Ordningen för grundstöd för jordbrukare är operativt sett på rätt väg men har endast i begränsad utsträckning lett till förenkling, mer riktat stöd och konvergens av stödnivåer

Sammanfattning

Genom 2013 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken infördes en ny ordning för grundstöd för jordbrukare som tillämpas i 18 medlemsstater¹. Ordningen för grundstöd syftar, på samma sätt som dess föregångare, systemet med samlat gårdsstöd, till att ge ett grundläggande inkomststöd för jordbrukare och således bidra till hållbar livsmedelsproduktion i EU, utan att snedvrida produktionsbeslut. Med årliga utgifter på runt 18 miljarder euro som beviljas ungefär 4 miljoner jordbrukare utgör det EU:s största ordning för inkomststöd för jordbrukare.

Den övergripande revisionsfrågan i denna rapport var huruvida kommissionen och medlemsstaterna har inlett ordningen för grundstöd på ett korrekt sätt. Vi drar slutsatsen att ordningen operativt sett är på rätt väg, men att den endast i begränsad utsträckning har lett till förenkling, mer riktat stöd och konvergens av stödnivåer.

Införandet av ordningen för grundstöd krävde stora ansträngningar av de nationella myndigheterna, men kontrollsystemen i de medlemsstater vi besökte minskade i hög grad risken för felaktig beräkning och tilldelning av rättigheter. De resulterande betalningarna inom ordningen för grundstöd innehöll generellt sett inga väsentliga fel. År 2017 var dock i vissa fall värdena för rättigheter inom ordningen för grundstöd fortfarande felaktiga, endast preliminärt beräknade eller baserade på uppskattningar, och vissa utbetalande organ som vi besökte stod inför särskilda svårigheter.

Kommissionen gav medlemsstaterna omfattande vägledning i denna process. Trots de förtydliganden som gjordes tolkade medlemsstaterna inte alltid vissa beräkningsregler på samma sätt och lämnade inte all övervakningsinformation till kommissionen. Sammantaget gav kommissionens egna revisioner goda resultat, men den kunde ha begärt mer av de attesterande organen.

En av de vägledande principerna i 2013 års reform av GJP var förenkling. De komplexa EU-reglerna om ordningen för grundstöd och stödberättigande mark innehöll talrika alternativ och undantag för genomförandet av ordningen. De regler och alternativ för beräkning som valdes av medlemsstaterna främjade inte alltid förenkling, utan ledde i vissa fall till mer komplexitet, ökade bördan för de nationella myndigheterna och gjorde det möjligt för vissa jordbrukare att skapa icke-planerade vinstökningar.

Genom 2013 års reform av GJP infördes en negativ förteckning vars syfte var att utesluta stödmottagare vilkas huvudsakliga funktion inte var jordbruk. Användningen av denna förteckning var endast delvis ändamålsenlig, kunde leda till olika behandling av liknande sökande och utgjorde en betydande administrativ börda för utbetalande organ. Med beaktande av dessa svårigheter kom rådet och parlamentet överens om att medlemsstaterna – från och med 2018 – får besluta huruvida de ska minska de kriterier genom vilka sökande kan styrka sin ställning som ”aktiv jordbrukare” eller sluta använda den ”negativa förteckningen”.

Genom reformen utökades också de kategorier av mark för vilken stöd kan ges, och medlemsstaterna gavs möjlighet att vidta åtgärder för att minska risken för spekulativa ansökningar. I ett försök att bättre rikta stöd mot jordbruksmark skapades dock svåra genomförandeproblem.

2013 års reform av GJP utgjorde ett steg mot mer likvärdiga stödnivåer per hektar. Enligt reformen bör alla stödrättigheter som aktiveras under 2019 i en medlemsstat eller i en region som regel ha ett enhetligt enhetsvärde, men endast sex av de 18 medlemsstaterna valde detta alternativ för hela eller en stor del av sitt territorium, utökat med en sjunde till 2020. Som ett undantag tilläts de andra medlemsstaterna att beakta historiska faktorer vid beräkningen av värdet för de stödrättigheter som jordbrukare bör ha 2019. Medlemsstaternas val har haft en betydande inverkan på graden av omfördelning av stöd, och jordbrukare kunde i vissa fall frysa särskilt höga stödnivåer som var ett resultat av tidigare bidragsnivåer.

Ordningen för grundstöd tenderar, i och med dess huvudsakliga koppling till areal, att gynna större jordbruk. På grund av ordningens utformning förväntar sig kommissionen att det genom 2013 års reform av GJP kommer att ske en större förmögenhetsbildning i form av ökade markpriser på grund av stödet, vilket gynnar ägare av jordbruksmark.

Stödet inom ordningen för grundstöd är en betydande inkomstkälla för många jordbrukare, men det har inneboende begränsningar. Det beaktar inte marknadsvillkor, användningen av jordbruksmarken eller jordbruksföretagets särskilda omständigheter och är inte baserat på en analys av jordbrukarnas övergripande inkomstsituation.

Målet i fördraget om att tillförsäkra jordbrukare en skälig levnadsstandard och det allmänna GJP-målet om hållbar livsmedelsproduktion och hållbara inkomster för jordbrukare har ännu inte omsatts i mätbara mål, och det finns inga referensvärden som resultaten skulle kunna jämföras med.

Vad beträffar den nuvarande ordningen för grundstöd som gäller till 2020 har vi ett antal rekommendationer till kommissionen om beräkningen och tilldelningen av rättigheter inom ordningen. Rekommendationerna gäller lämpligt genomförande av de utbetalande organens viktigaste kontroller, kommissionens system för spridning av information bland medlemsstaterna och de attesterande organens roll.

Vad gäller utarbetandet av kommissionens förslag för nästa programperiod rekommenderar vi att den analyserar de faktorer som påverkar inkomster för alla grupper av jordbrukare, deras behov av inkomststöd och värdet av de kollektiva nyttigheter som jordbrukare tillhandahåller, och att den från början kopplar de föreslagna åtgärderna till lämpliga operativa mål och referensvärden med vilka stödets resultat skulle kunna jämföras.

Inledning

Att höja produktiviteten inom jordbruket och därmed tillförsäkra jordbrukare en skälig levnadsstandard är centrala mål i fördraget och en viktig fråga inom den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP)². Före 1992 inriktades GJP på stöd till garanterade priser (interventionspriser) för jordbruksprodukter. Det ledde till omfattande överproduktion och en oproportionerlig ökning av EU:s utgifter. I och med 1992 års reform av GJP sänktes interventionspriserna på spannmål och nötkött, och större jordbruksföretag blev tvungna att ta ut delar av sin mark ur produktionen. Som kompensation för det förväntade inkomstbortfallet till följd av sänkta priser på spannmål och nötkött fick producenterna direktstöd som var kopplat till den besådda arealen eller till djurantalet. Den sammantagna utgiftsnivån begränsades genom sektorspecifika regionala eller nationella tak.

Genom 2003 års reform av GJP förändrades inte den direktstödets totala nivå. Däremot infördes ett system för inkomststöd för jordbrukare knutet till jordbruksareal men utan skyldighet att producera (”frikoppling”), kallat systemet med samlat gårdsstöd. Ett liknande system, som dock var av övergångskaraktär, systemet för enhetlig arealersättning, fanns tillgängligt för jordbrukare i medlemsstater som gick med i EU 2004 och 2007. Allteftersom stöd inom olika jordbrukssektorer gradvis integrerades i systemet med samlat gårdsstöd blev detta EU:s största system för inkomststöd för jordbrukare.

I vårt tidigare arbete med systemet med samlat gårdsstöd konstaterade vi att detta system säkerställde en viss nivå av inkomststöd och gav jordbrukare frihet att producera vad som efterfrågades på marknaderna. Vi identifierade dock även en brist på precision vad gällde hur nyckeltermer som ”jordbrukare”, ”stödberättigande mark” och ”jordbruksverksamhet” definierades. Vi rekommenderade att stöd borde riktas till ”aktiva jordbrukare”, att stödberättigande mark och jordbruksverksamhet borde definieras tydligare och att beräkningen av stödrättigheter borde baseras på de rådande jordbruksvillkoren i de olika regionerna³. Vi konstaterade även att systemet med samlat gårdsstöd innehöll beräkningsfel och internkontrollbrister i medlemsstater och rekommenderade att utbetalningsställen borde korrigera felaktigheter och införa tydliga förfaranden med ändamålsenliga kontroller av att de uppgifter som ligger till grund för beräkningarna är tillförlitliga och av att stödrättigheterna är korrekta⁴.

Systemet med frikopplat stöd fortsatte efter 2013 års reform av GJP men åtföljdes av en smärre minskning av den totala tillgängliga budgeten för direktstöd för perioden 2014–2020⁵. Genom reformen infördes en ny struktur för direktstöd för jordbrukare som består av ordningen för grundstöd⁶, som även är öppen för medlemsstater som införde systemet för enhetlig arealersättning, ett stöd för jordbruksmetoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön⁷ och stöd till unga jordbrukare⁸. Dessutom kan medlemsstater utnyttja ett antal alternativ som förväntas leda till en bättre riktning av stödet för jordbrukare till sektorer eller regioner som befinner sig i ekonomiska svårigheter, eller till mindre jordbruksföretag.

Ordningen för grundstöd trädde i kraft från och med ansökningsåret 2015 (med stöd finansierat genom 2016 års EU-budget) och tillämpas för närvarande av 18 medlemsstater⁹. Det är EU:s största ordning för direktstöd för jordbrukare, kostar runt 18 miljarder euro per år och finansieras till fullo genom EU:s budget. Under 2015 erhöll ungefär fyra miljoner jordbruksföretag i EU stöd inom ordningen för grundstöd. Kommissionen beräknar, på grundval av medlemsstaternas beslut om hur det nationella budgettaket ska fördelas till de olika systemen för direktstöd, de belopp som varje år är tillgängliga för stöd inom ordningen för grundstöd vilket säkerställer att en maximal andel av den tillgängliga budgeten kan fördelas till jordbrukarna¹⁰. Som en följd av det kan grundstödsordningens stödandel av av det totala direktstödet från EU variera kraftigt i medlemsstaterna (se figur 1).

