Pamata maksājuma shēma lauksaimniekiem — tiek īstenota pareizi, taču tai ir ierobežota ietekme uz vienkāršošanu, atbalsta mērķtiecīgāku piešķiršanu un atbalsta līmeņu konverģenci

Kopsavilkums

Īstenojot kopējās lauksaimniecības politikas 2013. gada reformu, tika ieviesta jauna pamata maksājuma shēma (PMS) lauksaimniekiem, kuru piemēroja 18 dalībvalstīs¹. PMS mērķis, tāpat kā iepriekšējās — vienotā maksājuma shēmas (VMS) — mērķis, ir nodrošināt pamata ienākumu atbalstu lauksaimniekiem un tādējādi veicināt ekonomiski dzīvotspējīgu pārtikas ražošanu ES, neradot negatīvu ietekmi uz lēmumiem, kas skar ražošanu. Šī shēma, kuras gada izdevumi ir aptuveni 18 miljardi EUR, ko piešķir apmēram 4 miljoniem lauksaimnieku, ir ES lielākā ienākumu atbalsta shēma lauksaimniekiem.

Mūsu galvenais revīzijas jautājums šajā ziņojumā bija, vai Komisija un dalībvalstis PMS īsteno atbilstīgi. Mēs secinām, ka shēma tiek īstenota pareizi, taču tās ietekme uz vienkāršošanu, atbalsta mērķtiecīgāku piešķiršanu un atbalsta līmeņu konverģenci ir ierobežota.

Lai ieviestu PMS, dalībvalstu iestādēm bija jāpieliek ievērojamas pūles, taču mūsu apmeklēto dalībvalstu kontroles sistēmas lielā mērā mazināja nepareizu aprēķinu un maksājumtiesību piešķiršanas risku. Attiecīgajos PMS maksājumos kopumā nebija būtiska kļūdu līmeņa. Taču 2017. gadā dažos gadījumos PMS maksājumtiesību vērtības joprojām bija neprecīzas, aprēķinātas tikai provizoriski vai balstītas uz aplēsēm, turklāt dažas mūsu apmeklētās maksājumu aģentūras saskārās ar īpašām grūtībām.

Komisija šajā procesā sniedza dalībvalstīm vispusīgus norādījumus. Neraugoties uz sniegtajiem skaidrojumiem, dalībvalstis ne vienmēr konsekventi interpretēja konkrētus aprēķināšanas noteikumus un nesniedza Komisijai visu uzraudzības informāciju. Kopumā Komisijas veiktajām revīzijām bija labi rezultāti, taču tā sertifikācijas struktūrām varēja izvirzīt augstākas prasības.

Viens no KLP 2013. gada reformas būtiskākajiem principiem bija vienkāršošana. Sarežģītie ES noteikumi par PMS un attiecināmo zemi ietvēra neskaitāmus shēmas īstenošanas variantus un izņēmumus. Dalībvalstu izvēlētie aprēķināšanas noteikumi un varianti ne vienmēr veicināja vienkāršošanu — reizēm tie vēl vairāk sarežģīja situāciju, palielināja valsts iestāžu slogu un ļāva dažiem lauksaimniekiem gūt negaidītu papildu peļņu.

Īstenojot KLP 2013. gada reformu, tika ieviests tā dēvētais negatīvais saraksts, lai izslēgtu atbalsta saņēmējus, kuru pamatdarbība nebija lauksaimniecība. Šā saraksta piemērošana bija tikai daļēji efektīva, tā varēja izraisīt līdzīgu pieteikumu atšķirīgu izskatīšanu un radīja būtisku administratīvu slogu maksājumu aģentūrām. Ņemot vērā šīs grūtības, Padome un Eiropas Parlaments vienojās, ka, sākot no 2018. gada, dalībvalstis var lemt par to, vai tās samazina kritērijus, kurus izmanto, lai pieteikumu iesniedzēji pierādītu savu aktīvā lauksaimnieka statusu, vai arī pārtrauc piemērot negatīvo sarakstu.

Reforma arī paplašināja zemes kategorijas, kurām izmaksā atbalstu, kā arī ļāva dalībvalstīm veikt pasākumus, kuri mazina spekulatīvu pieprasījumu risku. Taču, cenšoties mērķtiecīgāk sadalīt atbalstu lauksaimniecības zemei, tika radītas sarežģītas īstenošanas problēmas.

KLP 2013. gada reforma bija centieni panākt vienlīdzīgāku atbalsta līmeni par hektāru. Saskaņā ar šo reformu visām maksājumtiesībām, kas 2019. gadā aktivizētas kādā dalībvalstī vai reģionā, parasti vajadzētu būt vienotai vienības vērtībai, taču tikai sešas no 18 dalībvalstīm šo variantu izvēlējās visā to teritorijā vai tās lielākajā daļā un septītā — līdz 2020. gadam. Piemērojot atkāpi, pārējām dalībvalstīm, aprēķinot maksājumtiesību vērtību lauksaimniekiem 2019. gadā, tika atļauts ņemt vērā vēsturiskus faktorus. Dalībvalstu izvēlei bija būtiska ietekme uz atbalsta pārdales līmeni, un lauksaimnieki dažos gadījumos varēja iesaldēt īpaši lielu atbalsta apjomu, pamatojoties uz iepriekšējiem subsīdiju līmeņiem.

Tā kā shēma galvenokārt attiecās uz platībām, PMS atbalsts principā bija labvēlīgāks lielākām saimniecībām. Shēmas struktūras dēļ Komisija sagaida, ka KLP 2013. gada reformas rezultātā atbalsta kapitalizācija zemes cenās palielināsies, nodrošinot ieguvumu lauksaimniecības zemes īpašniekiem.

PMS atbalsts ir nozīmīgs ienākumu avots daudziem lauksaimniekiem, taču tam ir objektīvi ierobežojumi. Šajā shēmā netiek ņemti vērā tirgus apstākļi, lauksaimniecības zemes izmantošana vai lauku saimniecības konkrētā situācija, turklāt tās pamatā nav lauksaimnieku vispārējās ienākumu situācijas analīze.

Nedz Līguma mērķis nodrošināt pietiekami augstu dzīves līmeni lauksaimniekiem, nedz arī vispārējais KLP mērķis nodrošināt ekonomiski dzīvotspējīgu pārtikas ražošanu un ienākumus lauksaimniekiem vēl nav izteikti izmērāmos mērķos, kā arī nav atsauces scenārija, ar kuru varētu salīdzināt sasniegtos rezultātus.

Attiecībā uz pašreizējo PMS shēmu, ko piemēro līdz 2020. gadam, mēs sniedzam vairākus ieteikumus Komisijai par PMS maksājumtiesību aprēķināšanu un sadali, pievēršoties maksājumu aģentūru galveno kontroles mehānismu pienācīgai ieviešanai, Komisijas sistēmām, ko izmanto, lai izplatītu informāciju dalībvalstīm, kā arī sertifikācijas struktūru lomai.

Saistībā ar Komisijas priekšlikumu izstrādi nākamajam plānošanas periodam mēs iesakām Komisijai analizēt faktorus, kuri ietekmē visu lauksaimnieku grupu ienākumus, to ienākumu atbalsta vajadzības un lauksaimnieku nodrošināto sabiedrisko labumu vērtību, kā arī jau no sākuma sasaistīt ierosinātos pasākumus ar atbilstīgiem darbības mērķiem un atsauces scenārijiem, ar kuriem varētu salīdzināt atbalsta darbības rezultātus.

Ievads

Lauksaimniecības ražīguma celšana un līdz ar to pietiekami augsta dzīves līmeņa panākšana lauksaimniekiem ir galvenie Līgumā paredzētie mērķi un kopējās lauksaimniecības politikas (KLP) nozīmīgs uzdevums². Līdz 1992. gadam KLP uzsvars tika likts uz atbalstu lauksaimniecības produktu garantētām cenām (intervences cenām). Tas radīja ievērojamu pārprodukciju un ES izdevumu nesamērīgu pieaugumu. Ar KLP 1992. gada reformu samazināja intervences cenas labībai un liellopu gaļai, un lielām saimniecībām noteica pienākumu daļu zemes atstāt atmatā. Kā kompensāciju par paredzamajiem ienākumu zaudējumiem, kam par iemeslu bija labības un liellopu gaļas cenu pazemināšana, ražotāji saņēma tiešus maksājumus, kuru lielums bija atkarīgs no apsētajām platībām vai mājlopu skaita. Izdevumu kopējo apjomu ierobežoja, piemērojot katrai nozarei noteiktus reģionu vai valstu maksimālos apjomus.

Īstenojot KLP 2003. gada reformu, tiešā atbalsta vispārējais līmenis nemainījās, taču tika ieviesta ienākumu atbalsta sistēma lauksaimniekiem, kas bija saistīta ar lauksaimniecības platībām, taču neparedzēja pienākumu ražot (atdalīšana), proti, vienotā maksājuma shēma (VMS). Līdzīga pārejas shēma — vienotā platībmaksājuma shēma (VPMS) — bija pieejama lauksaimniekiem dalībvalstīs, kuras pievienojās ES 2004. un 2007. gadā. Tā kā atbalsts dažādās lauksaimniecības nozarēs tika secīgi integrēts VMS, tā kļuva par lielāko ES ienākumu atbalsta shēmu lauksaimniekiem.

Iepriekš veicot darbu saistībā ar VMS, mēs konstatējām, ka šī shēma nodrošināja zināmu ienākumu atbalsta līmeni un ļāva lauksaimniekiem ražot to, ko pieprasīja tirgos. Taču mēs konstatējām arī, ka nebija pietiekami precīzi definēti tādi būtiski termini kā “lauksaimnieks”, “atbalsttiesīgā zeme” un “lauksaimnieciskā darbība”. Mēs ieteicām atbalstu novirzīt aktīviem lauksaimniekiem, skaidrāk definēt terminus “atbalsttiesīgā zeme” un “lauksaimnieciskā darbība”, kā arī maksājumtiesību aprēķinus balstīt uz esošajiem lauksaimnieciskās darbības apstākļiem dažādos reģionos³. Mēs konstatējām arī, ka VMS bija pieļautas aprēķinu kļūdas, un atklājām iekšējās kontroles nepilnības dalībvalstīs, un ieteicām maksājumu aģentūrām labot kļūdas un pieņemt skaidras procedūras, lai integrētu efektīvas pārbaudes attiecībā uz aprēķinu pamatā esošo datu ticamību un maksājumtiesību precizitāti⁴.

KLP 2013. gada reforma paredzēja turpināt piemērot atdalītā atbalsta sistēmu, taču tika nedaudz samazināts kopējais budžets, kas pieejams tiešajiem maksājumiem 2014.–2020. gada periodā⁵. Īstenojot šo reformu, tika ieviesta jauna tiešo maksājumu lauksaimniekiem struktūra, kuru veido pamata maksājuma shēma (PMS)⁶, kura pieejama arī dalībvalstīm, kuras ieviesa VPMS, maksājums lauksaimniecības praksei, kas labvēlīgi ietekmē klimatu un vidi⁷, un atbalsts gados jaunajiem lauksaimniekiem⁸. Turklāt dalībvalstis var izvēlēties kādu no vairākiem variantiem, kas ļauj efektīvāk novirzīt atbalstu lauksaimniekiem ekonomiskās grūtībās esošās nozarēs vai reģionos vai mazākām lauku saimniecībām.

PMS sāka piemērot no 2015. pieprasījumu gada (maksājumus finansēja no 2016. gada ES budžeta), un patlaban shēmu piemēro 18 dalībvalstis⁹. Tā ir lielākā ES tiešā atbalsta shēma lauksaimniekiem, kuras izmaksas sasniedz aptuveni 18 miljardus EUR gadā, un to pilnībā finansē no ES budžeta. 2015. gadā PMS atbalstu saņēma aptuveni 4 miljoni ES lauku saimniecību. Ņemot vērā dalībvalstu lēmumus par valsts maksimāli pieļaujamā budžeta sadali dažādām tiešā atbalsta shēmām, Komisija aprēķina PMS atbalstam katru gadu pieejamās summas, tādējādi nodrošinot, ka lauksaimniekiem var izmaksāt pēc iespējas lielākas pieejamā budžeta summas¹⁰. Ņemot to vērā, PMS atbalsta īpatsvars kopējos ES tiešajos maksājumos dalībvalstīs var ievērojami atšķirties (sk. 1. attēlu).

