Grundbetalingsordningen for landbrugere - Ordningen er operationelt på rette spor, men dens effekt med hensyn til at forenkle, målrette og sikre konvergens i støtteniveauerne er begrænset

Resumé

2013-reformen af den fælles landbrugspolitik indførte en ny grundbetalingsordning (BPS) for landbrugere, der anvendes i 18 medlemsstater¹. Grundbetalingsordningen tager ligesom den forudgående ordning, enkeltbetalingsordningen, sigte på at yde grundlæggende indkomststøtte til landbrugerne og dermed bidrage til en bæredygtig fødevareproduktion i EU uden at forvride produktionsbeslutningerne. Med årlige udgifter på ca. 18 milliarder euro til omkring 4 millioner landbrugere er det EU's største indkomststøtteordning for landbrugere.

Vores overordnede revisionsspørgsmål i denne beretning var, om Kommissionen og medlemsstaterne fik iværksat grundbetalingsordningen korrekt. Vi konkluderer, at ordningen operationelt er på rette spor, men at dens effekt med hensyn til at forenkle, målrette og sikre konvergens i støtteniveauerne er begrænset.

Indførelsen af grundbetalingsordningen krævede en betydelige indsats af de nationale myndigheder, men kontrolsystemerne i de medlemsstater, vi besøgte, mindskede i høj grad risikoen for ukorrekt beregning og tildeling af grundbetalingsrettigheder. BPS-betalingerne var samlet set ikke væsentlig fejlbehæftede. Vi konstaterede imidlertid med hensyn til 2017, at værdien af grundbetalingsrettighederne i nogle tilfælde stadig var upræcis, kun foreløbigt beregnet eller baseret på skøn, og nogle af de betalingsorganer, vi besøgte, havde særlige vanskeligheder.

Kommissionen gav medlemsstaterne omfattende vejledning i denne proces. Trods de uddybende forklaringer fortolkede medlemsstaterne ikke altid de specifikke beregningsregler ens, og de forelagde ikke udtømmende overvågningsoplysninger for Kommissionen. Samlet set gav Kommissionens egne revisioner gode resultater, men den kunne godt have stillet større krav til certificeringsorganerne.

Et af de styrende principper i 2013-reformen af den fælles landbrugspolitik var forenkling. De komplekse EU-regler om grundbetalingsordningen og støtteberettigede arealer indeholdt flere valgmuligheder og undtagelser i forbindelse med gennemførelsen af ordningen. Beregningsreglerne og de muligheder, som medlemsstaterne valgte, sikrede ikke altid forenkling - somme tider skabte de større kompleksitet, øgede byrden på de nationale myndigheder og det muligt for nogle landbrugere at opnåede uventede fortjenester.

2013-reformen af den fælles landbrugspolitik indførte en negativliste med det formål at udelukke støttemodtagere, hvis primære aktivitet ikke var landbrug. Brugen af denne liste var kun delvis effektiv, kunne resultere i, at ansøgere af samme type blev behandlet forskelligt, og udgjorde en betydelig administrativ byrde for betalingsorganerne. I lyset af disse vanskeligheder blev Rådet og Parlamentet enige om, at medlemsstaterne - fra 2018 - kan beslutte, om de vil reducere antallet af kriterier, hvorved ansøgere kan dokumentere, at de er "aktive landbrugere", eller bringe anvendelsen af "negativlisten" til ophør.

Reformen udvidede også de kategorier af jord, der kan ydes støtte for, og gjorde det muligt for medlemsstaterne at træffe foranstaltninger til mindskning af risikoen for spekulative ansøgninger. I et forsøg på at målrette støtten bedre mod landbrugsjord skabte den imidlertid store gennemførelsesproblemer.

2013-reformen af den fælles landbrugspolitik var et skridt hen imod mere lige støtteniveauer pr. hektar. Som led i reformen bør alle betalingsrettigheder, der aktiveres i 2019 i en medlemsstat eller i en region, have en ensartet enhedsværdi, men kun seks af de 18 medlemsstater valgte denne mulighed for hele eller en stor del af deres territorium, og en syvende valgte at nå dette mål i 2020. Som en undtagelse fik de andre medlemsstater lov til at tage historiske faktorer i betragtning ved beregningen af værdien af de betalingsrettigheder, som landbrugerne skulle tildeles i 2019. Medlemsstaternes valg har haft stor indvirkning på omfordelingen af støtte, og landbrugere kunne i nogle tilfælde grundet tidligere støtteniveauer fastholde retten til særlig høj støtte.

Som en grundlæggende arealrelateret ordning gavner grundbetalingsordningen primært større landbrug. På grund af ordningens udformning forventer Kommissionen, at 2013-reformen af den fælles landbrugspolitik vil medføre en stigning i kapitaliseringen af støtten i jordpriserne, hvilket er til fordel for ejere af landbrugsjord.

BPS-støtten er en væsentlig indkomstkilde for mange landbrugere, men har iboende begrænsninger. Den tager ikke højde for markedsforholdene, anvendelsen af landbrugsarealerne eller den enkelte bedrifts forhold og er ikke baseret på en analyse af landbrugernes samlede indkomstsituation.

Traktatens målsætning om sikre landbrugerne en rimelig levestandard og den fælles landbrugspolitiks generelle målsætninger om bæredygtig fødevareproduktion og landbrugernes indkomst er endnu ikke blevet omsat til målbare mål, og der er ingen basislinje, de opnåede resultater kan sammenholdes med.

Hvad angår den nuværende grundbetalingsordning, der gælder indtil 2020, fremsætter vi en række anbefalinger til Kommissionen vedrørende beregningen og tildelingen af grundbetalingsrettigheder, den hensigtsmæssige gennemførelse af betalingsorganernes centrale kontroller, Kommissionens systemer til formidling af information til medlemsstaterne og certificeringsorganernes rolle.

Med hensyn til udviklingen af forslag til den næste programmeringsperiode anbefaler vi, at Kommissionen analyserer de faktorer, der har betydning for indkomsten i alle grupper af landbrugere, deres behov for indkomststøtte og værdien af de offentlige goder, som landbrugerne leverer, og at den fra begyndelsen forsyner de foreslåede foranstaltninger med hensigtsmæssige operationelle målsætninger og basislinjer, som gør det muligt at måle støttens resultater.

Indledning

Det er en central målsætning i traktaten og et bærende punkt i den fælles landbrugspolitik at øge landbrugsproduktiviteten og dermed sikre landbrugerne en rimelig levestandard². Før 1992 fokuserede den fælles landbrugspolitik på at støtte garanterede priser (interventionspriser) på landbrugsprodukter. Dette resulterede i en betydelig overproduktion og en uforholdsmæssig vækst i EU-udgifterne. 1002-reformen af den fælles landbrugspolitik reducerede interventionspriserne på korn og oksekød og tvang de større landbrug til at braklægge en del af deres jord. Som kompensation for de indkomsttab, der forventedes efter faldet i korn- og oksekødspriserne, modtog producenterne direkte betalinger, der var knyttet til de tilsåede arealer eller antallet af dyr. Det samlede udgiftsniveau blev begrænset af sektorspecifikke regionale eller nationale lofter.

2003-reformen af den fælles landbrugspolitik lod det samlede støtteniveau være uændret, men der blev indført et nyt indkomststøttesystem for landbrugere - enkeltbetalingsordningen (SPS) - som var knyttet til landbrugsarealerne, men ikke omfattede en forpligtelse til at producere ("afkoblet støtte"). En lignende, men midlertidig, ordning for afkoblet støtte den generelle arealbetalingsordning (SAPS) - var tilgængelig for landbrugerne i de medlemsstater, som tiltrådte EU i 2004 og 2007. Efterhånden som støtten til de forskellige landbrugssektorer blev integreret i enkeltbetalingsordningen, voksede den til at blive den største EU-indkomststøtteordning for landbrugere.

I vores tidligere arbejde vedrørende enkeltbetalingsordningen konstaterede vi, at denne ordning sikrede et vist indkomststøtteniveau og gav landbrugerne frihed til at producere det, som markedet efterspurgte. Vi identificerede imidlertid også en mangel på præcision i definitionen af centrale termer såsom "landbruger", "støtteberettiget jord" og "landbrugsaktivitet". Vi anbefalede en målretning af støtten mod "aktive landbrugere", en klarere definition på "støtteberettiget jord" og "landbrugsaktivitet" klarere, og en beregning af betalingsrettigheder baseret på de aktuelle landbrugsvilkår i de forskellige regioner³. Vi konstaterede også, at enkeltbetalingsordningen indeholdt regnefejl og svagheder i den interne kontrol i medlemsstaterne, og vi anbefalede, at betalingsorganerne korrigerede fejl og indførte klare procedurer, som sikrede, at det blev kontrolleret effektivt, om de data, der lå til grund for beregningerne, var pålidelige, og om betalingsrettighederne var nøjagtige⁴.

2013-reformen af den fælles landbrugspolitik videreførte systemet med afkoblet støtte, men indebar en lille reduktion af det samlede budget til direkte betalinger i perioden fra 2014 til 2020⁵. Den indførte en ny struktur for direkte betalinger til landbrugere bestående af grundbetalingsordningen (BPS)⁶ - som også er åben for medlemsstater, der indførte SAPS - en betaling for landbrugsmetoder, der er til gavn for klimaet og miljøet⁷, og en betaling til unge landbrugere⁸. Derudover kan medlemsstaterne gøre brug af forskellige muligheder for at målrette støtten bedre mod landbrugere i sektorer eller regioner, der oplever økonomiske vanskeligheder, eller mod mindre landbrug.