Källa: Europeiska revisionsrätten.

I EU:s rättsliga ram för 2013 års reform av GJP definieras hållbar livsmedelsproduktion som ett allmänt mål för direktstöd¹¹. Ordningen för grundstöd syftar, på samma sätt som dess föregångare, systemet med samlat gårdsstöd, till att ge ett grundläggande inkomststöd för jordbrukare utan att snedvrida produktionsbeslut¹². Detta bör skapa ett skyddsnät för jordbrukare som är utsatta för en hög volatilitet i marknadspriserna för sina produkter och således bidra till att stabilisera deras inkomster, samtidigt som de kan fatta produktionsbeslut baserade på marknadens efterfrågan. I och med att ordningen tillhandahåller frikopplat stöd är den oberoende av jordbruksproduktion och därmed i linje med internationella handelsavtal¹³.

Betalningen av stöd sker på villkor att jordbruksarealer hålls i ett skick som gör dem lämpliga för bete eller odling. Det bidrar till att EU:s produktionspotential inom jordbruket bibehålls och således till att man undviker att mark överges. Jordbruksföretag som erhåller stöd ska uppfylla miniminormer för bibehållande för att säkerställa god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden för marken samt respektera vissa skyldigheter vad gäller livsmedelssäkerhet, djurhälsa och växtskydd samt djurskydd för sitt jordbruk (tvärvillkor). Detta ska bidra till att man uppnår andra allmänna GJP-mål med anknytning till markanvändning, till exempel markskydd, biologisk mångfald och begränsning av klimatförändringar.

Centrala delar av ordningen för grundstöd

Tillgång till stöd inom ordningen för grundstöd ges under förutsättning av innehav av stödrättigheter (”stödrättigheter inom ramen för ordningen för grundstöd”). Varje rättighet ger innehavaren en överförbar rätt till en årlig betalning av ett givet belopp av stöd inom ordningen för grundstöd, förutsatt att den redovisas tillsammans med en hektar stödberättigande jordbruksmark (”aktivering”). I princip omfattar detta all åkermark, permanent gräsmark och mark med permanenta grödor. Det maximala sammanlagda värdet för alla rättigheter inom ordningen för grundstöd i en viss region eller medlemsstat ligger under ett fast budgettak.

Stödberättigande för ordningen för grundstöd (och innehav av rättigheter inom ramen för den) är också en förutsättning för att jordbrukare ska erhålla annat direktstöd, såsom ”miljöanpassningsstödet”, omfördelningsstödet¹⁴ eller stödet till unga jordbrukare. De flesta medlemsstater valde att betala ut ”miljöanpassningsstödet” – och många stödet till ”unga jordbrukare” – som en fast procentandel av värdet för de stödrättigheter som aktiverats av sökande. Detta innebär att en felaktig tilldelning av rättigheter inom ordningen för grundstöd (vad gäller värde och antal) även påverkar korrektheten för stöd inom andra system för direktstöd.

Ordningen för grundstöd är riktad till jordbrukare. Jordbrukare definieras som alla fysiska eller juridiska personer, eller grupper av sådana, som utövar en jordbruksverksamhet där de antingen producerar jordbruksprodukter, håller jordbruksmark i ett skick som gör den lämplig för bete eller odling eller bedriver en minimiverksamhet på jordbruksarealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling.

För att se till att stödet riktas bättre till ”aktiva jordbrukare” var det från och med 2015 ett krav att vissa företag som kunde vara verksamma inom markförvaltning men vilkas yrkesmässiga verksamhet endast marginellt utgjordes av jordbruksverksamhet, såsom flygplatser, järnvägstjänster, vattenverk, fastighetstjänster eller personer som driver permanenta sport- eller rekreationsanläggningar och som fått direktstöd över den tröskel som fastställts av medlemsstaterna¹⁵, styrka att deras jordbruksverksamhet var betydande om de ansökte om stöd. Medlemsstaterna tilläts anta strängare regler genom att lägga till ytterligare verksamheter till förteckningen eller genom att generellt utesluta alla personer vilkas jordbruksverksamhet endast utgjorde en obetydlig del av deras samlade ekonomiska verksamhet eller vilkas huvudsakliga affärsverksamhet inte utgjordes av jordbruksverksamhet.

Inom det tidigare systemet med samlat gårdsstöd berodde värdena på stödrättigheterna i de flesta medlemsstaterna på värdet av de historiska stödutbetalningarna kopplade till produktion som varje jordbrukare hade erhållit under en viss referensperiod¹⁶. Som ett resultat kunde enskilda stödnivåer per hektar därför variera betydligt mellan jordbrukare beroende på deras historiska stödnivåer¹⁷.

2013 års reform av GJP syftade till att över tid avlägsna – eller åtminstone minska – dessa historiska inslag i värdena för stödrättigheter och föra dem närmare enhetliga värden per hektar till senast 2019 (”intern konvergens”). För att undvika drastiska negativa ekonomiska följdverkningar för jordbrukarna kunde medlemsstaterna bibehålla ett historiskt inslag i värdet för stödrättigheter bortom 2019. Det innebär att värdet för jordbrukares historiska stöd inom tidigare system för kopplat stöd kommer att fortsätta att återspeglas i värdena för rättigheter inom ordningen för grundstöd till dess att GJP reformeras på nytt. Enligt vad som fastställs i punkt 67 nedan kommer dock inverkan av denna divergens att minskas under perioden fram till 2019.

Mellan 2016 och 2019 ändras de tillgängliga beloppen inom ordningen för grundstöd ytterligare eftersom medlemsstaternas nationella tak kommer att sänkas eller höjas (”extern konvergens”)¹⁸.

Medlemsstaterna kunde välja mellan tre grundmodeller för att fastställa värdet för rättigheterna inom ordningen för grundstöd (se figur 2):

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Inom ramen för grundmodellerna för ordningen för grundstöd hade medlemsstaterna ett antal alternativ för att genomföra ordningen. Dessa alternativ gör det möjligt för medlemsstaterna att tillämpa nationella preferenser för den nivå på vilken de önskar tillämpa ordningen (nationell eller regional), beräkningen av referensbelopp för jordbrukare och värden för deras rättigheter inom ordningen för grundstöd, hur stöd bättre kan riktas till ”aktiva jordbrukare” och hur området som är berättigat till tilldelning av rättigheter inom ordningen för grundstöd fastställs¹⁹.

Beräkning och tilldelning av rättigheter inom ordningen för grundstöd

Medlemsstaterna måste 2015 fastställa rättigheter inom ordningen för grundstöd och tilldela dem till jordbrukare. De var även tvungna att öronmärka ett visst belopp av den tillgängliga budgeten i en nationell reserv för tilldelning av rättigheter inom ordningen för grundstöd till unga jordbrukare, jordbrukare som etablerar jordbruksverksamhet eller jordbrukare som befinner sig i särskilda situationer²⁰.

I alla modeller för ordningen för grundstöd var i regel antalet rättigheter som tilldelats jordbrukare lika med det antal stödberättigande jordbrukshektar som de odlade under 2015. Värdet berodde på den specifika modell för ordningen för grundstöd som medlemsstaten eller regionen hade valt. Där medlemsstater redan 2015 tillämpade en schablonmodell för ordningen för grundstöd erhöll alla jordbrukare i en viss region rättigheter inom ordningen för grundstöd med samma enhetsvärde per hektar (se figur 3).

*⁾ Exklusive arealen för stödrättighet från den nationella reserven

Källa: Europeiska revisionsrätten.

I de medlemsstater som valde en konvergensmodell för ordningen för grundstöd, det vill säga som inte tillämpade enhetliga värden per hektar under 2015, baserade de nationella myndigheterna i princip sina beräkningar på följande sex faktorer (se figur 4)²¹:

• 2015 års totala stödberättigande jordbruksareal för alla ”aktiva jordbrukare” i en viss medlemsstat eller region.
• 2015 års stödberättigande jordbruksareal för varje enskild sökande.
• 2015 års sökandes enskilda referensbelopp för 2014²².
• De totala referensbeloppen för 2014 för alla 2015 års ”aktiva jordbrukare”.
• De nationella eller regionala taken tillämpliga under 2015 för ordningen för grundstöd.
• Det nationella eller regionala målvärdet (nationellt eller regionalt genomsnitt) för 2019.

*⁾ Exklusive arealen för stödrättighet från den nationella reserven

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Ett gemensamt drag för alla konvergensmodeller var att medlemsstaternas utbetalande organ skulle fastställa det enskilda referensbeloppet för varje jordbrukare och hantera förändringar av en jordbrukares personliga ställning, såsom sammanslagningar, uppdelningar eller överlåtelser av mark som skedde mellan 2014 och 2015. För att undvika komplexitet kunde medlemsstater som hade tillämpat ordningen för grundstöd på regional basis bibehålla befintliga rättigheter inom systemet med samlat gårdsstöd, vilka blev rättigheter inom ordningen för grundstöd²³.

