Καθεστώς βασικής ενίσχυσης για τους γεωργούς – σε καλό δρόμο από άποψη λειτουργίας, με περιορισμένη όμως συμβολή στην απλούστευση, τη στόχευση και τη σύγκλιση των επιπέδων ενίσχυσης

Σύνοψη

Με τη μεταρρύθμιση της κοινής γεωργικής πολιτικής του 2013 εισήχθη ένα νέο καθεστώς βασικής ενίσχυσης (ΚΒΕ) για τους γεωργούς, το οποίο εφαρμόζεται σε 18 κράτη μέλη¹. Το καθεστώς βασικής ενίσχυσης, όπως και ο προκάτοχός του, το καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης (ΚΕΕ), αποσκοπεί να προσφέρει στους γεωργούς στήριξη του βασικού εισοδήματός τους και, επομένως, να συμβάλλει στη βιώσιμη παραγωγή τροφίμων στην ΕΕ, χωρίς να στρεβλώνονται οι αποφάσεις όσον αφορά την παραγωγή. Πρόκειται για το μεγαλύτερο καθεστώς εισοδηματικής στήριξης της ΕΕ για γεωργούς, με ετήσιες δαπάνες ύψους περίπου 18 δισεκατομμυρίων ευρώ, ποσό που χορηγείται σε περίπου 4 εκατομμύρια γεωργούς.

Στην παρούσα έκθεση, το κύριο ερώτημα ελέγχου μας ήταν κατά πόσον η Επιτροπή και τα κράτη μέλη δρομολόγησαν σωστά το ΚΒΕ. Καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι το καθεστώς βρίσκεται σε καλό δρόμο από άποψη λειτουργίας, αλλά ότι η συμβολή του στην απλούστευση, τη στόχευση και τη σύγκλιση των επιπέδων ενίσχυσης είναι περιορισμένη.

Η θέσπιση του ΚΒΕ απαιτούσε σημαντικές προσπάθειες εκ μέρους των εθνικών αρχών και τα συστήματα ελέγχου των κρατών μελών στα οποία πραγματοποιήσαμε επισκέψεις μείωσαν σε σημαντικό βαθμό τον κίνδυνο σφαλμάτων κατά τον υπολογισμό και τη χορήγηση των δικαιωμάτων. Συνολικά, οι πληρωμές του ΚΒΕ δεν περιείχαν ουσιώδη σφάλματα. Ωστόσο, το 2017 υπήρξαν περιπτώσεις κατά τις οποίες η αξία των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης δεν είχε υπολογιστεί με ακρίβεια, είχε υπολογιστεί μόνο προσωρινά ή βασιζόταν σε εκτιμήσεις, ενώ ορισμένοι οργανισμοί πληρωμών στους οποίους πραγματοποιήσαμε επισκέψεις αντιμετώπιζαν διάφορες δυσκολίες.

Η Επιτροπή παρείχε στα κράτη μέλη εκτενή καθοδήγηση κατά τη διάρκεια της συγκεκριμένης διαδικασίας. Παρά τις διευκρινίσεις που παρασχέθηκαν, τα κράτη μέλη δεν ερμήνευσαν πάντοτε με συνεπή τρόπο τους συγκεκριμένους κανόνες υπολογισμού ούτε υπέβαλαν όλα τα πληροφοριακά στοιχεία παρακολούθησης στην Επιτροπή. Συνολικά, οι έλεγχοι που διενήργησε η Επιτροπή απέδωσαν θετικά αποτελέσματα, αλλά ενδεχομένως να έπρεπε να έχει απαιτήσει περισσότερα από τους οργανισμούς πιστοποίησης.

Μία από τις κατευθυντήριες αρχές της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του 2013 ήταν η απλούστευση. Οι πολύπλοκοι κανόνες της ΕΕ που διέπουν το ΚΒΕ και τις επιλέξιμες εκτάσεις περιλάμβαναν πολυάριθμες επιλογές και εξαιρέσεις σε σχέση με την υλοποίηση του συγκεκριμένου καθεστώτος. Οι κανόνες υπολογισμού και οι επιλογές των κρατών μελών δεν ευνόησαν πάντοτε την απλούστευση, επιτείνοντας μάλιστα ορισμένες φορές την πολυπλοκότητα των κανόνων, αυξάνοντας τον φόρτο των εθνικών διοικήσεων και παρέχοντας σε ορισμένους γεωργούς τη δυνατότητα να αποκομίσουν απροσδόκητα κέρδη.

Η μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2013 εισήγαγε τον αρνητικό κατάλογο, με σκοπό τον αποκλεισμό δικαιούχων που δεν είχαν ως πρώτη τους δραστηριότητα τη γεωργία. Η χρήση του συγκεκριμένου καταλόγου απεδείχθη εν μέρει μόνον αποτελεσματική, ενώ μπορούσε να οδηγήσει στη διαφορετική μεταχείριση παρόμοιων αιτούντων και αποτέλεσε σημαντικό διοικητικό βάρος για τους οργανισμούς πληρωμών. Λαμβανομένων υπόψη των συγκεκριμένων δυσκολιών, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο συμφώνησαν ότι, από το 2018, τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίσουν είτε να περιστείλουν τα κριτήρια βάσει των οποίων μπορούν οι αιτούντες να αποδεικνύουν την ιδιότητα του «ενεργού γεωργού» είτε να παύσουν να χρησιμοποιούν τον «αρνητικό κατάλογο».

Επίσης, η μεταρρύθμιση επέκτεινε τις κατηγορίες γης για τις οποίες μπορεί να χορηγηθεί ενίσχυση και επέτρεψε στα κράτη μέλη να λαμβάνουν μέτρα για τον περιορισμό του κινδύνου υποβολής κερδοσκοπικών αιτήσεων. Στην προσπάθειά της να στοχεύσει καλύτερα τη στήριξη στις γεωργικές εκτάσεις, η μεταρρύθμιση προκάλεσε δυστυχώς δυσεπίλυτα προβλήματα κατά την υλοποίηση.

Η μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2013 αποτέλεσε ένα βήμα προς περισσότερο δίκαια επίπεδα στήριξης ανά εκτάριο. Στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης, όλα τα δικαιώματα ενίσχυσης που θα ενεργοποιηθούν το 2019 σε κάποιο κράτος μέλος ή περιφέρεια, θα πρέπει να διαθέτουν, κατά γενικό κανόνα, ενιαία μοναδιαία αξία, αλλά μόνο έξι από τα 18 κράτη μέλη επέλεξαν την επιλογή αυτή για το σύνολο ή για μεγάλο τμήμα της επικράτειάς τους, ενώ ένα έβδομο θα αρχίσει να εφαρμόζει την επιλογή αυτή έως το 2020. Κατά παρέκκλιση, τα άλλα κράτη μέλη είχαν το δικαίωμα να συνεκτιμήσουν ιστορικούς παράγοντες κατά τον υπολογισμό της αξίας των δικαιωμάτων ενίσχυσης που θα χορηγηθούν στους γεωργούς το 2019. Οι επιλογές των κρατών μελών έχουν επηρεάσει σημαντικά τον βαθμό ανακατανομής της στήριξης και οι γεωργοί μπορούσαν, σε ορισμένες περιπτώσεις, να παγιώσουν ιδιαιτέρως υψηλά ποσά στήριξης, τα οποία απέρρεαν από παρελθόντα επίπεδα επιδότησης.

Δεδομένου ότι πρόκειται κατ’ ουσίαν για καθεστώς ενίσχυσης βάσει έκτασης, το ΚΒΕ τείνει να ευνοεί τις μεγαλύτερες εκμεταλλεύσεις. Λόγω του σχεδιασμού του καθεστώτος, η Επιτροπή αναμένει ότι, με τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2013, η κεφαλαιοποίηση της στήριξης σε τιμές γης θα αυξηθεί, πράγμα που ωφελεί τους ιδιοκτήτες γεωργικής γης.

Η στήριξη του ΚΒΕ είναι σημαντική πηγή εισοδήματος για πολλούς γεωργούς, έχει όμως εγγενείς περιορισμούς. Δεν λαμβάνει υπόψη τις συνθήκες της αγοράς, τη χρήση της γεωργικής γης ή τις ειδικές περιστάσεις που ισχύουν για την εκάστοτε εκμετάλλευση, ενώ δεν βασίζεται σε ανάλυση της συνολικής εισοδηματικής κατάστασης των γεωργών.

Ο στόχος της Συνθήκης για εξασφάλιση ενός δίκαιου βιοτικού επιπέδου για τους γεωργούς και ο γενικός στόχος της ΚΓΠ για βιώσιμη παραγωγή τροφίμων και γεωργικό εισόδημα δεν έχουν ακόμη μεταφραστεί σε μετρήσιμους στόχους, ενώ δεν υπάρχει κάποια γραμμή αναφοράς, βάσει της οποίας να μπορούν να συγκριθούν τα επιτευχθέντα αποτελέσματα.

Σε σχέση με το τρέχον καθεστώς βασικής ενίσχυσης που ισχύει μέχρι το 2020, διατυπώνουμε σειρά συστάσεων προς την Επιτροπή όσον αφορά τον υπολογισμό και την κατανομή των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης, την ενδεδειγμένη εφαρμογή των βασικών δικλίδων ελέγχου των οργανισμών πληρωμών, τα συστήματα της Επιτροπής για τη διάδοση πληροφοριών στα κράτη μέλη και τον ρόλο των οργανισμών πιστοποίησης.

Σε σχέση με την κατάρτιση των προτάσεών της για την επόμενη περίοδο προγραμματισμού, συνιστούμε στην Επιτροπή να αναλύσει τους παράγοντες που επηρεάζουν το εισόδημα όλων των ομάδων γεωργών, τις ανάγκες στήριξης του εισοδήματός τους και την αξία των δημόσιων αγαθών που προσφέρουν οι γεωργοί, καθώς και να συνδέσει ευθύς εξαρχής τα προτεινόμενα μέτρα με κατάλληλους επιχειρησιακούς στόχους και γραμμές αναφοράς, με τα οποία να μπορούν να συγκριθούν οι επιδόσεις της στήριξης.