Avots: Eiropas Revīzijas palāta.

KLP 2013. gada reformas ES tiesiskais regulējums nosaka, ka ekonomiski dzīvotspējīga pārtikas ražošana ir tiešā atbalsta vispārīgais mērķis¹¹. PMS mērķis, tāpat kā iepriekšējās VMS mērķis, ir nodrošināt pamata ienākumu atbalstu lauksaimniekiem, neradot negatīvu ietekmi uz lēmumiem, kas skar ražošanu¹². Šai shēmai jārada drošības tīkls lauksaimniekiem, kuri pakļauti to produktu tirgus cenu augstai nepastāvībai, un tādējādi jāpalīdz stabilizēt lauksaimnieku ienākumus, vienlaikus ļaujot tiem pieņemt lēmumus par ražošanu, pamatojoties uz pieprasījumu tirgū. PMS kā atdalīta atbalsta shēma nav atkarīga no lauksaimnieciskās ražošanas un tādējādi atbilst starptautiskajiem tirdzniecības nolīgumiem¹³.

Atbalstu izmaksā ar nosacījumu, ka lauksaimniecības zemes tiek uzturētas noganīšanai vai kultūraugu audzēšanai piemērotā stāvoklī. Tādējādi tas var palīdzēt saglabāt ES lauksaimnieciskās ražošanas potenciālu un tādā veidā novērst zemes pamešanu. Lauku saimniecībām, kuras saņem atbalstu, jāatbilst minimālajiem uzturēšanas standartiem, lai nodrošinātu labus zemes lauksaimniecības un vides apstākļus, kā arī jāizpilda konkrēti pienākumi attiecībā uz pārtikas nekaitīgumu, dzīvnieku un augu veselību un dzīvnieku labturību (savstarpējā atbilstība). Šīm prasībām jāpalīdz sasniegt citus KLP vispārīgos mērķus saistībā ar zemes izmantošanu, piemēram, attiecībā uz augsnes aizsardzību, bioloģisko daudzveidību un klimata pārmaiņu mazināšanu.

Pamata maksājuma shēmas galvenie elementi

Lai iegūtu PMS atbalstu, ir jābūt iegūtām maksājumtiesībām (turpmāk — “PMS maksājumtiesības”). Katras maksājumtiesības dod to turētājam nododamas tiesības saņemt gada maksājumu, kuru veido konkrēta PMS atbalsta summa, ja to deklarē kopā ar vienu hektāru atbalsttiesīgās lauksaimniecības zemes (turpmāk — “aktivizēšana”). Būtībā tas attiecas uz visu aramzemi, ilggadīgajiem zālājiem un zemi, kurā aug ilggadīgi stādījumi. PMS maksājumtiesību maksimālā kopējā vērtība konkrētā reģionā vai dalībvalstī ir iekļauta noteiktā maksimāli pieļaujamā budžetā.

Tiesības uz PMS (kā arī PMS maksājumtiesību iegūšana) ir arī priekšnosacījums, lai lauksaimnieki saņemtu citus tiešos maksājumus, piemēram, zaļināšanas maksājumu, pārdalošo maksājumu¹⁴ un maksājumu gados jaunajiem lauksaimniekiem. Lielākā daļa dalībvalstu izvēlējās maksāt zaļināšanas maksājumu un daudzas — maksājumu gados jaunajiem lauksaimniekiem — kā noteiktu procentuālo daļu no pieteikumu iesniedzēju aktivizēto maksājumtiesību vērtības. Tas nozīmē, ka PMS maksājumtiesību nepareiza sadale (vērtības vai skaita ziņā) ietekmē arī citu tiešā atbalsta shēmu maksājumu pareizību.

PMS ir paredzēta lauksaimniekiem. Lauksaimnieki ir visas fiziskas vai juridiskas personas vai šādu personu grupas, kuras veic lauksaimniecisku darbību un šādas darbības ietvaros ražo lauksaimniecības produktus, uztur lauksaimniecības zemes noganīšanai vai kultūraugu audzēšanai piemērotā stāvoklī vai veic darbību minimumu lauksaimniecības zemēs, kuras tiek dabiski uzturētas noganīšanai vai kultūraugu audzēšanai piemērotā stāvoklī.

Lai nodrošinātu atbalsta mērķtiecīgāku sadali aktīvajiem lauksaimniekiem, no 2015. gada atsevišķiem uzņēmumiem, kuri varēja būt iesaistīti zemes apsaimniekošanā, bet kuru uzņēmējdarbības mērķis tikai nelielā mērā bija saistīts ar lauksaimniecisko darbību, piemēram, lidostām, uzņēmumiem, kas sniedz dzelzceļa pakalpojumus, hidrotehniskām būvēm, uzņēmumiem nekustamo īpašumu jomā vai personām, kas pārvalda pastāvīgus sporta un atpūtas laukumus, un kuri bija saņēmuši tiešos maksājumus, kas pārsniedz dalībvalstu noteikto robežvērtību¹⁵, ja tie pieteicās atbalsta saņemšanai, bija jāpierāda, ka to lauksaimnieciskā darbība ir nozīmīga. Dalībvalstis bija tiesīgas pieņemt stingrākus noteikumus, sarakstā iekļaujot vēl citus uzņēmumus vai kopumā izslēdzot visas personas, kuru lauksaimnieciskā darbība veidoja vien nenozīmīgu daļu no to kopējās saimnieciskās darbības vai pamata uzņēmējdarbība neietvēra lauksaimniecisko darbību.

Saskaņā ar iepriekšējo VMS maksājumtiesību vērtība lielākajā daļā dalībvalstu bija atkarīga no vēsturisko atbalsta maksājumu vērtības, kas bija saistīta ar ražošanu un ko katrs lauksaimnieks bija saņēmis konkrētā atsauces periodā¹⁶. Tādējādi individuāli atbalsta līmeņi par hektāru varēja ievērojami atšķirties lauksaimnieku starpā atkarībā no to vēsturiskā atbalsta līmeņa¹⁷.

KLP 2013. gada reformas mērķis bija pakāpeniski atmest vai vismaz samazināt šos vēsturiskos komponentus maksājumtiesību vērtībās un, vēlākais, līdz 2019. gadam, tuvināt tās vienotām vērtībām par hektāru (iekšējā konverģence). Lai izvairītos no postošām finansiālām sekām lauksaimniekiem, dalībvalstis varētu saglabāt vēsturisko komponentu maksājumtiesību vērtībā pēc 2019. gada. Tas nozīmē, ka, nosakot PMS maksājumtiesību vērtību, arī turpmāk — līdz nākamajai KLP reformai — tiks ņemta vērā lauksaimnieku vēsturisko maksājumu vērtība saskaņā ar iepriekšējām saistītā atbalsta shēmām. Taču, kā izklāstīts 67. punktā, šādu atkāpju ietekme līdz 2019. gadam tiks samazināta.

Laikposmā no 2016. līdz 2019. gadam PMS pieejamās summas vēl vairāk mainās, jo dalībvalstīm tiks palielināts vai samazināts valsts maksimālais apjoms (ārējā konverģence)¹⁸.

Dalībvalstis varēja izvēlēties kādu no PMS maksājumtiesību vērtības noteikšanas trim pamatmodeļiem (sk. 2. attēlu).

Avots: Eiropas Revīzijas palāta.

Izmantojot PMS pamatmodeļus, dalībvalstīm bija pieejami dažādi shēmas īstenošanas varianti. Šie varianti ļauj dalībvalstīm atbilstīgi savām vajadzībām noteikt līmeni, kurā tās vēlas piemērot shēmu (valsts vai reģionālais līmenis), aprēķināt atsauces summas lauksaimniekiem un PMS maksājumtiesību vērtības un noteikt, kā mērķtiecīgāk novirzīt atbalstu aktīvajiem lauksaimniekiem un kā noteikt platību, kurai var piešķirt PMS maksājumtiesības¹⁹.

PMS maksājumtiesību aprēķināšana un piešķiršana

Dalībvalstīm bija jānosaka PMS maksājumtiesības 2015. gadā un jāpiešķir tās lauksaimniekiem. Tām arī konkrēta summa no pieejamā budžeta bija jāiezīmē valsts rezervē, lai piešķirtu PMS maksājumtiesības gados jaunajiem lauksaimniekiem, lauksaimniekiem, kuri uzsāk lauksaimniecisko darbību, vai lauksaimniekiem īpašā situācijā²⁰.

Parasti visos PMS modeļos lauksaimniekiem piešķirto maksājumtiesību skaits bija vienāds ar atbalsttiesīgās lauksaimniecības zemes hektāru skaitu, ko tie apstrādāja 2015. gadā. Vērtība bija atkarīga no konkrētā PMS modeļa, ko dalībvalsts vai reģions bija izvēlējies. Ja dalībvalstis 2015. gadā jau piemēroja vienotās likmes PMS modeli, visi lauksaimnieki attiecīgajā reģionā saņēma PMS maksājumtiesības ar vienādu vienības vērtību par hektāru (sk. 3. attēlu).

*⁾ Izņemot platību, uz ko attiecas maksājumtiesības no valsts rezerves.

Avots: Eiropas Revīzijas palāta.

Tajās dalībvalstīs, kuras izvēlējās PMS konverģences modeli, proti, dalībvalstīs, kuras 2015. gadā nepiemēroja vienādas vērtības par hektāru, dalībvalstu iestādes būtībā balstīja savus aprēķinus uz sešiem elementiem (sk. 4. attēlu)²¹, un tie bija:

• visu aktīvo lauksaimnieku kopējā atbalsttiesīgās lauksaimniecības zemes platība 2015. gadā konkrētā dalībvalstī vai reģionā;
• katra atsevišķā pieteikuma iesniedzēja atbalsttiesīgā lauksaimniecības zeme 2015. gadā;
• 2015. gada pieteikumu iesniedzēju atsevišķas atsauces summas 2014. gadā²²;
• 2014. gada kopējās atsauces summas visiem 2015. gada aktīvajiem lauksaimniekiem;
• valsts vai reģiona maksimālais apjoms, ko PMS piemēroja 2015. gadā;
• valsts vai reģiona mērķvērtība (valsts vai reģiona vidējā vērtība) 2019. gadam.

*⁾ Izņemot platību, uz ko attiecas maksājumtiesības no valsts rezerves.

Avots: Eiropas Revīzijas palāta.

Visiem konverģences modeļiem bija kopīga iezīme — dalībvalsts maksājumu aģentūrām bija jānosaka individuāla atsauces summa katram lauksaimniekam un jāņem vērā lauksaimnieka individuālā situācija, piemēram, zemes apvienošana, dalīšana vai nodošana laikposmā no 2014. līdz 2015. gadam. Lai izvairītos no sarežģītības, dalībvalstis, kuras bija piemērojušas VMS reģionālā līmenī, varēja saglabāt esošās VMS maksājumtiesības, kuras kļuva par PMS maksājumtiesībām²³.

Komisijas un dalībvalstu uzdevumi PMS ieviešanā

Komisija un dalībvalstis ir kopīgi atbildīgas par PMS un citu tiešo maksājuma shēmu pārvaldību. Taču Komisija saglabā pilnīgu atbildību par budžeta izpildi²⁴. Tas nozīmē, ka Komisijai bija jānodrošina PMS pareiza īstenošana, pieņemot atbilstīgus deleģētos tiesību aktus, uzraugot PMS pārvaldību dalībvalstīs un veicot shēmas administrēšanas kontroles sistēmu atbilstības revīzijas. Ja īstenošana dalībvalstī neatbilst ES tiesiskajam regulējumam, Komisija var piemērot finanšu korekcijas.