Kommissionens och medlemsstaternas roller vid införandet av ordningen för grundstöd

Kommissionen och medlemsstaterna är gemensamt ansvariga för förvaltningen av ordningen för grundstöd och andra system för direktstöd. Kommissionen har dock det slutgiltiga ansvaret för genomförandet av budgeten²⁴. Det innebär att kommissionen behövde säkerställa att ordningen för grundstöd genomfördes korrekt genom lämpliga delegerade rättsakter, genom övervakning av förvaltningen av ordningen för grundstöd i medlemsstaterna och genom regelefterlevnadsrevisioner av kontrollsystemen för administration av ordningen. Om det nationella genomförandet inte uppfyller EU:s rättsliga ram kan kommissionen tillämpa finansiella korrigeringar.

Medlemsstaterna beräknade rättigheter inom ordningen för grundstöd och registrerade dem i en specifik databas. De behövde också säkerställa att ackrediterade utbetalande organ därefter betalade ut stöd inom grundstödsordningen till jordbrukare. I detta syfte var de nationella myndigheterna tvungna att använda det integrerade administrations- och kontrollsystemet (IACS) för att säkerställa att stödet var korrekt och att oriktigheter förhindrades. Genom användning av tillförlitliga uppgifter om jordbruksarealer och ett system med automatiska korskontroller bör IACS även bidra till att jordbrukare gör korrekta redovisningar och således på ett effektivt sätt identifiera möjliga oriktigheter. Dessutom krävdes ett oberoende nationellt attesterande organ för att granska lagligheten och korrektheten i alla EU-utgifter som de utbetalande organen fördelade. I figur 5 visas kommissionens och medlemsstaternas roller vid genomförandet av ordningen för grundstöd.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Revisionens inriktning och omfattning och samt revisionsmetod

Målet med denna revision var att fastställa huruvida kommissionen och medlemsstaterna 2015 införde ordningen för grundstöd i linje med EU:s rättsliga ram och målen för GJP. I detta sammanhang granskade vi även aspekter som var en följd av utformningen av ordningen för grundstöd som en ordning som tillhandahåller frikopplat inkomststöd för jordbrukare. Vi försökte besvara följande övergripande revisionsfråga:

Ordningen för grundstöd för jordbrukare – har kommissionen och medlemsstaterna inlett ordningen på ett korrekt sätt?

För att besvara denna fråga undersökte vi huruvida

• medlemsstaternas kontrollsystem minskade risken för att stödrättigheter inom ordningen för grundstöd beräknas felaktigt,
• kommissionen på ett adekvat sätt stödde medlemsstaternas införande av grundstödet och i tillräcklig grad övervakade och granskade medlemsstaterna,
• införandet av ordningen för grundstöd bidrog till förenkling för både jordbrukare och myndigheter och var i linje med målen för GJP.

Vi utförde vår revision mellan september 2016 och april 2017 och den inbegrep följande:

• En enkät som skickades till alla 18 medlemsstater som hade infört ordningen för grundstöd för att få nyckeluppgifter och nyckelinformation om deras modell och genomförande. I tillämpliga fall använde vi dessa resultat i vår rapportering.
• Besök vid Europeiska kommissionen – generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling – och i sex medlemsstater (Tyskland [Niedersachsen], Grekland, Spanien, Frankrike, Italien och Förenade kungariket [England och Skottland]) som valts ut på grundval av deras andel av den tillgängliga EU-budgeten för ordningen för grundstöd och den specifika modell som de hade valt för genomförande av ordningen. Vi utförde intervjuer, analyserade förfaranden och uppgifter samt gick igenom relevanta handlingar.
• Revision av ett urval av 400 dokument för jordbrukares stödrättigheter från ansökningsåret 2015. Vi valde delvis ut dem slumpvis och delvis på grundval av en riskbedömning i syfte att granska beräkningarna av rättigheter inom ordningen för grundstöd och de viktigaste tillämpade kontrollerna.

Dessutom beaktade vi resultaten från vårt arbete för 2016 års revisionsförklaring.

Iakttagelser

Kontrollsystem i de medlemsstater vi besökte minskade i hög grad risken för felaktig beräkning och tilldelning av rättigheter inom ordningen för grundstöd, men nationella val kunde utgöra särskilda utmaningar för vissa utbetalande organ

De flesta medlemsstaterna klarade av utmaningarna, och generellt sett innehöll inte stöd inom ordningen för grundstöd till jordbrukare något väsentligt fel

Alla de medlemsstater vi besökte stod inför ett antal utmaningar vid genomförandet av ordningen för grundstöd. Deras karaktär berodde i hög grad på de val som de hade gjort. Mer specifikt behövde de göra följande:

• Kontrollera de sökandes berättigande till stöd inom ordningen för grundstöd, det vill säga huruvida de hade varit mottagare av direktstöd under 2013 och var ”aktiva jordbrukare” under 2015.
• Fastställa det enskilda referensbeloppet för varje jordbrukare ifall medlemsstaten inte tillämpade ett schablonbelopp per hektar.
• Fastställa varje jordbrukares stödberättigande jordbruksareal för 2015 på grundval av de allra senaste uppgifterna från systemet för identifiering av jordbruksskiften (LPIS) och kontrollerna på plats. Detta kunde även inbegripa identifiering av mark som inte var stödberättigande före införandet av ordningen för grundstöd.
• Fastställa värdet för rättigheter inom ordningen för grundstöd för 2015–2019 efter det att alla kontroller och beräkningar hade slutförts.
• Underrätta jordbrukarna i fråga före utgången av 2015 eller, ifall de nationella myndigheterna endast hade preliminära uppgifter tillgängliga, senast den 1 april 2016.
• Betala ut stöd inom ordningen för grundstöd och annat direktstöd senast den 30 juni 2016.

De flesta medlemsstaterna hade klarat av utmaningarna och slutfört sina beräkningar inom eller i nära anslutning till de lagstadgade tidsfristerna. Vad gäller Spanien, Frankrike, Italien, Nederländerna, Österrike, Sverige och Förenade kungariket (Skottland), som inte lyckades göra slutbetalningarna till alla jordbrukare inom den lagstadgade tidsfristen den 30 juni 2016, tillät emellertid kommissionen utbetalningar utan avdrag fram till den 15 oktober 2016²⁵.

På grundval av de tillgängliga uppgifterna och sett till hela EU konstaterade vi att de betalningar som grundades på rättigheter inom ordningen för grundstöd generellt sett inte innehöll några väsentliga fel²⁶. Beräkningsfel kunde dock påverka stöd till många enskilda jordbrukare och minska tillförlitligheten hos databaserna för rättigheter inom ordningen för grundstöd, såsom förklaras nedan.

I vissa fall var dock rättigheter inom ordningen för grundstöd felaktiga, endast preliminärt beräknade eller baserade på uppskattningar

Vi konstaterade att medlemsstater (eller regioner), för det mesta, hade tillämpat de allmänna beräkningsreglerna korrekt och, med undantag för Italien och en region i Tyskland (Mecklenburg-Vorpommern), respekterat de tillämpliga nationella eller regionala taken. I vissa fall konstaterade vi dock att värden för rättigheter inom ordningen för grundstöd var felaktiga, endast hade beräknats preliminärt eller hade baserats på uppskattningar, vilket påverkade fördelningen av stöd till enskilda jordbrukare:

1. I Förenade kungariket (Skottland) hade myndigheterna inte tillämpat beräkningsreglerna på ett korrekt sätt för fastställande av 2019 års målvärden för schablonbelopp och de årliga budgetjusteringarna fram till det året. I Nederländerna hade myndigheterna räknat fram ett felaktigt konvergensvärde för anpassningen av stödrättigheter till 2019 års schablonbelopp. Detta påverkade dock inte det totala stöbeloppet i Skottland eller Nederländerna, utan hade endast en liten inverkan på fördelningen av stöd till enskilda jordbrukare.
2. Frankrike och Förenade kungariket (England och Skottland) använde preliminära uppgifter eller uppskattningar när de ställdes inför särskilda svårigheter vid beräkningen i god tid av slutgiltiga värden för rättigheter inom ordningen för grundstöd. Detta påverkade exaktheten hos värdena för rättigheter inom ordningen för grundstöd eftersom ändringar av en del av beräkningen (såsom den totala stödberättigande arealen) även medförde möjliga ändringar i andra delar (såsom rättigheternas värde) och kunde ha ytterligare konsekvenser för beräkningen av konvergens. Det innebar även att jordbrukare inte kände till det slutgiltiga värdet påsina rättigheter inom ordningen för grundstöd innan de lämnade in ansökan för nästa ansökningsår. Nedan beskriver vi en del av de olika problem som uppstod.
   1. I Frankrike höll det utbetalande organet i maj 2017 fortfarande på att beräkna det slutgiltiga värdet för 2015 års stödrättigheter inom ordningen för grundstöd och hade inte formellt tilldelat dem till jordbrukare. Denna försening förklaras med det sena införandet av ett nytt system för identifiering av jordbruksskiften, svårigheter med att identifiera andra arealer än jordbruksarealer och betydande förseningar av 2015 års kontroller på plats av jordbrukare, som de franska myndigheterna slutförde först i december 2016²⁷.
   2. Förenade kungariket (England och Skottland) drabbades av avsevärda förseningar av beräkningen av stödrättigheter eftersom det i England, som hade valt att bibehålla de tidigare rättigheterna inom systemet med samlat gårdsstöd, inte fanns fullständiga uppgifter om marktäcket tillgängliga i tid. Därmed kunde myndigheterna endast göra en uppskattning av den slutliga stödberättigande arealen som dock utgjorde en central del som krävdes för en korrekt beräkning av rättigheternas värden. Vidare fungerade ett nytt datasystem för behandling av ansökningar inte som förväntat och tvingade det utbetalande organet att återgå till ansökningar i pappersformat. Detta orsakade allvarliga svårigheter vad gällde anpassningen av rättigheter inom ordningen för grundstöd till stödberättigande arealer och när det gällde att hålla betalningsfristen²⁸. I Skottland stötte myndigheterna även på svårigheter med att behandla alla ansökningar i god tid, delvis eftersom identifieringen av stödberättigande permanent gräsmark släpade efter. De gjorde endast illustrativa beräkningar av värden för rättigheter inom ordningen för grundstöd för att hålla tidsfristerna för utbetalning av stöd men hade i maj 2017 ännu inte fastställt slutliga värden²⁹.

