eskalationsprozesse knüpfen, um eine operativ effiziente Verwertung der verfügbaren Informationen zu ermöglichen;
2. für den raschen und systematischen Einsatz der Prüfungen zur Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen Sorge tragen, sobald Hinweise für eine wesentliche Verschlechterung der Finanzlage einer Bank vorliegen;
3. stärkeres Augenmerk auf die Qualitätssicherung bei der Prüfung der Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen legen, um sicherzustellen, dass ihre internen Verfahren und Arbeitsanweisungen befolgt werden.

Zieldatum für die Umsetzung: 2. Quartal 2018.

126

Der EZB fehlt es an klar definierten Verfahren und Systemen, um die vielfältigen ihr zur Verfügung stehenden Informationen umfassend zu kompilieren, auszuwerten und an höhere Hierarchieebenen weiterzuleiten sowie darauf zu reagieren. Zudem werden ihre zentralisierte Überwachung und Nachverfolgung von gewonnenen Erkenntnissen nicht systematisch dokumentiert (Ziffern 80-86).

Empfehlung 4

Die EZB sollte ihre Verfahren für die Behandlung sämtlicher Informationen (einschließlich Informationen zu Systemrisiken) straffen, um ihre Kapazität zur Ermittlung von Banken in einer Krisensituation zu einem frühen Zeitpunkt zu maximieren. Dies sollte auch die Einführung eines Managementinformationssystems zur systematischen Meldung von Verstößen und Beinaheverstößen gegen regulatorische Anforderungen sowie die Umsetzung von zentralisierten Überprüfungen umfassen.

Zieldatum für die Umsetzung: 1. Quartal 2019.

Krisenbewältigung

127

Der derzeitige Ansatz der EZB für die operative Verwaltung im Bereich der Krisenbewältigung umfasst kein Verfahren zur Sicherstellung, dass das Ausmaß eines Problems quantifiziert wird, bevor Aufsichtsmaßnahmen erwogen werden. Die EZB verfügt insbesondere nicht über einsatzbereite Teams für Vor-Ort-Prüfungen, die eine detaillierte Analyse der Qualität der Vermögenswerte von Banken in einer Krisensituation durchführen könnten (Ziffern 96-99).

Empfehlung 5

Die EZB sollte

1. ihre Arbeitsanweisungen in Bezug auf das frühzeitige Eingreifen weiterentwickeln, um sicherzustellen, dass alle relevanten aufsichtlichen Erkenntnisse quantifiziert werden, bevor Reaktionsmaßnahmen erwogen werden;
2. eindeutige Verfahren zur Erlangung von Sicherheit hinsichtlich der Qualität der Vermögenswerte von Instituten festlegen, deren Finanzlage sich deutlich verschlechtert hat, wenn Unsicherheiten in Bezug auf die Bewertung der Vermögenswerte bestehen. Die EZB sollte insbesondere Teams für Vor-Ort-Prüfungen bereithalten, die eine detaillierte Analyse der Qualität der Vermögenswerte von Banken in einer Krisensituation durchführen könnten;
3. der oberen Führungsebene regelmäßige Fortschrittsberichte vorlegen, in denen in systematischer, umfassender und vorausschauender Weise zusammengefasst wird, wie in Bezug auf Banken mit festgestellten Problemen hinsichtlich der Qualität ihrer Vermögenswerte im Wege von Vor-Ort-Prüfungen oder anderer Maßnahmen vorgegangen wird.

Zieldatum für die Umsetzung: 4. Quartal 2018.