Grundbetalingsordningen trådte i fra ansøgningsåret 2015 (med udbetalinger finansieret af EU-budgettet for 2016) og anvendes i øjeblikket af 18 medlemsstater⁹. Det er den største EU-ordning for direkte støtte til landbrugere, idet den koster omkring 18 milliarder euro om året, og den finansieres udelukkende over EU-budgettet. I 2015 modtog omkring 4 millioner EU-bedrifter BPS-støtte. Ud fra den måde, hvorpå medlemsstaterne fordeler det nationale budget til forskellige ordninger for direkte støtte, beregner Kommissionen de beløb, der hvert år er til rådighed til BPS-støtte, hvilket sikrer, at mest muligt af det disponible budget kan udbetales til landbrugerne¹⁰. Som konsekvens heraf kan det variere meget fra medlemsstat til medlemsstat, hvor stor en andel BPS-støtten udgør af de samlede direkte EU-betalinger (jf. figur 1).

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

EU's retlige ramme for 2013-reformen af den fælles landbrugspolitik definerer bæredygtig fødevareproduktion som en generel målsætning for direkte støtte¹¹. Grundbetalingsordningen tager ligesom den forudgående enkeltbetalingsordning sigte på at yde grundlæggende indkomststøtte til landbrugerne uden at forvride produktionsbeslutningerne¹². Den skal udgøre et sikkerhedsnet for landbrugere, der er udsat for store svingninger i deres produkters markedspriser, og på denne måde bidrage til at stabilisere deres indtægt og samtidig gøre det muligt for dem at træffe produktionsbeslutninger på grundlag af markedets efterspørgsel. Da ordningen yder afkoblet støtte, fungerer den uafhængigt af landbrugsproduktionen og er derfor i overensstemmelse med de internationale handelsaftaler¹³.

Udbetalingen af støtten er betinget af, at landbrugsarealerne bevares i en stand, der gør dem egnede til græsning eller dyrkning. Dermed bidrager den til at bevare EU's landbrugsmæssige produktionspotentiale, og opgivelse af jorden undgås. Til gengæld for at modtage støtten skal bedrifterne overholde minimumsstandarder for bevarelse for at sikre, at jorden er i god landbrugs- og miljømæssig stand, og respektere visse forpligtelser vedrørende fødevaresikkerhed, dyre- og plantesundhed og dyrevelfærd på deres landbrug (krydsoverensstemmelse). Dette skal bidrage til opfyldelse af andre generelle målsætninger i den fælles landbrugspolitik vedrørende arealudnyttelse såsom jordbundsbeskyttelse, jordbundsbeskyttelse, biodiversitet og afbødning af klimaændringer.

Centrale elementer i grundbetalingsordningen

Adgangen til BPS-støtte er betinget af, at man er besiddelse af betalingsrettigheder ("grundbetalingsrettigheder"). Hver rettighed giver indehaveren en overførbar ret til årlig udbetaling af et givet BPS-støttebeløb, så længe den anmeldes sammen med én hektar støtteberettiget jord ("aktivering"). I princippet omfatter dette al agerjord, alle permanente græsarealer og al jord med permanente afgrøder. Den samlede maksimale værdi af alle grundbetalingsrettighederne i en given region eller medlemsstat holdes under et fast budgetloft.

Støtteberettigelse under grundbetalingsordningen (og besiddelse af grundbetalingsrettigheder) er også en forudsætning for, at landbrugere kan modtage andre direkte udbetalinger såsom den "grønne betaling", omfordelingsbetalingen¹⁴ og betalingen til unge landbrugere. De fleste medlemsstater vælger at betale den grønne betaling - og mange også betalingen til unge landbrugere - som en fast procentdel af værdien af de betalingsrettigheder, som ansøgerne har aktiveret. Det betyder, at en ukorrekt fordeling af grundbetalingsrettigheder (hvad angår værdi eller antal) også påvirker korrektheden af betalinger under andre ordninger for direkte støtte.

Grundbetalingsordningen er beregnet til landbrugere. Landbrugere defineres som fysiske eller juridiske personer eller sammenslutninger af personer, der udøver en landbrugsaktivitet, hvor de enten producerer landbrugsprodukter, bevarer landbrugsarealer i en stand, der gør dem egnede til græsning eller dyrkning, eller udfører en minimumsaktivitet på landbrugsarealer, der naturligt holdes i en stand, der er egnet til græsning eller dyrkning.

For at sikre en bedre målretning af støtten mod "aktive landbrugere" var det fra 2015 et krav, at visse virksomheder, der kunne være involveret i arealforvaltning, men hvis forretningsformål kun marginalt var at drive landbrug - f.eks. lufthavne, jernbaneselskaber, vandværker, ejendomsmæglerselskaber og personer, der forvaltede permanente sports- og fritidsanlæg - og som havde modtaget direkte betalinger over den grænse, medlemsstaterne havde fastsat¹⁵, skulle bevise, at deres landbrugsaktiviteter var betydelige, hvis de søgte om støtte. Medlemsstaterne havde ret til at vedtage strammere regler ved at føje flere virksomheder til listen eller ved generelt at udelukke alle personer, hvis landbrugsaktivitet kun udgjorde en ubetydelig del af deres samlede økonomiske aktiviteter, eller hvis primære forretningsaktiviteter ikke var landbrugsaktiviteter.

Under enkeltbetalingsordningen afhang værdien af betalingsrettighederne i de fleste medlemsstater af værdien af de historiske støttebetalinger koblet til produktionen, som hver landbruger havde modtaget i en given referenceperiode¹⁶. Derfor kunne de individuelle støtteniveauer pr. hektar variere betydeligt fra landbruger til landbruger alt efter deres historiske støtteniveauer¹⁷.

2013-reformen af den fælles landbrugspolitik tog sigte på at fjerne, eller i hvert fald reducere, disse historiske komponenter i betalingsrettighedernes værdi over tid og senest i 2019 justere dem til ensartede værdier pr. hektar (intern konvergens). For at undgå ødelæggende finansielle konsekvenser for landbrugerne kunne medlemsstaterne bevare én historisk komponent i betalingsrettighedernes værdi efter 2019. Derfor reflekteres landbrugernes historiske betalinger under de foregående ordninger for koblet støtte fortsat i værdien af grundbetalingsrettighederne, indtil endnu en reform af den fælles landbrugspolitik har fundet sted. Som beskrevet i punkt 67 reduceres disse forskelles indvirkning imidlertid mod 2019.

Mellem 2016 og 2019 ændres de beløb, der er til rådighed til BPS-støtte yderligere, idet medlemsstaternes nationale lofter bliver sænket eller forhøjet ("ekstern konvergens")¹⁸.

Medlemsstaterne havde valget mellem tre grundlæggende modeller for fastlæggelse af værdien af grundbetalingsrettighederne (jf. figur 2):

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Inden for de grundlæggende BPS-modeller havde medlemsstaterne forskellige muligheder for at gennemføre ordningen. Dermed kunne der tages højde for nationale præferencer med hensyn til, på hvilket niveau ordningen skulle anvendes (nationalt eller regionalt), hvordan landbrugernes referencebeløb og grundbetalingsrettigheder skulle beregnes, hvordan der skulle sikres bedre målretningen af støtten mod "aktive landbrugere", og hvordan det areal, der berettigede til grundbetalingsrettigheder, skulle fastlægges¹⁹.

Beregning og tildeling af grundbetalingsrettigheder

Medlemsstaterne skulle fastlægge grundbetalingsrettighederne i 2015 og tildele dem til landbrugere. De skulle også øremærke en vis del af det disponible budget i en national reserve til tildeling af grundbetalingsrettigheder til unge landbrugere, landbrugere, der indleder en landbrugsaktivitet, og landbrugere i særlige situationer²⁰.

I alle BPS-modellerne var antallet af betalingsrettigheder, der blev tildelt landbrugerne, som regel lig med det antal støtteberettigede hektar landbrugsjord, de dyrkede i 2015. Værdien afhang af den specifikke BPS-model, som medlemsstaten eller regionen havde valgt. I de medlemsstater, der allerede anvendte en BPS-model med fast beløb i 2015, modtog alle landbrugere i en given region grundbetalingsrettigheder med samme enhedsværdi pr. hektar (jf. figur 3).

*⁾ Eksklusive arealet for betalingsrettighederne fra den nationale reserve.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

I de medlemsstater, der valgte en BPS-model med konvergens, dvs. ikke anvendte ensartede værdier pr. hektar i 2015, baserede de nationale myndigheder i princippet deres beregninger på seks elementer (jf. figur 4)²¹:

• det samlede støtteberettigede landbrugsareal i 2015 for alle "aktive landbrugere" i en given medlemsstat eller region
• det støtteberettigede landbrugsareal i 2015 for hver enkelt ansøger
• det individuelle 2014-referencebeløb for ansøgerne i 2015²²
• det samlede 2014-referencebeløb for alle "aktive landbrugere" i 2015
• de nationale eller regionale lofter for grundbetalingsordningen, der fandt anvendelse i 2015
• den nationale eller regionale målværdi (nationalt eller regionalt gennemsnit) for 2019.

*⁾ Eksklusive arealet for betalingsrettighederne fra den nationale reserve.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Alle konvergensmodellerne havde det til fælles, at medlemsstaternes betalingsorganer skulle fastsætte det individuelle referencebeløb for hver landbruger og håndtere ændringer i landbrugerens personlige forhold såsom sammenlægning, opdeling eller overførsel af jord mellem 2014 og 2015. For at undgå kompleksitet kunne medlemsstater, der havde anvendt enkeltbetalingsordningen på regionalt niveau, bevare de eksisterende enkeltbetalingsrettigheder, der så blev grundbetalingsrettigheder²³.

