Оперативна ефективност на ЕЦБ при управление на кризи в банките

Кратко изложение

Относно Единния надзорен механизъм

I

Финансовата криза от 2008 г. предизвика големи промени във финансовото регулиране в ЕС. Правната рамка за банковия надзор беше укрепена, а през 2014 г. беше създаден Единният надзорен механизъм (ЕНМ). Надзорът на големите банки в еврозоната стана отговорност на Европейската централна банка (ЕЦБ). ЕНМ включва Европейската централна банка (ЕЦБ) и националните надзорни органи на участващите държави. Една от основните му цели е да повишава стабилността на банковата система на еврозоната.

Какво одитира Сметната палата

II

В настоящия одит беше проверена оперативната ефективност при управлението от ЕЦБ на една конкретна надзорна задача – управлението на кризи. Това е процесът, който надзорните органи използват за идентифициране на банките, които изпитват финансови затруднения, и за намеса, когато е необходимо. Целта на управлението на кризи е запазване на финансовата стабилност и намаляване на зависимостта от публични средства. Управлението на кризи включва предварително планиране от банките на възстановяването, за да бъдат подготвени за кризисни ситуации. В него се включва и установяване от надзорния орган на влошаване на финансовото положение на дадена банка и когато е необходимо – използване на правомощия за ранна намеса.

Констатации на Сметната палата

III

В своята надзорна роля ЕЦБ като цяло е установила солидна рамка на процедури за управление на кризи. Организационната структура и ресурсното осигуряване на ЕЦБ за оценка на плановете за възстановяване и за надзор на банките в криза са задоволителни, въпреки слабостите при първоначалното планиране и необходимостта от подобряване на разпределението на служители за най-неотложните ситуации.

IV

ЕЦБ е в процес на финализиране на договореностите за външно сътрудничество и координация с други надзорни органи и с Единния съвет за преструктуриране. Въпреки това нерешените въпроси биха могли да забавят и ограничат обмена на информация и да намалят ефективността на координацията.

V

Процесът на ЕЦБ за оценяване на плановете за възстановяване на банките е положителен. Съществуват процедури за представяне на плановете за възстановяване и за извършване на мониторинг, а оценителите имат достъп до полезни инструменти и насоки, които обаче биха могли да се подобрят, по-специално в областта на показателите за плановете за възстановяване. Освен това резултатите от оценките на плановете за възстановяване не се използват систематично за идентифициране и реакция при кризи. Сметната палата също така не може да направи заключения за оперативната ефективност при практическото управление на този процес поради липса на предоставени данни от страна на ЕЦБ.

VI

Оперативната рамка на ЕЦБ за управление на кризи е с някои недостатъци, а се наблюдават и признаци на неефективно прилагане на процедурите. Насоките за оценките на ранната намеса не са достатъчно добре разработени и не се определят обективни критерии или показатели, чрез които да се установява, че една банка е навлязла в кризисна ситуация. Липсват насоки относно най-доброто използване на правомощията на ЕЦБ или най-подходящите мерки, които да бъдат обмислени при конкретни сценарии. Сметната палата не получи изчерпателни данни за действителното използване на правомощията на ЕЦБ, поради което не може да направи заключения относно ефективността при нейното управление на практика. Насоките относно оценките за „банка, която е проблемна или има вероятност да стане проблемна“ нямат достатъчен обхват и детайлност.

Достъп до данни

VII

ЕЦБ отказа да предостави важни данни, които Сметната палата изиска за извършването на одита, и това се отрази отрицателно върху одитната дейност. Следователно констатациите и заключенията са условни. Сметната палата може да направи общи заключения за концепцията на процесите в ЕЦБ, но не може да потвърди оперативната ефективност при практическото управление на кризи в ЕЦБ.

Какви са препоръките на Сметната палата

VIII

Сметната палата отправя редица препоръки за подобряване на управлението на кризи от ЕЦБ.

IX

В областта на сътрудничеството ЕЦБ следва да подобри координирането с външните заинтересовани страни и да приеме вътрешна рамка за допълнителен надзор на финансовите конгломерати. За планирането на възстановяването ЕЦБ следва да предостави допълнителни насоки по отношение на калибрирането на показателите за плана за възстановяване.

X

За идентифицирането на кризи ЕЦБ следва да доразработи насоките си относно оценките за ранна намеса и да определи показатели за измерване на влошаването на финансовото състояние на дадена банка. При тези обстоятелства тя следва също така систематично да използва информация от оценките на плана за възстановяване.

XI

В областта на действията при криза ЕЦБ следва да гарантира, че проблемите се определят количествено преди разглеждането на ответни мерки и да въведе докладване за систематичен мониторинг на качеството на активите. Тя следва също така да доразработи оперативните си насоки за оценка за ранна намеса, включително като използва систематично на получената информация от оценката на плановете за възстановяване на банките. И накрая, в областта на „оценките на банките, които са проблемни или има вероятност да станат проблемни“ ЕЦБ следва да доразработи оперативните си насоки.

Въведение

01

Една от поуките от финансовата криза от 2008 г. е, че регулаторната рамка за банковия сектор трябва да се подобри, за да се гарантира по-добро управление на кризи. В Европейския съюз (ЕС) на тази нужда е отговорено с транспонирането в националното законодателство на Директива 2014/59/ЕС, обикновено наричана Директива за възстановяване и преструктуриране на банките (ДВПБ). В нея се установява обща европейска рамка за възстановяване и преструктуриране.

02

В съответствие с новите глобални стандарти тази рамка се състои от три стълба: план за възстановяване от страна на банките, ранна намеса от надзорните органи и преструктуриране като последна мярка. Европейската комисия прие също и регламенти за изпълнение. Заедно с насоките на Европейския банков орган те тълкуват и поясняват регулаторната рамка и имат за цел да гарантират последователното ѝ прилагане.

03

В рамките на Единния надзорен механизъм (ЕНМ)¹ на Европейската централна банка (ЕЦБ) е възложена отговорността за осигуряване на ефективно оперативно управление на задачите във връзка с оценката на плановете за възстановяване на банките и за ранна намеса за значимите банки в еврозоната от ноември 2014 г. насам. Към юли 2017 г. ЕЦБ осъществява пряк надзор върху 120 значими банки в еврозоната, които притежават малко над 80 % от банковите активи или около 22 000 млрд. евро. ЕЦБ изчислява общия размер на разходите си за пруденциален надзор на банковата система за 2017 г. на 490 млн. евро, които са финансирани от самите банки чрез внасянето на налог.

04

Планирането на възстановяването и ранната намеса имат за цел да гарантират смекчаването на дадена криза или от самите банки, или чрез надзорни мерки. За целите на настоящия доклад се счита, че кризисни ситуации възникват, когато обстоятелствата в дадена банка се влошат до степен, която застрашава нейното финансово положение. Надзорната отговорност изисква рамка за управление на кризи. Това е процесът на подготовка за кризисни ситуации и тяхното идентифициране и предприемане на ответни действия, когато те възникнат.

05

Планирането на възстановяването е нов компонент на регулаторната рамка. Съгласно режима на ДВПБ банките вече са задължени да разработват и поддържат планове за възстановяване, включващи мерки, които те възнамеряват да предприемат, за да възстановят финансовото си състояние като първа реакция на влошаването. Банковите надзорници оценяват качеството на тези планове и определят дали те са надеждни и осъществими.

06

Според Базелския комитет по банков надзор (БКБН) „Ранната намеса може да предотврати превръщането на една установена слабост в заплаха за сигурността и стабилността“². Това е съществен елемент на надзорното управление на кризи. ДВПБ въвежда всеобхватен набор от инструменти за ранна намеса, а Регламентът на ЕС за създаване на ЕНМ³ също предоставя правомощия за ранна намеса на ЕЦБ.

07

Следователно ефективното управление на кризи вече зависи главно от ефективното в оперативно отношение управление на ЕЦБ на нейните широки правомощия. Това включва изграждане на надзорния капацитет за идентифициране и реагиране на неблагоприятни развития на ранен етап. То е свързано също така и с осигуряването на подходящ поток от информация както във вътрешен, така и във външен план, и своевременно вземане на решения. Последната предпоставка за ефективно в оперативно отношение управление при справянето с кризисна ситуация е безпроблемният обмен на информация и ефективната координация с други надзорници и участващи органи.

08

Оценката на плановете за възстановяване и определянето на дадени ситуации като кризисни са чувствителни решения, които следва да се основават на солиден процес. Същото важи и за използването на дискреционни надзорни правомощия, тъй като мерките трябва да бъдат съобразени с решаването на проблема по целенасочен и пропорционален начин. Основно предизвикателство е определянето на критерии, които позволяват последователност при третирането на банки с различни бизнес модели на различни пазари, които са под надзора на екипи с различен надзорен опит.

09

Ето защо е необходимо да има баланс между критериите, които са общи и широкообхватни, и тези, които са специфични за институцията, като същевременно се предостави възможност за достатъчна гъвкавост на начина, по който те се прилагат. Същевременно всички критерии трябва да бъдат ясни и достатъчно надеждни, за да гарантират последователност на надзора и защитни механизми срещу склонност към бездействие (относителните предимства на бездействието) и обсебване на регулаторни функции (защита на интересите на една банка вместо на обществения интерес).

10

Приблизително две трети от банките, които са били обект на процедури за управление на кризи от ЕЦБ, са имали резултат „четири“ от процеса по надзорен преглед и оценка (ПНПО)⁴ (най-лошата класификация, преди дадена банка да бъде категоризирана като „проблемна или с вероятност да стане проблемна“ (FOLTF), а една трета са получили резултат „три“. Само една банка е получила резултат „две“ от ПНПО. Повечето банки са били обект на управление на кризи в продължение на най-малко една година, а някои за целия период. Данните за 2016 г. показват, че 11 % от банките в Европа са имали резултат „четири“ от ПНПО. През второто тримесечие на 2016 г. пет банки са имали капиталови нива под прага на МСР.

Подход и методология на одита

11

Сметната палата провери дали в контекста на своята надзорна роля ЕЦБ е успяла да създаде една ефективна от оперативна гледна точка рамка за процедури за управление на кризи⁵. По-специално Сметната палата съсредоточи вниманието си върху следното:

1. дали методологиите за надзор на ЕЦБ и свързаните с тях процедури ефективно идентифицират и реагират на съществено влошаване на финансовото състояние на дадена банка; и
2. дали оперативните процедури и правила за координация и сътрудничество както в рамките на ЕЦБ, така и с други съответни участници, позволяват ефективно управление на кризи.

12

В този контекст Сметната палата провери:

1. организационната структура на ЕЦБ и процесите на набиране и разпределяне на служители;
2. нейните процеси за обмен на информация, координация и сътрудничество както във вътрешен, така и във външен план с други заинтересовани страни;
3. нейните процеси за оценка на плановете за възстановяване, включително инструментите и практиките за подкрепа;
4. нейните процеси за прилагане на рамката за ранна намеса, включително критериите и методите за следене за идентифицирането на кризи на ранен етап и за подходяща реакция.