128

Die EZB hat Schwierigkeiten bei der Anwendung der im Falle einer Krise zu ergreifenden Frühinterventionsmaßnahmen (einschließlich einer Überschneidung mit anderen Maßnahmen) festgestellt. Sie hat sich in diesem Zusammenhang zwar an den Gesetzgeber zur Erwirkung rechtlicher Änderungen gewandt, den EZB-Mitarbeitern aber keine entsprechenden Arbeitsanweisungen an die Hand gegeben, auf deren Basis sie mit diesen Schwierigkeiten umgehen könnten. Es fehlt auch eine Beschreibung spezifischer Maßnahmen, die bei einer Reihe von Szenarien erwogen werden könnten, und der rechtlichen Befugnisse, auf denen sie basieren könnten. In diesem Zusammenhang nutzt die EZB bei der Festlegung, welche Befugnisse und Maßnahmen bei einem bestimmten Szenario zu erwägen sind, nicht die wertvollen Erkenntnisse, die sie aus vorherigen Bewertungen von Sanierungsplänen und Krisensituationen gewonnen hat. Eine umsichtige Nutzung dieser Erkenntnisse könnte die Effizienz der Verwaltung deutlich verbessern, indem sichergestellt wird, dass alle Maßnahmen angemessen und verhältnismäßig angewandt werden (Ziffern 101-104).

Empfehlung 6

Die EZB sollte ihre Arbeitsanweisungen in Bezug auf die Prüfung der Anwendung von Frühinterventionsmaßnahmen weiterentwickeln, um

1. die bei Wahrnehmung ihrer Befugnisse festgestellten Schwierigkeiten zu beseitigen, indem sie die Kommission auffordert, zur Behebung potenzieller Mängel im geltenden Rechtsrahmen Änderungen der einschlägigen Rechtsvorschriften zu erwägen;
2. eine umfassende Beschreibung der spezifischen Maßnahmen, die bei einer Reihe von Szenarien zu erwägen sind, und der anzuwendenden rechtlichen Befugnisse einzuführen. Zu diesem Zweck sollte sie die Erkenntnisse, die sie durch die Bewertung der Sanierungspläne der Banken und in früheren Krisensituationen gewonnen hat, systematisch nutzen.

Zieldatum für die Umsetzung: 4. Quartal 2018.

129

Die Arbeitsanweisungen der EZB zur Umsetzung der FOLTF-Leitlinien der EBA haben einen zu geringen Umfang und Detailgrad und stellen nicht klar, wie die in den EBA-Leitlinien beschriebenen objektiven Anhaltspunkte im Zusammenhang mit einer FOLTF-Bewertung genutzt werden sollten (Ziffern 107-109).

Empfehlung 7

Die EZB sollte ihre Arbeitsanweisungen für FOLTF-Bewertungen weiterentwickeln und insbesondere die Nutzung der in den EBA-Leitlinien beschriebenen objektiven Anhaltspunkte weiter ausführen.

Zieldatum für die Umsetzung: 1. Quartal 2018

130

Die EZB verweigerte dem Hof den Zugang zu Unterlagen und Informationen, die er für die Wahrnehmung seiner Aufgabe benötigt hätte. Auf der Grundlage der dem Hof vorgelegten Unterlagen war er in der Lage zu bewerten, inwieweit die Ausgestaltung der Maßnahmen zur Sanierungsplanbewertung und des Krisenmanagements einen Beitrag zur Effizienz der Verwaltung leistete. Allerdings stellte die EZB zur Umsetzung dieser Maßnahmen Unterlagen nur in einem äußerst begrenztem Umfang bereit, weshalb der Hof keine Schlussfolgerungen zu deren Effizienz auf dem Gebiet des Krisenmanagements in der Praxis ziehen konnte (siehe Anhang I).

Empfehlung 8

Die EZB sollte dem Rechnungshof Zugang zu allen angeforderten Unterlagen bzw. Informationen gewähren, damit dieser seine Aufgabe im Interesse der Rechenschaftspflicht wahrnehmen kann.

Zieldatum für die Umsetzung: umgehend.

Dieser Bericht wurde von Kammer IV unter Vorsitz von Herrn Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 12. Dezember 2017 in Luxemburg angenommen.