Kommissionens og medlemsstaternes rolle i forbindelse med indførelsen af grundbetalingsordningen

Kommissionen og medlemsstaterne er i fællesskab ansvarlige for at forvalte grundbetalingsordningen og andre ordninger for direkte betaling. Kommissionen bevarer imidlertid det overordnede ansvar for gennemførelsen af budgettet²⁴. Det betyder, at Kommissionen skal sikre, at grundbetalingsordningen bliver gennemført korrekt, ved at udarbejde hensigtsmæssige delegerede retsakter, overvåge forvaltningen af grundbetalingsordningen i medlemsstaterne og foretage juridisk-kritisk revision af de kontrolsystemer, der anvendes til at administrere ordningen. Hvis den nationale gennemførelse ikke overholder EU's retlige ramme, kan Kommissionen anvende finansielle korrektioner.

Medlemsstaterne beregnede grundbetalingsrettighederne og registrerede dem i en særlig database. De skulle sikre, at akkrediterede betalingsorganer efterfølgende udbetalte BPS-støtte til landbrugerne. Til dette formål skulle de nationale myndigheder bruge det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (IFKS) for at sikre, at betalingerne var korrekte, og at uregelmæssigheder blev forhindret. Ved hjælp af pålidelige oplysninger om landbrugsarealerne og et system med automatiske krydskontroller burde IFKS også hjælpe landbrugerne til at udarbejde korrekte anmeldelser og på denne måde effektivt identificere potentielle uregelmæssigheder. Derudover skulle et nationalt certificeringsorgan revidere lovligheden og den formelle rigtighed af alle de EU-udgifter, som betalingsorganerne afholdt. Figur 5 viser Kommissionens og medlemsstaternes rolle i gennemførelsen af grundbetalingsordningen.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Formålet med denne revision var at fastslå, om Kommissionen og medlemsstaterne i 2015 indførte grundbetalingsordningen i overensstemmelse med EU's retlige ramme og målsætningerne i den fælles landbrugspolitik. I denne forbindelse undersøgte vi også karakteristika, som udspringer af, at grundbetalingsordningen er udformet som en ordning, der yder afkoblet indkomststøtte til landbrugere. Vi søgte svar på følgende overordnede revisionsspørgsmål:

Grundbetalingsordningen for landbrugere - Fik Kommissionen og medlemsstaterne iværksat ordningen korrekt?

For at besvare dette spørgsmål undersøgte vi:

• om medlemsstaternes kontrolsystemer mindskede risikoen for, at grundbetalingsrettighederne blev beregnet forkert
• om Kommissionen støttede medlemsstaterne tilstrækkeligt i forbindelse med indførelsen af grundbetalingsordningen, og om dens overvågning og revision af medlemsstaterne var tilstrækkeligt
• om indførelsen af grundbetalingsordningen bidrog til en forenkling for både landbrugere og myndigheder, og om den var i overensstemmelse med målsætningerne i den fælles landbrugspolitik.

Vi udførte vores revision mellem september 2016 og april 2017 og den omfattede:

• en spørgeundersøgelse henvendt til alle de 18 medlemsstater, der havde indført grundbetalingsordningen, med det formål at indhente nøgledata og -oplysninger om deres systemer og gennemførelse. Når det var relevant, brugte vi resultaterne til vores rapportering
• besøg i Kommissionen - Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter - og i seks medlemsstater (Tyskland (Niedersachsen), Grækenland, Spanien, Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige (England og Skotland), der blev udvalgt på grundlag af deres andel af det disponible EU-budget til grundbetalingsordningen og den specifikke model, de havde valgt til gennemførelse af ordningen. Vi gennemførte interview, analyserede procedurer og data og undersøgte alle relevante dokumenter
• revision af en stikprøve på 400 sager vedrørende landbrugeres betalingsrettigheder for ansøgningsåret 2015. Disse sager udvalgte vi delvis tilfældigt og delvis på grundlag af en risikovurdering med henblik på at gennemgå beregningerne af grundbetalingsrettighederne og anvendelsen af centrale kontroller.

Derudover tog vi hensyn til resultaterne af vores arbejde i forbindelse med revisionserklæringen for 2016.

Bemærkninger

Kontrolsystemerne i de medlemsstater, vi besøgte, mindskede i høj grad risikoen for ukorrekt beregning og tildeling af grundbetalingsrettigheder, men nationale beslutninger kunne skabe betydelige udfordringer for nogle betalingsorganer

De fleste medlemsstater kunne håndtere udfordringerne, og samlet set var BPS-betalingerne til landbrugerne ikke væsentlig fejlbehæftede …

Alle de medlemsstater, vi besøgte, havde en række udfordringer i forbindelse med gennemførelsen af grundbetalingsordningen. Disse udfordringers art afhang i høj grad af de løsninger, de havde valgt. Navnlig skulle de:

• kontrollere ansøgernes ret til BPS-støtte, dvs. undersøge, om de havde modtaget direkte støtte i 2013 og var "aktive landbrugere" i 2015
• fastsætte det individuelle referencebeløb for hver landbruger, hvis de ikke anvendte et fast beløb pr. hektar
• fastlægge hver landbrugers støtteberettigede landbrugsareal i 2015 på grundlag af de nyeste oplysninger fra markidentifikationssystemet (LPIS) og kontrollerne på stedet. Dette kunne også kræve identificering af jord, der ikke var støtteberettiget før indførelsen af grundbetalingsordningen
• fastsætte værdien af grundbetalingsrettighederne for perioden fra 2015 til 2019, efter at alle kontroller og beregninger var udført
• informere de berørte landbrugere senest ved udgangen af 2015 eller 1. april 2016, hvis de nationale myndigheder kun havde foreløbige data
• udbetale BPS-støtte og anden direkte støtte senest 30. juni 2016.

De fleste medlemsstater kunne håndtere udfordringerne og afsluttede deres beregninger inden eller tæt på de lovbestemte frister. Spanien, Frankrig, Nederlandene, Østrig, Sverige og Det Forenede Kongerige (Skotland), der ikke var i stand til at afholde endelige betalinger til alle landbrugere inden den lovbestemte frist den 30. juni 2016, fik imidlertid Kommissionens tilladelse til at afholde betalinger uden nedsættelser indtil den 15. oktober 2016²⁵.

På grundlag af de tilgængelige data fra hele EU konkluderer vi, at betalingerne baseret på grundbetalingsrettighederne samlet set ikke var væsentlig fejlbehæftede²⁶. Regnefejl kunne imidlertid påvirke udbetalingerne til mange individuelle landbrugere og mindske pålideligheden af databaserne med grundbetalingsrettighederne som forklaret i det følgende.

… men i nogle tilfælde var værdien af grundbetalingsrettighederne upræcis, kun foreløbigt beregnet eller baseret på skøn …

Vi konstaterede, at medlemsstaterne (eller regionerne) hovedsagelig havde anvendt de generelle beregningsregler korrekt og - med undtagelse af Italien og én tysk region (Mecklenburg-Vorpommern) - respekteret de gældende nationale eller regionale lofter. Men i nogle tilfælde konstaterede vi, at værdien af grundbetalingsrettighederne var upræcis, kun foreløbigt beregnet eller baseret på skøn, hvilket påvirkede fordelingen af betalinger til de enkelte landbrugere:

1. I Det Forenede Kongerige (Skotland) havde myndighederne ikke anvendt beregningsreglerne korrekt ved fastsættelsen af målværdierne for de faste beløb i 2019 og de årlige budgetjusteringer frem til det år. I Nederlandene beregnede myndighederne en ukorrekt konvergensværdi for justeringen af betalingsrettigheder mod det faste beløb for 2019. Dette påvirkede dog ikke det samlede betalingsbeløb i Skotland og Nederlandene, men havde kun en lille indvirkning på fordelingen af betalinger til de enkelte landbrugere.
2. Frankrig og Det Forenede Kongerige (England og Skotland) anvendte foreløbige data eller skøn, da de havde særlig vanskeligt ved at beregne grundbetalingsrettighedernes definitive værdi i god tid. Dette havde en indvirkning på nøjagtigheden af grundbetalingsrettighedernes værdi, da ændringer i ét element af beregningen (f.eks. det samlede støtteberettigede areal) medførte potentielle ændringer i andre elementer (f.eks. rettighedernes værdi) og kunne have yderligere indvirkning på konvergensberegningen. Det betød også, at landbrugerne ikke kendte deres grundbetalingsrettigheders definitive værdi, før de ansøgte for det næste ansøgningsår. Nedenfor beskrives nogle af de forskellige problemer.
   1. I Frankrig var betalingsorganet i maj 2017 stadig i gang med at beregne grundbetalingsrettighedernes definitive værdi for 2015 og havde ikke formelt tildelt dem til landbrugerne. Forsinkelsen forklares af den sene indførelse af et nyt markidentifikationssystem, vanskeligheder i forbindelse med identificering af ikke-landbrugsmæssige arealer og betydelige forsinkelser af de stedlige kontroller hos landbrugerne vedrørende 2015, som de franske myndigheder først afsluttede i december 2016²⁷.
   2. Det Forenede Kongerige (England og Skotland) oplevede betydelige forsinkelser i beregningen af betalingsrettighedernes værdi, da man i England, som havde valgt at bevare de tidligere enkeltbetalingsrettigheder, ikke i tide havde fuldstændige data om arealdække. Derfor kunne myndighederne kun foretage et skøn vedrørende det endelige støtteberettigede område, selv om dette var et centralt element med henblik på en nøjagtig beregning af betalingsrettighedernes værdi. Desuden fungerede et nyt computersystem til behandling af ansøgninger ikke som forventet, og betalingsorganet var derfor nødt til at gå tilbage til papiransøgninger. Dette medførte store vanskeligheder med hensyn til at tilpasse grundbetalingsrettighederne til de støtteberettigede arealer og overholde betalingsfristen²⁸. I Skotland havde myndighederne også svært ved at få behandlet alle ansøgninger i god tid, hvilket delvis skyldtes et efterslæb med hensyn til identificering af støtteberettigede permanente græsarealer. For at overholde fristen for udbetaling af støtte foretog de blot illustrative beregninger af grundbetalingsrettighedernes værdi, og i maj 2017 havde de stadig ikke fastsat de endelige værdier²⁹.