13

Одитните критерии бяха изведени от следните източници:

1. съответното законодателство – ДВПБ, Директивата за капиталовите изисквания (ДКИ ІV)⁶ и Регламента относно Единния надзорен механизъм (Регламент относно ЕНМ);
2. съответните делегирани регламенти на Комисията и насоките на ЕБО;
3. съответните глобални стандарти (БКБН и Съвет за финансова стабилност (СФС); и
4. вътрешните правила и процедури на ЕЦБ.

14

Данните във връзка с одита бяха събрани от Сметната палата чрез срещи и разговори с отговорни служители по надзора от ЕЦБ и посредством проверка на някои вътрешни документи и публично достъпна информация. В допълнение към работата си във връзка с одита в ЕЦБ Сметната палата изпрати въпросник на всички значими банки с цел да получи обратна връзка относно ефективността на процеса на планиране на възстановяването.

15

Одитът се съсредоточи само върху оперативната ефективност при управлението на кризи от ЕЦБ в рамките на нейния пряк надзор (това са единствено така наречените „значими институции“ (ЗИ). Обхватът му не включваше дейностите за управление на кризи за „по-малко значимите институции“ (ПМЗИ) или взаимодействието на ЕЦБ с органите за преструктуриране, с изключение на навременния обмен на информация. Сметната палата не извърши одит на това дали отделните надзорни решения на ЕЦБ са били подходящи, а дали въведените процеси биха позволил вземането на решения в подходящия момент и дали оценките, извършвани преди вземането на решения, са позволявали да се правят добре информирани преценки.

16

Сметната палата продължи да среща ограничения в обхвата на своята дейност. ЕЦБ предостави подробна документация за целите на настоящия одит и вложи значителни ресурси в негова подкрепа. Това позволи навременното извършване на одитната дейност и бяха договорени правила за сътрудничество между ЕСП и ЕЦБ, за да се гарантира защитата на конфиденциални данни и безпроблемният обмен на документи. В резултат на това Сметната палата получи достатъчно доказателствени данни относно модела на системата, които ѝ позволиха да формулира уместни заключения в тази област. Предоставянето, обаче, на данни във връзка с проверките на контрола и проверките по същество, е недостатъчно. В приложение I се съдържа подробна информация. Това означава, че по отношение на оперативната ефективност при прилагането на практика на оценките на плановете за възстановяване и на другите действия по управление на кризи одитните доказателства, до които Сметната палата получи достъп, са ограничени и понякога предоставени със забавяне. Ето защо, въпреки че Сметната палата получи значителен обем от документи, тя не беше в състояние да отговори на всички одитни въпроси съгласно обичайните одитни стандарти и настоящият доклад следва да бъде разглеждан като предварителен по отношение на тези области на одитната дейност.

Констатации и оценки

Организационна структура, набиране и разпределение на служители за дейностите за управление на кризи

17

За да бъдат оперативно ефективни, дейностите на ЕЦБ за управление на кризи изискват организационна структура, която подпомага ефективността, както и подходящ персонал. Последното означава да се определят нуждите от персонал въз основа на далновидно планиране и набиране и наемане на достатъчен брой лица с подходящи умения. Следва да съществуват и процедури за преразпределяне на служители в зависимост от конкретния случай в отговор на извънредни ситуации.

Като цяло организационната структура е подходяща…

18

Съвместните надзорни екипи (СНЕ) в ЕЦБ отговарят за текущия надзор, включително упражняването на надзорни дейности, свързани с оценката на плановете за възстановяване на банките, и за управлението на кризи. СНЕ винаги се ръководят от служители на ЕЦБ. Те се състоят от персонал на ЕЦБ и служители, определени от надзорните органи на участващите държави членки (ДЧ). В предишен одит беше установено, че ЕЦБ няма достатъчно контрол върху числеността и уменията на тези надзорни органи⁷. Освен това в ЕЦБ съществува специален отдел „Управление на кризи“ (ОУК), в който е съсредоточен специфичен експертен опит в областта на управлението на кризи в подкрепа на СНЕ. Взаимодействието с ОУК може също така да осигурява последователност при вземането на решения от СНЕ и оперативна ефективност при управлението на тяхната дейност (вж. каре 1).

19

Освен горепосочените задачи, ОУК създава и наблюдава свързани с кризата показатели въз основа на информация за рисковете и уязвимостта на институциите от ЕНМ. Той получава информация от отдел „Анализ на риска“ (ОАР) и отделите за управление на кризи на националните компетентни органи (НКО), както и данни във връзка с надзора от генерална дирекция „Статистика“ на ЕЦБ.

20

Тази организационна структура засилва ефективността при оперативното управление на задачите. Съществува ясно разграничение на отговорностите и задълженията между СНЕ и ОУК. Това едновременно се подхранва от ефективното взаимодействие между двете страни и допринася за него. СНЕ имат ясни отговорности за текущ надзор и също така участват в редица етапи от управлението на кризи, които започват с подготвителни дейности и накрая включват ранна намеса или процедура за установяване на банки, които са проблемни или има вероятност да станат проблемни.

21

ЕЦБ е постигнала още по-добро взаимодействие със СНЕ, като е разделила ОУК на две звена: „Операции за управление на кризи“ и „Политика и сътрудничество за управление на кризи“. Първото отговаря за специфичното за всяка банка взаимодействие със СНЕ, а на второто са възложени задачи, свързани с координация на политиките на рамката за управление на кризи и сътрудничество с компетентните органи, органите за преструктуриране и други заинтересовани страни.

… въпреки първоначалните слабости в планирането

22

Експертната помощ на ОУК за СНЕ може да бъде решаваща за оперативната ефективност при управлението на кризисна ситуация, тъй като няма гаранция, че членовете на СНЕ ще разполагат с необходимите умения за управление на кризи.

23

В първоначалния процес на планиране на набирането на служители за ОУК предварително не е бил определен необходимия набор от умения. Освен това при създаването на ЕНМ изрично не се е изисквал опит в управлението на кризи за набирането на персонал за СНЕ. ЕЦБ също така не разполага с правомощието да гарантира, че членовете на СНЕ,изпратени от националните органи, притежават необходимия експертен опит. Понастоящем Генерална дирекция „Човешки ресурси“ обсъжда възможността за създаването на база данни с умения и квалификации за ЕНМ.

Като цяло набирането на персонал за ОУК е било ефективно

24

Въз основа на проверената извадка Сметната палата заключи, че набирането на персонал за ОУК като цяло е било ефективно, по-специално с оглед на предизвикателството за намиране на хора с подходящ опит. Набирането на персонал е отнемало между два и шест месеца от началото до края на процедурата и всички служители са притежавали необходимите умения.

… но ЕЦБ не разполага с конкретни процедури за преразглеждане на разпределението на служителите за СНЕ в ситуация на криза и за пренасочване на персонала, така че да се осигури оперативна ефективност при управлението на подобна ситуация

25

Както е обяснено в точка 119 от Специалния доклад на Сметната палата⁸, равнището на риска на един поднадзорен субект следва да има отражение върху броя и задълбочеността на надзорните задачи. Бързото влошаване на положението на една банка би могло да доведе до ограничения на ресурсите за съответния СНЕ. В кризисна ситуация СНЕ могат да намалят или отложат обичайните си задачи. Липсва обаче процес за преразглеждане на нуждите от персонал или неговото преразпределяне, което потенциално възпрепятства оперативната ефективност при управлението в кризисна ситуация.

Сътрудничество и координация във връзка с управлението на кризи

26

Оперативно ефективното управление на кризи изисква ефективно сътрудничество и координация между съответните заинтересовани страни. Това важи особено за трансграничните банкови групи предвид сложното им естество.

27

Законодателството на ЕС⁹ изисква от ЕЦБ при справянето с кризисна ситуация в дадена банка да обменя информация и да координира дейностите си с други органи. Това могат да бъдат други компетентни органи за банков надзор в рамките на колегиите от надзорници, застрахователни надзорни органи, органи за преструктуриране и макропруденциални органи.

28

Колегиите от надзорници са двигатели на сътрудничеството и координацията в областта на надзора както при нормални условия, така и по време на криза. Ефективното от оперативна гледна точка управление на задачите на колегиите обхваща обмен на подходяща информация, координация на оценките на кризата и координация на действията при криза.

29

Колегиите следва да основават дейността си на писмени правила, които включват разпоредби за поверителност, за използване и обмен на информация и за координация между членовете¹⁰. Изготвен образец на писмени споразумения и вътрешни процедури на ЕЦБ предоставя насоки за СНЕ относно сключването на писмените споразумения с другите органи. Въпреки това, по отношение на кризисните ситуации, процедурите на ЕЦБ не съдържат конкретни инструкции относно обхвата и степента, до която може да бъде обменена специфична информация относно банковата група. В сключените до момента писмени споразумения тази информация невинаги е дефинирана така както е необходимо. Липсата на такива правила би могла да възпрепятства ефективното функциониране на колегията в кризисна ситуация.

Установяването на координация и сътрудничество с други органи все още не е приключило

30

В качеството си на орган, извършващ надзор на консолидирана основа, ЕЦБ председателства 34 колегии от надзорни органи, включително четири международни колегии, които не включват други участници от ЕС освен ЕЦБ. ЕЦБ е в процес на утвърждаване на писмени правила за координация и сътрудничество (ППКС) с цел улесняване на управлението на кризи в рамките на тези колегии. Към юни 2017 г. ЕЦБ е утвърдила ППКС само за пет колегии (вж. таблица 1). ЕЦБ не е приоритизирала реда на утвърждаване на ППКС в зависимост от риска. Понякога преговорите са трудни, тъй като зависят, наред с другото, от реакцията на контрагентите. Липсата на ППКС би могла да намали способността на ЕЦБ за навременна и ефективна реакция при криза.

Таблица 1

Състояние на ППКС

Състояние	Брой институции
Утвърдени	5
Изчакващи одобрението на ЕЦБ	4
В процес на вътрешен преглед от ЕЦБ	18
В процес на изготвяне (включително две глобални банки от системно значение (Г-БСЗ)	3
Незапочнати (международни колегии)	4

Източник: ЕЦБ.

31

Документите, предоставени от ЕЦБ, съдържат твърде ограничени оперативни насоки за СНЕ, за да може да се гарантира, че задачите, свързани с колегиите, се управляват по последователен и ефикасен начин в кризисна ситуация.

32

Също така няма вътрешна рамка от правила, която да гарантира преодоляването¹¹ на допълнителните предизвикателства, произтичащи от допълнителния надзор на ЕЦБ над 29 финансови конгломерата (ФК)¹². Липсата на такава рамка би могла да повлияе върху ефективността и навременността на намесата, в случай че ФК навлязат в криза.