Vissa utbetalande organ som vi besökte stod inför särskilda svårigheter

De utbetalande organen var tvungna att inrätta ändamålsenliga nyckelkontroller för att säkerställa att antalet och värdet av rättigheter inom ordningen för grundstöd som tilldelats jordbrukare var korrekt. Detta inbegrep korskontroll av stödberättigande för arealer som jordbrukare hade redovisat i sina stödansökningar mot uppgifterna i LPIS³⁰, och mot historiska referensuppgifter, såväl som verifiering av äktheten hos de styrkande handlingar som tillhandahölls av jordbrukare samt granskning av beräkningen av rättigheter inom ordningen för grundstöd. I följande punkter beskriver vi en del av de olika problem som de medlemsstater vi besökte stod inför.

I Italien var ett centralt samordningsorgan utanför internkontrollramen för de italienska utbetalande organen ansvarigt för beräkning av rättigheter inom ordningen för grundstöd och tilldelning av dem till jordbrukare. Det hade inte slutfört alla kontroller av jordbrukares stödberättigande, och det rådde fortfarande osäkerhet kring stödberättigandet för en betydande del av den permanenta gräsmarken. Detta resulterade i en iterativ process där samma samordningsorgan måste räkna om värdena för runt en tredjedel av rättigheterna inom ordningen för grundstöd efter den ursprungliga tilldelningen. Slutligen överskred deras totala värde det nationella budgettaket. Enligt EU-lagstiftning skulle detta ha erfordrat ytterligare anpassning av värdet för alla italienska rättigheter inom ordningen för grundstöd. Effekten på utbetalningarna av stöd till jordbrukarna kommer sammantaget troligen att vara liten, men den skulle kunna vara större för den enskilda jordbrukaren. Omräkningar pågick fortfarande i april 2017 och påverkade också värdena för rättigheter inom ordningen för grundstöd och efterföljande stödutbetalningar för framtida år³¹.

Tillförlitliga uppgifter i LPIS om den faktiska stödberättigande arealen för de skiften för vilka man ansökt om stöd var en annan nyckelfaktor för korrekt fastställande av rättigheter inom ordningen för grundstöd. I två av de sex medlemsstater vi besökte fann vi att uppgifterna i LPIS överlag var aktuella. I Frankrike, Italien och Förenade kungariket höll det på att uppdateras i stort sett parallellt med beräkningen av rättigheter inom ordningen för grundstöd³². Det grekiska utbetalande organet, som hade gjort stora ansträngningar under flera år för att korrekt identifiera permanent gräsmark, saknade de nödvändiga nationella medlen för att uppdatera hela LPIS med de allra senaste tillgängliga uppgifterna. År 2015 var myndigheterna därför tvungna att basera beräkningen av rättigheter inom ordningen för grundstöd på bilder från 2008 för över hälften av territoriet i fråga³³.

Runt 90 % av all permanent gräsmark i Grekland och mer än 25 % av landets jordbruksareal är offentlig mark. För denna marktyp beräknade de grekiska myndigheterna rättigheterna inom ordningen för grundstöd på grundval av det genomsnittliga regionala antalet djur per hektar och det antal djur som varje jordbrukare hade redovisat i sin stödansökan³⁴. Otillförlitliga uppgifter i djurregistret gjorde det dock svårare att korrekt beräkna antalet rättigheter inom ordningen för grundstöd som tilldelats jordbrukare³⁵.

Kommissionen tillhandahöll adekvat stöd vid införandet av ordningen för grundstöd men kunde ha begärt mer av de attesterande organen

Överlag övervakade kommissionen genomförandeförfarandet väl och gav omfattande vägledning

Det stora antalet alternativ för medlemsstaterna som föreskrevs genom EU-lagstiftningen gjorde bestämmelserna mer komplexa, vilket i sin tur ledde till en risk för feltolkning och oklarhet. Kommissionen lyckades tillhandahålla genomförandebestämmelser i tid³⁶. Medlemsstaterna krävde dock ytterligare vägledning från kommissionen om sina specifika genomförandemodeller. Därför har kommissionen sedan 2014 utfärdat mer än 400 riktlinjer till medlemsstater och hållit bilaterala möten med de nationella myndigheterna för att säkerställa ett smidigt genomförande av ordningen för grundstöd och de övriga systemen för EU:s direktstöd. Trots de förtydliganden som gjordes tolkade medlemsstaterna inte alltid vissa beräkningsregler på samma sätt.

Medlemsstaterna tillhandahöll dock inte alla övervakningsuppgifter

Eftersom kommissionen är ansvarig för övervakning av ordningen var alla medlemsstater som tillämpade ordningen för grundstöd skyldiga att underrätta kommissionen om sina val. Det gjorde det möjligt för kommissionen att genomföra en djupgående analys av deras efterlevnad av EU:s rättsliga ram och vidta uppföljningsåtgärder. I maj 2017 saknade dock kommissionen fortfarande nyckeluppgifter, såsom det totala värdet av 2015 års rättigheter inom ordningen för grundstöd som tilldelats jordbrukare från Frankrike och Italien som tillsammans stod för 31 % av den tillgängliga budgeten. Avsaknaden av denna information försvårade övervakningen av ordningen. Enligt EU:s lagstiftning hade kommissionen inte rätt att minska betalningar till medlemsstater om de inte lämnade in specifika statistikuppgifter om ordningen för grundstöd i tid.

Överlag gav kommissionens egna revisioner goda resultat

Kommissionen hade i god tid inlett revisionen av genomförandet av ordningen för grundstöd i medlemsstaterna som hade gett goda resultat, även om en brist på resurser hindrade den från att utföra alla revisioner på plats som planerats. På grund av den tidiga tidpunkten för de flesta av besöken kunde kommissionen inte heller bedöma kvaliteten på de attesterande organens granskning av beräkningen av rättigheter inom ordningen för grundstöd.

Kommissionens revisionsarbete inriktades huvudsakligen på granskning av urval av transaktioner och stödberättigandet för de redovisade arealerna. Mindre tonvikt lades på validering av allmänna beräkningar, de tillämpade interna kontrollerna och huruvida medlemsstaterna hade infört system som möjliggjorde nära övervakning av förvaltningen av rättigheter inom ordningen för grundstöd, såsom beräkningen och efterlevnaden av tillämpliga tak och förvaltningen av den nationella reserven, inbegripet förfaranden för annullering av rättigheter inom grundstödsordningen.

Mer hade dock kunnat begäras av de attesterande organen

Alla EU-utgifter som medlemsstaternas utbetalande organ betalar ut är föremål för en årlig attesteringsgranskning av ett organisatoriskt oberoende organ. Dessa revisorer ska lämna ett utlåtande, utarbetat i överensstämmelse med internationellt accepterade revisionsstandarder, om huruvida de utbetalande organens årsräkenskaper är fullständiga, korrekta och sanningsenliga, huruvida deras interna kontrollsystem fungerar korrekt och huruvida de utgifter för vilka man ansökt om ersättning från kommissionen är lagliga och korrekta³⁷. Eftersom värdet för rättigheter inom ordningen för grundstöd utgör en mycket viktig del för beräkningen av de stödbelopp som betalas ut till jordbrukare var de attesterande organens kontroll av beräkningen av rättigheter inom ordningen för grundstöd särskilt viktig. I och med den pågående konvergensen och möjliga anpassningar av värden för rättigheter inom ordningen för grundstöd är detta även relevant för kommande räkenskapsår.

Kommissionen specificerade i sina riktlinjer för de attesterande organen att deras kontroller skulle inbegripa en bedömning av inrättade förfaranden för säkerställande av korrekt tilldelning av rättigheter inom ordningen för grundstöd och uppmanade de attesterande organen att lämna ett utlåtande om huruvida utbetalande organ hade inrättat ett tillbörligt system för identifiering och registrering av rättigheter inom ordningen för grundstöd och huruvida de kontrolleradeinrättandet av systemet på lämpligt sätt. I kommissionens riktlinjer krävdes kontroll av överensstämmelse av tio transaktioner men förklarades inte vilka kontroller som de attesterande organen förväntades göra av beräkningarnas korrekthet.

I de medlemsstater vi besökte hade de attesterande organen tolkat kommissionens riktlinjer på olika sätt, och antalet transaktioner som kommissionen rekommenderade för kontroll av överensstämmelse var för lågt för att giltiga övergripande slutsatser skulle kunna dras om korrektheten för beräkningarna av rättigheter inom grundstödsordningen.

I kommissionens riktlinjer specificerades inte de attesterande organens roll ifall beräkningar av rättigheter inom ordningen för grundstöd inbegrep andra organ än utbetalande organ. Detta ledde till följande:

• I Tyskland (Niedersachsen) granskade inget attesterande organ denna beräknings korrekthet eftersom beräkningen hade gjorts av ett centralt samordningsorgan som inte var föremål för en attesteringsgranskning.
• I Italien nämnde det attesterande organet bara att när det utarbetade sin rapport hade samordningsorganet ännu inte slutfört beräkningarna av rättigheter inom ordningen för grundstöd.
• I Frankrike bekräftade det attesterande organet att det utbetalande organet korrekt hade tillämpat den beräkningsmetod som fastställts av jordbruksministeriet men rapporterade att uppgifterna inte ännu var slutgiltiga och att de inte granskade vissa beräkningar.