Εισαγωγή

Η αύξηση της γεωργικής παραγωγικότητας και συνακολούθως η εξασφάλιση ενός δίκαιου βιοτικού επιπέδου για τους γεωργούς είναι βασικοί στόχοι της Συνθήκης και κύρια μέριμνα της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΚΓΠ)². Μέχρι το 1992, η ΚΓΠ εστίαζε στη στήριξη των εγγυημένων τιμών (τιμών παρέμβασης) για τα γεωργικά προϊόντα. Αυτό οδήγησε σε σημαντική υπερπαραγωγή και σε δυσανάλογη διόγκωση των δαπανών της ΕΕ. Με τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 1992 μειώθηκαν οι τιμές παρέμβασης για τα σιτηρά και το βόειο κρέας και οι μεγαλύτερες γεωργικές εκμεταλλεύσεις υποχρεώθηκαν να παύσουν την καλλιέργεια τμήματος της γης τους. Ως αντιστάθμιση για τις αναμενόμενες απώλειες εισοδήματος που επέφερε η μείωση των τιμών των σιτηρών και του βοείου κρέατος, οι παραγωγοί έλαβαν άμεσες ενισχύσεις οι οποίες συνδέονταν με τις σπαρμένες εκτάσεις ή τον αριθμό των ζώων. Το συνολικό επίπεδο των δαπανών περιοριζόταν από τομεακά, περιφερειακά ή εθνικά ανώτατα όρια.

Με τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2003, το συνολικό επίπεδο της άμεσης στήριξης παρέμεινε μεν αμετάβλητο, εισήχθη όμως ένα σύστημα εισοδηματικής στήριξης για τους γεωργούς το οποίο συνδεόταν με τις γεωργικές εκτάσεις, χωρίς την υποχρέωση παραγωγής (αποσυνδεδεμένη στήριξη), το οποίο είναι γνωστό και ως καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης. Ένα παρόμοιο αλλά μεταβατικό καθεστώς αποσυνδεδεμένης στήριξης, το καθεστώς ενιαίας στρεμματικής ενίσχυσης, ήταν διαθέσιμο για τους γεωργούς των κρατών μελών που προσχώρησαν στην ΕΕ το 2004 και το 2007. Επειδή η στήριξη σε διάφορους γεωργικούς τομείς ενσωματώθηκε σταδιακά στο καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης, το ΚΕΕ κατέστη το μεγαλύτερο καθεστώς εισοδηματικής στήριξης της ΕΕ για τους γεωργούς.

Στο πλαίσιο των εργασιών μας για το ΚΕΕ κατά το παρελθόν, διαπιστώσαμε ότι το καθεστώς αυτό εξασφάλιζε ένα ορισμένο επίπεδο εισοδηματικής στήριξης και παρείχε στους γεωργούς τη διακριτική ευχέρεια να παράγουν ό,τι είχε ζήτηση στις αγορές. Ωστόσο, εντοπίσαμε επίσης έλλειψη ακρίβειας στον ορισμό βασικών όρων όπως ο «γεωργός», η «επιλέξιμη γη» και η «γεωργική δραστηριότητα». Στις συστάσεις μας περιλαμβάνονταν μεταξύ άλλων η στόχευση της στήριξης στους «ενεργούς γεωργούς», ο σαφέστερος καθορισμός της επιλέξιμης γης και των γεωργικών δραστηριοτήτων και ο υπολογισμός των δικαιωμάτων ενίσχυσης βάσει των τρεχουσών συνθηκών στον τομέα της γεωργίας³. Διαπιστώσαμε επίσης ότι το ΚΕΕ περιλάμβανε υπολογιστικά σφάλματα και αδυναμίες στον εσωτερικό έλεγχο των κρατών μελών και συνιστούσαμε στους οργανισμούς πληρωμών να θεσπίσουν σαφείς διαδικασίες ώστε να συμπεριλαμβάνουν αποτελεσματικούς ελέγχους της αξιοπιστίας των δεδομένων στα οποία βασίζονται οι υπολογισμοί, καθώς και της ακρίβειας των δικαιωμάτων ενίσχυσης⁴.

Με τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2013 συνεχίστηκε να εφαρμόζεται το σύστημα της αποσυνδεδεμένης στήριξης, συνοδευόμενο όμως από ελαφρά μείωση του συνολικού διαθέσιμου για την περίοδο μεταξύ 2014 και 2020 προϋπολογισμού για τις άμεσες ενισχύσεις⁵. Η μεταρρύθμιση εισήγαγε, πρώτον, μια νέα δομή άμεσων ενισχύσεων για τους γεωργούς, η οποία συνίσταται στο καθεστώς βασικής ενίσχυσης (ΚΒΕ)⁶, στο οποίο έχουν βεβαίως πρόσβαση και τα κράτη μέλη που δρομολόγησαν το ΚΕΣΕ, δεύτερον, μια ενίσχυση για γεωργικές πρακτικές που ωφελούν το κλίμα και το περιβάλλον⁷ και, τρίτον, τη στήριξη για νέους γεωργούς⁸. Πέραν αυτού, τα κράτη μέλη μπορούν να διαλέξουν από σειρά επιλογών που αποσκοπούν στην καλύτερη στόχευση της στήριξης σε γεωργούς που βρίσκονται σε τομείς ή περιφέρειες με οικονομικές δυσκολίες ή της στήριξης μικρότερων εκμεταλλεύσεων.

Το ΚΒΕ άρχισε να εφαρμόζεται από το έτος υποβολής δηλώσεων 2015 (με πληρωμές που χρηματοδοτήθηκαν από τον προϋπολογισμό της ΕΕ για το 2016) και επί του παρόντος το καθεστώς εφαρμόζεται σε 18 κράτη μέλη⁹. Πρόκειται για το μεγαλύτερο καθεστώς άμεσης στήριξης γεωργών στην ΕΕ, με κόστος περίπου 18 δισεκατομμυρίων ευρώ ανά έτος, χρηματοδοτούμενο εξ ολοκλήρου από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Το 2015 περίπου 4 εκατομμύρια εκμεταλλεύσεις της ΕΕ έλαβαν στήριξη στο πλαίσιο του ΚΒΕ. Βάσει του τρόπου με τον οποίο αποφασίζουν τα κράτη μέλη να κατανείμουν το εθνικό ανώτατο δημοσιονομικό όριο στα διάφορα καθεστώτα άμεσης στήριξης, η Επιτροπή υπολογίζει ετησίως τα ποσά που διατίθενται για παροχή στήριξης από το ΚΒΕ, γεγονός που διασφαλίζει την εκταμίευση ενός μέγιστου ποσού του διαθέσιμου προϋπολογισμού προς τους γεωργούς¹⁰. Ως εκ τούτου, το μερίδιο της στήριξης του ΚΒΕ επί του συνόλου των άμεσων ενισχύσεων της ΕΕ μπορεί να διαφέρει σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών (βλέπε γράφημα 1).

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Το νομικό πλαίσιο της ΕΕ που διέπει τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2013 ορίζει ως γενικό στόχο των άμεσων ενισχύσεων τη βιώσιμη παραγωγή τροφίμων¹¹. Το ΚΒΕ, όπως και ο προκάτοχός του, το ΚΕΕ, αποσκοπεί να προσφέρει στους γεωργούς στήριξη δίχως να στρεβλώνονται οι αποφάσεις όσον αφορά την παραγωγή¹². Με τον τρόπο αυτό παρέχεται ένα δίχτυ ασφαλείας για τους γεωργούς, οι οποίοι είναι εκτεθειμένοι σε μεγάλες διακυμάνσεις των τιμών της αγοράς όσον αφορά τα προϊόντα τους και επιχειρείται η σταθεροποίηση του εισοδήματός τους, επιτρέποντας παράλληλα τη λήψη αποφάσεων για την παραγωγή βάσει της ζήτησης της αγοράς. Αφ’ ης στιγμής πρόκειται για καθεστώς αποσυνδεδεμένης στήριξης, δεν εξαρτάται από τη γεωργική παραγωγή και, επομένως, συνάδει με τις διεθνείς εμπορικές συμφωνίες¹³.

Η καταβολή της ενίσχυσης εξαρτάται από τη διατήρηση των γεωργικών εκτάσεων σε κατάσταση που τις καθιστά κατάλληλες για βόσκηση ή για καλλιέργεια. Επομένως, συμβάλλει στη διατήρηση του γεωργικού παραγωγικού δυναμικού και την αποτροπή της εγκατάλειψης της γης. Οι εκμεταλλεύσεις που λαμβάνουν στήριξη πρέπει να συμμορφώνονται με τα ελάχιστα πρότυπα διατήρησης προκειμένου να εξασφαλίζεται η καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση της γης και να εκπληρώνουν σειρά υποχρεώσεων σχετικά με την ασφάλεια των τροφίμων, την υγεία των ζώων και των φυτών και την καλή μεταχείριση των ζώων στην εκμετάλλευσή τους (υποχρεώσεις πολλαπλής συμμόρφωσης). Αυτό συντελεί παράλληλα και στην επίτευξη άλλων γενικών στόχων της ΚΓΠ σχετικά με τη χρήση της γης, όπως η προστασία του εδάφους, η βιοποικιλότητα και ο μετριασμός της κλιματικής αλλαγής.

Βασικά στοιχεία του καθεστώτος βασικής ενίσχυσης

Προϋπόθεση για την πρόσβαση στη στήριξη που προσφέρεται στο πλαίσιο του ΚΒΕ είναι η κατοχή δικαιωμάτων ενίσχυσης («δικαιώματα βασικής ενίσχυσης»). Κάθε τέτοιο δικαίωμα παρέχει στον κάτοχό του την αξίωση (με δυνατότητα μεταβίβασης) είσπραξης ετήσιας ενίσχυσης ενός ορισμένου ποσού στο πλαίσιο του ΚΒΕ, εφόσον δηλωθεί μαζί με ένα εκτάριο επιλέξιμης γεωργικής γης («ενεργοποίηση»). Κατ’ αρχήν, αυτό αφορά κάθε αρόσιμη γη, μόνιμο βοσκότοπο και γη με μόνιμη καλλιέργεια. Η μέγιστη συνολική αξία όλων των δικαιωμάτων που χορηγούνται στο πλαίσιο του ΚΒΕ, σε δεδομένη περιφέρεια ή δεδομένο κράτος μέλος, περιορίζεται από προκαθορισμένο ανώτατο δημοσιονομικό όριο.

Η επιλεξιμότητα στο πλαίσιο του ΚΒΕ (και η κατοχή δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης) αποτελεί επίσης προϋπόθεση προκειμένου να λαμβάνουν οι γεωργοί άλλες άμεσες ενισχύσεις όπως η «πράσινη» ενίσχυση, η αναδιανεμητική ενίσχυση¹⁴ και η ενίσχυση σε νέους γεωργούς. Τα περισσότερα κράτη μέλη επέλεξαν να καταβάλουν την «πράσινη» ενίσχυση, και πολλά επίσης την ενίσχυση σε νέους γεωργούς, ως σταθερό ποσοστό επί της αξίας των δικαιωμάτων ενίσχυσης που ενεργοποίησαν οι αιτούντες. Αυτό σημαίνει ότι τυχόν εσφαλμένη κατανομή των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης (από την άποψη της αξίας ή του αριθμού) επηρεάζει ταυτόχρονα την ακρίβεια των ενισχύσεων στο πλαίσιο άλλων καθεστώτων άμεσης στήριξης.