33

Поради тези две причини образецът на ЕЦБ за ППКС е от особено значение за ефективното в оперативно отношение трансгранично управление на кризи. Този образец обаче не съдържа изисквания минимален набор от информация, която да бъде обменена между членовете на колегията при сценарий на криза¹³. В предоставените на Сметната палата данни не бяха посочени примери, в които ЕЦБ е договорила този минимален набор от информация. Разделът в образеца, който разглежда взаимодействието между надзорните колегии и колегиите за преструктуриране, също е непълен поради създадените наскоро колегии за преструктуриране и факта, че 19 трансгранични групи понастоящем попадат в компетентността на Единния съвет за преструктуриране (СП). ЕЦБ посочи, че планира да преразгледа този раздел след като писмените споразумения за колегиите за преструктуриране и групите за управление на кризи бъдат финализирани.

Взаимодействието със СП и другите заинтересовани страни се нуждае от подобрение

34

Ефективното взаимодействие с органите за преструктуриране като цяло, и по-специално със СП като новия орган на ЕС, натоварен с преструктурирането на проблемните банки, стана нов и съществен компонент на управлението на кризи.

35

Сътрудничеството на ЕЦБ със СП включва споделяне и обмен на информация, свързана със задачите на едната или на двете организации. Те включват планиране на преструктурирането, налагане на мерки за ранна намеса и извършване на оценки за FOLTF.

36

Като първа стъпка към осигуряването на ефективен поток от информация през декември 2015 г. ЕЦБ и СП подписаха меморандум за разбирателство (МзР). Този меморандум понастоящем се актуализира, като въз основа на опита от изминалите две години се предвижда да се разшири обхватът на информацията, която се предоставя на СП за планиране на преструктуриране и в кризисни ситуации.

37

От април 2015 г. СП разполага с достъп от разстояние до системата за управление на документи и материали на ЕЦБ Darwin, а от декември 2016 г. и до системата за управление на информацията (IMAS), използвана в рамките на ЕНМ. Обемът на информация, споделяна с Единния съвет за преструктуриране извън ситуация на криза, е ограничен. По отношение на кризисните ситуации понастоящем няма предварително определен информационен пакет, който следва да бъде споделян със СП. Ето защо ЕЦБ предоставя на СП информацията, която тя счита за уместна, а ако Единният съвет за преструктуриране се нуждае от допълнителна информация, той трябва да я поиска от ЕЦБ.

38

Предварителното определяне на информацията, която ще бъде споделяна, би следвало да улесни за СП достъпа до данни в ситуация на криза, като по този начин ще се предприеме стъпка към преодоляване на текущия проблем с оперативната неефективност. И все пак, сам по себе си този елемент няма да гарантира, че СП ще получава информация на ранен етап в кризисна ситуация. Нивото на налична информация не се увеличава автоматично с влошаването на финансовото положение на банката, а само ако ЕЦБ счете, че е необходима ранна намеса и постави съответния флаг в системата IMAS, или ако по друга причина прецени това за уместно.

39

Като цяло тези слабости оказват неблагоприятно влияние върху оперативната ефективност при управлението на системата. Вместо от самото начало да получава по-изчерпателен набор от данни се налага СП да прави многобройни специфични (ad hoc) заявки, за които данните трябва да бъдат изготвени, одобрени и предадени. Освен това процесът на обмен на по-широк набор от информация при влошаване на състоянието на дадена институция би могъл да се подобри допълнително с цел повишаване на оперативната ефективност при управлението. Неотдавнашният специален доклад на Сметната палата относно СП съдържа допълнителна информация за сътрудничеството между двата органа.

Европейски съвет за системен риск (ЕССР)

40

ЕССР отговаря за макропруденциалния надзор на финансовата система в ЕС. Той идентифицира и приоритизира системните рискове и издава предупреждения и препоръки за коригиращи действия. Сметната палата не откри установени процедури, които да гарантират, че системните рискове за финансовата стабилност, установени от ЕССР, се вземат предвид от ЕЦБ при управлението на кризи.

Сътрудничество със съответните органи

41

ЕЦБ е установила вътрешни процедури за изготвяне, договаряне и одобрение на споразумения за сътрудничество или МзР с другите съответни органи с цел координация в кризисна ситуация (вж. фигура 1). Тя има подписани меморандуми за разбирателство с Европейския орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП) и продължава да работи за сключването на споразумения за сътрудничество с националните пазарни органи, надзорните органи на държавите членки извън еврозоната и националните органи извън ЕС.

42

Отдаването на приоритет на сключването на споразумения с държави извън ЕС зависи от редица фактори като анализа на експозициите и груповите структури. Тези приоритети обаче не са отразени в нито един цялостен план за действие в рамките на ЕЦБ. Също така няма приоритети при сключването на споразумения с органите на националните пазари или с държави членки извън ЕНМ. На практика подписването на МзР с органите извън ЕС зависи от желанието за сътрудничество на контрагента. Сключените до този момент споразумения, които са свързани с текущия надзор, не съдържат конкретни разпоредби във връзка с дейностите за управление на кризи.

43

В допълнение към горепосоченото, ЕЦБ е правно задължена да информира другите заинтересовани страни за потенциална кризисна ситуация в зависимост от нейната сериозност. Тези заинтересовани страни включват ЕБО, националните централни банки и собствената парична функция на ЕЦБ.

Планиране на възстановяването

44

Основно задължение на ДВПБ е банките да изготвят и поддържат планове за възстановяване на финансовото им състояние в случай на внезапно влошаване. Тези действия са известни като „планове за възстановяване“. В качеството си на банков надзорен орган ЕЦБ трябва ежегодно да оценява качеството на плановете за възстановяване.

45

Един ефективен в оперативно отношение процес за оценка на плановете за възстановяване изисква съгласувани инструменти и ясно определени роли и отговорности в рамките на ЕЦБ. СНЕ извършват оценките си и предоставят обратна информация на банките в рамките на определени срокове, като дават възможност на СП да представи своето мнение¹⁴.

46

Ефективният в оперативно отношение процес също така би позволил незабавното посочване на потенциалните слабости и осигуряването на последователност при оценката на плановете за възстановяване в рамките на ЕНМ. И накрая, резултатите от цялостните оценки ще се използват систематично като входяща информация за подготовката за кризи и тяхното управление.

След преходен период ЕЦБ е определила съгласуван срок за представяне на плановете за възстановяване…

47

ЕЦБ е трябвало да промени процеса на представяне на плановете за всички банки поради късното транспониране на ДВПБ в много държави членки през 2015 г. Този процес е бил коригиран и е възприет нов подход за представяне на плановете, който е приложен за втория етап през 2016 г., подобрявайки по този начин оперативната ефективност.

… но вземането на съвместни решения относно плановете за възстановяване на групата продължава да бъде предизвикателство

48

Точната процедура, която да бъде следвана при оценката се различава според структурата на банката или банковата група. Например за трансграничните банкови групи от надзорната колегия се изисква да вземе съвместно решение на всички нейни членове. В приложение ІІ е описана последователността на процеса за оценяване на плановете за възстановяване от надзорните колегии.

49

Въз основа на презентация на ЕЦБ при първата серия представяния са се наблюдавали закъснения поради редица причини. 71 от 106 банки (67 %) са представили плановете си за възстановяване навреме. През цикъла за 2015 г. СП не е представил коментари по нито един от плановете. Там където процедурата изисква участието на надзорна колегия, официалният процес за съвместно решение е бил приключен в само 11 от общо 32 случая (34 %), т.е. постигнато е съвместно решение между всички членове. Взети заедно тези резултати показват известна неефективност в работата на надзорните колегии.

Използването на национални експерти крие риск от потенциални конфликти при управлението

50

Компетентният орган е отговорен за оценяване на плановете за възстановяване¹⁵. В случая на ЗИ това е ЕЦБ. Надзорното¹⁶ ръководство на ЕЦБ позволява на служителите от НКО да участват в оценката на плановете за възстановяване — без обаче да са част от СНЕ или да докладват на подкординатора от НКО. Вместо това те докладват на ръководителя на съответния национален отдел. В своя Специален доклад № 29/2016 (точки 140, 141 и 147) Сметната палата заключи, че противоречията в линиите на докладване и липсата на обратна информация относно работата биха могли да се отразят неблагоприятно върху работата и оперативната ефективност при управлението на процедурата за оценка. В този случай ситуацията е още по-проблематична, тъй като няма връзка със СНЕ чрез подкоординатора от НКО, както и официално определен процес на предаване. В ръководството също така не са предоставени насоки за процедурното взаимодействие между координатора от СНЕ и съответните национални експерти.

ОУК наблюдава процеса на планиране на възстановяването и предоставя общи насоки на СНЕ и банките, но има нужда от подобрения

51

В хода на два вътрешни прегледа ОУК е установил някои проблеми, свързани с ефективното управление на процеса на оценяване. Възникнала е необходимост от допълнителни насоки относно вариантите за възстановяване, сценариите и показателите и впоследствие те са предоставени на надзорните органи в много области на планирането на възстановяването. Това е довело до по-хармонизиран и ефективен подход към оценките.

52

С цел повишаване на качеството и надеждността на плановете за възстановяване и гарантиране на оперативната ефективност на процеса, от съществено значение е институциите да докладват по ясен и последователен начин основните данни, които се изискват от ДВПБ. За тази цел ЕЦБ е предоставила на институциите кратък стандартизиран образец за докладване, който им позволява да представят основните финансови данни по еднакъв начин. Образецът на инструмента съдържа предварително определени оценки и има предимството да обединява информацията от показателите, сценариите и възможностите и да изразява количествено тяхното въздействие. Образецът е използван първоначално за цикъла от 2016 г. Положително е, че за следващия кръг той вече е бил преразгледан и леко актуализиран, като са включени допълнителни насоки както за банките, така и за надзорните органи.

53

Независимо от насоките, които вече са били разработени от ОУК в сътрудничество с мрежата за управление на кризи в редица области, СНЕ потвърждава посредством проведените интервюта и много банки посочват в рамките на нашето проучване (вж. точка 14) необходимостта от допълнителна помощ, за да се подобри качеството на информацията, съдържаща се в плановете за възстановяване (вж. приложение III за подробни отговори). Една област от особено значение е калибрирането на показателя за прагови нива, например чрез определяне на критични нива за съотношения/показатели и класифициране на избрания марж над изискванията по съответния стълб. Следва да се отбележи обаче, че Европейският банков орган вече е предоставил указания.

54

В тази връзка ЕЦБ не е дала на СНЕ подробни насоки в допълнение към това, което вече е разработено от Европейският банков орган¹⁷, относно начина на оценяване на качеството на показателите (по-конкретно целесъобразността, с която праговете са калибрирани за всеки показател), който ще подобри оперативната ефективност при управлението на процеса. Сметната палата установи, че до юни 2017 г. ЕЦБ не е извършвала партньорски анализ на банки със сходни бизнес модели и характеристики (което според Европейския банков орган може да даде възможност за набелязване на общи тенденции и най-добри практики).