Abkürzungen

AEUV: Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

BCBS: Basel Committee on Banking Supervision (Basler Ausschuss für Bankenaufsicht)

BRRD: Bank Recovery and Resolution Directive (Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten)

CMG: Crisis Management Group (Krisenmanagementgruppe)

CMN: Crisis Management Network (Krisenmanagement-Netzwerk)

CMT: High-Level Crisis Management Team (Hochrangiges Krisenmanagementteam)

CRD: Capital Requirements Directive (Eigenkapitalrichtlinie)

CRM: Crisis Management Division (Abteilung für Krisenmanagement)

EAP: Emergency Action Plan (Notfallplan)

EBA: Europäische Bankenaufsichtsbehörde

ESMA: Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde

ESRB: Europäischer Ausschuss für Systemrisiken

ESZB: Europäisches System der Zentralbanken

EU: Europäische Union

EuRH: Europäischer Rechnungshof

EZB: Europäische Zentralbank

FICO: Financial Conglomerate (Finanzkonglomerat)

FOLTF: Failing or likely to fail (ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend)

FSB: Financial Stability Board (Rat für Finanzstabilität)

GC: Governing Council (EZB-Rat)

GD Statistik: Generaldirektion Statistik

G-SIB: Global - Systemically Important Bank (global systemrelevante Bank)

G-SIFI: Global Systemically Important Financial Institutions (global systemrelevantes Finanzinstitut)

ICAAP: Internal Capital Adequacy Assessment Process (Beurteilung der Angemessenheit des internen Kapitals)

ILAAP: Internal Liquidity Adequacy Assessment Process (Beurteilung der Angemessenheit der Liquiditätsausstattung)

IMAS: Information Management System (Informationsmanagementsystem)

IS-CMT: Institution Specific Crisis Management Team (institutsspezifisches Krisenmanagementteam)

JST: Joint supervisory team (gemeinsames Aufsichtsteam)

LSI: Less Significant Institution (weniger bedeutendes Institut)

MDA: Maximum Distributable Amount (ausschüttungsfähiger Höchstbetrag)

MoU: Memorandum of Understanding (Absichtserklärung)

MS: Mitgliedstaaten

NCA: National Competent Authority (zuständige nationale Behörde)

NPL: Non-performing loans (notleidende Kredite)

PoC: Point of Contact (Anlaufstelle)

RAS: Risk Assessment System (Risikobewertungssystem)

RIA: Risk analysis division (Abteilung für Risikoanalyse)

RTS: Regulatory Technical Standards (technische Regulierungsstandards)

SB: Supervisory Board (Aufsichtsgremium)

SI: Significant Institution (bedeutendes Institut)

SRB: Single Resolution Board (Einheitlicher Abwicklungsausschuss)

SREP: Supervisory Review and Evaluation Process (aufsichtlicher Überprüfungs- und Bewertungsprozess)

SRM: Single Resolution Mechanism (Einheitlicher Abwicklungsmechanismus)

SSM: Single Supervisory Mechanism (Einheitlicher Aufsichtsmechanismus)

SSM-Verordnung: Verordnung über den einheitlichen Aufsichtsmechanismus

WCCA: Written Coordination and Cooperation Arrangements (schriftliche Koordinierungs- und Kooperationsvereinbarungen)

Glossar

Aufsichtlicher Überprüfungs- und Bewertungsprozess (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP): Der aufsichtliche Überprüfungs- und Bewertungsprozess (SREP) für Banken, die der direkten Aufsicht durch die EZB unterliegen, wird innerhalb der JST durchgeführt. Dabei soll sichergestellt werden, dass die beaufsichtigten Institute geeignete Vorkehrungen, Strategien, Verfahren und Mechanismen eingerichtet haben, dass sie ein angemessenes Eigenkapital- und Liquiditätsniveau in Übereinstimmung mit den einschlägigen Vorschriften halten und dass sie über eine solide Risikosteuerung und Absicherung gegen Risiken, denen sie ausgesetzt sind oder sein könnten, verfügen. Der SREP mündet in eine individuelle Wertung für jede einzelne Bank.