Το ΚΒΕ προορίζεται για τους γεωργούς. Γεωργοί θεωρούνται όλα τα φυσικά και νομικά πρόσωπα ή ομάδες προσώπων που ασκούν γεωργική δραστηριότητα με την οποία είτε παράγουν γεωργικά προϊόντα, διατηρούν γεωργική έκταση σε κατάσταση που την καθιστά κατάλληλη για βοσκή ή καλλιέργεια είτε ασκούν την ελάχιστη δραστηριότητα, ως ορίζεται από τα κράτη μέλη, για γεωργικές περιοχές εκ φύσεως κατάλληλες για βοσκή ή καλλιέργεια.

Από το 2015, προκειμένου να διασφαλιστεί η καλύτερη στόχευση της στήριξης προς τους «ενεργούς γεωργούς», ορισμένες επιχειρήσεις οι οποίες θα μπορούσαν μεν να συμμετέχουν στη διαχείριση γης αλλά των οποίων ο επιχειρηματικός σκοπός αφορούσε οριακά μόνο γεωργικές δραστηριότητες, όπως αερολιμένες, σιδηροδρομικές υπηρεσίες, δίκτυα ύδρευσης, κτηματομεσιτικές υπηρεσίες ή άτομα που διαχειρίζονται μόνιμες αθλητικές εγκαταστάσεις ή υπαίθριους χώρους ψυχαγωγίας, και οι οποίες είχαν λάβει άμεσες ενισχύσεις μεγαλύτερες του κατώτατου ορίου που είχαν ορίσει τα κράτη μέλη¹⁵, όφειλαν να αποδείξουν ότι οι γεωργικές τους δραστηριότητες ήταν σημαντικές, εφόσον υπέβαλαν αίτηση για στήριξη. Τα κράτη μέλη είχαν το δικαίωμα να υιοθετήσουν αυστηρότερους κανόνες είτε προσθέτοντας περισσότερες επιχειρήσεις στον αρνητικό κατάλογο είτε αποκλείοντας γενικά κάθε πρόσωπο του οποίου οι γεωργικές δραστηριότητες κάλυπταν αμελητέο μόνο τμήμα του συνόλου των οικονομικών δραστηριοτήτων του ή του οποίου οι κύριες επιχειρηματικές δραστηριότητες δεν αφορούσαν γεωργικές δραστηριότητες.

Στο πλαίσιο του προηγούμενου καθεστώτος ΚΕΕ, οι αξίες των δικαιωμάτων ενίσχυσης στα περισσότερα κράτη μέλη εξαρτώντο από την αξία των συνδεόμενων με την παραγωγή ιστορικών πληρωμών στήριξης που είχε λάβει κάθε γεωργός σε δεδομένη περίοδο αναφοράς¹⁶. Αποτέλεσμα αυτού ήταν τα επιμέρους επίπεδα στήριξης ανά εκτάριο να διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των γεωργών ανάλογα με τα ιστορικά επίπεδα στήριξής τους¹⁷.

Η μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2013 στόχευσε στη σταδιακή εξάλειψη των ιστορικών αυτών στοιχείων από τις αξίες των δικαιωμάτων ενίσχυσης ή τουλάχιστον στη μείωσή τους, και στην αναπροσαρμογή τους ώστε να συγκλίνουν σε ενιαίες αξίες ανά εκτάριο, το αργότερο έως το 2019 (εσωτερική σύγκλιση). Προκειμένου να αποφευχθούν τυχόν αποσταθεροποιητικές οικονομικές επιπτώσεις για τους γεωργούς, τα κράτη μέλη θα μπορέσουν να διατηρήσουν μια ιστορική συνιστώσα στην αξία των δικαιωμάτων ενίσχυσης και μετά το 2019. Αυτό σημαίνει ότι η αξία των ιστορικών ενισχύσεων των γεωργών στο πλαίσιο προηγούμενων, συνδεδεμένων, καθεστώτων στήριξης θα συνεχίσει να αντανακλάται στις αξίες των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης μέχρις ότου λάβει χώρα η επόμενη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ. Εντούτοις, όπως ορίζεται στο σημείο 67 κατωτέρω, ο αντίκτυπος των αποκλίσεων αυτών θα μειωθεί μέχρι το 2019.

Μεταξύ 2016 και 2019, παρατηρείται περαιτέρω μεταβολή των ποσών που θα είναι διαθέσιμα στο πλαίσιο του ΚΒΕ, καθώς πρόκειται να αυξομειωθούν τα εθνικά ανώτατα όρια των κρατών μελών («εξωτερική σύγκλιση»)¹⁸.

Τα κράτη μέλη είχαν να επιλέξουν μεταξύ τριών βασικών μοντέλων για τον καθορισμό της αξίας των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης (βλέπε γράφημα 2):

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Στο πλαίσιο των βασικών μοντέλων του ΚΒΕ, τα κράτη μέλη είχαν διάφορες επιλογές για την υλοποίηση του καθεστώτος. Οι επιλογές αυτές επιτρέπουν στα κράτη μέλη να κάνουν πράξη εθνικές προτιμήσεις όσον αφορά το επίπεδο (εθνικό ή περιφερειακό) στο οποίο επιθυμούν να εφαρμόζουν το καθεστώς, να υπολογίζουν τα ποσά αναφοράς για τους γεωργούς και τις αξίες των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσής τους, να στοχεύουν καλύτερα τη στήριξη σε «ενεργούς γεωργούς» και να προσδιορίζουν την επιλέξιμη έκταση για την κατανομή των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης¹⁹.

Υπολογισμός και χορήγηση δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης

Τα κράτη μέλη έπρεπε να προσδιορίσουν τα δικαιώματα βασικής ενίσχυσης το 2015 και να τα χορηγήσουν σε γεωργούς. Έπρεπε επίσης να αφιερώσουν συγκεκριμένο ποσό του διαθέσιμου προϋπολογισμού σε εθνικό απόθεμα προκειμένου να χορηγούνται δικαιώματα βασικής ενίσχυσης σε νέους γεωργούς, γεωργούς που αρχίζουν τη γεωργική τους δραστηριότητα ή σε γεωργούς που αντιμετωπίζουν ειδικές περιστάσεις²⁰.

Κατά κανόνα, σε όλα τα εφαρμοστέα στο πλαίσιο του ΚΒΕ μοντέλα, ο αριθμός των δικαιωμάτων ενίσχυσης που χορηγείται σε γεωργούς ισούται με τον αριθμό των επιλέξιμων γεωργικών εκταρίων που είχαν καλλιεργήσει το 2015. Η αξία τους εξαρτάτο από το συγκεκριμένο μοντέλο ΚΒΕ που είχε επιλέξει κάθε κράτος μέλος ή περιφέρεια. Στις περιπτώσεις που τα κράτη μέλη χρησιμοποιούσαν ήδη ένα κατ’ αποκοπήν μοντέλο του ΚΒΕ το 2015, όλοι οι γεωργοί σε μια συγκεκριμένη περιφέρεια έλαβαν δικαιώματα βασικής ενίσχυσης με την ίδια μοναδιαία αξία ανά εκτάριο (βλέπε γράφημα 3).

*⁾ εξαιρουμένων των εκτάσεων για τις οποίες χορηγούνται δικαιώματα ενίσχυσης από το εθνικό απόθεμα

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Στα κράτη μέλη που επέλεξαν ένα μοντέλο σύγκλισης του ΚΒΕ, ήτοι δεν εφάρμοσαν ενιαίες ανά εκτάριο αξίες το 2015, οι εθνικές αρχές βάσισαν κατ’ αρχήν τους υπολογισμούς τους σε έξι στοιχεία (βλέπε γράφημα 4)²¹:

• τη συνολική επιλέξιμη γεωργική έκταση όλων των «ενεργών γεωργών» το 2015 σε δεδομένο κράτος μέλος ή δεδομένη περιφέρεια,
• τη γεωργική έκταση που ήταν επιλέξιμη το 2015 για καθέναν από τους αιτούντες,
• το ποσό αναφοράς για το 2014 κάθε προσώπου που υπέβαλε αίτηση το 2015²²,
• τα συνολικά ποσά αναφοράς για το 2014 για όλους τους εν έτει 2015 «ενεργούς γεωργούς»,
• τα εθνικά ή περιφερειακά ανώτατα όρια που ίσχυαν το 2015 για το ΚΒΕ,
• την εθνική ή περιφερειακή αξία-στόχο (εθνική ή περιφερειακή αξία) για το 2019.

*⁾ εξαιρουμένων των εκτάσεων για τις οποίες χορηγούνται δικαιώματα ενίσχυσης από το εθνικό απόθεμα

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Όλα τα μοντέλα σύγκλισης είχαν ένα κοινό στοιχείο, το ότι ο εκάστοτε οργανισμός πληρωμών του κράτους μέλους έπρεπε να ορίσει το ατομικό ποσό αναφοράς για κάθε γεωργό και να επεξεργαστεί τυχόν αλλαγές στην προσωπική κατάσταση του γεωργού όπως συγχωνεύσεις, κατατμήσεις ή μεταβιβάσεις γης που συνέβησαν μεταξύ 2014 και 2015. Για να μην περιπλακεί περαιτέρω η κατάσταση, τα κράτη μέλη που είχαν εφαρμόσει το ΚΕΕ σε περιφερειακή βάση μπορούσαν να διατηρήσουν τα υπάρχοντα δικαιώματα ενιαίας ενίσχυσης, τα οποία μετατράπηκαν σε δικαιώματα βασικής ενίσχυσης²³.

Οι ρόλοι της Επιτροπής και των κρατών μελών στην εισαγωγή του ΚΒΕ

Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη είναι από κοινού υπεύθυνα για τη διαχείριση του ΚΒΕ και των άλλων καθεστώτων άμεσων ενισχύσεων. Ωστόσο, η Επιτροπή φέρει την τελική ευθύνη για την εκτέλεση του προϋπολογισμού²⁴. Αυτό σημαίνει ότι η Επιτροπή όφειλε να διασφαλίσει την ορθή υλοποίηση του ΚΒΕ μέσω της θέσπισης των κατάλληλων κατ’ εξουσιοδότηση νομικών πράξεων, μέσω της παρακολούθησης της διαχείρισης του ΚΒΕ στα κράτη μέλη και μέσω ελέγχων συμμόρφωσης των συστημάτων ελέγχου για τη διαχείριση του καθεστώτος. Σε περίπτωση που η υλοποίηση σε εθνικό επίπεδο δεν συμμορφώνεται με το νομικό πλαίσιο της ΕΕ, η Επιτροπή δύναται να επιβάλει δημοσιονομικές διορθώσεις.