Dalībvalstis aprēķināja PMS maksājumtiesības un ievadīja aprēķinus īpašā datubāzē. Dalībvalstīm bija arī jānodrošina, ka akreditētas maksājumu aģentūras vēlāk izmaksāja PMS atbalstu lauksaimniekiem. Šai sakarā dalībvalstu iestādēm bija jāizmanto integrētā administrācijas un kontroles sistēma (IAKS), lai nodrošinātu maksājumu pareizību un novērstu pārkāpumus. Tā kā tiek izmantota ticama informācija par lauksaimniecības zemes platībām un automatizētu kontrolpārbaužu sistēma, IAKS būtu arī jāpalīdz lauksaimniekiem sniegt pareizas deklarācijas un tādējādi jānodrošina iespējamo pārkāpumu efektīva atklāšana. Turklāt neatkarīgai valsts sertifikācijas struktūrai bija jāveic revīzijas par maksājumu aģentūru izmaksāto visu ES izdevumu likumību un pareizību. 5. attēlā redzami Komisijas un dalībvalstu uzdevumi PMS īstenošanā.

Avots: Eiropas Revīzijas palāta.

Revīzijas tvērums un pieeja

Šīs revīzijas mērķis bija noteikt, vai 2015. gadā Komisija un dalībvalstis ieviesa PMS atbilstīgi ES tiesiskajam regulējumam un KLP mērķiem. Šai sakarā mēs pārbaudījām arī aspektus, ko noteica PMS kā tādas shēmas struktūra, kas nodrošina atdalītu ienākumu atbalstu lauksaimniekiem. Mēs centāmies rast atbildi uz galveno revīzijas jautājumu:

pamata maksājuma shēma lauksaimniekiem — vai Komisija un dalībvalstis shēmu īstenoja atbilstīgi?

Lai atbildētu uz šo jautājumu, mēs pārbaudījām, vai

• dalībvalstu kontroles sistēmas mazināja PMS maksājumtiesību nepareizas aprēķināšanas risku;
• Komisija sniedza pienācīgu atbalstu dalībvalstīm, kad tās ieviesa pamata maksājumu, un veica pietiekamu uzraudzību un revīzijas dalībvalstīs;
• PMS ieviešana veicināja vienkāršošanu gan lauksaimniekiem, gan arī iestādēm un vai PMS ieviešana bija atbilstīga KLP mērķiem.

Mēs veicām revīziju no 2016. gada septembra līdz 2017. gada aprīlim, un tā ietvēra:

• aptauju, ko nosūtīja visām 18 dalībvalstīm, kuras bija ieviesušas PMS, lai iegūtu pamatdatus un informāciju par shēmas struktūru un īstenošanu; attiecīgos gadījumos mēs izmantojām rezultātus ziņojuma sagatavošanai;
• apmeklējumus Eiropas Komisijā — Lauksaimniecības un lauku attīstības ģenerāldirektorātā — un sešās dalībvalstīs (Vācijā (Lejassaksijā), Grieķijā, Spānijā, Francijā, Itālijā un Apvienotajā Karalistē (Anglijā un Skotijā), kuras tika izvēlētas, ņemot vērā to īpatsvaru PMS pieejamajā ES budžetā un īpašo modeli, ko šīs dalībvalstis bija izvēlējušās shēmas īstenošanai. Mēs veicām iztaujāšanas, analizējām procedūras un datus, kā arī pārbaudījām attiecīgos dokumentus;
• revīziju izlasei, ko veidoja 400 lauksaimnieku maksājumtiesību lietas 2015. pieprasījumu gadā. Mēs tās izvēlējāmies daļēji pēc nejaušības principa un daļēji, pamatojoties uz riska novērtējumu, lai pārbaudītu PMS maksājumtiesību aprēķinus un galvenos piemērotos kontroles mehānismus.

Turklāt mēs ņēmām vērā arī mūsu veiktā darba rezultātus saistībā ar 2016. gada ticamības deklarāciju.

Apsvērumi

Apmeklēto dalībvalstu kontroles sistēmas lielākoties mazināja PMS maksājumtiesību nepareizas aprēķināšanas un piešķiršanas risku, taču dalībvalstu izdarītā izvēle varēja radīt īpašas grūtības dažām maksājumu aģentūrām

Lielākā daļa dalībvalstu pārvarēja grūtības un PMS maksājumos lauksaimniekiem kopumā nebija būtiska kļūdu līmeņa, …

Visas mūsu apmeklētās dalībvalstis saskārās ar vairākām grūtībām, īstenojot PMS. Šīs grūtības pēc būtības bija lielā mērā atkarīgas no dalībvalstu izvēlētajiem variantiem. Dalībvalstīm it īpaši bija jāveic šādas darbības:

• jāpārbauda pieteikumu iesniedzēju tiesības uz PMS atbalstu, proti, jāpārbauda, vai tie bija tiešā atbalsta saņēmēji 2013. gadā un aktīvie lauksaimnieki 2015. gadā;
• jānosaka individuāla atsauces summa katram lauksaimniekam, ja dalībvalsts nepiemēroja vienoto likmi par hektāru;
• jānosaka katra lauksaimnieka atbalsttiesīgās lauksaimniecības zemes platība 2015. gadā, pamatojoties uz jaunāko informāciju zemes gabalu identifikācijas sistēmās (ZGIS) un pārbaudēm uz vietas. Tas varēja nozīmēt arī to, ka bija jāidentificē zeme, kas pirms PMS ieviešanas nebija atbalsttiesīga zeme;
• pēc visu pārbaužu pabeigšanas un aprēķinu veikšanas jānosaka PMS maksājumtiesību vērtība 2015.–2019. gadam;
• jāinformē attiecīgie lauksaimnieki līdz 2015. gada beigām vai, ja dalībvalstu iestāžu rīcībā bija tikai provizoriski dati, — līdz 2016. gada 1. aprīlim;
• jāizmaksā PMS un cits tiešais atbalsts līdz 2016. gada 30. jūnijam.

Lielākā daļa dalībvalstu pārvarēja grūtības un pabeidza aprēķinus tiesību aktos paredzētajos termiņos vai tuvu tiem. Taču Spānijai, Francijai, Itālijai, Nīderlandei, Austrijai, Zviedrijai un Apvienotajai Karalistei (Skotijai), kuras nevarēja veikt galīgos maksājumus visiem lauksaimniekiem tiesību aktos noteiktajā termiņā, proti, līdz 2016. gada 30. jūnijam, Komisija atļāva veikt maksājumus bez samazinājumiem līdz 2016. gada 15. oktobrim²⁵.

Pamatojoties uz pieejamajiem datiem, ES maksājumos atbilstīgi PMS maksājumtiesībām kopumā nebija būtiska kļūdu līmeņa²⁶. Taču, kā paskaidrots turpmāk, aprēķinu kļūdas varēja skart maksājumus daudziem individuāliem lauksaimniekiem un mazināt PMS maksājumtiesību datubāzu ticamību.

… taču dažos gadījumos PMS maksājumtiesību vērtības bija neprecīzas, aprēķinātas tikai provizoriski vai balstītas uz aplēsēm, …

Mēs konstatējām, ka dalībvalstis (vai reģioni) lielākoties bija pareizi piemērojušas vispārīgos aprēķināšanas noteikumus un, izņemot Itāliju un vienu reģionu Vācijā (Mēklenburga-Priekšpomerānija), ievēroja piemērojamo valsts vai reģiona maksimālo apjomu. Taču dažos gadījumos mēs konstatējām ka PMS maksājumtiesību vērtības bija neprecīzas, aprēķinātas tikai provizoriski vai balstītas uz aplēsēm, un tas ietekmēja maksājumu sadali atsevišķiem lauksaimniekiem.

1. Apvienotajā Karalistē (Skotijā) iestādes nebija pareizi piemērojušas aprēķināšanas noteikumus, nosakot vienotas likmes mērķvērtības 2019. gadam, kā arī ikgadējās budžeta korekcijas līdz šim gadam. Nīderlandē iestādes aprēķināja nepareizu konverģences vērtību maksājumtiesību korekcijai virzībā uz 2019. gada vienoto likmi. Taču šīs kļūdas neietekmēja maksājumu kopējo apjomu nedz Skotijā, nedz arī Nīderlandē, tām bija vien neliela ietekme uz maksājumu sadali atsevišķiem lauksaimniekiem.
2. Francija un Apvienotā Karaliste (Anglija un Skotija) izmantoja provizoriskus datus vai aplēses, jo tās saskārās ar īpašām grūtībām saistībā ar PMS maksājumtiesību galīgo vērtību savlaicīgu aprēķināšanu. Tas ietekmēja PMS maksājumtiesību vērtību pareizību, jo izmaiņas vienā aprēķina elementā (piemēram, kopējā atbalsttiesīgā platībā) radīja iespējamas izmaiņas citos elementos (piemēram, maksājumtiesību vērtībā), kā arī varēja ietekmēt konverģences aprēķinu. Tas nozīmēja arī to, ka lauksaimnieki, piesakoties nākamajam pieprasījumu gadam, nezināja savu PMS maksājumtiesību galīgo vērtību. Turpmāk aprakstīti vairāki no dažādajiem problēmjautājumiem, ar kuriem saskārāmies.
   1. Francijā maksājumu aģentūra 2017. gada maijā joprojām aprēķināja 2015. gada PMS maksājumtiesību galīgo vērtību un maksājumtiesības nebija formāli piešķīrusi lauksaimniekiem. Kavēšanās tiek skaidrota ar jaunās zemes gabalu identifikācijas sistēmas novēlotu ieviešanu, grūtībām saistībā ar to platību identificēšanu, kas nav lauksaimniecības zeme, un ievērojamu kavēšanos 2015. gadā, veicot lauksaimnieku pārbaudes uz vietas, ko Francijas iestādes pabeidza tikai 2016. gada decembrī²⁷.
   2. Apvienotā Karaliste (Anglija un Skotija) saskārās ar ievērojamu kavēšanos, aprēķinot maksājumtiesību vērtības, jo Anglijā, kura izvēlējās saglabāt iepriekšējās VMS maksājumtiesības, savlaicīgi nebija pieejami pilnīgi zemes pārklājuma dati. Tādējādi iestādes varēja tikai aptuveni noteikt galīgo atbalsttiesīgo platību, taču tā bija būtisks elements, kas vajadzīgs, lai precīzi aprēķinātu maksājumtiesību vērtības. Turklāt jaunā pieprasījumu apstrādes datorsistēma nedarbojās tā, kā tika cerēts, un maksājumu aģentūra bija spiesta atsākt papīra formāta pieteikumu izskatīšanu. Šī situācija radīja nopietnas grūtības saistībā ar PMS maksājumtiesību koriģēšanu atbilstīgi atbalsttiesīgajām platībām un maksājumu termiņu ievērošanu²⁸. Arī Skotijā iestādes saskārās ar grūtībām saistībā ar visu pieprasījumu savlaicīgu apstrādi daļēji tādēļ, ka tās nebija savlaicīgi identificējušas atbalsttiesīgos ilggadīgos zālājus. Iestādes veica vien ilustratīvus PMS maksājumtiesību vērtību aprēķinus, lai ievērotu atbalsta izmaksas termiņus, taču 2017. gada maijā tās joprojām nebija noteikušas galīgās vērtības²⁹.

… turklāt dažas apmeklētās maksājumu aģentūras saskārās ar īpašām grūtībām

Maksājumu aģentūrām bija jāievieš efektīvi galvenie kontroles mehānismi, lai nodrošinātu lauksaimniekiem piešķirto PMS maksājumtiesību skaita un vērtību pareizību. Tas ietvēra platību, kuras lauksaimnieki bija deklarējuši savos atbalsta pieteikumos, attiecināmības kontrolpārbaudi, veicot salīdzināšanu ar ZGIS datiem³⁰ un vēsturiskajiem atsauces datiem, kā arī lauksaimnieku iesniegto apliecinošo dokumentu autentiskuma pārbaudi un PMS maksājumtiesību aprēķinu pārskatīšanu. Turpmākajos punktos mēs aprakstām vairākas no dažādajām situācijām, ar kurām saskārāmies apmeklētajās dalībvalstīs.