… og nogle af de besøgte betalingsorganer havde betydelige vanskeligheder

Betalingsorganerne skulle indføre effektive centrale kontroller for at sikre, at antallet og værdien af de grundbetalingsrettigheder, der blev tildelt landbrugerne, var korrekt. Dette indebar, at de skulle krydskontrollere støtteberettigelsen af de arealer, landbrugerne havde anmeldt i deres støtteansøgninger, med dataene i LPIS³⁰ og med historiske referencedata, samt at de skulle kontrollere gyldigheden af landbrugernes understøttende dokumentation og gennemgå beregningen af grundbetalingsrettighederne. I de følgende punkter beskrives nogle af de vanskeligheder, som de besøgte medlemsstater stod over for.

I Italien var det et centralt koordineringsorgan uden for de italienske betalingsorganers interne kontrolramme, der havde ansvaret for at beregne grundbetalingsrettighederne og tildele dem til landbrugerne. Det havde ikke gennemført alle kontrollerne af landbrugernes støtteberettigelse, og der var stadig usikkerheder om støtteberettigelsen af en stor del af de permanente græsarealer. Dette førte til en iterativ proces, hvor det samme koordineringsorgan skulle foretage en ny beregning af værdien af omkring en tredjedel af grundbetalingsrettighederne, efter at de var blevet tildelt. I sidste ende oversteg deres samlede værdi det nationale budgetloft. I henhold til EU-lovgivningen ville dette kræve en yderligere justering af værdien af samtlige italienske grundbetalingsrettigheder. Samlet set er indvirkningen på støttebetalingerne til landbrugerne sandsynligvis lille, men den kan være større for den enkelte landbruger. De nye beregninger var stadig ved at blive foretaget i april 2017, og de havde også en indvirkning på værdien af grundbetalingsrettighederne og støttebetalingerne i de efterfølgende år³¹.

En anden central faktor for en korrekt fastlæggelse af grundbetalingsrettighederne var pålidelige oplysninger i LPIS om det faktiske støtteberettigede areal af de anmeldte parceller. I to af seks af de medlemsstater, vi besøgte, konstaterede vi, at oplysningerne i LPIS generelt var ajour. I Frankrig, Italien, og Det Forenede Kongerige var de i gang med at blive ajourført, stort set parallelt med beregningen af grundbetalingsrettighederne³². Det græske betalingsorgan, som over flere år havde gjort en stor indsats for at identificere permanente græsarealer korrekt, havde ikke de nødvendige nationale midler til at ajourføre hele LPIS med de nyeste oplysninger. I 2015 måtte myndighederne derfor basere deres beregning af grundbetalingsrettighederne på fotos fra 2008 vedrørende over halvdelen af det berørte territorium³³.

Ca. 90 % af alle permanente græsarealer i Grækenland og mere end 25 % af landbrugsarealerne er offentligt ejet jord. For denne type jord beregnede de græske myndigheder grundbetalingsrettighederne på grundlag af, hvor mange dyr der gennemsnitligt var pr. hektar i hver region, og hvor mange dyr hver landbruger havde anmeldt i sin støtteansøgning³⁴. Upålidelige oplysninger i dyreregisteret gjorde det imidlertid vanskeligt præcist at beregne det antal grundbetalingsrettigheder, der skulle tildeles landbrugerne³⁵.

Kommissionen støttede indførelsen af grundbetalingsordningen tilstrækkeligt, men kunne godt have stillet større krav til certificeringsorganerne

Samlet set overvågede Kommissionen gennemførelsesprocessen godt og ydede omfattende vejledning …

De mange muligheder, som EU-lovgivningen gav medlemsstaterne, gjorde bestemmelserne mere komplekse, hvilket øgede risikoen for fejlfortolkning og tvetydigheder. Det lykkedes Kommissionen at indføre gennemførelsesbestemmelserne til tiden³⁶. Men medlemsstaterne havde brug for yderligere vejledning fra Kommissionen vedrørende deres specifikke gennemførelsesmodeller. Siden 2014 har Kommissionen derfor udstedt mere end 400 vejledende noter til medlemsstaterne og afholdt bilaterale møder de med nationale myndigheder for at sikre en gnidningsfri gennemførelse af grundbetalingsordningen og de andre EU-ordninger for direkte støtte. Trods de uddybende forklaringer fortolkede medlemsstaterne ikke altid de specifikke beregningsregler ens.

… men medlemsstaterne forelagde ikke udtømmende overvågningsoplysninger

Da Kommissionen er ansvarlig for at overvåge ordningen, skulle alle de medlemsstater, der anvendte grundbetalingsordningen, informere Kommissionen om deres valg, så den kunne udføre en dybtgående analyse af, om de overholdt EU's retlige ramme, og træffe opfølgende foranstaltninger. I maj 2017 manglede Kommissionen imidlertid stadig centrale oplysninger såsom den samlede værdi af de grundbetalingsrettigheder for 2015, der var tildelt landbrugere af Frankrig og Italien, som tilsammen tegnede sig for 31 % af det disponible budget. Manglen på disse oplysninger gjorde overvågningen af ordningen mere vanskelig. I henhold til EU-lovgivningen var Kommissionen ikke berettiget til at reducere betalingerne til medlemsstaterne, hvis de ikke indgav specifikke statistiske oplysninger om grundbetalingsordningen til tiden.

Samlet set gav Kommissionens egne revisioner gode resultater …

Kommissionen var startet på revisionen af gennemførelsen af grundbetalingsordningen i medlemsstaterne i god tid, og den havde givet gode resultater, selv om manglende ressourcer gjorde, at ikke alle revisioner på stedet kunne udføres som planlagt. Da de fleste af Kommissionens besøg fandt sted tidligt, kunne den heller ikke vurdere kvaliteten af certificeringsorganernes kontrol vedrørende beregningen af grundbetalingsrettighederne.

Kommissionens revisionsarbejde fokuserede hovedsagelig på at undersøge stikprøver af overførsler og de anmeldte arealers støtteberettigelse. Den lagde mindre vægt på validering af generelle beregninger, på de anvendte interne kontroller og på at undersøge, om medlemsstaterne havde systemer, der muliggjorde en nøje overvågning af forvaltningen af grundbetalingsrettigheder - f.eks. beregning af gældende lofter og sikring af overensstemmelse med dem - og forvaltningen af den nationale reserve, herunder procedurer for annullering af grundbetalingsrettigheder.

… men den kunne godt have stillet større krav til certificeringsorganerne

Alle de EU-udgifter, som medlemsstaternes betalingsorganer afholder, er underlagt en årlig certificeringsrevision udført af et organisatorisk uafhængigt organ. Denne revisor bør afgive en udtalelse udarbejdet i overensstemmelse med internationalt anerkendte regnskabsstandarder om betalingsorganets årsregnskabers fuldstændighed, nøjagtighed og pålidelighed, det interne kontrolsystems korrekte funktionsmåde, samt hvorvidt de udgifter, for hvilke Kommissionen er blevet anmodet om godtgørelse, er lovlige og formelt rigtige³⁷. Da grundbetalingsrettighedernes værdi er et centralt element til at beregne den støtte, der udbetales til landbrugerne, var certificeringsorganernes kontrol af beregningen af grundbetalingsrettighederne særlig vigtig. I lyset af den igangværende konvergensproces og de mulige justeringer af grundbetalingsrettighedernes værdi er dette også særlig relevant for de efterfølgende regnskabsår.

Kommissionen specificerede i sine retningslinjer til certificeringsorganerne, at deres kontroller bør omfatte en vurdering af de procedurer, der skal sikre en korrekt tildeling af grundbetalingsrettigheder, og anmodede certificeringsorganerne om at afgive udtalelse om, hvorvidt betalingsorganerne havde indført et egnet system til at identificere og registrere grundbetalingsrettigheder samt anvendt passende kontroller i forbindelse med oprettelsen af ordningen. Kommissionens retningslinjer foreskrev overensstemmelsestest af ti transaktioner, men forklarede ikke, hvilke kontroller certificeringsorganerne skulle foretage for at vurdere nøjagtigheden af beregningerne.

I de medlemsstater, vi besøgte, havde certificeringsorganerne fortolket Kommissionens retningslinjer på forskellig vis, og det antal transaktioner, som Kommissionen anbefalede at anvende til overensstemmelsestest, var for lavt til, at der kunne drages gyldige overordnede konklusioner om nøjagtigheden af beregningerne af grundbetalingsrettighederne.

Kommissionens retningslinjer præciserede ikke certificeringsorganernes rolle i de tilfælde, hvor beregningen af grundbetalingsrettighederne involverede andre organer end betalingsorganerne, hvilket fik følgende konsekvenser:

• I Tyskland (Niedersachsen) blev nøjagtigheden af denne beregning ikke gennemgået af et certificeringsorgan, idet beregningen var foretaget af et centralt koordineringsorgan, der ikke var underlagt nogen certificeringsrevision
• I Italien nævnte certificeringsorganet blot, at da det udarbejdede sin rapport, var koordineringsorganet ikke færdig med at beregne grundbetalingsrettighederne
• I Frankrig bekræftede certificeringsorganet, at betalingsorganet havde anvendt den beregningsmetode, der var fastlagt af landbrugsministeriet, korrekt, men rapporterede også, at tallene endnu ikke var endelige, og at visse beregninger ikke var blevet undersøgt.

Nogle af de beregningsregler og muligheder, som medlemsstaterne valgte, kunne skabe større kompleksitet, øge byrden på de nationale myndigheder og medføre, at nogle landbrugere opnåede uventede fortjenester

Nogle regler til fastlæggelse af grundbetalingsrettigheder krævede komplekse beregninger

En af de centrale målsætninger og et af de centrale krav i 2013-reformen af den fælles landbrugspolitik var at mindske den administrative byrde, hvilket Kommissionen og medlemsstaterne burde have taget højde for ved udformningen af de relevante bestemmelser vedrørende ordningen for direkte støtte³⁸.