Τα κράτη μέλη υπολόγισαν τα δικαιώματα βασικής ενίσχυσης και τα καταχώρισαν σε ειδική βάση δεδομένων. Έπρεπε επίσης να διασφαλίσουν ότι οι διαπιστευμένοι οργανισμοί πληρωμών θα κατέβαλαν στη συνέχεια τις ενισχύσεις στους γεωργούς στο πλαίσιο του ΚΒΕ. Για τον σκοπό αυτό, οι εθνικές αρχές όφειλαν να χρησιμοποιούν το Ολοκληρωμένο Σύστημα Διαχείρισης και Ελέγχου (ΟΣΔΕ) προκειμένου να διασφαλίσουν την ορθότητα των πληρωμών και την αποτροπή παρατυπιών. Με τη χρήση αξιόπιστων στοιχείων σχετικά με τις γεωργικές εκτάσεις και ενός συστήματος αυτοματοποιημένων διασταυρωτικών ελέγχων, το ΟΣΔΕ θα έπρεπε συν τοις άλλοις να υποστηρίζει τους γεωργούς ώστε να καταρτίζουν ακριβείς δηλώσεις, εντοπίζοντας έτσι, με αποδοτικό τρόπο, πιθανές παρατυπίες. Πέραν αυτού, προβλεπόταν ένας ανεξάρτητος εθνικός οργανισμός πιστοποίησης, ο οποίος όφειλε να ελέγχει τη νομιμότητα και την κανονικότητα του συνόλου των δαπανών της ΕΕ που εκτελούσαν οι οργανισμοί πληρωμών. Στο γράφημα 5 παρουσιάζονται οι ρόλοι της Επιτροπής και των κρατών μελών στην υλοποίηση του ΚΒΕ.

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Στόχος του ελέγχου αυτού ήταν να διαπιστωθεί κατά πόσον η Επιτροπή και τα κράτη μέλη δρομολόγησαν το 2015 το ΚΒΕ σύμφωνα με το νομικό πλαίσιο της ΕΕ και τους στόχους της ΚΓΠ. Στο πλαίσιο αυτό, εξετάσαμε επίσης στοιχεία που απορρέουν από τον σχεδιασμό του ΚΒΕ ως καθεστώτος που παρέχει αποσυνδεδεμένη εισοδηματική στήριξη σε γεωργούς. Επιδιώξαμε να δώσουμε απάντηση στο εξής κύριο ερώτημα του ελέγχου:

Καθεστώς βασικής ενίσχυσης για γεωργούς - δρομολόγησαν σωστά το καθεστώς η Επιτροπή και τα κράτη μέλη;

Προκειμένου να απαντηθεί το ερώτημα αυτό, εξετάσαμε κατά πόσον:

• τα συστήματα ελέγχου των κρατών μελών περιόρισαν τον κίνδυνο εσφαλμένου υπολογισμού των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης,
• η Επιτροπή υποστήριξε επαρκώς την εισαγωγή της βασικής ενίσχυσης στα κράτη μέλη και επέβλεπε και έλεγχε ικανοποιητικά τα κράτη μέλη,
• η εισαγωγή του ΚΒΕ συνέβαλε στην απλούστευση της διαδικασίας τόσο για τους γεωργούς όσο και για τις διοικήσεις και ευθυγραμμιζόταν με τους στόχους της ΚΓΠ.

Διενεργήσαμε τον έλεγχό μας το διάστημα μεταξύ Σεπτεμβρίου 2016 και Απριλίου 2017, ο οποίος και περιλάμβανε:

• Έρευνα με ερωτηματολόγιο που απεστάλη και στα 18 κράτη μέλη που είχαν εισαγάγει το ΚΒΕ, προκειμένου να συγκεντρώσουμε βασικά στοιχεία και βασικές πληροφορίες σχετικά με την οργάνωση και την εφαρμογή του. Χρησιμοποιήσαμε, κατά περίπτωση, τα αποτελέσματα της έρευνας για την κατάρτιση της έκθεσής μας.
• Επίσκεψη στη Γενική Διεύθυνση Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και σε έξι κράτη μέλη [Γερμανία (Κάτω Σαξονία), Ελλάδα, Ισπανία, Γαλλία, Ιταλία και Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία και Σκωτία)], τα οποία επελέγησαν, αφενός, βάσει του μεριδίου τους στον προϋπολογισμό της ΕΕ που ήταν διαθέσιμος για το ΚΒΕ και, αφετέρου, βάσει του συγκεκριμένου μοντέλου που επέλεξαν για την υλοποίηση του καθεστώτος. Διενεργήσαμε συνεντεύξεις, αναλύσαμε διαδικασίες και στοιχεία, και εξετάσαμε σχετικά έγγραφα.
• Έλεγχο δείγματος 400 αρχείων με δικαιώματα ενίσχυσης γεωργών αναγόμενα στο έτος υποβολής αιτήσεων 2015. Η επιλογή έγινε εν μέρει τυχαία και εν μέρει βάσει εκτίμησης του κινδύνου, προκειμένου να εξετάσουμε τους υπολογισμούς των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης και τις βασικές δικλίδες ελέγχου που εφαρμόστηκαν.

Επιπλέον, συνεκτιμήσαμε τα αποτελέσματα των εργασιών μας για τη δήλωση αξιοπιστίας του 2016.

Παρατηρήσεις

Τα συστήματα ελέγχου των κρατών μελών που επισκεφθήκαμε περιόρισαν σε μεγάλο βαθμό τον κίνδυνο σφάλματος κατά τον υπολογισμό και τη χορήγηση των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης, αλλά οι επιλογές που προκρίθηκαν σε εθνικό επίπεδο μπορούσαν να δυσκολέψουν σημαντικά ορισμένους οργανισμούς πληρωμών

Τα περισσότερα κράτη μέλη ανταποκρίθηκαν στις δυσκολίες και, συνολικά, οι πληρωμές προς τους γεωργούς στο πλαίσιο του ΚΒΕ δεν περιείχαν σημαντικό επίπεδο σφάλματος…

Όλα τα κράτη μέλη που επισκεφθήκαμε αντιμετώπισαν ορισμένες δυσκολίες κατά την υλοποίηση του ΚΒΕ. Η φύση των δυσκολιών αυτών διέφερε σημαντικά, αναλόγως με τις επιλογές κάθε χώρας. Συγκεκριμένα, τα κράτη μέλη όφειλαν:

• να ελέγξουν το δικαίωμα των αιτούντων να λάβουν στήριξη στο πλαίσιο του ΚΒΕ, ήτοι κατά πόσον είχαν υπάρξει δικαιούχοι άμεσης στήριξης το 2013 και ήταν «ενεργοί γεωργοί» το 2015,
• να καθορίσουν το ατομικό ποσό αναφοράς κάθε γεωργού, εφόσον το κράτος μέλος δεν είχε εφαρμόσει ένα κατ’ αποκοπήν ποσό ανά εκτάριο,
• να προσδιορίσουν την επιλέξιμη γεωργική έκταση κάθε γεωργού για το 2015, βάσει των πλέων πρόσφατων στοιχείων από το σύστημα LPIS και τους επιτόπιους ελέγχους· στο πλαίσιο αυτό ενδεχομένως να έπρεπε να προσδιοριστεί και η γη που δεν ήταν επιλέξιμη πριν από την εισαγωγή του ΚΒΕ,
• να προσδιορίσουν την αξία των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης για την περίοδο μεταξύ 2015 και 2019, μετά την ολοκλήρωση όλων των ελέγχων και υπολογισμών,
• να ενημερώσουν τους ενδιαφερόμενους γεωργούς μέχρι το τέλος του 2015 ή, σε περίπτωση που οι εθνικές αρχές διέθεταν προσωρινά μόνο στοιχεία, έως την 1η Απριλίου 2016,
• να καταβάλουν τις βασικές ενισχύσεις και κάθε άλλη άμεση στήριξη έως τις 30 Ιουνίου 2016.

Τα περισσότερα κράτη μέλη ανταποκρίθηκαν στις δυσκολίες και ολοκλήρωσαν τους υπολογισμούς τους εντός των εκ του νόμου προβλεπόμενων προθεσμιών ή έστω κατά προσέγγιση. Ωστόσο, όσον αφορά την Ισπανία, τη Γαλλία, την Ιταλία, τις Κάτω Χώρες, την Αυστρία, τη Σουηδία και το Ηνωμένο Βασίλειο (Σκοτία) οι οποίες δεν ήταν σε θέση να πραγματοποιήσουν τις τελικές πληρωμές προς όλους τους γεωργούς εντός της ταχθείσας εκ του νόμου προθεσμίας της 30ής Ιουνίου 2016, η Επιτροπή επέτρεψε την πραγματοποίηση πληρωμών χωρίς μειώσεις έως τις 15 Οκτωβρίου 2016²⁵.

Βάσει των διαθέσιμων στοιχείων που αφορούν όλη την ΕΕ, συνολικά, οι πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης δεν περιείχαν ουσιώδη σφάλματα²⁶. Ωστόσο, σφάλματα κατά τον υπολογισμό μπορούσαν να επηρεάσουν τις πληρωμές προς πολλούς μεμονωμένους γεωργούς και να μειώσουν την αξιοπιστία των βάσεων δεδομένων των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης, όπως αναλύεται στη συνέχεια.

…αλλά, σε ορισμένες περιπτώσεις, η αξία των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης δεν υπολογίστηκε με ακρίβεια, είχε υπολογιστεί μόνο προσωρινά ή βάσει εκτιμήσεων…

Διαπιστώσαμε ότι τα κράτη μέλη (ή περιφέρειες) είχαν, ως επί το πλείστον, εφαρμόσει ορθά τους γενικούς κανόνες υπολογισμού και, με εξαίρεση την Ιταλία και μια περιφέρεια στη Γερμανία (Μεκλεμβούργο - Δυτική Πομερανία), τηρούσαν τα εφαρμοστέα εθνικά ή περιφερειακά ανώτατα όρια. Ωστόσο, σε ορισμένες περιπτώσεις, διαπιστώσαμε ότι η αξία των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης δεν είχε υπολογιστεί με ακρίβεια, είχε απλώς υπολογιστεί προσωρινά ή βασιζόταν σε εκτιμήσεις, με αποτέλεσμα να επηρεάζεται η κατανομή των ενισχύσεων σε μεμονωμένους γεωργούς:

1. Στο Ηνωμένο Βασίλειο (Σκοτία), οι αρχές δεν είχαν εφαρμόσει ορθά τους κανόνες υπολογισμού για τον προσδιορισμό των κατ’ αποκοπήν αξιών-στόχου για το 2019 ούτε τις μέχρι τότε ετήσιες δημοσιονομικές προσαρμογές. Στις Κάτω Χώρες, οι αρχές υπολόγισαν εσφαλμένη τιμή σύγκλισης για την προσαρμογή των δικαιωμάτων ενίσχυσης προς την κατ’ αποκοπήν αξία του 2019. Παρ’ όλα αυτά, το συνολικό ποσό των ενισχύσεων στη Σκοτία και τις Κάτω Χώρες δεν επηρεάστηκε, έχοντας μικρό μόνον αντίκτυπο στην κατανομή των ενισχύσεων σε μεμονωμένους γεωργούς.
2. Η Γαλλία και το Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία και Σκοτία) χρησιμοποίησαν προσωρινά δεδομένα ή προσωρινές εκτιμήσεις, καθώς δυσκολεύτηκαν αρκετά να υπολογίσουν έγκαιρα την οριστική αξία των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης. Αυτό είχε αντίκτυπο στην ακρίβεια της αξίας των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης, επειδή οι αλλαγές σε ένα στοιχείο του υπολογισμού (όπως η συνολική επιλέξιμη έκταση) συνεπάγονταν πιθανές αλλαγές άλλων στοιχείων (όπως η αξία των δικαιωμάτων) και μπορούσαν να έχουν περαιτέρω αντίκτυπο στον υπολογισμό της σύγκλισης. Αυτό σήμαινε επίσης ότι οι γεωργοί δεν γνώριζαν την οριστική αξία των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσής τους προτού υποβάλουν την αίτηση για το επόμενο έτος υποβολής αιτήσεων. Στη συνέχεια περιγράφουμε διάφορα ζητήματα που διαπιστώθηκαν.
   1. Στη Γαλλία, τον Μάιο του 2017 ο οργανισμός πληρωμών βρισκόταν ακόμη στη φάση του υπολογισμού της οριστικής αξίας των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης του 2015 και δεν είχε προβεί στην επίσημη χορήγησή τους στους γεωργούς. Η καθυστέρηση εξηγείται από την όψιμη εισαγωγή του νέου συστήματος αναγνώρισης αγροτεμαχίων, από τις δυσκολίες κατά τον προσδιορισμό μη γεωργικών εκτάσεων και τις σημαντικές καθυστερήσεις στους επιτόπιους ελέγχους των γεωργών το 2015, τους οποίους ολοκλήρωσαν οι γαλλικές αρχές μόλις τον Δεκέμβριο του 2016²⁷.
   2. Το Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία και Σκοτία) αντιμετώπισε σημαντικές καθυστερήσεις κατά τον υπολογισμό της αξίας των δικαιωμάτων ενίσχυσης, επειδή στην Αγγλία, η οποία είχε επιλέξει να διατηρήσει τα δικαιώματα από το προηγούμενο καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης, δεν διατέθηκαν εγκαίρως πλήρη στοιχεία για την εδαφική κάλυψη. Επομένως, οι αρχές μπορούσαν κατ' εκτίμηση μόνο να υπολογίσουν τη συνολική επιλέξιμη έκταση, η οποία αποτελούσε, ωστόσο, σημαντικό και απαραίτητο στοιχείο για τον ακριβή υπολογισμό της αξίας των δικαιωμάτων ενίσχυσης. Πέραν αυτού, τέθηκε σε λειτουργία ένα νέο υπολογιστικό σύστημα για τη διεκπεραίωση των αιτήσεων, το οποίο δεν είχε ωστόσο τις αναμενόμενες επιδόσεις και ανάγκασε τον οργανισμό πληρωμών να καταφύγει και πάλι στις έντυπες αιτήσεις. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα να δυσχερανθεί σημαντικά η προσαρμογή των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης σε επιλέξιμες περιοχές, όπως και η τήρηση της προθεσμίας πραγματοποίησης της πληρωμής²⁸. Στη Σκοτία, οι αρχές αντιμετώπισαν επίσης δυσκολίες στην έγκαιρη επεξεργασία όλων των αιτήσεων, οι οποίες οφείλονταν εν μέρει στο γεγονός ότι είχαν συσσωρευτεί σημαντικές εκκρεμότητες όσον αφορά τον προσδιορισμό των επιλέξιμων μόνιμων βοσκότοπων. Οι αρχές προέβησαν απλώς σε ενδεικτικούς υπολογισμούς των αξιών των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης προκειμένου να συμμορφωθούν με τις προθεσμίες για την εκταμίευση της στήριξης και τον Μάιο του 2017 δεν είχαν ακόμη καθορίσει τις τελικές αξίες²⁹.

…και ορισμένοι οργανισμοί πληρωμών που επισκεφθήκαμε αντιμετώπιζαν ιδιαίτερες δυσκολίες

Οι οργανισμοί πληρωμών έπρεπε να θέσουν σε εφαρμογή αποτελεσματικές βασικές δικλίδες ελέγχου ώστε να διασφαλίζουν ότι ο αριθμός και η αξία των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης που χορηγούνταν στους γεωργούς ήταν ακριβείς. Τούτο θα μπορούσε να επιτευχθεί με τη διακρίβωση της επιλεξιμότητας των εκτάσεων που είχαν δηλώσει οι γεωργοί στις αιτήσεις ενίσχυσής τους μέσω διασταυρωτικών ελέγχων με τα στοιχεία στο LPIS³⁰ και τα ιστορικά στοιχεία αναφοράς, καθώς και με την επαλήθευση της γνησιότητας των δικαιολογητικών που προσκόμιζαν οι γεωργοί και την επανεξέταση του υπολογισμού των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης. Στα επόμενα σημεία σκιαγραφούμε ορισμένα από τα ζητήματα που αντιμετώπισαν τα κράτη μέλη που επισκεφθήκαμε.

Στην Ιταλία, αρμόδιος για τον υπολογισμό των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης και τη χορήγησή τους στους γεωργούς ήταν ένας κεντρικός φορέας συντονισμού, ο οποίος εξέφευγε του πλαισίου εσωτερικού ελέγχου των ιταλικών οργανισμών πληρωμών. Ο συγκεκριμένος φορέας δεν είχε ολοκληρώσει όλους τους ελέγχους σχετικά με την επιλεξιμότητα των γεωργών, ενώ εξακολουθούσαν να υπάρχουν αμφιβολίες ως προς την επιλεξιμότητα σημαντικού μέρους των μόνιμων βοσκότοπων. Αυτό οδήγησε σε μια επαναληπτική διαδικασία κατά την οποία ο ίδιος φορέας συντονισμού όφειλε να επανυπολογίσει τις αξίες για περίπου το ένα τρίτο των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης, αφότου αυτά είχαν ήδη –σε πρώτη φάση– χορηγηθεί. Τέλος, η συνολική αξία τους υπερέβαινε το εθνικό ανώτατο δημοσιονομικό όριο. Σύμφωνα με τη νομοθεσία της ΕΕ, στην Ιταλία θα έπρεπε να λάβει χώρα πρόσθετη προσαρμογή της αξίας του συνόλου των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης. Συνολικά, ο αντίκτυπος στις πληρωμές των ενισχύσεων προς τους γεωργούς ενδέχεται να είναι μικρός, αλλά πιθανόν να είναι σημαντικότερος σε επίπεδο μεμονωμένου γεωργού. Οι επανυπολογισμοί βρίσκονταν ακόμη εν εξελίξει τον Απρίλιο του 2017 και επηρέασαν επίσης την αξία των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης, όπως και τις επακόλουθες ενισχύσεις στήριξης για τα επόμενα έτη³¹.

Ο αξιόπιστος χαρακτήρας των πληροφοριών που περιέχονται στο LPIS σχετικά με την πραγματική επιλέξιμη έκταση των αγροτεμαχίων που έχουν δηλωθεί στην αίτηση ήταν ένας ακόμη βασικός παράγοντας για τον ορθό προσδιορισμό των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης. Σε δύο από τα έξι κράτη μέλη που επισκεφθήκαμε, διαπιστώσαμε ότι οι πληροφορίες του LPIS ήταν συνολικά επικαιροποιημένες. Στη Γαλλία, την Ιταλία και το Ηνωμένο Βασίλειο οι πληροφορίες του LPIS βρίσκονταν στη διαδικασία επικαιροποίησης, η οποία λάμβανε χώρα, ως προς το μεγαλύτερο τμήμα, παράλληλα με τον υπολογισμό των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης³². Στην Ελλάδα, ο οργανισμός πληρωμών, ο οποίος έχει καταβάλει σημαντικές προσπάθειες τα τελευταία χρόνια ούτως ώστε να καταγράψει σωστά τους μόνιμους βοσκότοπους, δεν διέθετε τα απαραίτητα κρατικά κονδύλια για να επικαιροποιήσει το LPIS στο σύνολό του με τις πλέον πρόσφατες διαθέσιμες πληροφορίες. Επομένως, το 2015 οι αρχές έπρεπε να υπολογίσουν τα δικαιώματα βασικής ενίσχυσης βάσει φωτογραφιών που ανάγονταν χρονικά στο 2008 για πάνω από το ήμισυ των σχετικών εκτάσεων³³.

Περίπου το 90 % όλων των μόνιμων βοσκοτόπων στην Ελλάδα και πάνω από το 25 % των γεωγραφικών εκτάσεων της χώρας είναι δημόσια γη. Για τον συγκεκριμένο τύπο γης, οι ελληνικές αρχές υπολόγισαν τα δικαιώματα βασικής ενίσχυσης βάσει του μέσου αριθμού ζώων ανά εκτάριο στη σχετική περιφέρεια και βάσει του αριθμού των ζώων που δήλωσε ο κάθε γεωργός στην αίτηση ενίσχυσής του³⁴. Ωστόσο, λόγω του αναξιόπιστου των πληροφοριών που περιέχονταν στα μητρώα ζώων, δεν ήταν καθόλου εύκολο να υπολογιστεί με ακρίβεια ο αριθμός των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης που είχαν χορηγηθεί στους γεωργούς³⁵.

Η Επιτροπή στήριξε επαρκώς την εισαγωγή του ΚΒΕ, αλλά θα μπορούσε να έχει απαιτήσει περισσότερα από τους οργανισμούς πιστοποίησης

Συνολικά, η Επιτροπή επέβλεπε ικανοποιητικά τη διαδικασία εφαρμογής και παρείχε εκτενή καθοδήγηση…

Εξαιτίας του μεγάλου εύρους των επιλογών που προέβλεπε η νομοθεσία της ΕΕ για τα κράτη μέλη, οι διατάξεις κατέστησαν πολυπλοκότερες, γεγονός που ενείχε τον κίνδυνο παρερμηνείας και αμφισημίας. Η Επιτροπή προέβη εγκαίρως στη θέσπιση εκτελεστικών διατάξεων³⁶. Ωστόσο, τα κράτη μέλη χρειάζονταν περαιτέρω καθοδήγηση από την Επιτροπή σχετικά με το εκάστοτε μοντέλο που είχε επιλέξει να υιοθετήσει κάθε κράτος μέλος. Συνακολούθως, από το 2014 και έπειτα η Επιτροπή εξέδωσε πάνω από 400 καθοδηγητικά σημειώματα προς τα κράτη μέλη και διοργάνωσε διμερείς συναντήσεις με τις εθνικές αρχές, προκειμένου να διασφαλίσει την ομαλή υλοποίηση του ΚΒΕ και των λοιπών καθεστώτων άμεσης στήριξης της ΕΕ. Παρά τις διευκρινίσεις που παρασχέθηκαν, τα κράτη μέλη δεν ερμήνευσαν πάντοτε με συνεπή τρόπο τους συγκεκριμένους κανόνες υπολογισμού.