Itālijā par PMS maksājumtiesību aprēķināšanu un to piešķiršanu lauksaimniekiem bija atbildīga centrālā koordinācijas iestāde, kura nebija pakļauta Itālijas maksājumu aģentūru iekšējai kontroles sistēmai. Tā nebija pabeigusi visas pārbaudes saistībā ar lauksaimnieku attiecināmību, un joprojām bija neskaidrības saistībā ar ievērojamas daļas ilggadīgo zālāju attiecināmību. Šādas situācijas sekas bija iteratīvs process, kad tai pašai koordinācijas struktūrai bija jāpārrēķina vērtības aptuveni vienai trešdaļai PMS maksājumtiesību pēc tam, kad tās sākotnēji jau bija piešķirtas. Galu galā to kopējā vērtība pārsniedza valsts maksimāli pieļaujamo budžetu. Saskaņā ar ES tiesību aktiem šā iemesla dēļ bija jākoriģē visu Itālijas PMS maksājumtiesību vērtība. Ietekme uz atbalsta maksājumiem lauksaimniekiem, visticamāk, kopumā būs neliela, taču tā varētu būt būtiskāka atsevišķu lauksaimnieku līmenī. 2017. gada aprīlī turpināja veikt pārrēķinus, un tie ietekmēja arī PMS maksājumtiesību vērtības un attiecīgos atbalsta maksājumus turpmākajos gados³¹.

Uzticama informācija ZGIS par atbalsttiesīgo zemes gabalu, par kuriem tika prasīts atbalsts, faktisko platību bija vēl viens būtisks aspekts, lai pareizi noteiktu PMS maksājumtiesības. Divās no sešām apmeklētajām dalībvalstīm mēs konstatējām, ka informācija ZGIS kopumā bija aktuāla. Francijā, Itālijā un Apvienotajā Karalistē šī informācija tika aktualizēta lielā mērā vienlaikus ar PMS maksājumtiesību aprēķināšanu³². Grieķijas maksājumu aģentūrai, kas vairākus gadus ieguldīja lielu darbu, lai pareizi identificētu ilggadīgos zālājus, trūka vajadzīgā valsts finansējuma, lai visā ZGIS atjauninātu jaunāko pieejamo informāciju. Šā iemesla dēļ 2015. gadā iestādēm, aprēķinot PMS maksājumtiesības, attiecībā uz vairāk nekā pusi no attiecīgās teritorijas bija jāizmanto 2008. gada attēli³³.

Aptuveni 90 % no visiem ilggadīgajiem zālājiem Grieķijā un vairāk nekā 25 % no tās lauksaimniecības zemes ir valsts zeme. Šim zemes veidam Grieķijas iestādes aprēķināja PMS maksājumtiesības, pamatojoties uz vidējo dzīvnieku skaitu reģionā uz vienu hektāru un dzīvnieku skaitu, ko katrs lauksaimnieks bija deklarējis savā atbalsta pieteikumā³⁴. Taču neuzticama informācija dzīvnieku reģistrā apgrūtināja lauksaimniekiem piešķirto PMS maksājumtiesību skaita precīzu aprēķināšanu³⁵.

Komisija pienācīgi atbalstīja PMS ieviešanu, taču būtu varējusi izvirzīt augstākas prasības sertifikācijas struktūrām

Kopumā Komisija labi uzraudzīja īstenošanas procesu un sniedza plašus norādījumus, …

Lielās izvēles iespējas dalībvalstīm, ko paredzēja ES tiesību akti, padarīja noteikumus sarežģītākus, un tas radīja nepareizas interpretācijas un neskaidrības risku. Komisijai izdevās savlaicīgi nodrošināt īstenošanas noteikumus³⁶. Taču dalībvalstis prasīja Komisijai papildu norādījumus par to konkrētajiem īstenošanas modeļiem. Attiecīgi kopš 2014. gada Komisija ir izdevusi vairāk nekā 400 norādījumu dokumentu dalībvalstīm un rīkojusi divpusējas tikšanās ar valstu iestādēm, lai nodrošinātu PMS un citu ES tiešā atbalsta shēmu raitu īstenošanu. Neraugoties uz sniegtajiem skaidrojumiem, dalībvalstis ne vienmēr konsekventi interpretēja konkrētus aprēķināšanas noteikumus.

… taču dalībvalstis nesniedza visu uzraudzības informāciju

Tā kā Komisija ir atbildīga par shēmas uzraudzību, visām dalībvalstīm, kuras piemēroja PMS, bija jāinformē Komisija par savu izvēli, kas ļāva Komisijai veikt padziļinātu analīzi par to atbilstību ES tiesiskajam regulējumam un veikt turpmākos pasākumus. Taču 2017. gada maijā Komisijai joprojām trūka būtiskas informācijas, piemēram, par 2015. gada to PMS maksājumtiesību kopējo vērtību, kas bija piešķirtas lauksaimniekiem Francijā un Itālijā un kas kopā veidoja 31 % no pieejamā budžeta. Šīs informācijas trūkums apgrūtināja shēmas uzraudzību. Saskaņā ar ES tiesību aktiem Komisijai nebija tiesību samazināt maksājumus dalībvalstīm, ja tās savlaicīgi nebija iesniegušas īpašu statistikas informāciju par PMS.

Kopumā Komisijas veiktās revīzijas deva labus rezultātus, …

Komisija savlaicīgi uzsāka revīziju par PMS īstenošanu dalībvalstīs, kas deva labus rezultātus, taču resursu trūkums liedza tai veikt visas plānotās revīzijas uz vietas. Tā kā lielākā daļa apmeklējumu notika agrīnā posmā, Komisija arī nevarēja izvērtēt sertifikācijas struktūru veikto PMS maksājumtiesību aprēķināšanas pārbaužu kvalitāti.

Komisijas revīzijas darbs galvenokārt bija vērsts uz darījumu izlašu un deklarēto platību attiecināmības pārbaudēm. Tā pievērsa mazāku vērību vispārīgo aprēķinu apstiprināšanai, piemērotajiem iekšējās kontroles mehānismiem un tam, vai dalībvalstis bija ieviesušas sistēmas, kas ļāva stingri uzraudzīt PMS maksājumtiesību pārvaldību, piemēram, to aprēķināšanu un atbilstību piemērojamajiem maksimālajiem apjomiem, kā arī valsts rezerves pārvaldību, tostarp procedūras PMS maksājumtiesību atcelšanai.

… taču tā būtu varējusi izvirzīt augstākas prasības sertifikācijas struktūrām

Attiecībā uz visiem ES izdevumiem, kurus dalībvalstu maksājumu aģentūras izmaksā, organizatoriski neatkarīga struktūra veic ikgadēju sertifikācijas revīziju. Šiem revidentiem jāsniedz atzinums, kurš izstrādāts saskaņā ar starptautiski atzītiem revīzijas standartiem, par maksājumu aģentūras gada pārskatu pilnīgumu, pareizību un patiesumu, tās iekšējās kontroles sistēmas pienācīgu darbību un to izdevumu likumību un pareizību, kuru atmaksāšana ir pieprasīta no Komisijas³⁷. Tā kā PMS maksājumtiesību vērtība ir būtisks elements, lai aprēķinātu lauksaimniekiem izmaksājamā atbalsta summas, sertifikācijas struktūru veiktajām pārbaudēm par PMS maksājumtiesību aprēķināšanu bija īpaši būtiska nozīme. Ņemot vērā notiekošo konverģenci un PMS maksājumtiesību vērtību iespējamās korekcijas, tas ir būtiski arī turpmākajiem finanšu gadiem.

Komisija savās sertifikācijas struktūrām paredzētajās pamatnostādnēs norādīja, ka to pārbaudēs jāiekļauj “to ieviesto procedūru novērtējums, kuras īsteno, lai nodrošinātu PMS maksājumtiesību pareizu piešķiršanu”, un prasīja sertifikācijas struktūrām sniegt atzinumu par to, vai maksājumu aģentūras bija izveidojušas atbilstīgu sistēmu PMS maksājumtiesību identificēšanai un reģistrācijai un piemērojušas atbilstīgus kontroles mehānismus attiecībā uz shēmas izveidi. Komisijas pamatnostādnēs tika prasīts veikt desmit darījumu atbilstības pārbaudi, bet nebija paskaidrots, kādas pārbaudes sertifikācijas struktūrām jāveic saistībā ar aprēķinu pareizību.

Mūsu apmeklētajās dalībvalstīs sertifikācijas struktūras Komisijas pamatnostādnes bija interpretējušas dažādi, un darījumu skaits, ko Komisija ieteica atbilstības pārbaudēm, bija pārāk neliels, lai izdarītu derīgus vispārīgus secinājumus par PMS maksājumtiesību aprēķināšanas pareizību.

Komisijas pamatnostādnēs nebija noteikta sertifikācijas struktūru funkcija, ja PMS maksājumtiesību aprēķināšanā bija iesaistītas struktūras, kas nebija maksājumu aģentūras; tā rezultātā:

• Vācijā (Lejassaksijā) sertifikācijas struktūra šo aprēķinu pareizību nekādā veidā nepārbaudīja, jo aprēķināšanu veica centrālā koordinācijas struktūra, kurai sertifikācijas revīzija netika veikta;
• Itālijā sertifikācijas struktūra minēja tikai to, ka laikā, kad tā sagatavoja savu ziņojumu, koordinācijas struktūra nebija pabeigusi PMS maksājumtiesību aprēķināšanu;
• Francijā sertifikācijas struktūra apstiprināja, ka maksājumu aģentūra bija pareizi piemērojusi Lauksaimniecības ministrijas noteikto aprēķināšanas metodi, taču ziņoja, ka dati vēl nebija galīgi un ka atsevišķus aprēķinus tā nebija pārbaudījusi.

Daži dalībvalstu izvēlētie aprēķināšanas noteikumi un varianti varēja vēl vairāk sarežģīt situāciju, palielināt valsts iestāžu slogu un ļaut dažiem lauksaimniekiem gūt negaidītu papildu peļņu

Dažos noteikumos par PMS maksājumtiesību noteikšanu bija paredzēti sarežģīti aprēķini

Viens no KLP 2013. gada reformas pamatmērķiem un būtiska prasība bija mazināt administratīvo slogu, un Komisijai un dalībvalstīm, izstrādājot attiecīgos noteikumus par tiešā atbalsta shēmu, tas būtu bijis jāņem vērā³⁸.

PMS maksājumtiesību aprēķināšanas modeļa izvēlei bija būtiska ietekme uz sarežģītību, ar kādu saskārās dalībvalstu iestādes. Lai gan vienotās likmes modelis, ko piemēroja Vācijā, Francijā (Korsikā), Maltā un Apvienotajā Karalistē (Anglijā), paredzēja vienkāršus maksājumtiesību vērtību un skaita aprēķinus, to mazākā mērā var attiecināt uz konverģences modeļiem, kurus piemēroja citās dalībvalstīs vai reģionos, — šiem modeļiem bija sīki izstrādāti un specifiski aprēķināšanas noteikumi, kurus dalībvalstis bieži vien papildināja ar valsts vai reģionāliem īstenošanas noteikumiem. Šāda situācija ne tikai varēja radīt aprēķinu kļūdas, bet arī prasīja no maksājumu aģentūrām ievērojamu papildu darbu³⁹.

Dažu dalībvalstu izvēlētie varianti varēja radīt būtisku slogu dalībvalstu iestādēm, …

Dalībvalstis, piemērojot objektīvus kritērijus, varēja sīkāk diferencēt savu teritoriju un piemērot PMS reģionālā līmenī. Cita starpā šie kritēriji bija institucionālā struktūra (piemēram, Vācijā), reģionālais lauksaimniecības potenciāls (piemēram, Apvienotajā Karalistē (Anglijā un Skotijā)) vai agronomiskās īpašības (piemēram, Grieķijā un Spānijā).

Šajā kontekstā Spānija izveidoja 50 jaunus PMS reģionus, kurus valsts iestādes noteica, pamatojoties uz agronomiskām īpašībām un to zemes izmantojumu 2013. gadā. Šie reģioni aptvēra aptuveni 316 comarcas agrarias, un tas nozīmēja, ka viena PMS reģiona zeme varēja atrasties vairākās comarcas un autonomajās kopienās Spānijas kontinentālajā daļā. Taču daudzos reģionos PMS maksājumtiesību vidējās vienības vērtības atšķīrās tikai nedaudz. Lai gan šāda reģionalizācija atbilda ES tiesiskajam regulējumam, tā sarežģīja zemes pārvaldību. Lauksaimnieki savas maksājumtiesības varēja izmantot tikai reģionā, kuram tās sākotnēji bija piešķirtas, un tās varēja attiekties uz atsevišķiem lauksaimniecības zemes gabaliem viena ciema teritorijā (sk. 6. attēlu).