ЕЦБ е привела в действие правните изисквания за оценка на плановете за възстановяване в инструмент, който е ефикасен и доста широкообхватен

55

ЕЦБ и НКО са обединили усилията си за разработване на образец, който да обхваща всички правни изисквания за оценка на плановете за възстановяване. Образецът е опростил работата на надзорните органи, подобрил е качеството на оценките и е увеличил оперативната ефективност на начина, по който се управлява процесът. Устно предоставената обратна информация от СНЕ е потвърдила, че те приемат положително опростения образец.

56

ЕЦБ е разработила инструмент във формат Excel, който да подпомага оценката на надеждността и осъществимостта на отделните варианти за възстановяване. Инструментът обединява качествени данни от оценките на плановете за възстановяване със специфични за всяка банка и пазарни данни и изчислява взаимодействието на широк набор от потенциални мерки при различни сценарии. Тъй като дава достъп до множество налични данни – както исторически, така и текущи – той следва да подпомогне създаването на по-реалистична представа за осъществимостта на отделните мерки и в това отношение да повиши оперативната ефективност при управлението на тези оценки.

57

Установена е процедура за ежегодно актуализиране на инструмента за оценяване на плановете за възстановяване под егидата на специална група от експерти от мрежата за управление на кризи. ЕЦБ предостави на Сметната палата данни, които показват начина на извършване на кръстосани проверки на инструмента за оценяване спрямо Делегиран регламент (ЕС) 2016/98 на Комисията и как някои елементи трябва да бъдат актуализирани и включени в инструмента. Инструментът също така съдържа позовавания на съответните правни изисквания за повишаване на ефективността.

58

Сметната палата установи обаче, че не съществува официална процедура за анализ на сравнителните доклади на ЕБО¹⁸ или документация, която да показва дали техните констатации и заключения са отразени в самия инструмент, което за потребителя би представлявало допълнителни насоки или практически примери. Тези елементи биха подобрили оперативната ефективност на оценките, тъй като това би спестило на оценителите задължението да търсят насоки в набор от несвързани помежду си документи.

59

Въпреки че обикновено оценителите имат достъп до СУИ, ЕЦБ не е установила официална процедура за предоставяне на насоки относно проверката на информацията в плановете за възстановяване чрез справка в други източници (например доклади във връзка с ангажимента за извършване на одит, регистри, данни от ПНПО, доклади от проверките на място), включително хипервръзки към тези източници. Оперативната ефективност може да бъде засегната от тази липса на насоки, особено когато плановете за възстановяване се оценяват от национални експерти от НКО, които не са част от съответните СНЕ, или от членове на персонала на по-ниско равнище.

… но резултатите от планирането на възстановяването не се използват систематично за идентифициране или управление на кризи

60

Оценката на плановете за възстановяване приключва с попълването на образец за оценка и писмо с обратна информация до банката, в което се описват недостатъците на плана. Надзорното ръководство съдържа общи правила за използването на тази информация. С цел насърчаване на оперативната ефективност, резултатите от оценките на плановете за възстановяване следва да бъдат също така и централен и системен компонент на процеса на текущ надзор от ЕЦБ. В това отношение обаче не съществува специфична процедура и не са определени документирани резултати, например под формата на обобщаващ доклад, в който от СНЕ се изисква да включат аспекти на плана за възстановяване в своята текуща надзорна дейност. Вж. каре 2 за някои примери.

61

Резултатите от оценката на плановете за възстановяване все още не са включени в обсъжданията на специфичния за всяка институция екип за управление на кризи (IS-CMT)²⁰ или за потенциалното използване на мерките за ранна намеса. От горепосочената информация не е ясно дали достъпната информация от процеса на оценяване се използва по систематичен начин. Например няма гарантиран систематичен мониторинг на нарушенията на показателите или на изпълнението на действията за възстановяване. Тези недостатъци биха могли да се отразят неблагоприятно върху оперативно ефективното управление на идентифицирането на кризи, ранната намеса и действията при криза.

Като цяло поднадзорните субекти имат положително мнение за процеса на планиране на възстановяването

62

Като част от одита Сметната палата проведе онлайн анкета сред всички банки, които са представили на ЕЦБ планове за възстановяване. Тя поиска мнението им относно определените стандарти за планиране на възстановяването и за тяхното взаимодействие с ЕЦБ като част от процеса. Анкетата беше изпратена на всички 125 ЗИ и беше проведена през март и април 2017 г. Бяха получени отговори от 64 институции в 17 държави членки (вж. приложение ІІІ за подробните отговори).

63

Като цяло банките дадоха положителни отговори за процеса на планиране на възстановяването, въпреки че посочиха и необходимостта от допълнителна яснота и насоки с цел преодоляване на оставащите неясноти в някои области. Те включват определянето на сигнали за рано предупреждение и показатели за плановете за възстановяване, калибрирането на показателите и съответните прагови нива, съгласуване на показателите с бизнес моделите на банките и приетата методология за обратни стрес тестове на целия набор от сценарии. Десет банки са изтъкнали дублиране на исканията за информация и са поискали по-ясно разграничение между информацията, която се изисква за плановете за възстановяване, и тази за плановете за преструктуриране²¹.

64

Повечето банки са отчели положително взаимодействие с ЕЦБ, въпреки че седем са посочили, че писмата с обратна информация са били забавени или изобщо не са били изпратени²². Дванадесет банки изразиха мнение, че СНЕ следва да предоставят по-конкретна техническа помощ на банките и изразиха подобни опасения във връзка с насоките относно начина, по който дъщерните банкови дружества да бъдат интегрирани в плановете за възстановяване на групата. И накрая, девет банки изразиха съмнения относно прилагането на принципа на пропорционалност. В приложение ІІІ се съдържа подробен анализ на отговорите на всеки от въпросите.

Поради ограничения на предоставената от ЕЦБ извадка не беше възможно да се направят заключения относно оценките на плановете за възстановяване

65

Поради описаните по-горе в точка 16 ограничения се наложи Сметната палата да коригира одитните си процедури и успя само да сравни (частично редактираната) информация за избрани аспекти на трите плана за възстановяване с наличните критерии/насоки и произтичащите от тях оценки. Целта на Сметната палата е да оцени, доколкото е възможно, последователността и съгласуваността на инструмента за оценка като част от използваните от ръководството оперативни процеси. Ето защо Сметната палата провери по какъв начин оценките са приложени на практика и дали те са осигурили на банките ефикасна обратна информация под формата на пълен списък с установени недостатъци.

66

Сметната палата констатира незначителни несъответствия по отношение на критериите за оценка в раздела за показателите и съответните оценки и обратна информация, изпратени до банките. В допълнение, одитната информационна следа беше поставена под въпрос поради факта, че оценителите не правят кръстосани препратки към съответните раздели от плана за възстановяване или надзорното досие²³. Предоставените доказателствени данни не бяха достатъчни, за да може Сметната палата да формулира заключение относно това доколко ефикасен е на практика процесът за планиране на възстановяването. Вж. приложение І за подробен анализ на ограниченията на обхвата.

Идентифициране на кризи

67

Регулаторната рамка на ЕС включва широк набор от правомощия за ранна намеса и други надзорни правомощия за справяне с банки в криза. В качеството си на надзорен орган ЕЦБ е създала рамка за управление на кризи, която следва да доведе до навременни и ефективни действия и да гарантира вземане на подходящи решения по време на криза.

68

За да бъде оперативно ефективна, тази рамка трябва да гарантира, че ЕЦБ прилага своите правомощия в съответствие със съответните насоки на ЕБО и целите на ЕНМ. Оперативно ефективното управление на кризи зависи от надзорния капацитет за идентифициране на криза на ранен етап. То изисква ясно разбиране на правното основание за използване на правомощията за ранна намеса и другите надзорни правомощия с обективни критерии за това и при надлежно спазване на принципа на пропорционалност. В тази връзка адекватните процеси и изчерпателните и подробни насоки за персонала са от особено значение с оглед на правните предизвикателства, които ЕЦБ е установила пред еднаквото прилагане на нейните правомощия.

ЕЦБ е разпределила задачите и е определила общ работен процес за идентифициране и действия при криза, но нейните насоки относно прилагането на съответните разпоредби са недостатъчно развити

69

Два от основните оперативни документи за управление на кризи в рамките на ЕЦБ са две глави от Ръководството на ЕНМ, както и Планът за действие при извънредни ситуации на ЕНМ (ПДИС). Те разглеждат използването на правомощията за ранна намеса и други оперативни аспекти като създаването и функционирането на екип за управление на кризи.

70

Ръководството на ЕНМ и ПДИС включват единствено позовавания на съответните правни разпоредби и насоки на ЕБО относно правомощията за ранна намеса, а не предоставят конкретни указания за тяхното прилагане. Бележка със заглавие „Насоки на ПНПО за оценка за ранна намеса“, която е актуализирана през юли 2016 г., включва някои въпроси, свързани с контрола, както и списък с темите, които следва да се документират. В допълнение има и препратки към съответното законодателство и насоките на ЕБО. Законовите правомощия на ЕЦБ и условията за тяхното използване, предвидени в националното законодателство и в Регламента относно ЕНМ, обаче не са описани. В бележката не са предоставени и ясни насоки относно обективните елементи, които да се вземат под внимание при извършването на надзорна оценка и упражняването на правото на преценка в този контекст.

71

В насоките на ПНПО за оценка за ранна намеса не се посочва съответното регулаторно минимално капиталово изискване (т.е. дали се включват действия по стълб 1, стълб 2 и капиталови буфери) и не се определят съответните изисквания за ликвидност. В нея не са определени и други пруденциални изисквания, по-специално тези по отношение на механизмите за управление и оперативния капацитет, които трябва да бъдат взети под внимание в тази връзка. В насоките също така не се пояснява какво представлява нарушението на съответните регулаторни изисквания или какво би направило вероятно тяхното нарушаване в близко бъдеще – въпреки че това е основата да се разбере кога да се използват нейните правомощия.

72

Ето защо в крайна сметка към юни 2017 г. няма достатъчно подкрепа под формата на насоки за персонала на ЕЦБ, които да ги подпомогнат при упражняването на надзорните и дискреционните им правомощия. Това би могло да се отрази неблагоприятно върху ефективността при оперативното управление на ЕЦБ на идентифицирането и действията при кризи.

ЕЦБ разполага с процеси за идентифициране на кризи…

73

В Ръководството на ЕНМ и в ПДИС е посочено, че дейностите на ЕЦБ за управление на кризи следва да се прилагат когато е налице „съществено влошаване“ на финансовото състояние на дадена институция. В Ръководството е посочено, че същественото влошаване следва да се определя въз основа на следните данни:

1. уведомление за потенциална кризисна ситуация от самата институция;
2. установяване на влошаването от СНЕ въз основа по-специално на коментарите от система на ЕЦБ за оценка на риска (СОР²⁴);
3. хоризонтален мониторинг от ОУК.