…αλλά τα κράτη μέλη δεν παρείχαν όλα τα πληροφοριακά στοιχεία παρακολούθησης

Δεδομένου ότι η Επιτροπή είναι υπεύθυνη για την παρακολούθηση του καθεστώτος, όλα τα κράτη μέλη που εφαρμόζουν το ΚΒΕ όφειλαν να έχουν ενημερώσει την Επιτροπή σχετικά με τις επιλογές τους, γεγονός που θα επέτρεπε στην Επιτροπή να διενεργήσει εις βάθος ανάλυση της συμμόρφωσής τους με το νομικό πλαίσιο της ΕΕ, καθώς και να αναλάβει δράση για να δώσει την ανάλογη συνέχεια. Ωστόσο, τον Μάιο του 2017, η Επιτροπή εξακολουθούσε να μην διαθέτει βασικά πληροφοριακά στοιχεία, όπως τη συνολική αξία των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης του 2015 που είχαν χορηγηθεί στους γεωργούς στη Γαλλία και την Ιταλία, τα οποία από κοινού αντιπροσώπευαν το 31 % του διαθέσιμου προϋπολογισμού. Η έλλειψη τέτοιου είδους πληροφοριών δυσχέρανε την παρακολούθηση του καθεστώτος. Δυνάμει της νομοθεσίας της ΕΕ, η Επιτροπή δεν είχε το δικαίωμα να μειώνει τις ενισχύσεις προς τα κράτη μέλη που δεν υπέβαλαν έγκαιρα συγκεκριμένα στατιστικά στοιχεία για το ΚΒΕ.

Συνολικά, οι έλεγχοι της ίδιας της Επιτροπής απέφεραν θετικά αποτελέσματα…

Η Επιτροπή ξεκίνησε εγκαίρως τον έλεγχο της υλοποίησης του ΚΒΕ στα κράτη μέλη, γεγονός που απέφερε θετικά αποτελέσματα. Αντιθέτως δεν κατέστη δυνατή η διενέργεια όλων των επιτόπιων ελέγχων, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα, λόγω έλλειψης πόρων. Εξαιτίας της πρόωρης πραγματοποίησης των περισσότερων επισκέψεων, η Επιτροπή δεν ήταν επίσης σε θέση να αξιολογήσει την ποιότητα των ελέγχων που πραγματοποιούσαν οι οργανισμοί πιστοποίησης σχετικά με τον υπολογισμό των δικαιωμάτων στο πλαίσιο του ΚΒΕ.

Το ελεγκτικό έργο της Επιτροπής επικεντρώθηκε κυρίως στην εξέταση δειγμάτων πράξεων και στην επιλεξιμότητα των δηλούμενων εκτάσεων. Δόθηκε μικρότερη έμφαση στην επικύρωση των γενικών υπολογισμών, στις εφαρμοζόμενες εσωτερικές δικλίδες ελέγχου, καθώς και στο κατά πόσον τα κράτη μέλη εφάρμοζαν συστήματα τα οποία επέτρεπαν τη στενή παρακολούθηση της διαχείρισης των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης, όπως ο υπολογισμός των ισχυόντων ανώτατων ορίων και η συμμόρφωση με αυτά, καθώς και η διαχείριση του εθνικού αποθέματος, συμπεριλαμβανομένων των διαδικασιών για την ακύρωση δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης.

…αλλά θα μπορούσε να είχε απαιτήσει περισσότερα από τους οργανισμούς πιστοποίησης

Όλες οι δαπάνες της ΕΕ τις οποίες εκτελούν οι οργανισμοί πληρωμών των κρατών μελών υπόκεινται σε ετήσιο έλεγχο πιστοποίησης από οργανωτικά ανεξάρτητο φορέα. Οι συγκεκριμένοι ελεγκτές πρέπει να διατυπώσουν γνώμη, η οποία συντάσσεται σύμφωνα με διεθνώς αποδεκτά πρότυπα ελέγχου, σχετικά με την πληρότητα, την ακρίβεια και την ειλικρίνεια των ετήσιων λογαριασμών των οργανισμών πληρωμών, την ορθή λειτουργία του συστήματος εσωτερικού ελέγχου τους, καθώς και τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών για τις οποίες έχει ζητηθεί επιστροφή από την Επιτροπή³⁷. Δεδομένου ότι η αξία των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης είναι ουσιαστικό στοιχείο για τον υπολογισμό των ποσών στήριξης που καταβάλλονται στους γεωργούς, η σημασία της διενέργειας ελέγχου, από τους οργανισμούς πιστοποίησης, του υπολογισμού των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης ήταν ιδιαίτερα μεγάλη. Λαμβάνοντας υπόψη την εν εξελίξει σύγκλιση και τις πιθανές αναπροσαρμογές της αξίας των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης, αυτό θα ισχύει και για τα επόμενα οικονομικά έτη.

Η Επιτροπή διευκρίνισε στις κατευθυντήριες οδηγίες της προς τους οργανισμούς πιστοποίησης ότι οι έλεγχοί τους πρέπει να περιλαμβάνουν αξιολόγηση των εφαρμοζόμενων διαδικασιών ώστε να διασφαλίζεται η ορθή χορήγηση των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης, ενώ τους ζητούσε να διατυπώσουν τη γνώμη τους ως προς το εάν οι οργανισμοί πληρωμών είχαν θέσει σε εφαρμογή κατάλληλο σύστημα προσδιορισμού και καταγραφής των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης και εάν εφάρμοσαν κατάλληλες δικλίδες ελέγχου κατά την εισαγωγή του καθεστώτος. Σύμφωνα με τις κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής, πρέπει να υποβάλλονται σε ελεγκτική δοκιμασία συμμόρφωσης δέκα πράξεις, ωστόσο δεν διευκρινίζονται οι έλεγχοι που πρέπει να διενεργούν οι οργανισμοί πιστοποίησης όσον αφορά την ακρίβεια των υπολογισμών.

Στα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη, οι οργανισμοί πιστοποίησης είχαν ερμηνεύσει με διαφορετικούς τρόπους τις κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής, και ο αριθμός των πράξεων που συνέστησε η Επιτροπή ως ελεγκτικές δοκιμασίες συμμόρφωσης ήταν πολύ μικρός για να προκύψουν έγκυρα γενικά συμπεράσματα όσον αφορά την ακρίβεια του υπολογισμού των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης.

Οι κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής δεν διευκρίνιζαν τον ρόλο των οργανισμών πιστοποίησης στις περιπτώσεις που στους υπολογισμούς των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης είχαν συμμετάσχει και άλλοι φορείς εκτός από τους οργανισμούς πληρωμών· ως εκ τούτου:

• στη Γερμανία (Κάτω Σαξονία), η ακρίβεια του συγκεκριμένου υπολογισμού δεν υποβαλλόταν σε εξέταση από οργανισμό πιστοποίησης, διότι ο υπολογισμός πραγματοποιούνταν από κεντρικό συντονιστικό φορέα που δεν υπόκειται σε έλεγχο πιστοποίησης·
• στην Ιταλία, ο οργανισμός πιστοποίησης ανέφερε απλώς ότι, κατά τον χρόνο κατάρτισης της έκθεσής του, ο συντονιστικός φορέας δεν είχε ολοκληρώσει τον υπολογισμό των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης·
• στη Γαλλία, ο οργανισμός πιστοποίησης επιβεβαίωσε ότι ο οργανισμός πληρωμών είχε εφαρμόσει ορθώς τη μέθοδο υπολογισμού που όρισε το Υπουργείο Γεωργίας, ωστόσο ανέφερε ότι τα στοιχεία δεν ήταν ακόμη οριστικά και ότι δεν εξέτασε ορισμένους υπολογισμούς.

Ορισμένοι κανόνες και επιλογές υπολογισμού που προέκριναν τα κράτη μέλη μπορούσαν να επιτείνουν την πολυπλοκότητα, να επιδεινώσουν τον φόρτο των εθνικών διοικήσεων και να προσφέρουν σε ορισμένους γεωργούς τη δυνατότητα να αποκομίσουν απροσδόκητα κέρδη

Ορισμένοι κανόνες για τον προσδιορισμό των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης συνεπάγονταν πολύπλοκους υπολογισμούς

Μεταξύ των βασικών στόχων και απαιτήσεων της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του 2013 ήταν η μείωση του διοικητικού φόρτου, και η Επιτροπή και τα κράτη μέλη έπρεπε να το λάβουν υπόψη κατά τη διαμόρφωση των σχετικών διατάξεων για το καθεστώς άμεσης στήριξης³⁸.

Η επιλογή του μοντέλου υπολογισμού των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης επηρέασε σημαντικά τον βαθμό πολυπλοκότητας που επιβάρυνε τις εθνικές αρχές. Ενώ το κατ’ αποκοπήν μοντέλο που εφαρμόστηκε στη Γερμανία, τη Γαλλία (Κορσική), τη Μάλτα και το Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία) υποσχόταν τη διενέργεια απλών υπολογισμών σχετικά με τις αξίες και τον αριθμό των δικαιωμάτων, αυτό δεν ίσχυε στον ίδιο βαθμό για τα μοντέλα σύγκλισης που εφαρμόζονται σε άλλα κράτη μέλη ή περιφέρειες, τα οποία διέθεταν λεπτομερείς και ειδικούς κανόνες υπολογισμού, τους οποίους τα κράτη μέλη συμπλήρωναν συχνά με εθνικές ή περιφερειακές διατάξεις εφαρμογής. Πέραν από τα σφάλματα υπολογισμού που θα μπορούσε κάτι τέτοιο να συμπαρασύρει, οι οργανισμοί πληρωμών επιβαρύνονταν με σημαντικές πρόσθετες εργασίες³⁹.

Οι επιλογές ορισμένων κρατών μελών θα μπορούσαν να επιβαρύνουν με σημαντικό φόρτο εργασίας τις εθνικές διοικήσεις…

Τα κράτη μέλη μπορούν, σύμφωνα με αντικειμενικά κριτήρια, να διαφοροποιήσουν περαιτέρω το έδαφός τους και να εφαρμόσουν το ΚΒΕ σε περιφερειακό επίπεδο. Τα κριτήρια αυτά περιλαμβάνουν τις θεσμικές δομές (π.χ. Γερμανία), το περιφερειακό γεωργικό δυναμικό [π.χ. Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία και Σκοτία)] ή αγρονομικά χαρακτηριστικά (π.χ. Ελλάδα και Ισπανία).