Vissa regler och alternativ för beräkning som valdes av medlemsstaterna kunde skapa mer komplexitet, öka bördan för nationella myndigheter och göra det möjligt för vissa jordbrukare att skapa icke-planerade vinstökningar

Vissa regler för fastställande av rättigheter inom ramen för ordningen för grundstöd krävde komplexa beräkningar

Ett av de centrala målen och viktigaste kraven för 2013 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken var en minskning av den administrativa bördan, och kommissionen och medlemsstaterna borde ha beaktat detta när de utformade bestämmelserna för systemet för direktstöd³⁸.

Valet av modell för beräkning av rättigheter inom ordningen för grundstöd hade en betydande inverkan på den komplexitet som nationella myndigheter ställdes inför. Medan den schablonmodell som tillämpades i Tyskland, Frankrike (Korsika), Malta och Förenade kungariket (England) utlovade enkla beräkningar av värden och antal för rättigheter var detta i mindre grad fallet för de konvergensmodeller som tillämpades i andra medlemsstater eller regioner med deras detaljerade och specifika beräkningsregler som medlemsstaterna ofta kompletterade med nationella eller regionala genomförandebestämmelser. Detta kunde inte endast ge upphov till beräkningsfel utan belastade även utbetalande organ med betydande ytterligare arbete³⁹.

De alternativ som valdes av vissa medlemsstater kunde innebära en betydande börda för de nationella myndigheterna

Medlemsstater kunde, i enlighet med objektiva kriterier, ytterligare differentiera sitt territorium och tillämpa ordningen för grundstöd på regional nivå. Sådana kriterier inbegrep institutionell struktur (t.ex. Tyskland), regional jordbrukspotential (t.ex. Förenade kungariket [England och Skottland]) och agronomiska egenskaper (t.ex. Grekland och Spanien).

I detta sammanhang införde Spanien 50 nya regioner inom ordningen för grundstöd som de nationella myndigheterna definierade på grundval av agronomiska egenskaper och markanvändning 2013. Dessa regioner sträckte sig över ungefär 316 ”comarcas agrarias”, vilket innebär att mark som tillhörde en enskild region inom ramen för ordningen för grundstöd skulle kunna återfinnas i flera ”comarcas” och autonoma regioner runtom på det spanska fastlandet. I flera av regionerna varierade dock de genomsnittliga enhetsvärdena för rättigheter inom grundstödsordningen endast marginellt. Även om denna regionalisering var i överensstämmelse med EU:s rättsliga ram gjorde den markförvaltningen komplexare. Jordbrukare kunde endast använda sina rättigheter i den region som de ursprungligen hade fått en tilldelning för, vilket kunde avse enskilda jordbruksskiften i samma by (se figur 6).

Källa: Europeiska revisionsrätten, på grundval av uppgifter från de spanska myndigheterna (FEGA).

I motsats till Spanien använde Grekland en mycket mindre komplex modell som baserades på jordbruksegenskaper och endast omfattade tre regioner.

Ett smidigt genomförande av ordningen för grundstöd äventyrades inte endast av medlemsstaternas val av modell för ordningen för grundstöd utan även av de val som föreskrevs genom EU-lagstiftningen för fastställandet av stödberättigande arealer. Detta förväntades stärka stödets inriktning men kunde avsevärt försena beräkningen av rättigheter inom ordningen för grundstöd och påverka värdenas korrekthet (se ruta 1).

Vissa jordbrukare kunde skapa icke-planerade vinstökningar genom att markant minska storleken på sina jordbruksföretag

För de medlemsstater som tillämpade en konvergensmetod för ordningen för grundstöd⁴¹ uppstod en specifik risk för att jordbrukare överkompenserades genom införandet av ordningen för grundstöd på grund av att de markant hade minskat antalet odlade hektar mellan referensperioden (2014) och 2015. Detta gjorde det möjligt att koncentrera det referensbelopp som härstammade från en större areal till en mindre areal, vilket ledde till att dessa jordbrukare kunde skapa icke-planerade vinstökningar.

Medlemsstater kunde begära återbetalning av icke-planerade vinstökningar⁴². Sju medlemsstater, av de 13 där detta var tillämpligt, använde detta alternativ⁴³, som även gjorde det möjligt för dem att omfördela dessa medel mer ändamålsenligt, genom att till exempel tilldela rättigheter inom ordningen för grundstöd till unga jordbrukare. I Italien identifierade myndigheterna dock inte korrekt alla jordbrukare som hade skapat icke-planerade vinstökningar, eller också tillämpade de reglerna felaktigt i andra fall. I Frankrike beslutade myndigheterna först att tillämpa klausulen om icke-planerade vinstökningar, men i praktiken hade de inte möjlighet att göra det (se ruta 2)⁴⁴.

De nya reglerna syftade till att förbättra stödets inriktning men var endast delvis ändamålsenliga

Genom de nya reglerna infördes krav på specifika kontroller av vissa kategorier av sökande av stöd

2013 års reform av GJP syftade till att rikta EU:s direktstöd bättre till riktiga jordbrukare och införde konceptet ”aktiva jordbrukare”⁴⁶. Genom detta koncept föreskrevs obligatoriska och ytterligare stödkrav för två kategorier av sökande av stöd: personer som huvudsakligen odlar mark som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling⁴⁷ och personer med affärsverksamhet som identifieras genom en negativ förteckning. De senare kunde återfå berättigandet under förutsättning att de kunde styrka att deras jordbruksverksamhet inte var obetydlig.

De nya reglerna gjorde det möjligt för medlemsstaterna att undanta sökande av upp till 5 000 euro i årligt direktstöd från kontroller eller att fastställa sina egna, alternativa kriterier, enligt vilka sökande kunde återfå berättigandet och åtnjuta EU:s direktstöd. Elva av 18 medlemsstater tillämpade det maximala tröskelvärdet på 5 000 euro på hela eller delar av sitt territorium⁴⁸. Medlemsstaterna tilläts även att generellt avstå från att betala ut stöd till personer vilkas jordbruksverksamhet endast utgjorde en obetydlig del av deras samlade ekonomiska verksamhet eller vilkas huvudsakliga verksamhetsmål inte utgjordes av jordbruk.

Eftersom ordningen för grundstöd är frikopplad från jordbruksproduktion gick det inte att kräva att jordbrukare skulle ha en inkomst från jordbruk för att vara berättigade till stöd. Stödmottagare kunde i princip utkontraktera all jordbruksverksamhet på sin mark till tredje part utan att förlora sin ställning som ”aktiva jordbrukare”. Jordbrukarna bör dock utöva beslutanderätt med avseende på ersättningar och ekonomiska risker i samband med jordbruksverksamhet på den mark för vilken stödet begärs.

Vissa medlemsstater uppnådde goda resultat

På grundval av administrativa uppgifter, såsom handels- eller skatteregister, fann vi att Spanien och Italien uppnådde goda resultat när det gällde att identifiera sökande utan jordbruksverksamhet eller med endast marginell sådan⁴⁹. Nederländerna underrättade oss om att de nationella myndigheterna uteslöt runt 4 % av de sökande eftersom deras huvudsakliga affärs- eller företagsmål inte var inriktat på jordbruksverksamhet och därför inte kunde upptas i det officiella företagsregistret.

Även om de dock generellt hade uppmanat sökande att redovisa huruvida de bedrev verksamhet som fanns upptagen i den negativa förteckningen hade alla de medlemsstater vi besökte haft svårt att på ett korrekt sätt identifiera sökande för vilka de behövde kontrollera ställningen som ”aktiva jordbrukare”, antingen eftersom ansökningsformuläret inte var tillräckligt tydligt eller eftersom de i vissa fall inte i tillräcklig grad utredde fall av möjligt kringgående.

Genomförandet var dock endast delvis ändamålsenligt och utgjorde en betydande administrativ börda

Beroende på nationella val kunde antalet sökande som var föremål för kontroller av omfattningen på deras jordbruksverksamhet variera betydligt: I vissa fall befann sig de flesta sökande i en medlemsstat eller region under de tillämpliga trösklarna, och i de flesta fall hade medlemsstaterna beslutat att inte utöka den negativa förteckningen. Sökande som var upptagna i den negativa förteckningen och som befann sig över tröskeln kunde lägga fram bevis för att antingen i) deras direktstöd under det senaste räkenskapsåret uppgick till minst 5 % av deras inkomst från annan verksamhet än jordbruksverksamhet, ii) att det huvudsakliga målet med deras verksamhet var jordbruk eller iii) att deras jordbruksverksamhet inte var obetydlig. För det senare alternativet hade medlemsstaterna återigen stort spelrum att fastställa kriterier. Medan vissa medlemsstater tillämpade kriterier som hur stor andel inkomst från annan verksamhet än jordbruksverksamhet utgjorde av den totala inkomsten godtog Tyskland och Förenade kungariket (med undantag för Skottland) även sökande som redovisade att de bedrev verksamhet som var upptagen i den negativa förteckningen som ”aktiva jordbrukare” om deras stödberättigande antal hektar översteg en storlek som låg nära det nationella eller regionala genomsnittet. Detta kunde resultera i situationer där sökande med verksamhet som angavs i den negativa förteckningen uteslöts om de hade mindre mark än denna tröskel, medan sökande med fler hektar än tröskeln kunde godkännas oberoende av huruvida deras verksamhet var marginell.

Slutligen uteslöt myndigheterna i de flesta medlemsstater vi besökte endast mycket få personer, eftersom de flesta personer som omfattades av den negativa förteckningen uppfyllde ett eller flera alternativ för att återfå berättigandet. Till exempel hade myndigheterna i Tyskland ursprungligen gjort en ingående kontroll av runt 1 000 sökande som hade redovisat att de bedrev verksamhet som var upptagen i den negativa förteckningen. Detta orsakade en väsentlig administrativ börda men ledde endast till att 26 sökande uteslöts från tillgång till ordningen för grundstöd.