Valget af model til beregning af grundbetalingsrettighederne havde stor betydning for den kompleksitet, de nationale myndigheder oplevede. Den model med et fast beløb, der blev anvendt i Tyskland, Frankrig (Korsika), Malta og Det Forenede Kongerige (England), medførte enkle beregninger af rettighedernes værdi og antal, men dette gjaldt i mindre grad for de konvergensmodeller, der blev anvendt i andre medlemsstater eller regioner. De havde detaljerede og specifikke beregningsregler, som medlemsstaterne ofte supplerede med nationale eller regionale gennemførelsesbestemmelser. Det skabte ikke blot risiko for regnefejl, men gav også betalingsorganerne betydelig mere arbejde³⁹.

Nogle medlemsstater valgte muligheder, der kunne pålægge de nationale myndigheder en betydelig byrde …

Medlemsstaterne kunne opdele deres territorium yderligere efter objektive kriterier og anvende grundbetalingsordningen på regionalt plan. Sådanne kriterier kunne være institutionel struktur (f.eks. Tyskland), regionalt landbrugspotentiale (f.eks. Det Forenede Kongerige (England og Skotland)) eller agronomiske karakteristika (f.eks. Grækenland og Spanien).

I denne forbindelse oprettede Spanien 50 nye BPS-regioner, som de nationale myndigheder definerede ud fra agronomiske karakteristika og arealudnyttelsen i 2013. Disse regioner strakte sig over 316 "comarcas agrarias", dvs. at jord tilhørende én BPS-region kunne indgå i flere forskellige comarcas og autonome regioner på det spanske fastland. I mange af regionerne var der imidlertid kun marginal variation i grundbetalingsrettighedernes gennemsnitsværdi. Denne regionalisering var i overensstemmelse med EU's retlige ramme, men den gjorde arealforvaltningen mere kompleks. Landbrugerne kunne kun bruge deres rettigheder i den region, som de oprindelig var tildelt for, og de kunne gælde individuelle landbrugsparceller i samme landsby (jf. figur 6).

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af data fra de spanske myndigheder (FEGA).

I modsætning til Spanien brugte Grækenland en meget mindre kompleks model baseret på landbrugskarakteristika, som kun dækkede tre regioner.

Man oplevede udfordringer i forbindelse med gennemførelsen af grundbetalingsordningen, ikke blot på grund af medlemsstaternes valg af BPS-model, men også på grund af de muligheder, EU-lovgivningen gav for fastlæggelse af støtteberettigede arealer. Dette forventedes at gøre støtten mere målrettet, men det kunne også medføre store forsinkelser i beregningen af grundbetalingsrettighederne og påvirke nøjagtigheden af deres værdi (jf. tekstboks 1).

… og nogle landbrugere kunne opnå en uventet fortjeneste ved at reducere størrelsen af deres bedrifter betydeligt

For de medlemsstater, der anvendte en konvergenstilgang i forbindelse med grundbetalingsordningen⁴¹, opstod der en særlig risiko for, at indførelsen af grundbetalingsordningen førte til overkompensering af landbrugere, der havde reduceret deres antal af dyrkede hektar betydeligt fra referenceperioden (2014) til 2015. Dette gjorde det muligt at koncentrere referencebeløbet fra et større areal på et mindre areal, hvorved disse landbrugere kunne opnå en uventet fortjeneste.

Medlemsstaterne kunne inddrive den uventede fortjeneste⁴². Syv af de 13 medlemsstater, der havde denne mulighed, gjorde brug af den⁴³ og kunne dermed også omfordele disse midler mere effektivt, f.eks. ved at tildele unge landbrugere grundbetalingsrettigheder. I Italien sikrede myndighederne imidlertid ikke en korrekt identificering af alle de landbrugere, der havde opnået en uventet fortjeneste, og i nogle tilfælde anvendte de ikke reglerne korrekt. I Frankrig valgte myndighederne oprindelig at anvende reglen om uventet fortjeneste, men de formåede ikke at gøre det i praksis (jf. tekstboks 2)⁴⁴.

De nye regler tog sigte på at målrette støtten bedre, men var kun delvis effektive

De nye regler omfattede krav om særlige kontroller af bestemte kategorier af støttemodtagere …

2013-reformen af den fælles landbrugspolitik tog sigte på at målrette den direkte EU-støtte bedre mod rigtige landbrugere og indførte begrebet "aktiv landbruger"⁴⁶. I forbindelse med dette begreb blev der indført yderligere obligatoriske støtteberettigelseskrav for to kategorier af støtteansøgere: personer, som hovedsagelig dyrker jord, der naturligt holdes i en stand, der er egnet til græsning eller dyrkning⁴⁷, og personer med forretningsaktiviteter, der er opført på en negativliste. Sidstnævnte kan genoptages i ordningen, hvis de kan dokumentere, at deres landbrugsaktiviteter "ikke er ubetydelige".

De nye regler gjorde det muligt for medlemsstaterne at fritage ansøgere. der modtog op til 5 000 euro i årlige direkte betalinger, fra alle kontroller, eller at fastsætte deres egne alternative kriterier for, hvornår ansøgere igen kan genoptages i ordningen og modtage direkte EU-støtte. 11 ud af 18 medlemsstater anvendte den øvre grænse på 5 000 euro på hele deres territorium eller en del af det⁴⁸. Medlemsstaterne havde desuden ret til generelt ikke at udbetale støtte til personer, hvis landbrugsaktiviteter kun udgjorde en ubetydelig del af deres samlede økonomiske aktiviteter, eller hvis vigtigste forretningsformål ikke var landbrug.

Da grundbetalingsordningen er afkoblet fra landbrugsproduktionen, var det ikke muligt at kræve, at landbrugerne skulle have en indkomst fra landbrug for at være støtteberettigede. Støttemodtagerne kunne i princippet outsource alle landbrugsaktiviteterne på deres jord til tredjeparter uden at miste deres status som "aktive landbrugere". Landbrugeres beslutningsbeføjelser, fordele og finansielle risici bør imidlertid være knyttet til landbrugsaktiviteten på den anmeldte jord.

… og nogle medlemsstater opnåede gode resultater …

Vi konstaterede, at Spanien og Italien på grundlag af administrative data såsom handels- og skatteregistre opnåede gode resultater med hensyn til at identificere ansøgere, som ikke havde nogen eller kun havde marginale landbrugsaktiviteter⁴⁹. Nederlandene meddelte os, at de nationale myndigheder afviste omkring 4 % af ansøgerne, fordi deres vigtigste forretnings- eller selskabsformål ikke var at udøve en landbrugsaktivitet, og de derfor ikke kunne medtages i det officielle forretningsregister.

Men selv om de generelt bad ansøgerne om at oplyse, om de havde aktiviteter på negativlisten, havde alle de medlemsstater, vi besøgte, vanskeligt ved korrekt at identificere de ansøgere, hvis status som "aktiv landbruger" skulle kontrolleres, enten fordi ansøgningsskemaet ikke var formuleret klart nok, eller fordi de i visse tilfælde ikke undersøgte mulige omgåelser af reglerne grundigt nok.

… men gennemførelsen var kun delvis effektiv og udgjorde en betydelig administrativ byrde …

Afhængigt af de nationale modeller kunne antallet af ansøgere, hvis landbrugsaktiviteter skulle kontrolleres variere meget: I nogle tilfælde befandt de fleste ansøgere i en medlemsstat eller region sig under de gældende grænser, og i de fleste tilfælde havde medlemsstaterne besluttet ikke at udvide negativlisten. De ansøgere, der var på negativlisten og lå over grænsen, kunne forelægge dokumentation for, i) at de direkte betalinger udgjorde mindst 5 % af deres ikke-landbrugsmæssige indtægt i det seneste regnskabsår, ii) at deres vigtigste forretningsformål var landbrug, eller iii) at deres landbrugsaktiviteter ikke var ubetydelige. I forbindelse med den sidste mulighed havde medlemsstaterne igen et stort spillerum med hensyn til at definere kriterierne. Mens nogle medlemsstater brugte kriterier såsom den ikke-landbrugsmæssige indkomst som andel af den samlede indkomst, kunne også ansøgere, som oplyste, at de havde aktiviteter på negativlisten, accepteres som "aktive landbrugere" i Tyskland og Det Forenede Kongerige (undtagen Skotland), hvis deres antal af støtteberettigede hektar lå over en værdi tæt på det nationale eller regionale gennemsnit. Dette kunne føre til situationer, hvor ansøgere med aktiviteter på negativlisten blev udelukket, hvis deres hektarantal lå under denne grænse, mens ansøgere med et hektarantal over grænsen blev accepteret, uanset om deres aktiviteter var marginale eller ej.

Endelig konstaterede vi i de fleste af de besøgte medlemsstater, at myndighederne kun udelukkede meget få personer, eftersom de fleste personer med aktiviteter på negativlisten opfyldte en af forudsætningerne for at blive genoptaget i ordningen. F.eks. havde de tyske myndigheder foretaget en grundig kontrol af omkring 1 000 ansøgere, som havde oplyst, at de havde aktiviteter på negativlisten. Dette udgjorde en betydelig administrativ byrde, men førte kun til udelukkelse af 26 ansøgere fra grundbetalingsordningen.

… og kunne resultere i, at ansøgere af samme type blev behandlet forskelligt

Endelig kunne de kriterier, som medlemsstaterne vedtog, resultere i, at ansøgere i sammenlignelige situationer blev behandlet forskelligt, fordi de nationale myndigheder fortolkede EU-lovgivningen forskelligt eller ikke udvidede negativlisten til at omfatte enheder involveret i arealforvaltning, der enten kun havde en ubetydelig landbrugsaktivitet, eller hvis vigtigste forretningsformål ikke var at udøve en landbrugsaktivitet (jf. tekstboks 3).