Στο πλαίσιο αυτό, η Ισπανία θέσπισε 50 νέες περιφέρειες ΚΒΕ, τις οποίες καθόρισαν οι εθνικές αρχές με βάση αγρονομικά χαρακτηριστικά και τις χρήσεις της γης τους για το 2013. Οι περιφέρειες αυτές εκτείνονταν σε περίπου 316 «comarcas agrarias», το οποίο σήμαινε ότι γαίες που ανήκουν σε μία και μόνη περιφέρεια ΚΒΕ μπορούν να εντοπίζονται σε πολλές «comarcas» και αυτόνομες κοινότητες σε ολόκληρη την ηπειρωτική Ισπανία. Ωστόσο, σε πολλές περιφέρειες η μέση μοναδιαία αξία των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης είχε μόνο οριακές διακυμάνσεις. Μολονότι η εν λόγω περιφερειοποίηση συμμορφωνόταν με το νομικό πλαίσιο της ΕΕ, κατέστησε πολυπλοκότερη τη διαχείριση της γης. Οι γεωργοί μπορούσαν να χρησιμοποιούν τα δικαιώματά τους μόνο στην περιφέρεια στην οποία είχαν αρχικά χορηγηθεί, κάτι που μπορούσε να αφορά επιμέρους αγροτεμάχια στο ίδιο χωριό (βλέπε γράφημα 6).

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, βάσει στοιχείων των ισπανικών αρχών (FEGA).

Σε αντιδιαστολή με την Ισπανία, η Ελλάδα χρησιμοποίησε ένα πολύ απλούστερο μοντέλο που βασίζεται σε γεωργικά χαρακτηριστικά και κάλυπτε τρεις μόνο περιφέρειες.

Δυσκολίες στην ομαλή εφαρμογή του ΚΒΕ έθεσαν όχι μόνο η επιλογή του μοντέλου ΚΒΕ από το κάθε κράτος μέλος, αλλά και οι επιλογές που προέβλεπε η νομοθεσία της ΕΕ για τον καθορισμό των επιλέξιμων εκτάσεων. Οι δύο αυτές δυνατότητες προβλεπόταν να βελτιώσουν τη στόχευση της στήριξης, αλλά μπορούσαν να καθυστερήσουν σοβαρά τον υπολογισμό των δικαιωμάτων ΚΒΕ και να επηρεάσουν την ακρίβεια της αξίας τους (βλέπε πλαίσιο 1).

…και ορισμένοι γεωργοί μπόρεσαν να αποκομίσουν απροσδόκητα κέρδη μειώνοντας σημαντικά το μέγεθος των εκμεταλλεύσεών τους

Για τα κράτη μέλη που εφάρμοσαν την προσέγγιση της σύγκλισης σε σχέση με το ΚΒΕ⁴¹, ανέκυψε ένας ειδικός κίνδυνος, ήτοι ο κίνδυνος υπερβολικής αποζημίωσης γεωργών ως συνέπεια της εισαγωγής του ΚΒΕ, δεδομένου ότι οι γεωργοί μείωσαν σημαντικά τον αριθμό των καλλιεργούμενων εκταρίων μεταξύ της περιόδου αναφοράς (2014) και του 2015. Με τον τρόπο αυτό, κατέστη δυνατό να συγκεντρωθεί σε μικρότερη έκταση το ποσό αναφοράς που προέκυπτε από μεγαλύτερη έκταση, επιτρέποντας έτσι στους εν λόγω γεωργούς να αποκομίσουν απροσδόκητο κέρδος.

Τα κράτη μέλη μπορούσαν να ανακτήσουν το απροσδόκητο κέρδος⁴². Από τα 13 κράτη μέλη που εφάρμοζαν την εν λόγω προσέγγιση, τα επτά χρησιμοποίησαν αυτή την επιλογή⁴³, γεγονός που τους επέτρεψε να ανακατανείμουν αποτελεσματικότερα τα κονδύλια αυτά, παραδείγματος χάριν, χορηγώντας δικαιώματα βασικής ενίσχυσης σε νέους γεωργούς. Στην Ιταλία, πάντως, οι αρχές δεν εντόπισαν επιτυχώς όλους τους γεωργούς που είχαν αποκομίσει απροσδόκητο κέρδος ή είχαν εφαρμόσει εσφαλμένα τους κανόνες σε άλλες περιπτώσεις. Στη Γαλλία, οι αρχές αποφάσισαν αρχικά να εφαρμόσουν τη ρήτρα απροσδόκητου κέρδους, ωστόσο δεν κατέστη δυνατή η εφαρμογή της στην πράξη (βλέπε πλαίσιο 2)⁴⁴.

Οι νέοι κανόνες αποσκοπούσαν στη βελτίωση της στόχευσης της στήριξης, ωστόσο ήταν εν μέρει μόνον αποτελεσματικοί

Με τους νέους κανόνες εισήχθησαν απαιτήσεις για τη διενέργεια ειδικών ελέγχων σε ορισμένες κατηγορίες αιτούντων ενίσχυση…

Η μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2013 αποσκοπούσε στην καλύτερη στόχευση της άμεσης στήριξης της ΕΕ σε πραγματικούς γεωργούς και καθιέρωσε την έννοια του επονομαζόμενου «ενεργού γεωργού»⁴⁶. Η έννοια αυτή προέβλεπε πρόσθετες υποχρεωτικές απαιτήσεις επιλεξιμότητας για δύο κατηγορίες αιτούντων ενίσχυση: πρόσωπα που ως επί το πλείστον καλλιεργούν γεωργικές εκτάσεις διατηρούμενες εκ φύσεως σε κατάσταση κατάλληλη για βοσκή ή καλλιέργεια⁴⁷ και πρόσωπα με επιχειρηματικές δραστηριότητες που αναφέρονται σε έναν αρνητικό κατάλογο. Οι τελευταίοι έχουν τη δυνατότητα να γίνουν εκ νέου δεκτοί, υπό τον όρο να αποδείξουν ότι οι γεωργικές τους δραστηριότητες δεν είναι ασήμαντες.

Με τους νέους κανόνες επετράπη στα κράτη μέλη να απαλλάσσουν από τους ελέγχους τους αιτούντες ενίσχυση όταν οι άμεσες ενισχύσεις τους δεν υπερέβαιναν τα 5 000 ευρώ ετησίως ή να θεσπίζουν τα δικά τους εναλλακτικά κριτήρια, σύμφωνα με τα οποία οι αιτούντες θα μπορούσαν να γίνουν εκ νέου δεκτοί και να ωφεληθούν από την άμεση στήριξη της ΕΕ. Έντεκα από τα 18 κράτη μέλη εφάρμοσαν το ανώτατο όριο των 5 000 ευρώ στο σύνολο ή σε τμήμα της επικράτειάς τους⁴⁸. Επίσης, τα κράτη μέλη είχαν το δικαίωμα να μην καταβάλλουν εν γένει στήριξη σε πρόσωπα των οποίων οι γεωργικές δραστηριότητες αποτελούσαν ασήμαντο μόνο μέρος των συνολικών οικονομικών δραστηριοτήτων τους ή σε πρόσωπα των οποίων οι βασικοί επιχειρηματικοί σκοποί δεν συνίσταντο στη γεωργία.

Δεδομένου ότι το ΚΒΕ είναι αποσυνδεδεμένο από τη γεωργική παραγωγή, δεν ήταν δυνατό να απαιτείται από τους γεωργούς να κερδίζουν εισόδημα από τις γεωργικές δραστηριότητες προκειμένου να είναι επιλέξιμοι για την καταβολή ενίσχυσης. Οι δικαιούχοι μπορούσαν κατ’ αρχήν να αναθέτουν όλες τις γεωργικές δραστηριότητες που πραγματοποιούνταν στη γη τους σε τρίτους, χωρίς να απολέσουν την ιδιότητά τους ως «ενεργοί γεωργοί». Οι γεωργοί θα έπρεπε, παρ' όλα αυτά, να διαθέτουν εξουσία λήψης αποφάσεων, να αποκομίζουν οφέλη και να επωμίζονται οικονομικούς κινδύνους σε σχέση με τη γεωργική δραστηριότητα που πραγματοποιείται στη δηλωθείσα έκταση.

…και ορισμένα κράτη μέλη πέτυχαν θετικά αποτελέσματα…

Διαπιστώσαμε ότι, βάσει διοικητικών στοιχείων όπως τα εμπορικά ή τα φορολογικά μητρώα, η Ισπανία και η Ιταλία πέτυχαν θετικά αποτελέσματα όσον αφορά τον εντοπισμό των αιτούντων που δεν ασκούν γεωργικές δραστηριότητες ή που τις ασκούν μόνο οριακά⁴⁹. Οι Κάτω Χώρες μάς ενημέρωσαν ότι οι εθνικές αρχές εξαιρούσαν περίπου το 4 % των αιτούντων, διότι η κύρια επιχειρηματική δραστηριότητα ή ο εταιρικός σκοπός τους δεν αφορούσαν γεωργική δραστηριότητα και, επομένως, δεν μπορούσαν να συμπεριληφθούν στο επίσημο μητρώο επιχειρήσεων.

Ωστόσο, αν και οι αιτούντες όφειλαν γενικά να δηλώνουν αν είχαν δραστηριότητες που ενέπιπταν στον αρνητικό κατάλογο, όλα τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη αντιμετώπισαν δυσκολίες ως προς τον ορθό εντοπισμό των αιτούντων για τους οποίους θα έπρεπε να ελέγχουν κατά πόσον εμπίπτουν στην κατηγορία του «ενεργού γεωργού», είτε επειδή το έντυπο της αίτησης δεν ήταν επαρκώς σαφές είτε επειδή υπήρξαν φορές που δεν διερευνήθηκαν επαρκώς περιπτώσεις ενδεχόμενης καταστρατήγησης.