Detta kunde resultera i olika behandling av liknande sökande

Slutligen kunde de kriterier som medlemsstaterna valde resultera i olika behandling av sökande i liknande situationer eftersom de nationella myndigheterna tolkade EU-lagstiftning olika eller inte utökade den negativa förteckningen till att omfatta enheter som typiskt handhar markförvaltning med antingen obetydlig jordbruksverksamhet eller vilkas huvudsakliga verksamhetsmål inte bestod av en jordbruksverksamhet (se ruta 3).

Från och med 2018 kan medlemsstater besluta att förenkla kriterierna eller att sluta använda den ”negativa förteckningen"

Som en del av översynen av de finansiella reglerna för EU:s allmänna budget föreslog kommissionen att medlemsstaterna skulle ges större handlingsutrymme vid tillämpningen av definitionen av ”aktiv jordbrukare” för att göra systemet avsevärt mindre betungande genom att antingen minska antalet tillgängliga kriterier för sökande för att styrka ställning som ”aktiv jordbrukare” eller genom att upphöra att tillämpa bestämmelserna⁵⁰. Det senare förslaget motiverades av farhågor om att svårigheterna med och de administrativa kostnaderna för att tillämpa klausulen om aktiva jordbrukare vägde tyngre än fördelarna med att utesluta ett mycket begränsat antal icke-aktiva stödmottagare från systemen för direktstöd. I oktober 2017 kom rådet och parlamentet överens om att medlemsstaterna, från och med 2018, får besluta om huruvida de ska minska de kriterier genom vilka sökande kan styrka sin ställning som ”aktiv jordbrukare”, vilket ger sökande färre alternativ för att återfå sitt berättigande, eller avbryta tillämpningen av den negativa förteckningen⁵¹.

I de nya reglerna utökades kategorierna av mark för vilken stöd kan utbetalas

Jordbrukare kunde endast erhålla rättigheter inom ordningen för grundstöd och betalning inom ordningen för grundstöd och annat arealrelaterat direktstöd om de hade stödberättigande jordbruksmark till sitt förfogande. Medlemsstaterna kunde även utöka stödberättigandet till permanent gräsmark där gräs eller annat örtartat foder traditionellt inte utgjorde den dominerande växtligheten. I praktiken gällde detta arealer med hedmark eller skogsmark i regioner där användningen av sådan mark var en del av etablerad lokal praxis⁵². Inom ramen för det tidigare systemet med samlat gårdsstöd hade stödberättigandet för sådan mark inte varit tillräckligt tydligt⁵³.

Detta gjorde det möjligt för medlemsstaterna att vidta åtgärder för att minska risken för spekulativa ansökningar

Vi har tidigare funnit att investerare inom ramen för systemet med samlat gårdsstöd kunde förvärva värdefulla stödrättigheter och redovisa dem tillsammans med mark av lågt värde som krävde endast minimal skötsel eller inget arbete alls⁵⁴. Detta ledde till att EU:s inkomststöd utbetalades till personer som inte bedrev jordbruk. Vi fann medlemsstater som vidtog åtgärder inom ramen för ordningen för grundstöd som delvis avhjälpte denna situation eller som var avsedda att minska risken för spekulativa ansökningar (se ruta 4).

De skapade dock även svåra genomförandeproblem

Enligt EU-lagstiftning är mark generellt sett endast stödberättigande om jordbrukare använder den för jordbruksverksamhet⁵⁵. Detta ska bidra till att man undviker att mark överges och livsmiljöer försämras. Vi fann att de flesta medlemsstaterna hade fastställt en regelbunden årlig minimiverksamhet, såsom bete eller, alternativt, mejning, som var lämplig för bibehållande av markens jordbrukspotential eller för att förhindra försämring av livsmiljöer. Medlemsstaterna kunde även stipulera egenskaper för en jordbruksareal som, om de uppfylldes, gjorde att marken ansågs användas för jordbruksverksamhet⁵⁶. Det visade sig vara svårt för medlemsstater som valde detta alternativ att definiera specifika egenskaper: Frankrike och Förenade kungariket (England) definierade exempelvis breda egenskaper som ”ej täckt av täta buskar” (England) eller ”ingen dominans av oönskat ogräs” (Frankrike). Detta kunde göra jordbrukare osäkra om deras marks stödberättigande och leda till tilldelning av rättigheter inom ordningen för grundstöd för övergivna arealer.

I regioner med särskilda klimatförhållanden eller dålig jordkvalitet är det dessutom eventuellt inte nödvändigt att bedriva regelbunden verksamhet för att deras jordbrukspotential ska bibehållas. I de nya reglerna stipulerades det att sådana arealer ”som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling” endast var stödberättigande om jordbrukare bedrev en viss minimiverksamhet på dem⁵⁷.

Det stod medlemsstaterna fritt att bestämma huruvida de hade ”arealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling”. Frankrike och Italien hade exempelvis definierat arealer i bergsregioner över en viss höjd på vilka de krävde regelbundet bete eller mejning som miniminivå av jordbruksverksamhet. Myndigheterna i Förenade kungariket (Skottland) ansåg dock att sådan minimiverksamhet enligt gällande EU-lagstiftning inte nödvändigtvis behövde vara jordbruksverksamhet eller ha koppling till markförvaltning (se ruta 5).

Ruta 5

Minimiverksamhet på mark som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling

Förenade kungariket (Skottland) definierade dålig permanent gräsmark (”naturbetesmark”) som ”mark som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling”. Dessa arealer var endast stödberättigande om jordbrukarna använde dem för jordbruksproduktion eller, alternativt, varje kalenderår utförde en miljöbedömning av marken. Detta omfattade en karta och beskrivning av jordbruksmiljön, undersökningar av häckande fåglar, däggdjur, fjärilar och växtskydd samt övervakning av livsmiljöer. År 2015 fanns sådana bedömningar tillgängliga för runt 190 000 ha.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Bedömningarna innebar betydande kostnader för stödmottagarna men gav värdefulla uppgifter om miljön. Deras samband med målet med inkomststöd för jordbrukare var dock svagt.

Genom de nya reglerna kunde medlemsstater även tilldela rättigheter inom ordningen för grundstöd till jordbruksarealer där gräs eller annat örtartat foder inte utgjorde den dominerande växtligheten. Detta kunde vara trädbevuxen betesmark eller betesbar hedmark, under förutsättning att jordbrukare traditionellt använde sådan mark för djurbete. I normala fall är bete den enda verksamhet genom vilken sådan mark kan bibehållas i gott skick, åtskiljas från mark som inte är jordbruksmark och hindras från att skadas eller överges⁵⁸. Att villkora stöd till innehav av djur skulle dock inte vara i linje med grundstödordningens frikopplade karaktär. Medlemsstater ställdes därför inför svårigheten att utforma regler för att säkerställa att marken hålls i tillräckligt gott skick.

Reformen av GJP 2013 utgjorde ett steg mot en mer enhetlig fördelning av stöd per hektar, och det förblir svårt att fastställa effektiviteten i stöd inom ordningen för grundstöd för jordbrukares inkomster

2013 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken utformades som ett steg mot mer enhetligt stöd per hektar

Enligt 2003 års reform av GJP erhöll jordbrukare inkomststöd främst på grundval av hur stort direktstöd de fick under åren 2000–2002. Även om reformen 2003 av GJP redan hade gjort det möjligt för medlemsstaterna att minska dessa historiska inslag i värdena för rättigheter inom systemet med samlat gårdsstöd eller närma dem till ett enhetligt belopp per hektar beslutade endast ett fåtal medlemsstater att göra det⁵⁹.

2013 års reform av GJP utgjorde ett steg mot mer likvärdiga stödnivåer per hektar. Enligt reformen ”bör alla stödrätter som aktiveras under 2019 i en medlemsstat eller i en region generellt ha ett enhetligt enhetsvärde”⁶⁰. För att undvika drastiska negativa ekonomiska följdverkningar för jordbrukarna tilläts, som ett undantag, medlemsstaterna att beakta historiska faktorer vid beräkning av värdet för de stödrätter som jordbrukare bör ha 2019. Sex av de 18 medlemsstater som tillämpar ordningen kommer senast 2019 att betala ut ett enhetligt värde per hektar inom sina regioner, och en sjunde kommer att göra det senast 2020 (se figur 7)⁶¹.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Majoriteten av medlemsstaterna har dock valt alternativet med partiell konvergens

Övergången till en modell för grundstödsordningen med schablonbelopp skulle kunna leda till en betydande omfördelning av stöd bland jordbrukare och jordbrukssektorer och därför i väsentlig grad påverka enskilda jordbrukares inkomstsituation.

Mot denna bakgrund valde elva medlemsstater en partiell konvergensmodell. Genom denna modell säkerställs att alla rättigheter inom ordningen för grundstöd till 2019 kommer att ha ett enhetsvärde på minst 60 % av det nationella eller regionala genomsnittet. Frankrike (fastlandet) valde en mer ambitiös modell inom vilken alla jordbrukare kommer att vara berättigade till 70 % av det genomsnittliga nationella enhetsvärdet per hektar till 2019, i syfte att underlätta en senare anpassning till enhetligt stöd per hektar. En majoritet av dessa elva medlemsstater beslutade att begränsa minskningen av värdena för stödrättigheter för de jordbrukare som låg över 2019 års genomsnitt till högst 30 %, enligt vad som tillåts i EU-lagstiftningen

Vi konstaterade att inte endast valet av modell för ordningen för grundstöd utan även kriterierna för regional fördelning av tillgängliga budgettak kunde ha en betydande inverkan på omfördelningens storlek, och jordbrukare kunde behålla särskilt höga stödnivåer som ett resultat av tidigare produktion (se ruta 6).