Avots: Eiropas Revīzija palāta, pamatojoties uz Spānijas iestāžu datiem (FEGA).

Atšķirībā no Spānijas Grieķija izmantoja daudz vienkāršāku modeli, kas bija balstīts uz lauksaimnieciskām pazīmēm un aptvēra tikai trīs reģionus.

PMS sekmīgu īstenošanu apgrūtināja ne tikai dalībvalstu izvēlētais PMS modelis, bet arī iespējas, ko paredzēta ES tiesību akti saistībā ar attiecināmo platību noteikšanu. Šādām iespējām bija jāveicina atbalsta mērķtiecīgāka piešķiršana, taču tās varēja būtiski aizkavēt PMS maksājumtiesību aprēķināšanu un ietekmēt to vērtības pareizību (sk. 1. izcēlumu).

… un daži lauksaimnieki varēja gūt negaidītu papildu peļņu, būtiski samazinot savu saimniecību lielumu

Dalībvalstīs, kuras PMS piemēroja konverģences pieeju⁴¹, radās īpašs risks saistībā ar to, ka lauksaimnieki pēc PMS ieviešanas saņēma pārmērīgi lielu kompensāciju, jo tie laikposmā no atsauces perioda (2014. gads) līdz 2015. gadam ievērojami samazināja apstrādāto hektāru skaitu. Šāda situācija ļāva atsauces summu, ko ieguva no lielākās platības, koncentrēt mazākā platībā, tādējādi sniedzot iespēju šiem lauksaimniekiem gūt negaidītu papildu peļņu.

Dalībvalstis varēja atgūt šādu negaidītu papildu peļņu⁴². No trīspadsmit dalībvalstīm, kurām šo pieeju piemēroja, septiņas izmantoja šo iespēju⁴³, un tas arī ļāva šīm valstīm pārdalīt šos līdzekļus efektīvāk, piemēram, piešķirot PMS maksājumtiesības gados jaunajiem lauksaimniekiem. Taču Itālijā iestādes pienācīgi neidentificēja visus lauksaimniekus, kuri bija guvuši negaidītu papildu peļņu, vai citos gadījumos noteikumus piemēroja nepareizi. Francijā iestādes sākotnēji nolēma piemērot noteikumu par negaidītu papildu peļņu, taču praktiski nevarēja to izdarīt (sk. 2. izcēlumu)⁴⁴.

Jauno noteikumu mērķis bija veicināt atbalsta mērķtiecīgāku piešķiršanu, taču tie bija tikai daļēji efektīvi

Jaunie noteikumi ieviesa prasību veikt īpašas pārbaudes attiecībā uz atbalsta pieprasītāju konkrētām kategorijām, …

KLP 2013. gada reformas mērķis bija veicināt ES tiešā atbalsta mērķtiecīgāku piešķiršanu lauksaimniekiem, kuri patiešām nodarbojās ar lauksaimniecību, un ar to tika ieviests tā sauktā aktīvā lauksaimnieka jēdziens⁴⁶. Šis jēdziens paredzēja obligātas papildu attiecināmības prasības divām atbalsta pieprasītāju kategorijām, proti, personām, kuras galvenokārt apstrādāja zemi, kas tiek dabiski uzturēta noganīšanai vai kultūraugu audzēšanai piemērotā stāvoklī⁴⁷, un personām, kuru uzņēmējdarbība iekļauta negatīvajā sarakstā. Pēdējā minētā personu grupa varēja atkal kļūt atbalsttiesīga, ja šīs personas varēja pierādīt, ka to lauksaimnieciskā darbība nebija maznozīmīga.

Jaunie noteikumi ļāva dalībvalstīm atbrīvot no visām pārbaudēm pieteikumu iesniedzējus, kuru gada tiešie maksājumi nepārsniedz 5000 EUR, vai noteikt savus alternatīvus kritērijus, saskaņā ar kuriem pieteikumu iesniedzēji atkal varēja kļūt atbalsttiesīgi un saņemt ES tiešo atbalstu. Vienpadsmit no astoņpadsmit dalībvalstīm piemēroja maksimālo 5000 EUR robežvērtību visā valsts teritorijā vai konkrētā tās daļā⁴⁸. Turklāt dalībvalstis bija tiesīgas vispār neizmaksāt atbalstu personām, kuru lauksaimnieciskā darbība veidoja vien nenozīmīgu daļu no to kopējās saimnieciskās darbības vai kuru pamata uzņēmējdarbība neietvēra lauksaimniecisko darbību.

Tā kā PMS ir atdalīta no lauksaimnieciskās ražošanas, lauksaimniekiem nevarēja izvirzīt prasību gūt ienākumus no lauksaimnieciskās darbības, lai iegūtu tiesības saņemt atbalstu. Atbalsta saņēmēji būtībā varēja visu lauksaimniecisko darbību savā zemē uzticēt veikt trešām personām, nezaudējot savu aktīvā lauksaimnieka statusu. Tomēr lauksaimniekiem būtu jābūt lēmumu pieņemšanas pilnvarām, ieguvumiem un finanšu riskiem atkarībā no lauksaimnieciskās darbības deklarētajā zemē.

… un dažas dalībvalstis sasniedza labus rezultātus, …

Mēs konstatējām, ka, pamatojoties uz administratīvajiem datiem, piemēram, komercreģistra vai nodokļu maksātāju reģistra datiem, Spānija un Itālija guva labus rezultātus, identificējot pieteikumu iesniedzējus, kuri neveica lauksaimniecisko darbību vai kuru šāda veida darbība bija maznozīmīga⁴⁹. Nīderlande mūs informēja, ka valsts iestādes izslēdza aptuveni 4 % no pieteikumu iesniedzējiem, jo to pamatdarbība vai uzņēmējdarbības mērķis nebija vērsts uz lauksaimniecisko darbību, un tādēļ tos nevarēja iekļaut oficiālajā uzņēmumu reģistrā.

Taču, lai gan parasti valsts iestādes prasīja pieteikumu iesniedzējiem deklarēt, vai to darbības bija iekļautas negatīvajā sarakstā, visas mūsu apmeklētās dalībvalstis saskārās ar grūtībām saistībā ar tādu pieteikumu iesniedzēju pienācīgu identificēšanu, kuru aktīvo lauksaimnieku statuss iestādēm bija jāpārbauda vai nu tādēļ, ka pieteikuma veidlapa nebija pietiekama skaidri aizpildīta, vai arī tādēļ, ka atsevišķos gadījumos iestādes pietiekami neizmeklēja iespējamos noteikumu apiešanas gadījumus.

… taču īstenošana bija tikai daļēji efektīva un radīja būtisku administratīvo slogu, …

Atkarībā no valstu izvēlētajām iespējām varēja ievērojami atšķirties to pieteikumu iesniedzēju skaits, kuriem piemēroja pārbaudes par to lauksaimnieciskās darbības nozīmīgumu, — dažos gadījumos lielākā daļa pieteikumu iesniedzēju dalībvalstī vai reģionā nesasniedza piemērojamās robežvērtības, un vairumā gadījumu dalībvalstis bija nolēmušas nepaplašināt negatīvo sarakstu. Pieteikumu iesniedzēji, kuri bija iekļauti negatīvajā sarakstā un kuri pārsniedza robežvērtību, varēja iesniegt pierādījumus, ka i) pēdējā finanšu gadā to tiešie maksājumi veidoja vismaz 5 % no to ar lauksaimniecisko darbību nesaistītajiem ienākumiem, ii) to pamatdarbības mērķis bija lauksaimnieciskā darbība vai iii) to lauksaimnieciskā darbība nebija maznozīmīga. Saistībā ar pēdējo iespēju dalībvalstīm arī šajā gadījumā bija liela rīcības brīvība kritēriju noteikšanā. Lai gan dažas dalībvalstis piemēroja tādu kritēriju kā ar lauksaimniecisko darbību nesaistītu ienākumu īpatsvars no kopējiem ienākumiem, Vācija un Apvienotā Karaliste (izņemot Skotiju) kā aktīvos lauksaimniekus apstiprināja arī pieteikumu iesniedzējus, kuri bija deklarējuši, ka to darbības veidi bija negatīvajā sarakstā, ja to attiecināmais hektāru skaits pārsniedza platību, kas bija tuva vidējai platībai valstī vai reģionā. Šā iemesla dēļ varēja rasties situācijas, kad pieteikumu iesniedzēji, kuru darbības veidi bija minēti negatīvajā sarakstā, tika izslēgti, ja to zemes platība bija mazāka par šo robežvērtību, savukārt pieteikumu iesniedzēji, kuru hektāru skaits pārsniedza noteikto robežvērtību, varēja tikt apstiprināti neatkarīgi no tā, vai to lauksaimnieciskā darbība bija vai nebija maznozīmīga.

Visbeidzot, lielākajā daļā apmeklēto dalībvalstu iestādes izslēdza ļoti maz personu, jo lielākā personu daļa, uz kurām attiecās negatīvais saraksts, atbilda vienam no kritērijiem, lai tās atkal varētu kļūt atbalsttiesīgas. Piemēram, Vācijā iestādes sākotnēji rūpīgi pārbaudīja aptuveni 1000 pieteikumu iesniedzēju, kuri bija deklarējuši, ka to darbības veidi ir negatīvajā sarakstā. Tas radīja būtisku administratīvu slogu, taču galu galā piekļuve PMS tika liegta tikai 26 pieteikumu iesniedzējiem.

… kā arī varēja izraisīt atšķirīgu attieksmi pret līdzīgiem pieteikumu iesniedzējiem

Kā pēdējo aspektu var minēto to, ka dalībvalstu pieņemtie kritēriji varēja radīt atšķirīgu attieksmi pret pieteikumu iesniedzējiem līdzīgās situācijās, jo valstu iestādes atšķirīgi interpretēja ES tiesību aktus vai neattiecināja negatīvo sarakstu uz struktūrām, kuras parasti bija iesaistītas zemes apsaimniekošanā un kuru lauksaimnieciskā darbība bija maznozīmīga vai kuru pamatdarbības mērķis nebija lauksaimnieciskā darbība (sk. 3. izcēlumu).

Kopš 2018. gada dalībvalstis var pieņemt lēmumu vienkāršot kritērijus vai pārtraukt piemērot “negatīvo sarakstu”

Pārskatot finanšu noteikumus, ko piemēro ES vispārējam budžetam, Komisija ierosināja paredzēt dalībvalstīm lielāku rīcības brīvību, piemērojot aktīvā lauksaimnieka definīciju, lai būtiski samazinātu sistēmas radīto slogu, vai nu samazinot to kritēriju skaitu, kuri pieejami pieteikumu iesniedzējiem, lai pierādītu aktīvā lauksaimnieka statusu, vai pārtraucot piemērot noteikumus⁵⁰. Pēdējais minētais priekšlikums tika pamatots ar paustajām bažām par to, ka aktīvā lauksaimnieka klauzulas īstenošanas grūtības un administratīvās izmaksas pārsniedz ieguvumus, ko rada ļoti neliela skaita neaktīvo atbalsta saņēmēju izslēgšana no tiešā atbalsta shēmām. Padome un Eiropas Parlaments 2017. gada oktobrī vienojās, ka, sākot no 2018. gada, dalībvalstis var lemt par to, vai tās samazina kritērijus, kurus izmanto, lai pieteikumu iesniedzēji pierādītu savu aktīvā lauksaimnieka statusu, tādējādi ierobežojot pieteikumu iesniedzēju iespējas atkal kļūt atbalsttiesīgiem, vai arī pārtrauc piemērot negatīvo sarakstu⁵¹.