Ausschüttungsfähiger Höchstbetrag (Maximum Distributable Amount, MDA): Höchstbetrag, den eine Bank etwa in Form von Bonuszahlungen oder Dividenden auszahlen darf.

Bewertung des Kriteriums "ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend" (Failing or likely to fail, FOLTF): Eine Bewertung durch die Aufsichts- oder die Abwicklungsbehörde, falls eine Bank gegen die an eine anhaltende Zulassung geknüpften Anforderungen verstößt oder in naher Zukunft verstoßen dürfte, was ein Insolvenz- oder Abwicklungsverfahren auslösen kann. Zu den Gründen für eine derartige Bewertung gehören u. a.: Die Bank hat Verluste erlitten oder wird voraussichtlich Verluste erleiden, durch die ihre Eigenmittel aufgebraucht werden; die Vermögenswerte der Bank unterschreiten die Höhe ihrer Verbindlichkeiten, oder es ist wahrscheinlich, dass dies in naher Zukunft der Fall sein wird; sie ist nicht in der Lage, ihre Schulden bei Fälligkeit zu begleichen, oder es ist wahrscheinlich, dass dies in naher Zukunft der Fall sein wird.

Eigenkapitalrichtlinie (Capital Requirements Directive, CRD): Eigenkapitalrichtlinie (Richtlinie 2013/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen, zur Änderung der Richtlinie 2002/87/EG und zur Aufhebung der Richtlinien 2006/48/EG und 2006/49/EG (ABl. L 176 vom 27.6.2013, S. 338).

Einheitlicher Abwicklungsausschuss (Single Resolution Board, SRB): Im Rahmen eines neuen Einheitlichen Abwicklungsmechanismus für das Bankenwesen im Euro-Währungsgebiet wurden bedeutende Befugnisse auf den Einheitlichen Abwicklungsausschuss (SRB) übertragen. Ziel des Ausschusses ist die geordnete Abwicklung insolvenzbedrohter Banken mit möglichst geringen Auswirkungen auf die Realwirtschaft und die öffentlichen Finanzen. Der Ausschuss legt einheitliche Regeln und Verfahren für insolvenzbedrohte bedeutende Banken unter Aufsicht der EZB und andere grenzüberschreitend tätige Gruppen fest. Er beseitigt Faktoren, die die Abwicklung behindern könnten, z. B. auf dem Gebiet der internen Organisation und der internen Abläufe von Banken oder der grenzüberschreitenden Anerkennung von Abwicklungsmaßnahmen.

Einheitlicher Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM): Der Einheitliche Abwicklungsmechanismus (SRM) bildet, neben dem SSM, eine der Säulen der Bankenunion. Er soll der Bündelung der Kernkompetenzen und Ressourcen für die Bewältigung der Insolvenz eines Kreditinstituts in den teilnehmenden Mitgliedstaaten dienen.

Einheitlicher Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM): Der Einheitliche Aufsichtsmechanismus (SSM) bezieht sich auf das Bankenaufsichtssystem im Euro-Währungsgebiet. Er umfasst die EZB und die nationalen Aufsichtsbehörden der teilnehmenden Länder. Seine Hauptziele sind:

• Gewährleistung der Sicherheit und Solidität des europäischen Bankensystems;
• Verbesserung der finanziellen Integration und Stabilität;
• Gewährleistung einer konsistenten Aufsicht.

Der SSM bildet neben dem Einheitlichen Abwicklungsmechanismus eine der Säulen der Bankenunion der EU.

Europäischer Ausschuss für Systemrisiken (European Systemic Risk Board, ESRB): Dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken obliegt die Überwachung der Risiken im Finanzsystem der gesamten EU (Makroaufsicht).