Fra 2018 kan medlemsstaterne beslutte at forenkle kriterierne eller bringe anvendelsen af "negativlisten" til ophør

Som led i revisionen af de finansielle regler vedrørende EU's almindelige budget foreslog Kommissionen med henblik på at gøre systemet mindre byrdefuldt at give medlemsstaterne et større råderum med hensyn til anvendelsen af definitionen på en "aktiv landbruger", enten ved at reducere antallet af kriterier, som ansøgere kan bruge til at dokumentere deres status som "aktive landbrugere", eller ved at holde op med at anvende bestemmelserne⁵⁰. Sidstnævnte forslag blev begrundet med, at de administrative omkostninger ved at gennemføre reglen om aktive landbrugere opvejede fordelen ved at udelukke et meget begrænset antal inaktive tilskudsmodtagere fra ordningerne for direkte støtte. I oktober 2017 blev Rådet og Parlamentet enige om, at medlemsstaterne fra 2018 kan beslutte, om de vil reducere antallet af kriterier, hvorved ansøgere kan dokumentere, at de er "aktive landbrugere", og dermed give dem færre muligheder for at blive genoptaget i ordningen, eller om de vil bringe anvendelsen af negativlisten til ophør⁵¹.

De nye regler udvidede de jordkategorier, der kan ydes støtte for …

Landbrugere kunne kun modtage grundbetalingsrettigheder og udbetaling af grundbetalingsstøtte og anden arealrelateret direkte støtte, hvis de rådede over støtteberettiget landbrugsjord. Medlemsstater kunne også udvide støtteberettigelsen til at omfatte permanente græsarealer, hvor græs og andet grøntfoder ikke var fremherskende. I praksis gjaldt dette hede- og skovområder i regioner, hvor det var fast lokal skik at anvende sådanne områder⁵². Under enkeltbetalingsordningen havde sådanne områders støtteberettigelse ikke været tilstrækkelig klar⁵³.

… og gjorde det muligt for medlemsstaterne at træffe foranstaltninger til at mindske risikoen for spekulative ansøgninger …

Vi har tidligere konstateret, at investorer under enkeltbetalingsordningen kunne erhverve betalingsrettigheder af høj værdi og anmelde dem sammen med jord af lav værdi, som kun krævede minimal vedligeholdelse eller slet ingen⁵⁴. Dette medførte, at EU-indkomststøtte blev udbetalt til personer, som ikke beskæftigede sig med landbrug. Vi konstaterede, at nogle medlemsstater under grundbetalingsordningen traf foranstaltninger, som delvis afhjalp denne situation, eller som havde til formål at mindske risikoen for spekulative ansøgninger (jf. tekstboks 4).

… men skabte også vanskelige gennemførelsesproblemer

I henhold til EU-lovgivningen er jord generelt kun støtteberettiget, hvis den af landbrugere anvendes til landbrugsaktivitet⁵⁵. Dette medvirker til at forhindre, at jord opgives, og at levesteder forringes. Vi konstaterede, at de fleste medlemsstater havde defineret en regelmæssig årlig minimumsaktivitet såsom græsning - eller alternativt slåning - der var egnet til at bevare jordens landbrugspotentiale eller forhindre forringelse af levesteder. Medlemsstaterne kunne også fastlægge de karakteristika, som et landbrugsareal skal udvise, for at det anses for at være i en stand, der gør det egnet til en landbrugsaktivitet⁵⁶. Det viste sig at være svært for de medlemsstater, der valgte denne mulighed, at definere specifikke karakteristika: Frankrig og Det Forenede Kongerige (England) definerede f.eks. brede karakteristika såsom "ikke dækket af tæt underskov" (England) og "ingen fremherskende forekomst af uønsket ukrudt" (Frankrig). Dette kunne gøre landbrugerne usikre på, om deres jord var støtteberettiget, og medføre tildeling af grundbetalingsrettigheder for opgivne arealer.

Desuden et det måske ikke nødvendigt at udføre bestemte regelmæssige aktiviteter i regioner med særlige klimaforhold eller dårlig jordkvalitet for at bevare deres landbrugspotentiale. De nye regler fastsætter, at sådanne arealer, som "naturligt holdes i en stand, der er egnet til græsning eller dyrkning", kun er støtteberettigede, hvis landbrugerne udøver en vis minimumsaktivitet på dem⁵⁷.

Medlemsstater kunne frit afgøre, om de havde "landbrugsarealer, der naturligt holdes i en stand, der er egnet til græsning eller dyrkning". Frankrig og Italien havde f.eks. defineret områder i bjergregioner over en vis højde, hvor de stillede krav om regelmæssig græsning eller slåning som minimumslandbrugsaktivitet. Myndighederne i Det Forenede Kongerige (Skotland) mente imidlertid ikke, at det i den gældende EU-lovgivning er fastsat, at en sådan minimumsaktivitet nødvendigvis skal være en landbrugsaktivitet eller være relateret til arealforvaltning (jf. tekstboks 5).

Tekstboks 5

Minimumsaktiviteter på jord, der naturligt holdes i en stand, der er egnet til græsning eller dyrkning

Det Forenede Kongerige (Skotland) definerede ringe permanente græsarealer ("naturlige græsgange") som "landbrugsarealer, der naturligt holdes i en stand, der er egnet til græsning eller dyrkning". Disse arealer var kun støtteberettigede, hvis landbrugerne brugte dem til landbrugsproduktion eller alternativt hvert kalenderår foretog en miljøvurdering af jorden. En sådan vurdering omfattede et kort og en beskrivelse af forholdene på bedriften, undersøgelser af ynglefugle, pattedyr, sommerfugle og plantesundhed samt overvågning af levesteder. I 2015 forelå der sådanne vurderinger for omkring 190 000 hektar.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Vurderingerne indebar betydelige omkostninger for støttemodtagerne, men indeholdt værdifulde miljødata. Deres relevans for målsætningen om indkomststøtte til landbrugere var imidlertid lille.

De nye regler gjorde det også muligt for medlemsstaterne at tildele grundbetalingsrettigheder for landbrugsarealer, hvor græs eller andet grøntfoder ikke var fremherskende. Det kunne f.eks. gælde træbevoksede græsarealer eller hedeområder til græsning, hvis landbrugerne traditionelt havde brugt sådanne områder til græsning for deres dyr. Normalt er græsning den eneste aktivitet, der kan holde sådanne områder i god stand, gøre det muligt at skelne dem fra ikke-landbrugsjord og forhindre, at de beskadiges eller opgives⁵⁸. Men det ville ikke være i overensstemmelse med grundbetalingsordningens afkoblede karakter, hvis støtten gjordes betinget af, at landbrugerne havde dyr. Medlemsstaterne stod derfor med det problem at skulle udforme regler, der kunne sikre tilstrækkelig vedligeholdelse af jorden.

2013-reformen af den fælles landbrugspolitik var et skridt hen imod en mere ensartet fordeling af støtten pr. hektar, og det er fortsat svært at bestemme, hvor produktiv BPS-støtten til landbrugernes indkomst er

2013-reformen af den fælles landbrugspolitik var tænkt som et skridt hen imod en mere ensartet støtte pr. hektar …

Under 2003-reformen af den fælles landbrugspolitik modtog landbrugere hovedsagelig indkomststøtte på grundlag af deres niveau for direkte støtte i årene 2000-2002. Selv om 2003-reformen af den fælles landbrugspolitik allerede havde gjort det muligt for medlemsstaterne at mindske disse historiske elementer i værdien af deres enkeltbetalingsrettigheder eller justere dem til et ensartet beløb pr. hektar, var det kun nogle få medlemsstater, der benyttede sig af dette⁵⁹.

2013-reformen af den fælles landbrugspolitik var et skridt hen imod mere lige støtteniveauer pr. hektar. Som led i reformen "bør alle betalingsrettigheder, der aktiveres i 2019 i en medlemsstat eller i en region, som hovedregel have en ensartet enhedsværdi"⁶⁰. For at undgå drastiske økonomiske følger for landbrugerne fik medlemsstaterne som en undtagelse lov til at tage historiske faktorer i betragtning ved beregningen af værdien af de betalingsrettigheder, som landbrugerne skulle tildeles i 2019. Seks af de 18 medlemsstater, der anvender ordningen, vil i 2019 betale en ensartet værdi pr. hektar i deres regioner, og en syvende vil gøre det i 2020 (jf. figur 7)⁶¹.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

… men størstedelen af medlemsstaterne valgte muligheden med delvis konvergens …

Overgangen til en BPS-model med et fast beløb kunne føre til en betydelig omfordeling af støtten mellem landbrugerne og landbrugssektorerne og dermed indvirke betydeligt på de enkelte landbrugeres indkomstforhold.

I lyset heraf valgte 11 medlemsstater en model med delvis konvergens. Denne model sikrer, at alle grundbetalingsrettighederne senest i 2019 har en enhedsværdi på mindst 60 % af det nationale eller regionale gennemsnit. Med henblik på at lette en senere tilpasning til ensartet støtte pr. hektar valgte Frankrig (fastlandet) en mere ambitiøs model, hvor alle landbrugere i 2019 vil være berettiget til 70 % af den gennemsnitlige enhedsværdi pr. hektar. Hovedparten af disse 11 medlemsstater besluttede som tilladt i EU-lovgivningen at begrænse værdireduktionen af de rettigheder, der tilhørte landbrugere over 2019-gennemsnittet, til 30 %.

Vi konstaterede, at ikke kun den valgte BPS-model, men også kriterierne for regional tildeling af det disponible budget kunne have en betydelig indvirkning på graden af omfordeling, og at landbrugerne kunne bevare meget høje støtteniveauer som følge af deres tidligere produktion (jf. tekstboks 6).