Jaunie noteikumi paplašināja atbalsttiesīgās zemes kategorijas …

Lauksaimnieki PMS maksājumtiesības un PMS maksājumus un citu platībatkarīgu tiešo atbalstu varēja saņemt tikai tad, ja to rīcībā bija atbalsttiesīga lauksaimniecības zeme. Dalībvalstis varēja arī paplašināt attiecināmību, iekļaujot arī ilggadīgos zālājus, ja stiebrzāles un citi lopbarības zālaugi nebija dominējoši. Praksē tas attiecās uz virsājiem vai mežu platībām reģionos, kuros šādas zemes izmantošana bija daļa no izveidotās vietējās prakses⁵². Saskaņā ar iepriekšējo VMS šādas zemes attiecināmība atbalsta saņemšanai nav bijusi pietiekami skaidra⁵³.

… un ļāva dalībvalstīm veikt pasākumus, lai mazinātu spekulatīvu pieprasījumu risku, …

Mēs jau senāk secinājām, ka saskaņā ar VMS ieguldītāji varēja iegūt maksājumtiesības ar augstu vērtību un deklarēt tās kopā ar mazvērtīgu zemi, kura prasīja vien minimālu uzturēšanas darbu vai kurā šāds darbs nebija jāveic vispār⁵⁴. Tā rezultātā ES ienākumu atbalsts tika izmaksāts personām, kuras ar lauksaimniecību nenodarbojās. Mēs konstatējām, ka dažas dalībvalstis veica pasākumus saskaņā ar PMS, kuri daļēji atrisināja šo situāciju vai kuru mērķis bija mazināt spekulatīvu pieprasījumu risku (sk. 4. izcēlumu).

… taču jaunie noteikumi arī radīja sarežģītas īstenošanas problēmas

Saskaņā ar ES tiesību aktiem parasti zeme ir atbalsttiesīga tikai tad, ja lauksaimnieki to izmanto lauksaimnieciskai darbībai⁵⁵. Šie noteikumi palīdz izvairīties no zemes pamešanas un novērš situācijas pasliktināšanos dzīvotnēs. Mēs konstatējām, ka lielākā daļa dalībvalstu bija definējušas regulāri veicamas minimālās darbības gada laikā, piemēram, noganīšanu vai, alternatīvā variantā, pļaušanu, kuras bija piemērotas, lai saglabātu zemes lauksaimniecības potenciālu vai lai novērstu situācijas pasliktināšanos dzīvotnēs. Dalībvalstis varēja arī noteikt lauksaimniecības zemes pazīmes, kuru esamība bija pamatojums, lai uzskatītu, ka zeme tiek izmantota lauksaimniecības darbībai⁵⁶. Izrādījās, ka dalībvalstīm, kuras izvēlējās šo iespēju, bija sarežģīti noteikt īpašas pazīmes — piemēram, Francija un Apvienotā Karaliste (Anglija) noteica plašas pazīmes, tādas kā “nav blīvu krūmāju” (Anglija) vai “nedominē nevēlamas nezāles” (Francija). Tādēļ lauksaimniekiem varēja rasties neskaidrība par viņu zemes attiecināmību, un PMS maksājumtiesības varēja tikt piešķirtas par pamestām zemēm.

Turklāt platībās, kuras atrodas reģionos ar īpašiem klimatiskiem apstākļiem vai sliktu augsnes kvalitāti, var nebūt vajadzīgas īpašas regulāras darbības, lai saglabātu lauksaimniecības potenciālu. Jaunie noteikumi paredzēja, ka šādas zemes, “kuras tiek dabiski uzturētas noganīšanai vai kultūraugu audzēšanai piemērotā stāvoklī”, bija atbalsttiesīgas tikai tādā gadījumā, ja lauksaimnieki šajās platībās veica konkrētu darbību minimumu⁵⁷.

Dalībvalstis varēja noteikt, vai to teritorijā atradās zemes, “kuras tiek dabiski uzturētas noganīšanai vai kultūraugu audzēšanai piemērotā stāvoklī”. Piemēram, Francija un Itālija bija noteikušas zemes kalnainos reģionos, kuras atradās konkrētā augstumā un kurās kā minimālo lauksaimniecisko darbību tās prasīja veikt noganīšanu vai pļaušanu. Taču Apvienotajā Karalistē (Skotijā) iestādes uzskatīja, ka saskaņā ar spēkā esošajiem ES tiesību aktiem šādam darbību minimumam obligāti nebija jābūt lauksaimnieciskai darbībai vai saistītam ar zemes apsaimniekošanu (sk. 5. izcēlumu).

5. izcēlums

Darbību minimums zemēs, kuras tiek dabiski uzturētas noganīšanai vai kultūru audzēšanai piemērotā stāvoklī

Apvienotā Karaliste (Skotija) sliktus ilggadīgos zālājus (nekultivētas ganības) atzina par zemēm, “kuras tiek dabiski uzturētas noganīšanai vai kultūraugu audzēšanai piemērotā stāvoklī”. Šīs zemes bija atbalsttiesīgas tikai tad, ja lauksaimnieki tās izmantoja lauksaimnieciskai ražošanai vai alternatīvā gadījumā katrā kalendārā gadā veica zemes vides novērtējumu. Tas ietvēra karti un lauku saimniecības vides aprakstu, apsekojumus par produktīviem putniem, zīdītājiem, tauriņiem un augu veselību, kā arī dzīvotņu uzraudzību. 2015. gadā šādi novērtējumi bija pieejami par aptuveni 190 000 ha.

Avots: Eiropas Revīzijas palāta.

Novērtējumu veikšana radīja ievērojamas izmaksas atbalsta saņēmējiem, taču sniedza vērtīgus vides datus. Tomēr tiem bija maza saistība ar ienākumu atbalsta lauksaimniekiem mērķi.

Jaunie noteikumi arī ļāva dalībvalstīm piešķirt PMS maksājumtiesības lauksaimniecības zemēm, kurās stiebrzāles vai citi lopbarības zālaugi nebija dominējoši. Tās varēja būt meža ganības vai noganāmi virsāji ar nosacījumu, ka lauksaimnieki tradicionāli šādu zemi izmantoja dzīvnieku ganīšanai. Parasti noganīšana ir vienīgā darbība, kas var nodrošināt šādas zemes saglabāšanu labā stāvoklī, ļauj to atšķirt no lauksaimniecībā neizmantojamas zemes un novērš kaitējumu šādām zemēm vai to pamešanu⁵⁸. Taču nosacījums, ka atbalsts ir pieejams, ja tiek turēti dzīvnieki, nebūtu atbilstīgs PMS atdalīšanas principam. Tādēļ dalībvalstīm bija sarežģīti izstrādāt noteikumus, lai nodrošinātu zemes pietiekamu uzturēšanu.

KLP 2013. gada reforma bija centieni panākt atbalsta vienlīdzīgāku sadali par hektāru, un joprojām ir sarežģīti novērtēt, cik lietderīgs bija PMS atbalsts lauksaimnieku ienākumiem

Kopējās lauksaimniecības politikas 2013. gada reforma bija iecerēta kā centieni panākt vienlīdzīgāku atbalstu par hektāru, …

Saskaņā ar 2003. gada KLP reformu lauksaimnieki saņēma ienākumu atbalstu, galvenokārt pamatojoties uz to tiešā atbalsta līmeni 2000.–2002. gadā. Lai gan KLP 2003. gada reforma jau ļāva dalībvalstīm samazināt šos vēsturiskos elementus VMS maksājumtiesību vērtībās vai tuvināt tās vienotai summai par hektāru, tikai dažas dalībvalstis nolēma tā darīt⁵⁹.

KLP 2013. gada reforma bija centieni panākt vienlīdzīgāku atbalsta līmeni par hektāru. Reforma paredzēja, ka “visām maksājumtiesībām, kas 2019. gadā aktivizētas kādā dalībvalstī vai reģionā, parasti vajadzētu būt vienotai vienības vērtībai”⁶⁰. Piemērojot atkāpi, lai neradītu traucējošas finansiālas sekas lauksaimniekiem, dalībvalstīm, aprēķinot maksājumtiesību vērtību, ko lauksaimniekiem būtu jāsaņem 2019. gadā, tika atļauts ņemt vērā vēsturiskus faktorus. Sešas no astoņpadsmit dalībvalstīm, kuras piemēro shēmu, līdz 2019. gadam savos reģionos maksās vienotu vērtību par hektāru, un septītā dalībvalsts to darīs līdz 2020. gadam (sk. 7. attēlu)⁶¹.

Avots: Eiropas Revīzijas palāta.

… taču lielākā daļa dalībvalstu ir izvēlējušās daļējas konverģences variantu, …

Pāreja uz vienotas likmes PMS modeli varētu veicināt ievērojamu atbalsta pārdali lauksaimnieku un lauksaimniecības nozaru starpā un tādējādi būtiski ietekmēt atsevišķu lauksaimnieku ienākumu situāciju.

Ņemot to vērā, vienpadsmit dalībvalstis izvēlējās daļējas konverģences modeli. Šis modelis nodrošina, ka līdz 2019. gadam visām PMS maksājumtiesībām būs vienota vērtība, kas atbilst vismaz 60 % no valsts vai reģiona vidējās vērtības. Francija (kontinentālā daļa) izvēlējās pretenciozāku modeli, kurš paredzēja, ka visiem lauksaimniekiem līdz 2019. gadam būs tiesības saņemt 70 % no vidējās valsts vienības vērtības par hektāru, lai turpmāk atvieglotu pielāgošanos vienotam atbalstam par hektāru. Kā to pieļāva ES tiesību akti, lielākā daļa no šīm vienpadsmit dalībvalstīm nolēma ierobežot maksājumtiesību vērtību samazinājumu līdz ne vairāk kā 30 % tiem lauksaimniekiem, kuru maksājumtiesību vērtība bija augstāka par 2019. gada vidējo vērtību.

Mēs konstatējām, ka būtisku ietekmi uz pārdales līmeni varētu radīt ne tikai PMS modeļa izvēle, bet arī kritēriji pieejamā maksimālā apjoma sadalei reģionālā līmenī, un lauksaimniekiem varētu saglabāties īpaši augsts atbalsta līmenis, kas izriet no iepriekšējā ražošanas apjoma (sk. 6. izcēlumu).

Valstu maksimālo apjomu noteikšana, pamatojoties uz vēsturiskajiem atbalsta līmeņiem, kā arī dalībvalstu izvēlētie dažādie varianti valsts maksimālā apjoma sadalei tiešajiem maksājumiem pieejamajās shēmās nosaka to, ka PMS atbalsta vidējais līmenis būtiski atšķiras (sk. 1. tabulu).

Avots: Eiropas Revīzijas palāta.

Turklāt attiecībā uz lauksaimniekiem salīdzināmos apstākļos pastāv risks, ka atbalsta līmeņu būtiskās atšķirības var negatīvi ietekmēt konkurences nosacījumus un traucēt KLP vienveidīgai piemērošanai.

… turklāt joprojām ir sarežģīti novērtēt, cik lietderīgs ir PMS atbalsts lauksaimnieku ienākumiem

KLP 2013. gada reforma nodrošina, ka līdz 2019. gadam lauksaimnieki saņems minimālo atbalstu par hektāru. Standarta atbalsta summa par hektāru pēc būtības neatspoguļo lauku saimniecības īpašos apstākļus, piemēram, lauksaimniecības izmaksas, radītos ienākumus, lauku saimniecības rentabilitāti vai vajadzību pēc ES ienākumu atbalsta. Tā kā kopējā lauku saimniecībai samaksātā atbalsta summa ir proporcionāla apsaimniekoto hektāru skaitam, PMS ir labvēlīgāka lielākām saimniecībām, kuras biežāk nekā mazākas saimniecības var panākt apjomradītus ietaupījumus⁶³. Dažas lielas un ekstensīvi strādājošas lauku saimniecības vai zemes apsaimniekotājus ar vēsturiski zemu atbalsta līmeni var ietekmēt ES ienākumu atbalsta būtiska palielināšanās, kas nav saistīta ar izmaiņām to saimniekošanas modeļos, to izmaksās vai tirgū (sk. 7. izcēlumu).