74

До този момент уведомленията за потенциална криза от страна на поднадзорния субект са били по-скоро изключение, отколкото правило. На практика ЕЦБ идентифицира кризисни ситуации в хода на своя текущ надзор.

… но няма общ набор от показатели с ясни прагове за определяне на влошаването, а основният идентификатор има редица недостатъци…

75

В ДВПБ се изисква използването на ранна намеса и други надзорни правомощия когато една банка нарушава или поради бързо влошаващо се финансово състояние, оценено въз основа на набор от механизми, има вероятност да наруши регулаторни изисквания като например равнищата на капитала. Насоките на ЕБО за използване на мерки за ранна намеса²⁵ предоставят на ЕЦБ допълнителен набор от инструменти за установяване на това дали са налице условията за ранна намеса.

76

Насоките на ЕБО поощряват използването на специфични за всяка банка показатели за задействане, с които да се прецени дали е необходима ранна намеса. Тези показатели включват също така рейтинг от ПНПО, съществени промени или аномалии, установени при мониторинга на ключови финансови и нефинансови показатели от ПНПО (напр. коефициенти за капитала и ликвидността), и значими събития с потенциално пруденциално въздействие. Ако компетентните органи решат да изберат мониторинг на ключови показатели в рамките на ПНПО, те ще трябва, съгласно ЕБО, да определят показатели и да определят прагове, които вземат предвид особеностите на различните институции или групи от институции със сходни характеристики. Възможните критерии за разпознаване на съществено влошаване включват количествено измерими критерии за вероятно нарушение на регулаторните изисквания и биха могли да се свържат с механизмите от плана за възстановяване на дадена институция. Това ще помогне да се гарантира оперативната ефективност при управлението на идентифицирането и действията при криза.

77

Оперативните насоки на ЕЦБ относно мерките за ранна намеса разглеждат този въпрос в контекста на ПНПО. Те подчертават значението на рейтинга от ПНПО като знак за евентуална ситуация на криза, който би трябвало да доведе до оценка от страна на надзорния орган на това дали е необходимо да използва правомощията си за ранна намеса. Освен това насоките се позовават на приложимото законодателство и на съответните насоки на ЕБО. ЕЦБ посочва, че използва всички отбелязани елементи за задействане, т.е. рейтинга от ПНПО, съществените изменения или аномалии на ключови показатели, и значимите събития, по-специално действителните нарушения на минималните регулаторни изисквания. Въпреки това ЕЦБ не е определила специфични за всяка институция прагове над минималните изисквания, които да позволят установяване на потенциално бъдещо („вероятно“) нарушение. С други думи в рамките на текущата система действителното нарушаване на надзорните изисквания представлява показател за ранна намеса. Също така ЕЦБ не използва систематично показателите и условията за задействане на възстановяването, които сама е одобрила като подходящи за идентифициране на криза в рамките на една банка в контекста на плана за възстановяване. Тя невинаги взема предвид също обективните елементи, които могат да бъдат показател за това, че институцията е проблемна или има вероятност да стане проблемна съгласно насоките на ЕБО (вж. също точка 84). Що се отнася до значимите събития, насоките на ЕЦБ не са по-подробни от тези на ЕБО.

78

Вследствие на това единственото условие за систематично задействане, което ЕЦБ използва при оперативното управление на кризи, е общият рейтинг от ПНПО, което е показател, че дадена банка е високорискова²⁶. Рейтингът от ПНПО се определя само веднъж годишно чрез годишния процес на ПНПО през септември. ЕЦБ подчерта, че актуализирането на рейтинга може да се извършва по-често въз основа на провеждания от нея постоянен мониторинг на рисковите показатели. Не бяха предоставени конкретни примери за рейтинг от ПНПО, които да са спомогнали за определянето на бързо променяща се ситуация или които действително да са били актуализирани в ситуация на криза. В насоките се насърчава извършването на оценки за ранна намеса в контекста на годишния процес на вземане на решения по ПНПО.

79

Липсата на официални механизми не означава, че ЕЦБ изобщо не използва по-цялостни оценки, основани на по-малко формализирани критерии, за целите на идентифицирането на кризи. СНЕ извършват редовен мониторинг на широк набор от показатели като част от ПНПО, въпреки че не е гарантирано, че това се извършва последователно в отделните СНЕ и не всички направени оценки подлежат на одобрение от управлението. ЕЦБ не е анализирала подробно кои показатели или други събития имат основен принос за идентифицирането на банки в криза.

… а системите за мониторинг се нуждаят от подобрение

80

Механизмите за плановете за възстановяване, основани на специфично за всяка институция докладване, не са внедрени в използваната от ЕЦБ ИТ система. Те трябва да се следят ръчно от всеки СНЕ – ако изобщо се следят – и (случаите, близки до) превишаванията на показателите не се сигнализират автоматично. Това се отразява неблагоприятно върху оперативната ефективност при управлението на идентифицирането на кризи.

81

За оперативното управление на идентифицирането на кризи допринасят различни звена на ЕЦБ. Те изготвят широк набор от материали, съдържащи информация във връзка с идентифицирането на кризи, включително доклади относно нарушенията на регулаторните изисквания и мониторинга на критичните равнища за специфичните рискове. Сметната палата обаче не можа да установи наличието на ясно определен процес за събиране, оценяване, докладване пред ръководството и предприемане на действия въз основа на тази информация. Сметната палата също така не можа да определи дали и до каква степен СНЕ или висшето ръководство използват систематично тези доклади за идентифициране на кризи.

82

Освен това Сметната палата не установи нищо, което да предполага наличието на управленски информационни системи, които биха сигнализирали за съществено влошаване, ако СНЕ не идентифицират и/или докладват за такива случаи. Също така не съществува специфичен процес, с който да се гарантира, че нарушенията на нормативните изисквания ще подтикнат отговорния СНЕ да провери дали е настъпило съществено влошаване на финансовото състояние или е необходима оценка за FOLTF.

83

По-специално Сметната палата установи недостатъци в процеса за мониторинг на нарушенията на показателите по плановете за възстановяване. Ефективният мониторинг обаче би повишил оперативния капацитет за идентифициране на потенциални кризи на ранен етап. Нарушения са докладвани от банки със закъснение от най-малко четири седмици²⁷ в повече от 40 % от случаите. Нарушенията са се отнасяли до капиталови показатели (приблизително 30 %), показатели за рентабилност (26 %), показатели за качеството на активите (17 %) и в по-малка степен пазарни показатели и показатели за ликвидност.

84

Освен това има данни, съгласно които СНЕ невинаги са участвали в процесите на ЕЦБ за управление на кризи. Така например противно на изискванията някои нарушения на показателите от плана за възстановяване не са били докладвани на ОУК. Сметната палата не беше в състояние да потвърди, че действията за управление на кризи, като например официалните оценки за ранна намеса, са били взети предвид, дори в случаите на нарушения на важни нормативни изисквания, и то въпреки че ѝ беше посочено, че в редица проверени случаи вече са били въведени мерки за мониторинг или ранна намеса за смекчаване на риска от възникване на криза.

85

Липсваха също така данни за систематичен подход, който да гарантира, че потенциалното микропруденциално въздействие на макроикономическите промени и увеличаването на системния риск се вземат под внимание с цел увеличаване на ефективността при идентифицирането на кризи. Надзорната и паричната функция на ЕЦБ обменят информация относно макро- и микропруденциалното развитие. Сметната палата обаче не откри данни ЕЦБ да е вземала специално предвид това развитие при своя надзор, например чрез определяне на мащаба на някои рискови фактори в СОР или чрез систематична оценка в ПНПО. Не беше установен и процес за систематично проследяване на системните рискове, идентифицирани от ЕССР или други макропруденциални органи.

86

Липсата на централизиран мониторинг на показателите би могла да се отрази отрицателно също и върху ефективността при управлението. Сметната палата не можа да открие данни, че управленските информационни системи на ЕЦБ предоставят на висшето ръководство изчерпателен актуален преглед на всички институции, подложени на управление при кризи. Подобен набор от данни би подпомагал управлението при изпълнението на неговите задачи и следователно би допринасял за оперативната ефективност. Няма система за „извънредни доклади“, която да гарантира, че информацията се предава автоматично към съответните йерархични равнища, ако отговаря на предварително определени критерии. Изглежда не съществува ясно определен процес за предприемане на последващи действия.

87

Съгласно доклад за вътрешен одит СНЕ не използват ефективно системата на ЕЦБ за последващи действия по текущия надзор, а предприетите последващи действия по отношение на голяма част от изискванията в решенията на надзорния съвет дори не са документирани (за извадка, формирана при вътрешния одит, 81 % от случаите не са регистрирани в системата, а за 17 % няма документация за свързаните с това действия).

Решението кога точно да бъдат извършени оценките за ранна намеса и как да бъдат представени до голяма степен зависи от надзорните екипи

88

Получените данни от Сметната палата по отношение на ефективността при оперативното управление на ЕЦБ на идентифицирането на кризи не бяха достатъчни и представителни. Въпреки това в тях се очертаха някои слабости в планирането.

89

След проведените интервюта и проверката на представената документация Сметната палата установи, че оценките за ранна намеса обикновено се извършват в рамките на годишния ПНПО, т.е. по едно и също време всяка година. Като правило, официалните оценки за ранна намеса би трябвало да се задействат също и вследствие на значими събития през годината. ЕЦБ декларира, че е имало такива случаи, но Сметната палата не успя да формулира подобно заключение от анализа на разглежданата извадка. В действителност, въз основа на предоставените ограничени доказателствени данни, Сметната палата счита, че очевидно в някои случаи съществени нарушения на нормативната уредба не са довели до официални оценки за ранна намеса извън ПНПО. Това обаче не изключва възможността ЕЦБ да е обмислила да предприеме подходящи надзорни мерки или такива за ранна намеса.

90

Съгласно изискванията на насоките на ЕБО и на ЕЦБ, предоставените от ЕЦБ на Сметната палата оценки за ранна намеса обикновено съдържат становища относно това дали регулаторните изисквания са били или е имало вероятност да бъдат нарушени. Всички случаи бяха свързани с нарушения (или вероятни нарушения) на капиталовите изисквания и нито един не беше свързан с нарушения (или вероятни нарушения) на изискванията за ликвидност. Не бяха посочени нарушения на други регулаторни изисквания, по-специално сериозни слабости при управлението на дадена институция и рамката за управление на риска, установени в хода на текущия надзор на ЕЦБ, и нямаше систематично позоваване на предходните изисквания.

91

Като цяло Сметната палата не беше в състояние да установи, че всички уместни констатации във връзка с надзора са отразени в официалните оценки за ранна намеса. Заключенията, които Сметната палата разгледа по отношение на нарушения или на вероятни нарушения, се основават най-вече на данни и прогнозни оценки, представени от банките, дори в случаите, когато ЕЦБ е разполагала с доказателства, че представените данни могат да бъдат поставени под съмнение. Сметната палата обаче признава, че в някои случаи тежестта на тези доказателства може да бъде смекчена от анализи на чувствителността, които сочат редица възможни изходи от затрудненото положение, или поради други действия.