Inrättandet av de nationella taken på grundval av historiska stödnivåer och mångfalden av val bland medlemsstaterna för fördelning av det nationella taket för direktstöd till de tillgängliga ordningarna innebär att den genomsnittliga storleken på stödet inom ordningen för grundstöd kan variera betydligt (se tabell 1).

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Vad beträffar jordbrukare i jämförbara situationer föreligger det dessutom en risk för att markant olika stödnivåer kan påverka konkurrensvillkoren negativt och inkräkta på GJP:s enhetlighet.

Det förblir även svårt att fastställa effektiviteten i stöd inom ordningen för grundstöd för jordbrukares inkomster

Genom 2013 års reform av GJP säkerställs att jordbrukare till 2019 kommer att erhålla ett minimistöd per hektar. Ett standardstödbelopp per hektar tar per definition inte hänsyn till jordbruksföretagens särskilda förutsättningar, till exempel odlingskostnader, inkomst som genereras, jordbruksföretagets lönsamhet eller behovet av inkomststöd från EU. Eftersom det totala stödbelopp som betalas ut till ett jordbruksföretag står i proportion till antalet odlade hektar tenderar ordningen för grundstöd att gynna större jordbruk som i större utsträckning än mindre jordbruk kan skapa stordriftsfördelar⁶³. Vissa storskaliga jordbruk med extensiv produktion eller markförvaltare med en historiskt låg stödnivå kunde få kraftigt ökat inkomststöd från EU utan att detta hängde samman med en förändring av hur de bedrev jordbruk, av deras kostnader eller av marknaden (se ruta 7).

Vi kunde inte ännu bedöma de sammantagna effekterna av 2013 års reform av GJP på jordbrukares inkomst eller på deras jordbruksföretags bärkraftighet. Vi har dock redan i tidigare rapporter konstaterat att en ordning som uteslutande kopplas till arealer ledde till en ökning av marknadspriset på jordbruksmark och utarrenderad mark samt till nya kategorier av sökande av stöd⁶⁵. På grund av utformningen av ordningen för grundstöd och andra arealrelaterade utbetalningar av stöd förväntar sig kommissionen att 2013 års reform av GJP kommer att innebära en ytterligare ökning av förmögenhetsbildningen i form av ökade markpriser till följd av frikopplat stöd⁶⁶. Med andra ord gynnar en stor del av stödet inom ordningen för grundstöd ägare av jordbruksmark.

Även om stöd inom ordningen för grundstöd är en betydande inkomstkälla för många jordbrukare har den inneboende begränsningar. Stödet betalas ut oberoende av huruvida en jordbrukare har en låg eller hög inkomst och därmed har eller inte har behov av offentligt stöd och oberoende av typen av markanvändning och de kostnader som hänger samman med den. Alltför lite är känt om jordbrukares inkomster från annan verksamhet än jordbruksverksamhet för att man ska kunna utvärdera huruvida det stöd som ges är lämpligt⁶⁷. Endast ett fåtal medlemsstater beslutade att tilldela rättigheter inom ordningen för grundstöd på grundval av de agronomiska eller socioekonomiska egenskaperna för regionerna och därigenom skilja på stödet till dessa regioner i enlighet därmed⁶⁸ eller att utesluta arealer från tilldelning där de ansåg att jordbrukarna generellt sett inte hade något särskilt behov av stöd från grundstödordningen⁶⁹.

Målet i fördraget om att tillförsäkra jordbrukare en skälig levnadsstandard och det allmänna GJP-målet om hållbar livsmedelsproduktion som är direkt kopplat till ordningen för grundstöd har ännu inte tydligt definierats och omsatts i mätbara mål, och det finns inga referensvärden mot vilka ändamålsenligheten och effektiviteten i stödet för att stärka jordbrukares inkomster skulle kunna mätas. Det är heller inte känt vilken fördelning av stöd bland jordbruksbefolkningen som är mest ändamålsenlig och effektiv för att säkerställa hållbar livsmedelsproduktion i hela EU och tillförsäkra jordbrukare en skälig levnadsstandard. Det förblir därför svårt att bedöma resultatet av stöd inom ordningen för grundstöd när det gäller uppnåendet av dess huvudmål och huruvida det skulle kunna uppnås genom annan fördelning av stöd med lägre budgetkostnader⁷⁰.

Slutsatser och rekommendationer

Vår övergripande revisionsfråga i denna rapport var huruvida kommissionen och medlemsstaterna har inlett ordningen för grundstöd på ett korrekt sätt. Vi drar slutsatsen att ordningen operativt sett är på rätt väg men att den endast i begränsad utsträckning har lett till förenkling, mer riktat stöd och konvergens av stödnivåer.

Införandet av ordningen för grundstöd krävde stora ansträngningar av de nationella myndigheterna eftersom de behövde fastställa och tilldela rättigheter inom ordningen för grundstöd till ungefär fyra miljoner jordbrukare. Överlag klarade de flesta medlemsstater av dessa utmaningar. De reducerade i hög grad riskerna för felaktiga beräkningar, och stödutbetalningarna innehöll inga väsentliga fel. I flera medlemsstater beräknades 2017 dock värdena för rättigheter inom ordningen för grundstöd fortfarande endast preliminärt eller på grundval av uppskattningar eller också innehöll de beräkningsfel, och vissa utbetalande organ vi besökte stod inför särskilda svårigheter vad gällde nyckelkontroller och identifiering av stödberättigande arealer (se punkterna 26–33).

Rekommendation 1

Kommissionen bör säkerställa att medlemsstaterna på lämpligt sätt genomför nyckelkontroller och korrigerar rättigheter inom ordningen för grundstöd om värdena påverkas betydligt av att gällande regler inte tillämpas eller av att aktuella uppgifter om markanvändning saknas.

Måldatum för genomförande: 2018

Överlag hade kommissionen övervakat genomförandet av ordningen för grundstöd väl, men detta kunde inte alltid säkerställa en konsekvent tolkning av komplexa beräkningsregler. Dessutom hade vissa medlemsstater inte lämnat in centrala uppgifter i tid, vilket försvårade kommissionens övervakning av ordningen (punkterna 34 och 35).

Överlag gav kommissionens egna revisioner goda resultat, men den kunde ha begärt mer av de attesterande organen vid deras granskning av nyckelkontroller av tilldelningen av rättigheter inom ordningen för grundstöd och av korrektheten i den årliga beräkningen av rättigheter inom ordningen för grundstöd (punkterna 36–41).

Rekommendation 2

Kommissionen bör vidta följande åtgärder:

1. Se över och kartlägga ändamålsenligheten i sina system för spridning av information bland medlemsstaterna, i syfte att göra deras tolkning och tillämpning av den rättsliga ramen för ordningen för grundstöd så enhetlig som möjligt.
2. Bedöma alternativ till framtida lagstiftning som skulle göra det möjligt för den att driva igenom medlemsstaternas överföring av nyckelinformation om genomförandet av system för direktstöd.
3. Klargöra kommissionens och de attesterande organens respektive roller i kontrollen av att ändamålsenliga nyckelkontroller förekommer och av att rättigheter inom ordningen för grundstöd har beräknats centralt.

Måldatum för genomförande: 2018

Komplexa regler för beräkningen av stödrättigheter inom ordningen för grundstöd och de olika alternativ och undantag som valdes av vissa medlemsstater för stödberättigande mark och utformningen av regioner ökade bördan för de nationella myndigheterna. Detta bidrog inte till att det övergripande målet om förenkling uppnåddes (punkterna 42–46).

Ifall medlemsstaterna inte utnyttjade ett alternativ som fastställdes i EU-lagstiftningen kunde jordbrukare som avsevärt hade minskat sina odlade arealer mellan 2014 och 2015 skapa icke-planerade vinstökningar (punkterna 47 och 48).

De nya reglerna syftade till att stöd inom ordningen för grundstöd och annat direktstöd skulle riktas bättre till aktiva jordbrukare. Medan vissa medlemsstater uppnådde goda resultat var genomförandet av reglerna för ”aktiva jordbrukare” endast delvis ändamålsenligt, de orsakade en betydande administrativ börda och de kunde leda till olika behandling av liknande sökande, utan att de förväntade resultaten uppnåddes. Som ett resultat kom rådet och parlamentet överens om att medlemsstaterna – från och med 2018 – får besluta om huruvida de ska minska de kriterier genom vilka sökande kan styrka sin ställning som ”aktiv jordbrukare” eller sluta använda den ”negativa förteckningen” (punkterna 49–57).

Genom 2013 års reform av GJP utvidgades också de kategorier av mark för vilken stöd kan ges, och medlemsstaterna gavs möjlighet att vidta åtgärder för att minska risken för spekulativa ansökningar. I ett försök att bättre rikta stöd till jordbruksmark skapades dock svåra genomförandeproblem (punkterna 58–63).

2013 års reform av GJP utgjorde ett steg mot mer likvärdiga stödnivåer per hektar. Enligt reformen bör alla stödrätter som aktiveras under 2019 i en medlemsstat eller i en region generellt ha ett enhetligt enhetsvärde. Som ett undantag tilläts medlemsstaterna att beakta historiska faktorer vid beräkningen av värdet för de stödrättigheter som jordbrukare bör ha 2019, ett alternativ som kallas partiell konvergens. Sex av de 18 medlemsstater som tillämpar ordningen kommer senast 2019⁷¹ att betala ut ett enhetligt värde per hektar för hela eller en stor del av sitt territorium, och en sjunde kommer att göra det senast 2020. De återstående elva medlemsstaterna bestämde sig för partiell konvergens. Medlemsstaternas val har haft en betydande inverkan på graden av omfördelning av stöd, och jordbrukare kunde i vissa fall frysa särskilt höga stödnivåer som var ett resultat av tidigare bidragsnivåer (punkterna 64–69).