Mēs vēl nevarējām izvērtēt KLP 2013. gada reformas pilnīgu ietekmi uz lauksaimnieku ienākumiem un to saimniecību dzīvotspēju. Taču jau iepriekšējos ziņojumos mēs minējām novērojumus, ka tikai uz platībatkarības principu balstīta sistēma palielināja lauksaimniecības zemes tirgus cenu un zemes nomas maksu, kā arī veicināja jaunu atbalsta saņēmēju kategoriju parādīšanos⁶⁵. Komisija sagaida, ka PMS un citu platībatkarīgo atbalsta maksājumu shēmu struktūras dēļ KLP 2013. gada reforma būs saistīta ar atdalītā atbalsta vēl lielāku kapitalizāciju zemes vērtībā⁶⁶. Citiem vārdiem sakot, lielāko daļu PMS atbalsta saņem lauksaimniecības zemes īpašnieki.

Lai gan PMS atbalsts ir nozīmīgs ienākumu avots daudziem lauksaimniekiem, shēmai piemīt objektīvi ierobežojumi. Atbalstu izmaksā neatkarīgi no tā, vai lauksaimniekam ir zemi vai augsti ienākumi un tādēļ ir vai nav vajadzīgs publiskais atbalsts, kā arī neatkarīgi no zemes izmantojuma veida un ar to saistītajām izmaksām. Ir pārāk maz informācijas par lauksaimnieku ienākumiem, kuri nav saistīti ar lauku saimniecības darbību, lai izvērtētu, vai piešķirtais atbalsts ir atbilstīgs⁶⁷. Tikai dažas dalībvalstis nolēma piešķirt PMS maksājumtiesības, pamatojoties uz reģionu agronomiskām vai sociāli ekonomiskām pazīmēm, tādējādi atbilstīgi dažādojot atbalstu šiem reģioniem⁶⁸, vai izslēgt no atbalsttiesīgajām platībām zemes, ja tās uzskatīja, ka lauksaimniekiem PMS atbalsts kopumā nebija īpaši vajadzīgs⁶⁹.

Nedz Līguma mērķis nodrošināt pietiekami augstu dzīves līmeni lauksaimniekiem, nedz arī vispārējais KLP mērķis nodrošināt ekonomiski dzīvotspējīgu pārtikas ražošanu, kas tieši saistīta ar PMS, nav skaidri noteikti un izteikti izmērāmos mērķos, kā arī nav atsauces scenārija, ar kuru varētu salīdzināt atbalsta efektivitāti un lietderību lauksaimnieku ienākumu palielināšanā. Nav arī zināms, kurš lauksaimnieku atbalsta sadales modelis ir efektīvākais un lietderīgākais, lai nodrošinātu ekonomiski dzīvotspējīgu pārtikas ražošanu ES un pietiekami augstu dzīves līmeni lauksaimniekiem. Tāpēc joprojām ir sarežģīti novērtēt PMS atbalsta darbības rezultātus attiecībā uz tās galvenā mērķa sasniegšanu, kā arī to, vai šo mērķi varētu sasniegt, izmantojot citus atbalsta sadalījumus, kas saistīti ar zemākām budžeta izmaksām⁷⁰.

Secinājumi un ieteikumi

Mūsu galvenais revīzijas jautājums šajā ziņojumā bija, vai Komisija un dalībvalstis PMS īsteno pareizi. Mēs secinām, ka shēma tiek īstenota pareizi, taču tās ietekme uz vienkāršošanu, atbalsta mērķtiecīgāku piešķiršanu un atbalsta līmeņu konverģenci ir ierobežota.

Valstu iestādēm bija jāīsteno ievērojami centieni, lai ieviestu PMS, jo tām bija jānosaka un jāpiešķir PMS maksājumtiesības aptuveni četriem miljoniem lauksaimnieku. Kopumā lielākā daļa dalībvalstu pārvarēja šīs grūtības. Tās lielākoties mazināja nepareizu aprēķinu risku, un atbalsta maksājumos nebija būtiska kļūdu līmeņa. Taču 2017. gadā vairākās dalībvalstīs PMS maksājumtiesību vērtības joprojām tika aprēķinātas tikai provizoriski, bija balstītas uz aplēsēm vai bija pieļautas kļūdas to aprēķinos, un dažas mūsu apmeklētās maksājumu aģentūras saskārās ar īpašām grūtībām, īstenojot galvenos kontroles mehānismus un identificējot atbalsttiesīgās platības (26.–33. punkts).

1. ieteikums

Komisijai jānodrošina, lai dalībvalstis pienācīgi īstenotu galvenos kontroles mehānismus un koriģētu PMS maksājumtiesības, ja vērtības būtiski ietekmē attiecīgo noteikumu nepiemērošana vai trūkst aktuālas informācijas par zemes izmantojumu.

Īstenošanas termiņš: 2018. gads.

Kopumā Komisija bija labi uzraudzījusi PMS īstenošanu, taču tas ne vienmēr nodrošināja sarežģīto aprēķināšanas noteikumu saskaņotu interpretāciju. Turklāt dažas dalībvalstis nebija savlaicīgi iesniegušas būtisku informāciju, kas apgrūtināja Komisijas veikto shēmas uzraudzību (34. un 35. punkts).

Kopumā Komisijas veiktās revīzijas deva labus rezultātus, taču tā varēja izvirzīt augstākas prasības sertifikācijas struktūrām, kuras pārbaudīja PMS maksājumtiesību piešķiršanas galvenos kontroles mehānismus un PMS maksājumtiesību ikgadējo aprēķinu precizitāti (36.–41. punkts).

2. ieteikums

Komisijai

1. jāizskata un jāizvērtē, cik efektīvas ir tās sistēmas, ko izmanto informācijas izplatīšanai starp dalībvalstīm, lai tās maksimāli saskaņoti interpretētu un piemērotu PMS tiesisko regulējumu;
2. jāapsver turpmākie tiesību akti, kas tai ļautu pieprasīt no dalībvalstīm būtisku informāciju par tiešā atbalsta shēmu īstenošanu;
3. jāprecizē, kādas ir Komisijas un sertifikācijas struktūru attiecīgās funkcijas efektīvu galveno kontroles mehānismu esamības pārbaudēs un PMS maksājumtiesību centralizētā aprēķināšanā.

Īstenošanas termiņš: 2018. gads.

Sarežģīti noteikumi par PMS maksājumtiesību aprēķināšanu, kā arī dažu dalībvalstu izvēlētie dažādie varianti un izņēmumi attiecībā uz zemes attiecināmību un reģionu plānojumu palielināja valstu iestāžu slogu. Šāda situācija neveicināja vispārējā vienkāršošanas mērķa sasniegšanu (42.–46. punkts).

Ja dalībvalstis neizmantoja ES tiesību aktos paredzēto variantu, lauksaimnieki, kuri laikposmā no 2014. līdz 2015. gadam būtiski samazināja apsaimniekotās zemes, varēja iegūt negaidītu papildu peļņu (47. un 48. punkts).

Jaunos noteikumus pieņēma, lai mērķtiecīgāk sadalītu PMS atbalstu un citus tiešos maksājumus aktīviem lauksaimniekiem. Lai gan dažas dalībvalstis sasniedza labus rezultātus, tā dēvētā aktīvā lauksaimnieka noteikumu īstenošana bija tikai daļēji efektīva, radīja ievērojamu administratīvo slogu, kā arī varēja radīt atšķirīgu attieksmi pret līdzīgiem pieteikumu iesniedzējiem, nenodrošinot gaidītos rezultātus. Ņemot to vērā, Padome un Eiropas Parlaments vienojās, ka, sākot no 2018. gada, dalībvalstis var izlemt, vai tās samazina kritērijus, kurus izmanto, lai pieteikumu iesniedzēji pierādītu savu aktīvā lauksaimnieka statusu, vai arī pārtrauc piemērot negatīvo sarakstu (49.–57. punkts).

Īstenojot KLP 2013. gada reformu, tika paplašinātas atbalsttiesīgās zemes kategorijas, kā arī tika paredzēta iespēja dalībvalstīm veikt pasākumus, lai mazinātu spekulatīvu pieprasījumu risku. Taču, cenšoties mērķtiecīgāk sadalīt atbalstu lauksaimniecības zemei, radās sarežģītas īstenošanas problēmas (58.–63. punkts).

KLP 2013. gada reforma bija centieni panākt vienlīdzīgāku atbalsta līmeni par hektāru. Reforma paredzēja, ka visām maksājumtiesībām, kas 2019. gadā aktivizētas kādā dalībvalstī vai reģionā, parasti vajadzētu būt vienotai vienības vērtībai. Piemērojot atkāpi, dalībvalstīm, aprēķinot vērtību maksājumtiesībām, ko lauksaimnieki saņemtu 2019. gadā, tika atļauts ņemt vērā vēsturiskus faktorus — šis variants zināms kā daļēja konverģence. Sešas no astoņpadsmit dalībvalstīm, kuras piemēro shēmu, līdz 2019. gadam visā savā teritorijā vai tās lielākajā daļā maksās vienotu vērtību par hektāru⁷¹, un septītā dalībvalsts vienotu vērtību maksās līdz 2020. gadam. Pārējās vienpadsmit dalībvalstis izvēlējās daļējas konverģences modeli. Dalībvalsts izvēlei bija būtiska ietekme uz atbalsta pārdales līmeni, un lauksaimnieki dažos gadījumos varēja iesaldēt īpaši augstu atbalsta līmeni, kas izrietēja no iepriekšējiem subsīdiju līmeņiem (64.–69. punkts).

PMS maksājumtiesības 2015. gadā kopumā piešķīra proporcionāli minētajā gadā apsaimniekoto zemju platībai. Konverģencei virzībā uz vienādākām likmēm par hektāru bija būtiska ietekme uz atbalsta sadali lauksaimnieku starpā. Tā kā shēma galvenokārt attiecās uz platībām, PMS shēma bija labvēlīgāka lielākām saimniecībām. Komisija sagaida, ka PMS un citu platībatkarīgo atbalsta maksājumu shēmu struktūras dēļ KLP 2013. gada reforma būs saistīta ar atdalītā atbalsta vēl lielāku kapitalizāciju zemes vērtībā, un tas pozitīvi ietekmēs lauksaimniecības zemes īpašniekus (70. un 71. punkts).

PMS atbalsts ir nozīmīgs ienākumu avots daudziem lauksaimniekiem, taču tam ir objektīvi ierobežojumi. Šajā shēmā netiek ņemti vērā tirgus apstākļi, lauksaimniecības zemes izmantošana vai lauku saimniecības konkrētā situācija, turklāt tās pamatā nav lauksaimnieku vispārējās ienākumu situācijas analīze (72. punkts).

Nedz Līguma mērķis nodrošināt pietiekami augstu dzīves līmeni lauksaimniekiem, nedz arī vispārējie KLP mērķi nodrošināt ekonomiski dzīvotspējīgu pārtikas ražošanu un ienākumus lauksaimniekiem vēl nav izteikti izmērāmos mērķos, kā arī nav atsauces scenārija, ar kuru varētu salīdzināt sasniegtos rezultātus. Nākotnes scenārijā, kas paredz budžeta finansējuma samazinājumu, tas sarežģī atbalsta darbības rezultātu izvērtēšanu, kā arī ir grūti noteikt, vai mērķus varētu sasniegt, izmantojot citus atbalsta sadalījumus un ar mazākām budžeta izmaksām (73. punkts).

3. ieteikums

Pirms jebkāda priekšlikuma izstrādes par KLP turpmāko struktūru Komisijai jānovērtē visu lauksaimnieku grupu ienākumi, kā arī jāveic to ienākumu atbalsta vajadzības analīze, ņemot vērā ES un valstu atbalsta pašreizējo sadali, zemes lauksaimniecības potenciālu, to zemes platību atšķirības, kas galvenokārt saistītas ar lauksaimniecisko ražošanu vai uzturēšanu, lauksaimniecības izmaksas un ekonomisko dzīvotspēju, ienākumus no pārtikas un citu veidu lauksaimnieciskās ražošanas, kā arī ienākumus no avotiem, kuri nav saistīti ar lauksaimniecību, faktorus, kas nosaka lauku saimniecību efektivitāti un konkurētspēju, un lauksaimnieku nodrošināto sabiedrisko labumu vērtību.