Действия при криза

92

Когато една банка е идентифицирана като банка в криза, от СНЕ се очаква да увеличат надзорния си контрол и те са задължени да определят подходящите ответни действия в тясно сътрудничество с ОУК. Това включва предложение за използване на ранна намеса и други надзорни правомощия и в зависимост от сериозността на кризата може да включва извършване на оценка за FOLTF.

Естеството и степента на засилената надзорна дейност се определят от всеки СНЕ

93

ЕЦБ не предостави на Сметната палата данни за официални насоки по отношение на засилването на надзорния контрол (как, до каква степен и с какви възможности). Беше посочено, че обичайната практика е да се увеличава взаимодействието с висшето ръководство на банката и да се изисква по-често и по-подробно докладване преди официалното започване на дейностите за управление на кризи.

Създадени са инструменти за мониторинг на ликвидността…

94

Наличието на пълни и актуални данни за ликвидността е от съществено значение за оперативната ефективност при управлението на една банка в криза. Поради това ЕЦБ е разработила образец за докладване на ликвидността, който да бъде използван от банките в кризисни ситуации. Това обхваща предоставянето на ключова информация за финансирането и ликвидността. Освен това от институциите се изисква да предоставят собствени оценки и да обяснят очакванията си.

95

От банките обаче не се изисква да споделят съответните допускания. Друг потенциален недостатък е фактът, че данните се събират само на равнището на групата, което би могло да означава, че една криза на равнището на дъщерното дружество би могла да попречи на ползата от тях при предоставянето на важната информация, необходима на ЕЦБ за ефективното справяне със ситуацията.

… но за да бъде оперативно ефективен, ще трябва да се остойностяват понесените или вероятните загуби

96

За оперативно ефективното управление на кризи е също толкова важно и идентифицирането и оценката на въздействието на неблагоприятното развитие върху собствения капитал. Тъй като ранната намеса има за цел да възстанови жизнеспособността на една банка, е необходимо да се разработи становище относно непризнатите и вероятните загуби и другите фактори, които все още не са отразени в данните на банката. Въз основа на представените данни Сметната палата не може да потвърди, че е налице ефективен процес, който включва насоки за СНЕ, за да се гарантира, че мащабът на даден проблем се оценява преди да бъдат разгледани мерки за реакция при криза. Описанието на процеса на ЕЦБ също така не отразява необходимостта от банките да се изисква да следват определена политика за провизиране по отношение на собствените им средства или повишаване на изискването по стълб 2 въз основа на количествена оценка в такива случаи извън годишния процес за вземане на решения по ПНПО.

97

За управлението на една кризисна ситуация също така е необходимо по-задълбочена информация. ЕЦБ разполага със стандартен инструмент за мониторинг на необслужваните кредити (НК), който предоставя известна информация. Съгласно насоките на ЕБО, когато най-ниският рейтинг от ПНПО се съчетае с опасения относно качеството на активите, ЕЦБ следва да помисли за събиране на информация за оценка на активите на банката, включително чрез проверки на място в контекста на оценката за ранна намеса. Сметната палата обаче не установи данни за такава процедура в ЕЦБ. Понякога, когато е необходимо спешно вземане на решение, липсата на такава информация може да се отрази неблагоприятно върху ефективността на операциите за управление.

98

ЕЦБ разполага с ограничен брой екипи за проверки на място, които могат да изготвят подробен анализ на качеството на активите за банките в затруднено положение. Дори когато даден СНЕ е установил проблеми в портфейла от активи, редовният процес на проверка на място може да продължи до една година. Това ограничава оперативния капацитет за бързо реагиране на кризи.

99

Някои банки имат висок резултат от ПНПО благодарение на високия процент НК или други проблеми с качеството на активите, установени чрез специфичните процедури на ЕЦБ. Ръководството на ЕЦБ не разполага с обобщена информация за степента, до която тези проблеми са били оценени чрез проверки на място или други средства, както и с ориентиран към бъдещето процес за събиране на информация по този начин.

Необходими са повече насоки относно законовите правомощия и практическите мерки…

100

За да гарантира оперативната ефективност при управлението на своите действия при криза, ЕЦБ се нуждае от:

1. ясно разбиране на законовите правомощия, с които разполага, и насоки за тяхното използване;
2. ясно разбиране на набора от налични практически мерки при всеки един сценарий;
3. начин за гарантиране, че констатациите от оценката на плановете за възстановяване се вземат надлежно под внимание;
4. насоки, инструменти и обучение.

101

Първата предпоставка за оперативно ефективно управление на кризи е ясното разбиране на правомощията, с които ЕЦБ разполага, и на правните условия за тяхното използване. ЕЦБ има общи процедури за използването на надзорните правомощия, което включва налагането на мерки в кризисна ситуация. Тя разполага и с образец за проект на решение, както и с контролен списък с въпроси, които да бъдат обхванати при извършването на оценка за ранна намеса. Те обаче не предоставят на отделните надзорни органи насоки относно използването на тяхната надзорна оценка в кризисна ситуация.

102

Освен това съществуват редица специфични предизвикателства пред прилагането на регулаторната рамка в кризисна ситуация. Формулировката в Регламента относно ЕНМ и в ДВПБ не е съгласувана, налице е възможно дублиране и не съществува ясна йерархия между отделните мерки. Освен това има риск разликите в начина, по който ДВПБ е въведена в националното законодателство на участващите държави, да влоши съществуващите несъответствия. След като е установила тези предизвикателства, в началото на 2016 г. ЕЦБ е провела проучване сред НКО и е представила на Комисията своето заключение, че с оглед на ефективността законодателството следва допълнително да прецизира ранната намеса и връзката ѝ с регулярните надзорни мерки. Вследствие на това обаче не са разработени процеси или насоки, които да помагат на служителите на ЕЦБ да се справят с установените предизвикателства.

103

ЕЦБ не е съставила подробен списък с конкретни действия, които биха могли да се предприемат при специфични обстоятелства, както и със законовите правомощия, на които те биха могли да се основават. Освен това ЕЦБ не е анализирала кои мерки за ранна намеса или други мерки е най-подходящо да бъдат използвани. Така се увеличава рискът да не бъдат предприети подходящите мерки. Ако това бъде направено, ще се подобри последователността при вземането на решения от ЕЦБ относно упражняването на тези правомощия, като се подобри оперативната ефективност на начина, по който се управлява процесът. Това се отразява неблагоприятно върху оперативната ефективност при управлението на реакциите.

104

Няма данни за процедура, която да гарантира използването на констатациите от оценката на плановете за възстановяване по отношение на надеждността на банките и проучванията за осъществимост.

… относно мониторинга на изпълнението на надзорните мерки…

105

Когато се налагат надзорни мерки, от СНЕ се очаква да наблюдават тяхното прилагане и да оценят резултатите. В това отношение не съществуват конкретни насоки на ЕЦБ. Например няма ясно описание на честотата на необходимите актуализации, за кои мерки ще е необходимо повишаване на мониторинга или удължаване на сроковете.

106

В един доклад за вътрешен одит са подчертани съществените слабости в предвидената обща система за мониторинг и надзорните мерки за смекчаване на риска или изискванията, определени при текущия надзор (вж. точка 87), което поражда съмнения относно систематичния характер на проследяването.

… относно яснотата на насоките за оценките за FOLTF

107

Ако ситуацията продължи да се влошава, например защото мерките се окажат неефективни, може да се наложи ЕЦБ да извърши оценка за FOLTF на въпросната банка. В член 32, параграф 4 от ДВПБ са посочени обстоятелствата, при които една банка следва да се счита за FOLTF. В ръководство на ЕБО относно оценките за FOLTF се определят редица обективни елементи, на които следва да се основава това надзорно решение.

108

ЕЦБ е разработила собствени вътрешни насоки относно прилагането на това ръководство. Резултатът обаче е с много по-тесен обхват и детайлност отколкото първоначалното указание. По-специално, липсва обсъждане на обективните елементи, които се споменават в насоките на ЕБО за целите на оценката, и няма указания за служителите относно начина, по който те следва да бъдат използвани²⁸. Сметната палата счита, че в тях не са идентифицирани и потенциалните нарушения на правилата за корпоративно управление, които съгласно ръководството на ЕБО следва да се вземат под внимание в тази връзка.

109

Като се има предвид, че вътрешните насоки на ЕЦБ имат за цел да пояснят изискванията на ръководството на ЕБО от оперативна гледна точка, но не го правят изцяло, не може да се твърди, че структурата на процеса за управление на оценките за FOLTF е напълно оперативно ефективна.

… и относно дейностите за обучение и симулациите с цел повишаване на оперативната ефективност при управлението

110

ОУК е организирал обучения по управление на кризи и като цяло обратната информация от участниците е положителна. Трябвало е обаче акцентът да се постави в по-голяма степен върху обучение във връзка с рамката за ранна намеса. Участието на служители от НКО в някои СНЕ е незадоволително в областите, свързани с управлението на кризи. Освен това ЕЦБ не е установила структурирани мероприятия за получаване на обратна информация от СНЕ с цел определяне на нуждите от обучения в допълнение към посочените по-горе.

111

Като част от подготовката за кризи ОУК в тясно сътрудничество с НКО отговаря за организирането на симулации за управление на кризи. Към днешна дата обаче нито една от тези симулации не е обхващала ранните етапи на една потенциална криза, както и етапа на ранна намеса. Няма документация, която да показва, че ЕЦБ е разработила специфична методология или насоки в това отношение, нито че планира да го направи в близко бъдеще.

Необходимо е да се подобри документирането на действията при кризи в оценките за ранна намеса

112

ЕЦБ предостави документи и информация, които позволиха на Сметната палата да придобие добра представа за процесите, свързани с управлението на ранната намеса. Те обаче съдържаха ограничения и редакции. Ето защо Сметната палата не е в състояние да формулира цялостно заключение, което да потвърди, че ЕЦБ е установила ефикасен процес на управление, гарантиращ използването на правомощия за ранна намеса в съответствие с нормативната рамка и съответните насоки на ЕБО. Сметната палата обаче установи случаи, в които оперативните насоки на ЕЦБ за оценките за ранна намеса не са спазени.

113

Данните не съдържаха примери за разглеждане на правното основание за дадена предлагана мярка, било то съгласно Регламента относно ЕНМ или съгласно националното законодателство, както се изисква в насоките на ЕЦБ. Твърди се, че това е разгледано в други документи, които не бяха показани на Сметната палата.

114

Оценките за ранна намеса, с които се запозна Сметната палата, също така не съдържаха разглеждане на наличните мерки като част от един оперативно ефективен процес за избор на най-подходящите сред тях. В повечето случаи от самата оценка не ставаше ясно по какъв начин предлаганата мярка ще отстрани нарушението или вероятните нарушения.