Fastsættelsen af nationale lofter på grundlag af historiske støtteniveauer og medlemsstaternes forskellige valg med hensyn til fordelingen af det nationale budget for direkte betalinger til de tilgængelige ordninger betyder, at de gennemsnitlige BPS-støtteniveauer kan variere betydeligt (jf. tabel 1).

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

For landbrugere i sammenlignelige situationer er der endvidere en risiko for, at væsentlig forskellige støtteniveauer indvirker negativt på konkurrencevilkårene og svækker den fælles landbrugspolitiks ensartethed.

… og det er fortsat svært at fastslå, hvor produktiv BPS-støtten til landbrugernes indkomst er

2013-reformen af den fælles landbrugspolitik sikrer, at landbrugerne senest i 2019 modtager en minimumsstøtte pr. hektar. Når støtten ydes som et standardbeløb pr. hektar, tages der pr. definition ikke hensyn til den enkelte bedrifts specifikke forhold såsom dyrkningsomkostningerne, den genererede indkomst, bedriftens rentabilitet eller behovet for EU-indkomststøtte. Da den samlede støtteudbetaling til en bedrift er proportionel med antallet af dyrkede hektar, gavner grundbetalingsordningen primært større bedrifter, som i højere grad end små bedrifter kan opnå stordriftsfordele⁶³. Nogle store ekstensive landbrug eller arealforvaltere med et historisk lavt støtteniveau kunne opleve betydelige stigninger i EU-indkomststøtten, uden at dette havde forbindelse med ændringer i den måde, hvorpå de drev landbrug, i deres omkostninger eller i markedsforholdene (jf. tekstboks 7).

Vi kunne endnu ikke vurdere den fulde effekt, som 2013-reformen af den fælles landbrugspolitik har på landbrugernes indkomst og bedrifternes levedygtighed. Vi har dog allerede i tidligere beretninger konstateret, at et rent arealbaseret system fører til en stigning i markedsprisen på landbrugsjord og i jordforpagtningsafgifterne og medfører, at der opstår nye kategorier af støttemodtagere⁶⁵. Kommissionen forventer, at 2013-reformen af den fælles landbrugspolitik på grund af udformningen af grundbetalingsordningen og andre arealrelaterede støttebetalinger vil medføre en yderligere stigning i kapitaliseringen af den afkoblede støtte i jordværdierne⁶⁶. Det vil sige, at en stor del af BPS-støtten kommer ejerne af landbrugsjord til gode.

BPS-støtten er en væsentligt indkomstkilde for mange landbrugere, men ordningen har iboende begrænsninger. Den ydes, uanset om en landbruger har en lav eller en høj indkomst og har brug for offentlig støtte eller ej, og den ydes uanset typen af arealudnyttelse og de dermed forbundne omkostninger. Man ved for lidt om landbrugernes ikke-landbrugsmæssige indkomster til at kunne bedømme, om den ydede støtte er passende⁶⁷. Kun nogle få medlemsstater besluttede at tildele grundbetalingsrettigheder på grundlag af regionernes agronomiske eller socioøkonomiske karakteristika og derved differentiere støtten mellem regionerne⁶⁸ eller at udelukke arealer fra tildelingen, hvis de vurderede, at landbrugerne generelt ikke havde særlig brug for BPS-støtte⁶⁹.

Traktatens målsætning om at sikre landbrugerne en rimelig levestandard og den fælles landbrugspolitiks generelle målsætning om bæredygtig fødevareproduktion, som er direkte forbundet med grundbetalingsordningen, er ikke blevet defineret klart og ikke blevet omsat til målbare mål, og der er ingen basislinje, ud fra hvilken effektiviteten og produktiviteten af støtten til landbrugernes indkomster kan måles. Det vides heller ikke, hvilken fordeling af støtten over hele landbrugsbefolkningen der er den mest effektive og produktive med hensyn til at sikre en bæredygtig fødevareproduktion i hele EU og sikre landbrugerne en rimelig levestandard. Derfor er det fortsat svært at vurdere grundbetalingsordningens resultater med hensyn til at opfylde sin primære målsætning, og at vurdere, om det kunne opfyldes ved at fordele støtten på en anden måde med lavere budgetomkostninger⁷⁰.

Konklusioner og anbefalinger

Vores overordnede revisionsspørgsmål i denne beretning var, om Kommissionen og medlemsstaterne fik iværksat grundbetalingsordningen korrekt. Vi konkluderer, at ordningen operationelt er på rette spor, men at dens effekt med hensyn til at forenkle, målrette og sikre konvergens i støtteniveauerne er begrænset.

Indførelsen af grundbetalingsordningen krævede en betydelig indsats af de nationale myndigheder, idet de skulle fastlægge og tildele grundbetalingsrettigheder til ca. fire millioner landbrugere. Samlet set har de fleste medlemsstater klaret disse udfordringer. De mindskede i høj grad risiciene for ukorrekt beregning, og støttebetalingerne var ikke væsentlig fejlbehæftede. Vi konstaterede imidlertid med hensyn til 2017, at værdien af grundbetalingsrettighederne i flere medlemsstater stadig kun var foreløbigt beregnet, baseret på skøn eller behæftet med regnefejl, og nogle af de betalingsorganer, vi besøgte, havde særlige vanskeligheder med hensyn til centrale kontroller og identificering af støtteberettigede arealer (punkt 26-33).

Anbefaling 1

Kommissionen bør sikre, at medlemsstaterne gennemfører de centrale kontroller på en hensigtsmæssig måde og korrigerer grundbetalingsrettigheder, hvis værdi er væsentlig påvirket af, at de relevante regler ikke er blevet anvendt, eller at der ikke foreligger ajourførte oplysninger om arealudnyttelsen.

Måldato for gennemførelsen: 2018

Samlet set havde Kommissionen overvåget gennemførelsen af grundbetalingsordningen godt, men dette kunne ikke altid sikre en ensartet fortolkning af de komplekse beregningsregler. Desuden havde nogle medlemsstater ikke indsendt centrale oplysninger på behørig vis, og det gjorde Kommissionens overvågning af ordningen mere vanskelig (punkt 34 og 35).

Samlet set opnåede Kommission gode resultater, men den kunne godt have stillet større krav til certificeringsorganernes efterprøvning af de centrale kontroller vedrørende tildelingen af grundbetalingsrettigheder og af nøjagtigheden af den årlige beregning af grundbetalingsrettighedernes værdi (punkt 36-41).

Anbefaling 2

Kommissionen bør:

1. gennemgå og gøre status over, hvor effektive dens systemer til formidling af oplysninger til medlemsstaterne er, med henblik på at maksimere deres ensartede fortolkning og anvendelse af grundbetalingsordningens retlige ramme
2. vurdere mulighederne for fremtidig lovgivning, der kan sætte den i stand til at håndhæve kravet til medlemsstaterne om indsendelse af centrale oplysninger om gennemførelsen af ordninger for direkte støtte
3. præcisere sin egen rolle og certificeringsorganernes rolle med hensyn til at efterprøve, om der findes effektive centrale kontroller, og om den centrale beregning af grundbetalingsrettighedernes værdi er nøjagtig.

Frist for målopfyldelsen: 2018

De komplekse regler for beregningen af grundbetalingsrettigheder og de forskellige muligheder og undtagelser, som nogle medlemsstaterne havde valgt med hensyn til jordens støtteberettigelse og regionernes udformning øgede byrden på de nationale myndigheder. Dette bidrog ikke til at nå den overordnede målsætning om forenkling (punkt 42-46).

Når medlemsstaterne undlod at bruge en af mulighederne i EU-lovgivning, kunne landbrugere, som havde reduceret deres dyrkede areal betydeligt mellem 2014 og 2015, opnå uventede fortjenester (punkt 47 og 48).

De nye regler tog sigte på at målrette BPS-støtten og andre direkte betalinger bedre mod aktive landbrugere. Nogle medlemsstater opnåede gode resultater, men gennemførelsen af reglerne om "aktive landbrugere" var kun delvis effektiv, indebar en betydelig administrativ byrde og kunne resultere i, at ansøgere af samme type blev behandlet forskelligt, uden at levere de forventede resultater. Derfor blev Rådet og Parlamentet enige om, at medlemsstaterne - fra 2018 - kan beslutte, om de vil reducere antallet af kriterier, hvorved ansøgere kan dokumentere, at de er "aktive landbrugere", eller bringe anvendelsen af "negativlisten" til ophør (punkt 49-57).

2013-reformen af den fælles landbrugspolitik udvidede de kategorierne af jord, der kan ydes støtte for, og gjorde det muligt for medlemsstaterne at træffe foranstaltninger til mindskning af risikoen for spekulative ansøgninger. I et forsøg på at målrette støtten bedre mod landbrugsjord skabte den imidlertid store gennemførelsesproblemer (punkt 58-63).

2013-reformen af den fælles landbrugspolitik fra 2013 var et skridt hen imod mere lige niveauer for støtte pr. hektar. Som led i reformen bør alle betalingsrettigheder, der aktiveres i 2019 i en medlemsstat eller i en region, som hovedregel have en ensartet enhedsværdi. Som en undtagelse fik medlemsstaterne lov til at tage historiske faktorer i betragtning ved beregningen af værdien af de betalingsrettigheder, som landbrugerne skulle tildeles i 2019, hvilket kaldes delvis konvergens. Seks af de 18 medlemsstater, der anvender ordningen, vil i 2019⁷¹ betale en ensartet værdi pr. hektar på hele eller en stor del af deres territorium, og en syvende vil gøre det i 2020. De resterende 11 medlemsstater valgte delvis konvergens. Medlemsstaternes valg har haft stor indvirkning på omfordelingen af støtte, og landbrugere kunne i nogle tilfælde grundet tidligere støtteniveauer fastholde retten til særlig høj støtte (punkt 64-69).