Gemeinsames Aufsichtsteam (Joint Supervisory Team, JST): Die laufende Aufsicht über bedeutende Institute innerhalb des SSM wird von gemeinsamen Aufsichtsteams (JST) durchgeführt. Das Personal der JST besteht aus Mitarbeitern der EZB und der NCA jener Länder, in denen sich die Kreditinstitute, Tochterbanken oder die bedeutenden ausländischen Zweigniederlassungen einer bestimmten Bankengruppe befinden. Für jedes bedeutende Institut wird ein JST eingerichtet.

Global systemrelevantes Finanzinstitut (Global Systemically Important Financial Institution, G-SIFI): Im November 2011 veröffentlichte der Rat für Finanzstabilität (FSB) einen integrierten Maßnahmenkatalog zur Bewältigung der mit systemrelevanten Banken verbundenen Systemrisiken und unverhältnismäßigen Risiken. In dieser Publikation identifizierte der FSB mithilfe einer vom Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS) entwickelten Methodik eine erste Gruppe von Großbanken als global systemrelevante Finanzinstitute (G-SIFI).

Krisenmanagementgruppe (Crisis Management Group, CMG): Die Behörden von Herkunfts- und wichtigen Aufnahmemitgliedstaaten aller G-SIFI sollten über CMG verfügen, um die Krisenvorsorge zu verbessern und das Management und die Lösung grenzüberschreitender Finanzkrisen mit Auswirkungen auf das Unternehmen zu erleichtern. In die CMG einbezogen werden sollten die Aufsichtsbehörden, Zentralbanken, Abwicklungsbehörden, Finanzministerien und die für die Einlagensicherungssysteme zuständigen Behörden der Rechtsräume, die Herkunfts- oder Aufnahmemitgliedstaat der für die Abwicklung relevanten Unternehmen der Gruppe sind, und sollten mit Behörden in anderen Rechtsräumen eng zusammenarbeiten, in denen die Unternehmen eine systemische Präsenz haben.

Krisenmanagement-Netzwerk (Crisis Management Network, CMN): Netzwerk für Krisenmanagementfunktionen in zuständigen nationalen Behörden (NCA)

Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD): Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (Richtlinie 2014/59/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Richtlinie 82/891/EWG des Rates, der Richtlinien 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU und 2013/36/EU sowie der Verordnungen (EU) Nr. 1093/2010 und (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 173 vom 12.6.2014, S. 190)).

Verordnung über den einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM-Verordnung): Verordnung über den einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Verordnung (EU) Nr. 1024/2013 des Rates vom 15. Oktober 2013 zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank) (ABl. L 287 vom 29.10.2013, S. 63).

Zuständige nationale Behörde (National Competent Authority, NCA): Eine zuständige nationale Behörde (NCA) ist eine einzelstaatliche Behörde, die für die Bankenaufsicht zuständig ist. Es kann sich dabei um eine nationale Zentralbank oder eine spezielle Einrichtung handeln, der die Bankenaufsicht obliegt, oder um ein zweistufiges Modell. Dieser Begriff umfasst die unterschiedlichen Arten von Institutionen, die die Bankenaufsicht in ganz Europa wahrnehmen.

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Dieser Bericht wurde von Prüfungskammer IV - mit dem Schwerpunkt auf den Bereichen "Marktregulierung und wettbewerbsfähige Wirtschaft" - unter Vorsitz von Herrn Baudilio Tomé Muguruza, Mitglied des Hofes, erstellt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Kevin Cardiff, Mitglied des Hofes. Bei der Ausarbeitung des Berichts wurde Herr Cardiff von seinem Kabinettchef Gediminas Mačys und Kabinettattaché Shane Enright, Direktor Tony Murphy, Direktor Zacharias Kolias und Aufgabenleiter Mirko Gottmann unterstützt. Zum Prüferteam gehörten Paraskevi Demourtzidou, Jörg Genner, Violeta Radu und Giorgos Tsikkos.

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HTML	ISBN 978-92-872-9100-4	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/17518	QJ-AB-17-027-DE-Q

© Europäische Union, 2018.

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