115

В оперативните насоки на ЕЦБ относно мерките за ранна намеса се посочва, че следва да се обърне внимание на това дали една мярка е необходима, подходяща и адекватна. Тези аспекти не бяха оценени в разгледаните от Сметната палата данни. Разглеждането на предишни мерки също липсваше, дори когато те бяха сходни с новите предложения. Това противоречи на изрично изискване в насоките на ЕЦБ.

116

В предоставените на Сметната палата документи не се обясняваше ясно и категорично защо СНЕ е счел, че предлаганите мерки ще преодолеят установените слабости в разумен срок. Сметната палата също така не установи данни, че ЕЦБ е разгледала изрично действията за възстановяване или другите мерки в тази връзка, посочени в плана за възстановяване, или че била подготвена да обърне внимание на случаите, в които е счела, че нито един от предложените варианти за възстановяване не би могъл да реши проблема.

117

В повечето случаи остава неясно дали ЕЦБ действително се е опитала да определи мащаба на установения проблем преди предприемането на действия при криза. По-специално липсва процедура за насочване на проверките на място към количествено определяне на въздействието на непризнатите и вероятните загуби и на други фактори, които все още не са отразени в данните на банката. В разгледаните от Сметната палата оценки липсваше яснота относно това дали нарушението или вероятното нарушение би могло да се преодолее своевременно с предложените мерки, въпреки че това е изрично изискване в насоките на ЕЦБ.

118

Въз основа на предоставените данни Сметната палата не можа да потвърди, че ЕЦБ извършва ефективен мониторинг на прилагането на мерките за ранна намеса. По-специално Сметната палата не можа да установи дали е налице бързо проследяване както под формата на допълнителни мерки, така и под формата на оценка за FOLTF, съгласно предвиденото в процесите на ЕЦБ за управление на кризи.

119

Предоставените данни ни позволиха да одитираме само избрани аспекти на оперативната ефективност на действията при криза на ЕЦБ. Сметната палата се ограничи до документите, които ЕЦБ реши да ѝ предостави, а те не бяха достатъчни, за да се достигне до цялостно заключение относно прилагането на оперативните процеси за управление на кризи.

Заключения и препоръки

120

В своята надзорна роля ЕЦБ е установила солидна рамка от процедури за управление на кризи, но са необходими още значителни подобрения:

1. Организационната структура е задоволителна и като цяло гарантира подходящо движение на потока от информация в рамките на ЕЦБ. Процесите за външно сътрудничество и координация могат обаче да бъдат подобрени.
2. Сметната палата установи някои недостатъци в оперативната рамка за управление на кризи, както и елементи, които сочат неефикасно изпълнение. Тези елементи са по-подробно описани в заключенията по-долу.

Организационна структура

121

Организационната структура е задоволителна въпреки слабостите в първоначалния етап на планиране (точки 17—23). Като цяло набирането на персонал за Отдел „Управление на кризи“ е било ефективно (точки 24—25). Понастоящем в ЕЦБ липсват процедури за преразглеждане на нуждите от персонал и за неговото пренасочване към СНЕ, занимаващи се с кризисни ситуации (точка 25).

Сътрудничество и координация във връзка с управлението на кризи

122

Установяването на координация и сътрудничество с други органи все още не е завършено. Налице са много малко оперативни насоки, които да гарантират, че в ситуация на криза СНЕ ще бъдат в състояние да изпълняват своите задачи, свързани с надзорните колегии, по последователен и ефикасен начин (вж. точки 29—31). Освен това все още няма вътрешна рамка от правила за допълнителен надзор над финансовите конгломерати (точка 32).

123

Сътрудничеството на ЕЦБ с Единния съвет за преструктуриране се основава на споделянето и обмена на информация, необходима за изпълнението на техните задачи. СП получава достъп до по-обширна информация във фазата на ранна намеса, когато това е счетено за уместно от ЕЦБ или при поискване от СП. Нивото на предоставяната информация обаче не се увеличава автоматично когато финансовото състояние на дадена банка се влоши (точки 34—39).

Препоръка 1

ЕЦБ следва да засили сътрудничеството си с външните участници чрез:

1. продължаване на усилията си за утвърждаване на Писмени правила за координация и сътрудничество за всички надзорни колегии, за които ЕЦБ е органът, извършващ надзор на консолидирана основа, и подобряване на обмена на информация с Единния съвет за преструктуриране. За последното следва да се намери решение в протичащия понастоящем процес на преразглеждане на меморандума за разбирателство между двете институции.
2. приемане на вътрешна рамка за допълнителен надзор над финансовите конгломерати.

Целева дата за изпълнение: 4-то тримесечие на 2018 г.

Планиране на възстановяването

124

ЕЦБ е разработила подходящи вътрешни процедури за мониторинг на процеса на оценяване на плановете за възстановяване (точка 51) и е определила съгласуван срок за представянето им (точка 47). Все още са налице някои присъщи предизвикателства в контекста на надзорните колегии (точки 48—49). В оценката на плановете могат да участват национални експерти, което крие рискове за управлението (точка 50). Предоставени са достатъчно насоки по повечето въпроси, с изключение на показателите по плановете за възстановяване (точки 51—54). ЕЦБ е изпълнила всички правни изисквания чрез създаването на ефективен инструмент за оценка, но Сметната палата не установи наличие на допълнителен обобщаващ доклад и систематична процедура за използване на оценките при идентифицирането на кризи в текущия надзор и при осъществяването на управленските задачи (точки 55—61). Като цяло получената обратна информация от поднадзорните субекти е положителна (точки 62—64). Въпреки това, поради ограничената документация, която Сметната палата успя да получи, не може да се направи заключение относно оперативната ефективност на процеса на практическо оценяване на плановете за възстановяване (точки 65—66).

Препоръка 2

По отношение на планирането на възстановяването ЕЦБ следва да:

1. подобри последователността на подхода си по отношение на банките със сходни бизнес модели и/или тези, които извършват дейност в едни и същи юрисдикции, чрез допълнителни насоки за калибриране на показателите.
2. планира допълнителни резултати под формата на обобщаващи доклади и предприеме мерки за систематично използване от СНЕ на оценките на плановете за възстановяване при идентифицирането и управлението на кризи.

Целева дата на изпълнение: 4-то тримесечие на 2018 г.

Идентифициране на кризи

125

Използваните понастоящем насоки относно идентифицирането на кризи са недостатъчно развити и не определят обективни критерии, които да подпомагат оперативната ефективност при управлението (точки 67—72). Съществуват процедури за идентифициране на кризи, но липсва набор от показатели с ясни прагове за определяне на влошаването на една поднадзорна институция. Това се отразява неблагоприятно и върху оперативната ефективност при управлението на кризи (точки 73—79). Ефективното управление на ЕЦБ при идентифицирането на кризи се влияе допълнително от факта, че оценките за ранна намеса се извършват главно в контекста на годишния цикъл на ПНПО, а не като реакция на данни за съществено влошаване на финансовото състояние на дадена банка (точки 89—91), и съответната документация не отговаря изцяло на посочените елементи в съществуващите насоки.

Препоръка 3

ЕЦБ следва да:

1. доразработи насоките си относно оценките за ранна намеса и да определи набор от показатели с ясни прагове за определяне на потенциално влошаване на финансовото състояние на дадена банка, като използва някои от показателите и механизмите, които са преценени като подходящи в контекста на оценката на плана за възстановяване на банката, и да ги обвърже с ясни процеси на придвижване на по-горно йерархично ниво, които да позволяват ефективно от оперативна гледна точка използване на наличната информация;
2. насърчава бързото и систематично използване на оценките за ранна намеса незабавно след като са налице данни за съществено влошаване на финансовото състояние на дадена банка;
3. наблегне върху осигуряването на качество на оценките за ранна намеса, за да се гарантира спазването на нейните вътрешни процедури и насоки.

Целева дата на изпълнение: Второ тримесечие на 2018 г.

126

ЕЦБ няма ясно определени процедури и системи, които да обхващат цялостно всички дейности по събиране, оценяване, докладване пред по-горно управленско ниво и предприемане на действия в отговор на предоставяната ѝ огромна по количество информация, а нейният централизиран мониторинг и проследяване на действията във връзка с направените констатации не се документират систематично (точки 80—86).

Препоръка 4

ЕЦБ следва да усъвършенства процедурите си за разглеждане на всички източници на информация (включително информацията за системния риск), за да повиши максимално капацитета си за идентифициране на банки в криза на ранен етап. Това следва да включва въвеждане на управленска информационна система за систематично докладване на нарушения или „почти нарушения“ на нормативните изисквания, както и извършване на централизирани проверки.

Целева дата на изпълнение: Първо тримесечие на 2019 г.

Действия при криза

127

Настоящият подход на ЕЦБ към оперативното управление на действията при криза не включва процедура, която да гарантира количествено определяне на мащаба на даден проблем, преди да бъдат разгледани надзорните мерки. По-специално ЕЦБ не разполага с налични екипи за проверка на място, които да извършат подробен анализ на качеството на активите на банките в криза (точки 96—99).

Препоръка 5

ЕЦБ следва да:

1. доразработи насоките си за ранна намеса, така че да е възможно остойностяване на всички приложими констатации от извършвания надзор, преди да бъдат разгледани ответни мерки.
2. въведе ясни процедури за получаване на увереност относно качеството на активите на институциите, чието финансово състояние се е влошило чувствително, когато все още съществува несигурност по отношение на оценката на активите. По-специално тя следва да разполага с екипи за проверка на място, които да извършват подробен анализ на качеството на активите на банките в криза.
3. изготвя редовни доклади за напредъка до висшето ръководство, в които да обобщава по систематичен, изчерпателен и ориентиран към бъдещето начин прилаганите решения по отношение на банките, за които са установени проблеми с качеството на активите, чрез проверки на място или други средства.

Целева дата за изпълнение: Четвърто тримесечие на 2018 г.

128

ЕЦБ е установила трудности в прилагането на мерките за ранна намеса (в т.ч. дублиране с други мерки), които са на разположение за реакция при криза. Тя се е обърнала към законодателя с искане за правни промени, но не е предоставила насоки на служителите на ЕЦБ, които да им дадат възможност да се справят с тези трудности. Също така липсва описание на конкретните действия, които биха могли да се разглеждат при различни сценарии, както и законовите правомощия, на които те биха могли да се основат. В това отношение ЕЦБ не използва получената ценна информация от предишни оценки на плановете за възстановяване и кризисни ситуации, когато определя кои правомощия и мерки да бъдат разгледани при даден сценарий. Внимателното използване на тази информация би повишило значително оперативната ефективност, като гарантира, че прилаганите мерки са подходящи и пропорционални (точки 101—104).