Tildelingen af grundbetalingsrettigheder i 2015 var generelt proportionel med de arealer, der blev dyrket det år. Konvergens mod mere ensartede satser pr. hektar havde en betydelig indvirkning på støttefordelingen mellem landbrugerne. Som en grundlæggende arealrelateret ordning gavner grundbetalingsordningen primært større landbrug. Kommissionen forventer, at 2013-reformen af den fælles landbrugspolitik på grund af udformningen af grundbetalingsordningen og andre arealrelaterede støttebetalinger vil medføre en yderligere stigning i kapitaliseringen af den afkoblede støtte i jordværdierne, hvilket er til fordel for ejere af landbrugsjord (punkt 70 og 71).

BPS-støtten er en væsentlig indkomstkilde for mange landbrugere, men har iboende begrænsninger. Den tager ikke højde for markedsforholdene, anvendelsen af landbrugsarealerne eller den enkelte bedrifts forhold og er ikke baseret på en analyse af landbrugernes samlede indkomstsituation (punkt 72).

Traktatens målsætning om sikre landbrugerne en rimelig levestandard og den fælles landbrugspolitiks generelle målsætninger om bæredygtig fødevareproduktion og landbrugernes indkomst er endnu ikke blevet omsat til målbare mål, og der er ingen basislinje, de opnåede resultater kan sammenholdes med. I et fremtidigt scenario med reducerede budgetter gør dette det svært at måle støttens resultater og fastslå, om målsætningerne kunne opnås med en anden støttefordeling og mindre budgetomkostninger (punkt 73)

Anbefaling 3

Før Kommissionen fremsætter forslag til den fremtidige udformning af den fælles landbrugspolitik, bør den vurdere indkomstsituationen for alle grupper af landbrugere og analysere deres behov for indkomststøtte, idet den tager højde for den nuværende fordeling af EU-støtte og national støtte, jordens landbrugspotentiale, forskelle mellem arealer, der primært anvendes til henholdsvis landbrugsproduktion og bevarelse, landbrugets omkostninger og levedygtighed, indkomsten fra fødevareproduktion og anden landbrugsproduktion samt fra ikke-landbrugsmæssige kilder, de faktorer, der har betydning for bedrifternes effektivitet og konkurrenceevne, og værdien af de offentlige goder, som landbrugerne leverer.

Kommissionen bør fra begyndelsen forsyne de foreslåede foranstaltninger med hensigtsmæssige operationelle målsætninger og basislinjer, som gør det muligt at måle støttens resultater.

Frist for målopfyldelsen: 2019

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Phil Wynn Owen, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 7. februar 2018.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Forkortelser

BPS: Grundbetalingsordningen

EU: Den Europæiske Union

GD: Generaldirektorat

ha: hektar

IFKS: Det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem

LPIS: Markidentifikationssystem

SAPS: Den generelle arealbetalingsordning

SPS: Enkeltbetalingsordningen

TEUF: Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

WTO: Verdenshandelsorganisationen

Glossar

1992-reformen af den fælles landbrugspolitik: Den første store reform af den fælles landbrugspolitik ("MacSharry-reformen"), der indebar en reduktion af interventionspriserne på markafgrøder og oksekød. Som kompensation for de forventede indkomsttab indførte reformen direkte betalinger til producenter af markafgrøder og for landbrugsjord, der skulle tages ud af produktionen (braklægning).

2003-reformen af den fælles landbrugspolitik: Afkoblede de direkte betalinger fra landbrugsproduktionen for at gøre landbrugerne mere markedsorienterede og gjorde betalingerne betinget af overholdelse af grundlæggende standarder vedrørende bevarelse af jorden og vedrørende miljø, fødevaresikkerhed, dyre- og plantesundhed og dyrevelfærd (den såkaldte krydsoverensstemmelse).

2013-reformen af den fælles landbrugspolitik: Lagde vægt på tre politiske målsætninger (bæredygtig fødevareproduktion, bæredygtig forvaltning af naturressourcer og klimaindsats samt afbalanceret territorial udvikling), hvoraf den første specifikt omfatter landbrugsindkomsten. Videreførte det system med direkte betalinger afkoblet fra produktionen, der blev indført ved 2003-reformen af den fælles landbrugspolitik.

Afkoblet støtte: Støtte, der ikke er knyttet til produktionen af et bestemt landbrugsprodukt.

Aktiv landbruger: Landbruger, som enten udfører en minimumsaktivitet på jord, der naturligt holdes i en stand, der gør den egnet til græsning eller dyrkning, eller hvis landbrugsmæssige aktivitet ikke er marginal. Medlemsstaterne har et betydeligt spillerum med hensyn til at definere de detaljerede kriterier. Ansøgere skal kunne bevise, at de for hver af de parceller, som de har ansøgt om betalingsrettigheder til, har beføjelse til at træffe beslutninger samt bærer fortjenesten og de finansielle risici.

Bedrift: Alle de produktionsenheder, der drives af en landbruger, og som befinder sig på én medlemsstats område.

Betalingsorgan: Et organ i en medlemsstat, der er ansvarligt for at forvalte landbrugsstøttebetalinger.

Betalingsrettighed (grundbetalingsrettighed): En overførbar rettighed, der giver en aktiv landbruger ret til et anført støttebeløb, hvis den anmeldes sammen med én hektar støtteberettiget landbrugsjord.

Den fælles landbrugspolitik: En EU-politik, der tager sigte på bæredygtig fødevareproduktion, stabilisering af landbrugsmarkederne, sikring af landbrugernes indkomst, fremme af fødevareforsyningssikkerheden, bæredygtig forvaltning af naturressourcer og klimaindsats samt afbalanceret territorial udvikling i landområderne.

Direkte betalinger: Betalinger fra støtteordninger for landbrugere under Den Europæiske Garantifond for Landbruget, almindeligvis kaldet "første søjle" i den fælles landbrugspolitik. Deres primære sigte er at yde indkomststøtte til landbrugerne, men de skal også bidrage til opfyldelse af andre målsætninger vedrørende arealudnyttelse såsom jordbundsbeskyttelse, styrkelse af biodiversitet og afbødning af klimaændringer. Hver medlemsstat har et nationalt budgetloft.

Enkeltbetalingsordningen: Indkomststøtteordning for landbrugere, hvor betalingerne var afkoblet fra produktionen. Indført ved 2003-reformen af den fælles landbrugspolitik. For at modtage direkte betalinger skulle landbrugerne have betalingsrettigheder og "aktivere" dem sammen med støtteberettiget landbrugsjord.

Grundbetalingsordningen (BPS): Grundlæggende indkomststøtteordning for landbrugere baseret på betalingsrettigheder. For at modtage direkte betalinger skal landbrugerne "aktivere" deres betalingsrettigheder sammen med den støtteberettigede landbrugsjord. Støtten ydes uafhængigt af ("afkoblet fra") landbrugsproduktionen og -indkomsten.

Grøn betaling: Arealbaseret betaling for landbrugsmetoder, der gavner miljøet og klimaet.

Konvergens: Proces, hvorved betalingsrettigheder justeres til en mere rimelig værdi pr. hektar. Senest i 2019 skal betalingsrettighederne justeres til en national eller regional gennemsnitsværdi (intern konvergens). Samtidig skal værdien af grundbetalingsrettighederne justeres som følge af EU's beslutning om at tilstræbe en mere rimelig fordeling af den direkte støtte på medlemsstaterne (ekstern konvergens).

Landbruger: En fysisk eller juridisk person eller en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer, uanset hvilken retlig status en sådan sammenslutning og dens medlemmer gives i henhold til national ret, hvis bedrift befinder sig inden for EU, og som udfører en landbrugsaktivitet.

Landbrugsaktivitet: i) Produktion, avl eller dyrkning af landbrugsprodukter og hold af husdyr til landbrugsformål, ii) bevarelse af et landbrugsareal i en stand, der gør det egnet til græsning eller dyrkning, eller iii) udførelse af en minimumsaktivitet, der defineres af medlemsstaterne, på landbrugsarealer, der naturligt holdes i en stand, der er egnet til græsning eller dyrkning.

National reserve: Hver medlemsstat har en national reserve med henblik på tildeling af betalingsrettigheder, primært til nye landbrugere eller landbrugere i særlige situationer. Den nationale reserve omfatter forskellen mellem det pågældende nationale grundbetalingsloft og summen af alle de tildelte betalingsrettigheder.

Negativliste: Liste over virksomheder eller aktiviteter såsom lufthavne, vandværker, ejendomsmæglerselskaber og permanente sports- og fritidsanlæg, der ikke betragtes som "aktive landbrugere", medmindre de kan bevise, at deres landbrugsaktiviteter ikke er marginale.

Stordriftsfordele: En landbrugers evne til at sænke de gennemsnitlige produktionsomkostninger ved at udvide de dyrkede arealer.

Uventet fortjeneste: Fortjeneste, som opnås uventet, f.eks. som følge af ændringer i lovgivningen.

WTO-landbrugsaftalen: Resultatet af forhandlingerne i Uruguayrunden 1986-94, hvor Verdenshandelsorganisationens (WTO's) medlemslande blev enige om at forbedre markedsadgangen og nedbringe handelsforvridende støtte til landbruget

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling I - der ledes af Phil Wynn Owen, medlem af Revisionsretten - hvis speciale er bæredygtig anvendelse af naturressourcer. Revisionsarbejdet blev udført under ledelse af João Figueiredo, medlem af Revisionsretten. Den opgaveansvarlige var Sven Kölling. Revisionsholdet bestod af Blanka Happach og Jan Huth, som var viceopgaveansvarlige, Felipe Andres Miguelez, Ingrid Ciabatti, Michail Konstantopoulos og Anžela Poliulianaitė.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2018

© Den Europæiske Union, 2018

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: http://europa.eu

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: https://publications.europa.eu/da/web/general-publications/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se http://europa.eu/contact).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: https://europa.eu/european-union/contact_da

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da/home?) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.