Komisijai jau no paša sākuma ierosinātie pasākumi jāsaista ar atbilstīgiem darbības mērķiem un atsauces scenārijiem, ar kuriem varētu salīdzināt atbalsta darbības rezultātus.

Īstenošanas termiņš: 2019. gads.

Šo īpašo ziņojumu 2018. gada 7. februāra sēdē Luksemburgā pieņēma I apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas loceklis Phil WYNN OWEN.

Revīzijas palātas vārdā —

priekšsēdētājs
Klaus Heiner LEHNE

Saīsinājumi

ES: Eiropas Savienība

GP: gada pārskats

ĢD: ģenerāldirektorāts

ha: hektārs

IAKS: integrēta administrācijas un kontroles sistēma

ĪZ: īpašais ziņojums

KLP: kopējā lauksaimniecības politika

LESD: Līgums par Eiropas Savienības darbību

MT: maksājumtiesības

PMS: pamata maksājuma shēma

PTO: Pasaules Tirdzniecības organizācija

VMS: vienotā maksājuma shēma

VPMS: vienotā platībmaksājuma shēma

ZGIS: zemes gabalu identifikācijas sistēma

Glosārijs

Aktīvs lauksaimnieks — lauksaimnieks, kurš veic darbību minimumu zemē, kura tiek dabiski uzturēta noganīšanai vai kultūraugu audzēšanai piemērotā stāvoklī, vai kura lauksaimnieciskā darbība nav maznozīmīga. Dalībvalstīm ir liela rīcības brīvība, nosakot sīki izstrādātus kritērijus. Pieteikumu iesniedzējiem jāspēj pierādīt, ka tiem ir tiesības pieņemt lēmumus par lauksaimnieciskajām darbībām, ko veic katrā zemes gabalā, par kuru tie pieteikuši maksājumtiesības, un ka tie saņem ieguvumus un sedz finansiālos riskus saistībā ar minētajām darbībām.

Apjomradīti ietaupījumi — lauksaimnieka spēja samazināt ražošanas vidējās izmaksas, palielinot apstrādāto zemju platību.

Atdalīts atbalsts — atbalsts, kas nav piesaistīts konkrēta lauksaimniecības produkta ražošanai.

KLP 1992. gada reforma — pirmā lielā KLP reforma (tā dēvētā Makšerija reforma), kura paredzēja samazināt intervences cenas laukaugu un liellopu gaļas ražošanas nozarē. Lai kompensētu paredzamos ienākumu zaudējumus, ar šo reformu ieviesa tiešus maksājumus laukaugu audzētājiem un lauksaimniekiem, kas pārtrauca izmantot zemi ražošanai, t. i., atstāja zemi atmatā.

KLP 2003. gada reforma — ar to tika ieviesta tiešo maksājumu atdalīšana no lauksaimnieciskās ražošanas, lai veicinātu lauksaimnieku orientāciju uz tirgu, kā arī tika noteikts, ka maksājumi ir atkarīgi no atbilstības pamatstandartiem attiecībā uz zemes uzturēšanu, vidi, pārtikas nekaitīgumu, dzīvnieku un augu veselību un dzīvnieku labturību (tā dēvētā savstarpējā atbilstība).

KLP 2013. gada reforma — tika uzsvērti trīs politikas mērķi (ekonomiski dzīvotspējīga pārtikas ražošana, dabas resursu ilgtspējīga pārvaldība un klimata politika, kā arī līdzsvarota teritoriālā attīstība), pirmajā no tiem īpaši pieminot lauksaimniecības ienākumus. Īstenojot šo reformu, turpināja izmantot sistēmu, kas paredzēja tiešo maksājumu atdalīšanu no ražošanas un ko ieviesa, īstenojot KLP 2003. gada reformu.

Konverģence — maksājumtiesību koriģēšana, nosakot taisnīgāku maksājumu vērtību par hektāru. Līdz 2019. gadam maksājumtiesības tiks koriģētas atbilstīgi valsts vai reģiona vidējai vērtībai (iekšējā konverģence). Vienlaikus tiks koriģētas PMS maksājumtiesības atbilstīgi ES lēmumam censties panākt tiešā atbalsta taisnīgāku sadali dalībvalstu starpā (ārējā konverģence).

Kopējā lauksaimniecības politika (KLP) — Eiropas politika, kuras mērķis ir ekonomiski dzīvotspējīga pārtikas ražošana, lauksaimniecības tirgu stabilizācija, lauksaimnieku ienākumi, pārtikas pieejamība, dabas resursu ilgtspējīga pārvaldība un klimata politika, kā arī līdzsvarota teritoriālā attīstība lauku apvidos.

Lauksaimnieciskā darbība — i) lauksaimniecības produktu ražošana vai audzēšana un dzīvnieku turēšana lauksaimniecības nolūkiem, ii) lauksaimniecības zemes uzturēšana noganīšanai vai kultūraugu audzēšanai piemērotā stāvoklī vai iii) darbību minimums, ko nosaka dalībvalstis, lauksaimniecības zemēs, kuras tiek dabiski uzturētas noganīšanai vai kultūraugu audzēšanai piemērotā stāvoklī.

Lauksaimnieks — fiziska vai juridiska persona vai fizisku vai juridisku personu grupa neatkarīgi no šādai grupai un tās locekļiem valsts tiesību aktos piešķirtā juridiskā statusa, kuras saimniecība atrodas ES un kura veic lauksaimniecisku darbību.

Lauku saimniecība — visas lauksaimnieciskām darbībām izmantotās un lauksaimnieka apsaimniekotās vienības, kuras atrodas tās pašas dalībvalsts teritorijā.

Maksājumtiesības (PMS maksājumtiesības) — aktīvam lauksaimniekam piešķirtas nododamas tiesības saņemt noteiktu atbalsta summu, ja to deklarē kopā ar vienu hektāru atbalsttiesīgās lauksaimniecības zemes.

Maksājumu aģentūra — dalībvalsts struktūra, kas atbildīga par lauksaimniecības atbalsta maksājumu pārvaldību.

Negaidīta papildu peļņa — negaidīta peļņa, ko nodrošina, piemēram, izmaiņas tiesību aktos.

Negatīvais saraksts — uzņēmumu veidu vai darbību saraksts, piemēram, lidostas, hidrotehniskas būves, pakalpojumi nekustamo īpašumu jomā, pastāvīgi sporta un atpūtas laukumi, kurus neuzskata par aktīviem lauksaimniekiem, izņemot, ja tie var pierādīt, ka to lauksaimnieciskā darbība nav maznozīmīga.

Pamata maksājuma shēma (PMS) — pamata ienākumu atbalsta shēma lauksaimniekiem, kas balstīta uz maksājumtiesībām. Lai saņemtu tiešos maksājumus, lauksaimniekiem jāaktivizē savas maksājumtiesības kopā ar atbalsttiesīgo lauksaimniecības zemi. Atbalsts ir neatkarīgs (atdalīts) no lauksaimnieciskās ražošanas un ienākumiem.

PTO Nolīgums par lauksaimniecību — 1986.–1994. gada sarunu Urugvajas kārtas iznākums, kad Pasaules Tirdzniecības organizācijas (PTO) dalībvalstis vienojās uzlabot tirgus pieejamību un mazināt tirdzniecību kropļojošas subsīdijas lauksaimniecības nozarē.

Tiešie maksājumi (TM) — atbalsta shēmas lauksaimniekiem, ko piešķir no Eiropas Lauksaimniecības garantiju fonda, ko parasti sauc par KLP 1. pīlāru. To galvenais mērķis ir sniegt ienākumu atbalstu lauksaimniekiem, taču tiem jāpalīdz sasniegt arī citi mērķi, kas saistīti ar zemes izmantošanu, piemēram, aizsargāt augsni, veicināt bioloģisko daudzveidību un mazināt klimata pārmaiņas. Katrai dalībvalstij ir noteikts maksimāli pieļaujamais budžets.

Valsts rezerve — lai piešķirtu maksājumtiesības galvenokārt jauniem lauksaimniekiem vai lauksaimniekiem, kuri atrodas īpašā situācijā, katra dalībvalsts izmanto valsts rezervi. Valsts rezervē ieskaita starpību starp attiecīgo valsts PMS maksimālo apjomu un visu piešķirto maksājumtiesību kopsummu.

Vienotā maksājuma shēma — ienākumu atbalsta shēma lauksaimniekiem, kas atdalīta no ražošanas un ieviesta ar KLP 2003. gada reformu. Lai saņemtu tiešos maksājumus, lauksaimniekiem bija jāiegūst maksājumtiesības un jāaktivizē tās kopā ar atbalsttiesīgo lauksaimniecības zemi.

Zaļināšanas maksājums — platībatkarīgs maksājums par praksi, kas labvēlīgi ietekmē vidi un klimatu.

Revīzijas darba grupa

ERP īpašajos ziņojumos tiek atspoguļoti rezultāti, kas iegūti atsevišķu budžeta jomu vai vadības aspektu lietderības un atbilstības revīzijās. ERP atlasa un izstrādā šos revīzijas uzdevumus tā, lai tiem būtu pēc iespējas lielāka ietekme, konkrēti, tiek ņemts vērā risks, kādam pakļauta lietderība vai atbilstība, attiecīgo ienākumu vai izdevumu apjoms, paredzamie notikumi, kā arī politiskās un sabiedrības intereses.

Šo lietderības revīziju veica I revīzijas apakšpalāta, kuru vada ERP loceklis Phil Wynn Owen un kura revidē dabas resursu ilgtspējīgu izmantošanu. Revīziju vadīja ERP loceklis João Figueiredo. Darbuzdevuma vadītājs bija Sven Kölling. Revīzijas darba grupā strādāja darbuzdevuma vadītāja vietnieki Blanka Happach un Jan Huth, kā arī revidenti Felipe Andres Miguelez, Ingrid Ciabatti, Michail Konstantopoulos un Anžela Poliulianaitė.

Kontaktinformācija

EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tālrunis: +352 4398-1
Uzziņām: eca.europa.eu/lv/Pages/ContactForm.aspx
Tīmekļa vietne: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Plašāka informācija par Eiropas Savienību ir pieejama portālā Europa (http://europa.eu).

Luksemburga: Eiropas Savienības Publikāciju birojs, 2018.

© Eiropas Savienība, 2018.

Lai izmantotu vai reproducētu fotoattēlus vai citus materiālus, uz kuriem neattiecas Eiropas Savienības autortiesības, atļauja jālūdz tieši autortiesību īpašniekam.

KĀ SAZINĀTIES AR ES

Klātienē
Visā Eiropas Savienībā ir simtiem Europe Direct informācijas centru. Sev tuvākā centra adresi varat atrast tīmekļa lapā https://europa.eu/european-union/contact_lv

Pa tālruni vai e-pastu
Europe Direct ir dienests, kas atbild uz jūsu jautājumiem par Eiropas Savienību. Ar šo dienestu varat sazināties šādi:

• pa bezmaksas tālruni: 00 800 6 7 8 9 10 11 (daži operatori par šiem zvaniem var iekasēt maksu);
• pa šādu parasto tālruņa numuru: +32 22999696;
• pa e-pastu, izmantojot šo tīmekļa lapu: https://europa.eu/european-union/contact_lv

KĀ ATRAST INFORMĀCIJU PAR ES

Internetā
Informācija par Eiropas Savienību visās oficiālajās ES valodās ir pieejama vietnē Europa: http://europa.eu

ES publikācijas
ES bezmaksas un maksas publikācijas varat lejupielādēt vai pasūtīt vietnē EU Bookshop: https://publications.europa.eu/lv/web/general-publications/publications. Vairākus bezmaksas publikāciju eksemplārus varat saņemt, sazinoties ar Europe Direct vai tuvāko informācijas centru (sk. http://europa.eu/contact).

ES tiesību akti un ar tiem saistītie dokumenti
Ar visu ES juridisko informāciju, arī kopš 1951. gada pieņemtajiem ES tiesību aktiem visās oficiālajās valodās, varat iepazīties vietnē EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ES atklātie dati
ES atklāto datu portāls (http://data.europa.eu/euodp) dod piekļuvi ES datu kopām. Datus var lejupielādēt un bez maksas izmantot gan komerciāliem, gan nekomerciāliem mērķiem.