Препоръка 6

ЕЦБ следва да доразработи оперативните си насоки относно оценките за ранна намеса с цел да:

1. преодолее установените трудности при прилагането на своите правомощия, като поиска от Комисията да обмисли законодателни промени за отстраняване на евентуални слабости в съществуващата рамка.
2. въведе подробно описание на конкретните действия, които ще бъдат разгледани при набор от различни сценарии и законовите правомощия, които следва да бъдат прилагани. За тази цел тя следва да използва систематично информацията, която получава чрез оценките на плановете за възстановяване на банките и предишни кризисни ситуации.

Целева дата на изпълнение: 4-то тримесечие на 2018 г.

129

Насоките на ЕЦБ относно прилагането на указанията на ЕБО за FOLTF са с твърде тесен обхват и детайлност и не осигуряват яснота относно начина на използване на обективните елементи, описани в насоките на ЕБО в контекста на оценката за FOLTF (точки 107—109).

Препоръка 7

ЕЦБ следва да доразработи оперативните си насоки относно оценките за FOLTF, по-специално като доразвие използването на обективните елементи, описани в насоките на ЕБО.

Целева дата на изпълнение: Първо тримесечие на 2018 г.

130

ЕЦБ отказа на Сметната палата достъп до необходимите документи и информация за изпълнението на нейната задача. Въз основа на получените документи Сметната палата не можа да прецени до каква степен разработеният модел за оценка на плановете за възстановяване и дейностите за управление на кризи допринасят за оперативната ефективност. Предоставените данни от ЕЦБ относно изпълнението на тези дейности бяха крайно ограничени и поради това не позволиха на Сметната палата да направи заключения относно оперативната ефективност при практическото управление на кризи (вж. приложение І).

Препоръка 8

ЕЦБ следва да предостави на Сметната палата достъп до всички поискани документи и информация, за да може тя да изпълни задачата си в интерес на публичното отчитане.

Целева дата на изпълнение: Незабавно.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV с ръководител Baudilio TOMÉ MUGURUZA — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 12 декември 2017 г.

Съкращения

БКБН: Базелски комитет по банков надзор

ВПОАЛ: Вътрешни процедури за оценка на адекватността на ликвидността

Г-БСЗ: Глобални банки от системно значение

ГД „Статистика“: Генерална дирекция „Статистика“

ГУК: Група за управление на кризи

Г-ФИСЗ: Глобални финансови институции от системно значение

ДВПБ: Директива за възстановяване и преструктуриране на банките

ДКИ: Директива за капиталовите изисквания

ДФЕС: Договор за функционирането на Европейския съюз

ДЧ: Държави членки

EБО: Европейски банков орган

ЕВРУК: Екип на високо равнище за управление на кризи

ЕМП: Единен механизъм за преструктуриране

ЕНМ: Единен надзорен механизъм

ЕОЦКП: Европейски орган за ценни книжа и пазари

ЕС: Европейски съюз

ЕСП: Европейска сметна палата

ЕССР: Европейски съвет за системен риск

ЕСЦБ: Европейска система на централните банки

ЕЦБ: Европейска централна банка

ЗИ: Значима институция

ЛК: Лице за контакт

МзР: Меморандум за разбирателство

МСР: Максимална сума за разпределяне

НК: Необслужвани кредити

НКО: Национален компетентен орган

НС: Надзорен съвет

ОАР: Отдел „Анализ на риска“

ОУК: Отдел „Управление на кризи“

ПДИС: План за действие при извънредни ситуации

ПМЗИ: По-малко значима институция

ПНПО: Процес по надзорен преглед и оценка

ППКС: Писмени правила за координация и сътрудничество

Регламент относно ЕНМ: Регламент относно Единния надзорен механизъм

РТС: Регулаторни технически стандарти

СНЕ: Съвместни надзорни екипи

СОР: Система за оценка на риска

СП: Единен съвет за преструктуриране

СУИ: Система за управление на информацията

СФС: Съвет за финансова стабилност

УС: Управителен съвет

ФК: Финансови конгломерати

CMN: Мрежа за управление на кризи

FOLTF: Институция, която е проблемна или има вероятност да стане проблемна

ICAAP: Процедура за оценка на вътрешната капиталова адекватност

IS-CMT: Специфичен за всяка институция екип за управление на кризи

Речник на термините

Директива за възстановяване и преструктуриране на банките (ДВПБ): Директива за възстановяване и преструктуриране на банките (Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 г. за създаване на рамка за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни посредници и за изменение на Директива 82/891/ЕИО на Съвета и директиви 2001/24/ЕО, 2002/47/ЕО, 2004/25/ЕО, 2005/56/ЕО, 2007/36/ЕО, 2011/35/ЕС, 2012/30/ЕС и 2013/36/ЕС и на регламенти (ЕС) № 1093/2010 и (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета (OВ L 173, 12.6.2014 г., стp. 190).

Директива за капиталовите изисквания (ДКИ): Директива за капиталовите изисквания (Директива 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО (ОВ L 176, 27.6.2013 г., стр. 338).

Глобални финансови институции от системно значение (Г-ФИСЗ): През ноември 2011 г. Съветът за финансова стабилност (СФС) публикува интегриран набор от мерки на политиката за справяне със системния и моралния риск, свързан с банките от системно значение. В тази публикация СФС определи като глобални финансови институции от системно значение (Г-ФИСЗ) първоначално група големи банки, като използва методология, разработена от Базелския комитет по банков надзор (БКБН).

Група за управление на кризи (ГУК): Органите на държавата по произход и основните органи на приемащата държава на всички Г-ФИСЗ следва да поддържат ГУК с цел повишаване на готовността и улесняване на управлението и преструктурирането при трансгранична финансова криза, засягаща дадено дружество. Групите за управление на кризи следва да включват надзорните органи, централните банки, органите за преструктуриране, министерствата на финансите и публичните органи, отговарящи за схемите за гарантиране на юрисдикциите, които са на държавата по произход или на приемащата държава, за субекти от групата, които са съществени за нейното преструктуриране, и следва да си сътрудничат тясно с органите на други юрисдикции, в които дружествата имат системно присъствие.

Европейски съвет за системен риск (ЕССР): Задачата на Европейския съвет за системен риск е да осъществява надзор върху рисковете във финансовата система в ЕС като цяло (макропруденциален надзор).

Единен механизъм за преструктуриране (ЕМП): Единният механизъм за преструктуриране (ЕМП) е един от стълбовете на банковия съюз заедно с Единния надзорен механизъм (ЕНМ). Целта му е да централизира ключовите компетентности и ресурси за управление на неплатежоспособността на всяка кредитна институция в участващите държави членки.

Единен надзорен механизъм (ЕНМ): Единният надзорен механизъм (ЕНМ) представлява системата за банков надзор в еврозоната. Той се състои от Европейската централна банка (ЕЦБ) и националните надзорни органи на участващите държави. Основните му цели са:

• да гарантира сигурността и стабилността на европейската банкова система
• да увеличава финансовата интеграция и стабилност
• да осигурява последователен надзор.

ЕНМ е един от двата стълба на банковия съюз на ЕС, заедно с Единния механизъм за преструктуриране (ЕМП).

Единен съвет за преструктуриране (СП): Съгласно новия механизъм за преструктуриране на банките в еврозоната на Единния съвет за преструктуриране (СП) са прехвърлени значителни правомощия. Целта на СП е да осигурява организирано преструктуриране на проблемните банки с минимално отражение върху реалната икономика и публичните финанси. Той установява еднообразни правила и процедури за проблемните значими банки, намиращи се под надзора на ЕЦБ, и за други трансгранични групи. Той премахва пречките за преструктуриране, като например вътрешната организация и дейност на банките или трансграничното признаване на оздравителните мерки за преструктуриране.

Максимален размер на сумата за разпределяне (MDA): Максимален размер на средствата, които банката има право да изплаща, като например за бонуси или дивиденти.

Мрежа за управление на кризи (МУК): Мрежа от служби за управление на кризи към националните компетентни органи (НКО)

Национален компетентен орган (НКО): Национален компетентен орган (НКО) е национален орган с отговорност за банков надзор. Това може да бъде национална централна банка или конкретна организация, специализирана в банковия надзор, или двустепенен модел. Този термин се използва за обединяване на различните видове институции, които извършват банков надзор в Европа.

Оценка на институция, която е проблемна или има вероятност да стане проблемна (FOLTF): Оценка, извършвана от надзорния орган или органа за преструктуриране, ако дадена банка наруши или в близко бъдеще има вероятност да наруши изискванията за продължаване на лиценза ѝ, което може да предизвика процедури по несъстоятелност или преструктуриране. Причините за такова решение включват следното, без да се ограничават само до него: банката е понесла или има вероятност да понесе загуби, които ще изчерпат собствения ѝ капитал; нейните активи са или в близко бъдеще има вероятност да бъдат по-малко от пасивите, или в близко бъдеще има вероятност банката да не може да изплаща задълженията си, когато станат дължими.

Процес по надзорен преглед и оценка (ПНПО): Процедурите за надзорен преглед и оценка (ПНПО) за банките под пряк надзор от ЕЦБ се изпълнява в рамките на съвместните надзорни екипи, за да се гарантира, че наблюдаваните институции разполагат с подходящи правила и мерки, стратегии, процеси и механизми, за да поддържат подходящо равнище на капитала и ликвидността съгласно съответните правила, и че имат разумно управление и покритие на рисковете, на които са или могат да бъдат изложени. При ПНПО резултатите се обработват в индивидуална оценка за всяка банка.

Регламент относно Единния надзорен механизъм (Регламент относно ЕНМ): Регламент за Единния надзорен механизъм (Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2010 г. за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции, (ОВ L 287, 29.10.2013 г., стр. 63).

Съвместни надзорни екипи (СНЕ): Текущият надзор на значимите институции в рамките на ЕНМ се извършва от съвместните надзорни екипи (СНЕ). СНЕ включват служители както на ЕЦБ, така и на НКО на държавите, в които са установени кредитните институции, дъщерните банкови дружества или значимите трансгранични клонове на дадена банкова група. Създава се по един СНЕ за всяка значима институция.

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Докладът е изготвен от Одитен състав IV с ръководител Баудилио Томе Мугуруса, член на Сметната палата. Този състав е специализиран в областта на пазарната регулация и конкурентоспособната икономика. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Кевин Кардиф. При изготвянето на доклада той беше подпомогнат от Gediminas Mačys — ръководител на неговия кабинет, Shane Enright — аташе в кабинета, Tony Murphy — директор, Zacharias Kolias — директор, и Mirko Gottmann — ръководител на одитна задача. Одитният екип включва Paraskevi Demourtzidou, Jörg Genner, Violeta Radu и Giorgos Tsikkos.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF	ISBN 978-92-872-9093-9	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/398227	QJ-AB-17-027-BG-N
HTML	ISBN 978-92-872-9080-9	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/192021	QJ-AB-17-027-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

За да намерите информация за ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес http://europa.eu.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес http://publications.europa.eu/eubookshop. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.