Tilldelningen av rättigheter inom ordningen för grundstöd 2015 stod generellt sett i proportion till de arealer som odlades under det året. Konvergens mot mer enhetliga belopp per hektar hade en betydande inverkan på fördelningen av stöd bland jordbrukare. Ordningen för grundstöd tenderar, i och med dess huvudsakliga koppling till areal, att gynna större jordbruk. På grund av utformningen av ordningen för grundstöd och andra arealrelaterade utbetalningar av stöd förväntar sig kommissionen att 2013 års reform av GJP kommer att innebära en ytterligare ökning av förmögenhetsbildningen i form av ökade markpriser till följd av frikopplat stöd, vilket gynnar ägare av jordbruksmark (punkterna 70 och 71).

Stödet inom ordningen för grundstöd är en betydande inkomstkälla för många jordbrukare, men det har inneboende begränsningar. Det beaktar inte marknadsvillkor, användningen av jordbruksmarken eller jordbruksföretagets enskilda förhållanden och är inte baserat på en analys av jordbrukarnas övergripande inkomstsituation (punkt 72).

Målet i fördraget om att tillförsäkra jordbrukare en skälig levnadsstandard och de allmänna GJP-målen om hållbar livsmedelsproduktion och jordbrukares inkomster har ännu inte omsatts i mätbara mål, och det finns inga referensvärden som resultaten skulle kunna jämföras med. I ett framtida scenario med minskade budgetar gör detta det svårt att mäta resultatet av stödet och fastställa huruvida målen skulle kunna uppnås genom en annan fördelning av stöd och till lägre budgetkostnader (punkt 73).

Rekommendation 3

Innan kommissionen lägger fram ett förslag om den framtida utformningen av GJP bör den bedöma inkomstställningen för alla grupper av jordbrukare och analysera deras behov av inkomststöd, med beaktande av den nuvarande fördelningen av EU-stöd och nationellt stöd, markens jordbrukspotential, skillnader mellan arealer som huvudsakligen är avsedda för jordbruksproduktion eller bibehållande, jordbruks kostnader och hållbarhet, inkomst från livsmedelsproduktion och annan jordbruksproduktion samt från andra källor än jordbruket, faktorer som påverkar jordbruks effektivitet och konkurrenskraft och värdet av de kollektiva nyttigheter som jordbrukare tillhandahåller.

Kommissionen bör från början koppla de föreslagna åtgärderna till lämpliga operativa mål och referensvärden mot vilka stödets resultat skulle kunna mätas.

Måldatum för genomförande: 2019

Denna särskilda rapport antogs av avdelning I, med ledamoten Phil Wynn Owen som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 7 februari 2018.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Förkortningar

EU: Europeiska unionen

EUF-fördraget: fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

GD: generaldirektorat

GJP: den gemensamma jordbrukspolitiken

ha: hektar

IACS: integrerat administrations- och kontrollsystem

LPIS: system för identifiering av jordbruksskiften

WTO: Världshandelsorganisationen

Ordlista

1992 års reform av GJP: Den första större reformen av GJP (MacSharry-reformen) som omfattade en minskning av interventionspriser inom sektorerna för jordbruksgrödor och nötkött. I och med reformen infördes direktstöd till producenter av jordbruksgrödor som en kompensation för förväntat inkomstbortfall. Direktstöd kan även ges till producenter för att ta marken ur produktion (arealuttag).

2003 års reform av GJP: I och med reformen infördes en frikoppling av direktstöd från jordbruksproduktionen för att stärka jordbrukarnas marknadsorientering. Betalningarna villkorades av uppfyllandet av grundläggande normer för bibehållande av mark, miljö, livsmedelssäkerhet, djurhälsa och växtskydd samt djurskydd (tvärvillkor).

2013 års reform av GJP: Här betonades tre politiska mål (hållbar livsmedelsproduktion, hållbar förvaltning av naturresurser och klimatåtgärder samt balanserad territoriell utveckling). Inom ramen för det första målet anges specifikt jordbruksinkomster. Systemet med direktstöd frikopplat från produktionen som infördes genom 2003 års reform av GJP fortsatte att tillämpas.

Aktiva jordbrukare: Jordbrukare som antingen bedriver en minimiverksamhet på mark som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling eller vilkas jordbruksverksamhet inte är marginell. Medlemsstaterna har stort spelrum att fastställa kriterierna i detalj. Sökande ska kunna styrka att det är de som fattar besluts, åtnjuter fördelar och tar ekonomiska risker när det gäller jordbruksverksamheten på varje skifte för vilket de har ansökt om stödrättigheter.

Den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP): En europeisk politik som syftar till hållbar livsmedelsproduktion, stabilisering av jordbruksmarknader, inkomster för jordbrukare, livsmedelsförsörjning, hållbar förvaltning av naturresurser och klimatåtgärder samt balanserad territoriell utveckling i landsbygdsområden.

Direktstöd: Stödordningar för jordbrukare som tillhandahålls genom Europeiska garantifonden för jordbruket och som brukar benämnas GJP:s ”första pelare”. De syftar främst till att ge inkomststöd för jordbrukare, men bör även bidra till att andra mål med anknytning till markanvändning uppnås, såsom markskydd, stärkande av biologisk mångfald och begränsning av klimatförändringar. Det finns ett nationellt budgettak för varje medlemsstat.

Frikopplat stöd: Stöd som inte är kopplat till produktion av en viss jordbruksprodukt.

Icke-planerade vinstökningar: Vinst som uppstår oväntat, till exempel till följd av ändrad lagstiftning.

Jordbrukare: En fysisk eller juridisk person, eller en grupp av fysiska eller juridiska personer, oavsett gruppens eller dess medlemmars rättsliga ställning enligt nationell lagstiftning, vars jordbruksföretag ligger inom EU och som bedriver jordbruksverksamhet.

Jordbruksföretag: Samtliga enheter som används för jordbruksverksamhet och drivs av en jordbrukare och som är belägna inom en och samma medlemsstats territorium.

Jordbruksverksamhet: i) Att producera, föda upp eller odla jordbruksprodukter och hålla djur för animalieproduktion, ii) att hålla en jordbruksareal i ett skick som gör den lämplig för bete eller odling eller iii) att på jordbruksarealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling bedriva en minimiverksamhet som definieras av medlemsstaterna.

Konvergens: Förfarandet för att anpassa stödrättigheter till mer skäliga värden per hektar. Till 2019 kommer stödrättigheter att anpassas till ett nationellt eller regionalt medelvärde (intern konvergens). Parallellt kommer värdena för stödrättigheter inom ordningen för grundstöd att anpassas. Detta är ett resultat av EU:s beslut att eftersträva en skäligare fördelning av direktstöd medlemsstaterna emellan (extern konvergens).

Miljöanpassningsstöd: Arealbaserat stöd till metoder som gynnar miljön och klimatet.

Nationell reserv: Denna är avsedd för tilldelning av stödrättigheter till främst nya jordbrukare eller till jordbrukare som befinner sig i särskilda situationer. Varje medlemsstat ska ha en nationell reserv i vilken mellanskillnaden mellan respektive lands nationella tak inom ordningen för grundstöd och det sammanlagda värdet av samtliga tilldelade stödrättigheter ska ingå.

Negativ förteckning: Förteckning över företag eller verksamhet, såsom flygplatser, vattenverk, fastighetstjänster eller permanenta sport- och rekreationsanläggningar som inte anses vara ”aktiva jordbrukare”, såvida de inte kan styrka att deras jordbruksverksamhet inte är marginell.

Ordningen för grundstöd: Ordning för grundläggande inkomststöd för jordbrukare, som grundas på stödrättigheter. För att kunna erhålla direktstöd måste jordbrukare ”aktivera” sina stödrättigheter tillsammans med den stödberättigande jordbruksmarken. Stödet är oberoende av (”frikopplat från”) jordbruksproduktion och jordbruksinkomster.

Stordriftsfördelar: En jordbrukares förmåga att sänka de genomsnittliga produktionskostnaderna genom att utöka jordbruksarealen.

Stödrättighet (”stödrättighet inom ramen för ordningen för grundstöd”): En överförbar rätt som berättigar en aktiv jordbrukare till ett angivet stödbelopp vid redovisning tillsammans med ett hektar stödberättigande jordbruksmark.

System med samlat gårdsstöd: System för inkomststöd för jordbrukare som är frikopplat från produktion och som infördes genom 2003 års reform av GJP. För att kunna erhålla direktstöd var jordbrukare tvungna att inneha stödrättigheter och att ”aktivera” dem tillsammans med den stödberättigande jordbruksmarken.

Utbetalande organ: Ett organ i medlemsstaten som ansvarar för att förvalta betalningar av jordbruksstöd.

WTO-avtalet om jordbruk: Resultatet av förhandlingarna i Uruguayrundan 1986–1994 då Världshandelsorganisationens (WTO) medlemsländer kom överens om att förbättra marknadstillträdet och minska de stöd som snedvrider handeln inom jordbruksområdet.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning I som är specialiserad på utgiftsområdet hållbar användning av naturresurser, där ledamoten Phil Wynn Owen är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten João Figueiredo. Uppgiftsansvarig var Sven Kölling. Granskningsteamet bestod av Blanka Happach och Jan Huth (biträdande uppgiftsansvariga) samt Felipe Andres Miguelez, Ingrid Ciabatti, Michail Konstantopoulos och Anžela Poliulianaitė.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (http://europa.eu).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (https://publications.europa.eu/sv/web/general-publications/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (http://europa.eu/contact).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.