…ωστόσο η υλοποίηση ήταν εν μέρει μόνον αποτελεσματική και συνεπαγόταν σημαντικό διοικητικό φόρτο…

Ανάλογα με τις εθνικές επιλογές, ο αριθμός των αιτούντων που υπόκεινται σε ελέγχους προκειμένου να διακριβωθεί το κατά πόσον είναι σημαντικές ή μη οι γεωργικές τους δραστηριότητες μπορεί να διαφέρει κατά πολύ: σε ορισμένες περιπτώσεις, η πλειονότητα των αιτούντων σε ένα κράτος μέλος ή περιφέρεια δεν υπερέβαινε τα εφαρμοστέα κατώτατα όρια και στις περισσότερες περιπτώσεις τα κράτη μέλη είχαν αποφασίσει να μην επεκτείνουν τον αρνητικό κατάλογο. Οι αιτούντες που βρίσκονταν στον αρνητικό κατάλογο και υπερέβαιναν το κατώτατο όριο μπορούσαν να προσκομίσουν στοιχεία που να αποδεικνύουν είτε i) ότι οι άμεσες ενισχύσεις τους είχαν ανέλθει σε τουλάχιστον 5 % του μη γεωργικού εισοδήματός τους κατά το πλέον πρόσφατο οικονομικό έτος, είτε ii) ότι η κύρια επιχειρηματική τους δραστηριότητα είχε ως αντικείμενο τη γεωργία είτε iii) ότι οι γεωργικές τους δραστηριότητες δεν είναι ασήμαντες. Όσον αφορά την τρίτη επιλογή, τα κράτη μέλη διέθεταν σημαντική ευχέρεια ως προς τον καθορισμό των κριτηρίων. Μολονότι ορισμένα κράτη μέλη χρησιμοποιούσαν κριτήρια, όπως το ποσοστό του μη γεωργικού εισοδήματος στο συνολικό εισόδημα, η Γερμανία και το Ηνωμένο Βασίλειο (εξαιρουμένης της Σκοτίας) έκαναν επίσης δεκτούς ως «ενεργούς γεωργούς» αιτούντες που δήλωναν ότι είχαν δραστηριότητες στον αρνητικό κατάλογο, εφόσον ο επιλέξιμος αριθμός εκταρίων τους ήταν μεγαλύτερος από τον εθνικό ή περιφερειακό μέσο όρο ή τον προσέγγιζε. Αυτό θα μπορούσε να οδηγήσει σε καταστάσεις όπου αιτούντες με δραστηριότητες οι οποίες αναφέρονταν στον αρνητικό κατάλογο θα αποκλείονταν εάν είχαν λιγότερη γη από το κατώτατο αυτό όριο, ενώ θα γίνονταν δεκτοί αν διέθεταν περισσότερα εκτάρια από το κατώτατο όριο, ανεξαρτήτως του κατά πόσον οι δραστηριότητές τους ήταν οριακές ή μη.

Τέλος, στα περισσότερα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη οι αρχές εξαιρούσαν ελάχιστα μόνο πρόσωπα, διότι τα περισσότερα πρόσωπα που ενέπιπταν στον αρνητικό κατάλογο πληρούσαν κάποια από τις επιλογές που τους επέτρεπε να γίνουν εκ νέου δεκτοί. Παραδείγματος χάριν, στη Γερμανία, οι αρχές προέβησαν σε ενδελεχή έλεγχο των περίπου 1 000 αιτούντων που είχαν δηλώσει δραστηριότητες εμπίπτουσες στον αρνητικό κατάλογο. Προκλήθηκε σημαντικός διοικητικός φόρτος, αλλά το αποτέλεσμα ήταν να αποκλειστούν από το ΚΒΕ μόλις 26 αιτούντες.

…και ενδεχομένως να είχε ως αποτέλεσμα τη διαφορετική μεταχείριση παρόμοιων αιτούντων

Τέλος, είναι πιθανό τα κριτήρια που υιοθέτησαν τα κράτη μέλη να οδήγησαν στη διαφορετική μεταχείριση αιτούντων που τελούσαν σε συγκρίσιμες καταστάσεις, επειδή οι εθνικές αρχές ερμήνευσαν τη νομοθεσία της ΕΕ με διαφορετικό τρόπο ή επειδή δεν επέκτειναν τον αρνητικό κατάλογο σε οντότητες που είθισται να εμπλέκονται στη διαχείριση της γης και είτε ασκούσαν ασήμαντες γεωργικές δραστηριότητες είτε ο κύριος επιχειρηματικός σκοπός τους δεν συνίσταντο στην άσκηση γεωργικής δραστηριότητας (βλέπε πλαίσιο 3).

Από το 2018 τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίσουν την απλούστευση των κριτηρίων ή την παύση εφαρμογής του «αρνητικού καταλόγου»

Στο πλαίσιο της αναθεώρησης των δημοσιονομικών κανόνων που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της ΕΕ, η Επιτροπή πρότεινε να παραχωρηθεί στα κράτη μέλη μεγαλύτερη διακριτική ευχέρεια κατά την εφαρμογή του ορισμού του «ενεργού γεωργού», προκειμένου να καταστεί το σύστημα πολύ λιγότερο επαχθές, είτε μέσω της μείωσης του αριθμού των κριτηρίων βάσει των οποίων αποδεικνύουν οι αιτούντες την κατάσταση του «ενεργού γεωργού» είτε μέσω της παύσης εφαρμογής των διατάξεων⁵⁰. Η αιτιολογία για τη δεύτερη αυτή πρόταση ήταν η ανησυχία ότι οι δυσκολίες και οι διοικητικές δαπάνες από την εφαρμογή της ρήτρας για τους ενεργούς γεωργούς υπερκέραζαν το όφελος από τον αποκλεισμό ενός πολύ περιορισμένου αριθμού μη ενεργών δικαιούχων από τα καθεστώτα άμεσης στήριξης. Τον Οκτώβριο του 2017, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο συμφώνησαν ότι, από το 2018, τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίσουν αν θα μειώσουν τα κριτήρια με βάση τα οποία οι αιτούντες μπορούν να αποδείξουν την κατάστασή τους ως «ενεργοί γεωργοί», γεγονός που περιορίζει τις επιλογές των αιτούντων να γίνουν εκ νέου δεκτοί, ή αν θα παύσουν την εφαρμογή του αρνητικού καταλόγου⁵¹.

Οι νέοι κανόνες επέκτειναν τις κατηγορίες γης για τις οποίες μπορεί να χορηγηθεί ενίσχυση…

Οι γεωργοί μπορούσαν να λάβουν δικαιώματα βασικής ενίσχυσης και ενισχύσεις ΚΒΕ και άλλες άμεσες ενισχύσεις βάσει έκτασης μόνο εάν διέθεταν επιλέξιμη γεωργική γη. Τα κράτη μέλη μπορούσαν επίσης να επεκτείνουν την επιλεξιμότητα σε μόνιμους βοσκότοπους όπου δεν επικρατούν τα αγρωστώδη και λοιπά ποώδη κτηνοτροφικά φυτά. Στην πράξη, αυτό αφορά εκτάσεις με ερεικώνες ή δασικές εκτάσεις σε περιφέρειες όπου η χρήση τέτοιου είδους γης αποτελεί τμήμα των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών⁵². Στο πλαίσιο του προηγούμενου καθεστώτος ΚΕΕ, δεν καθίστατο αρκούντως σαφής η επιλεξιμότητα ή μη των εκτάσεων αυτών για την παροχή ενίσχυσης⁵³.

… και παρείχαν στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να λαμβάνουν μέτρα για τη μείωση του κινδύνου υποβολής κερδοσκοπικών αιτήσεων…

Όπως διαπιστώσαμε κατά το παρελθόν, στο πλαίσιο του ΚΕΕ, οι επενδυτές μπορούσαν να αποκτήσουν υψηλής αξίας δικαιώματα ενίσχυσης και να τα δηλώσουν μαζί με χαμηλής αξίας γη, η οποία χρειαζόταν ελάχιστες μόνο ή μηδενικές εργασίες συντήρησης⁵⁴. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα η ΕΕ να καταβάλλει εισοδηματική στήριξη σε πρόσωπα που δεν σχετίζονταν με τη γεωργία. Διαπιστώσαμε ότι υπήρξαν κράτη μέλη που έλαβαν μέτρα στο πλαίσιο του ΚΒΕ για την εν μέρει διόρθωση αυτής της κατάστασης ή τα οποία προτίθεντο να περιορίσουν τον κίνδυνο υποβολής κερδοσκοπικών αιτήσεων (βλέπε πλαίσιο 4).

…αλλά προκάλεσαν επίσης δυσεπίλυτα προβλήματα κατά την υλοποίηση

Σύμφωνα με τη νομοθεσία της ΕΕ, η γη είναι γενικώς επιλέξιμη μόνο εφόσον οι γεωργοί τη χρησιμοποιούν για γεωργική δραστηριότητα⁵⁵. Με τον τρόπο αυτό αποτρέπεται η εγκατάλειψη της γης και προλαμβάνεται η υποβάθμιση των οικοτόπων. Διαπιστώσαμε ότι τα περισσότερα κράτη μέλη είχαν ορίσει κάποια τακτική ελάχιστη ετήσια δραστηριότητα, όπως η βόσκηση ή, εναλλακτικά, ο θερισμός, πρόσφορη για τη διατήρηση του γεωργικού δυναμικού της γης ή την πρόληψη της υποβάθμισης των οικοτόπων. Τα κράτη μέλη μπορούσαν επίσης να καθορίσουν τα χαρακτηριστικά μιας γεωργικής έκτασης, ώστε, όταν υπάρχει συμμόρφωση με αυτά, να θεωρείται ότι η γη χρησιμοποιείται για γεωργική δραστηριότητα⁵⁶. Για τα κράτη μέλη που επέλεξαν τη δυνατότητα αυτή, ο καθορισμός ειδικών χαρακτηριστικών απεδείχθη δύσκολος: Η Γαλλία και το Ηνωμένο Βασίλειο (Αγγλία), παραδείγματος χάριν, καθόρισαν γενικά χαρακτηριστικά όπως «δεν καλύπτονται από πυκνά χαμόδενδρα» (Αγγλία) ή «δεν επικρατούν ανεπιθύμητα ζιζάνια» (Γαλλία). Ορισμένοι γεωργοί δεν ήταν βέβαιοι για την επιλεξιμότητα των εκτάσεών τους και σε κάποιες περιπτώσεις χορηγήθηκαν δικαιώματα βασικής ενίσχυσης για εκτάσεις που έχουν εγκαταλειφθεί.

Επιπλέον, εκτάσεις σε περιοχές με ιδιαίτερες κλιματικές συνθήκες ή με κακή ποιότητα εδάφους ενδεχομένως να μην χρειάζονται για τη διατήρηση του γεωργικού δυναμικού τους την άσκηση συγκεκριμένων, τακτικών δραστηριοτήτων. Οι νέοι κανόνες προβλέπουν ότι τέτοιου είδους εκτάσεις «εκ φύσεως κατάλληλες για βοσκή ή καλλιέργεια» είναι επιλέξιμες μόνο εφόσον οι γεωργοί ασκούν κάποια ελάχιστη δραστηριότητα σε αυτές⁵⁷.

Τα κράτη μέλη ήταν ελεύθερα να αποφασίσουν εάν είχαν «εκτάσεις εκ φύσεως κατάλληλες για βοσκή ή καλλιέργεια». Παραδείγματος χάριν, η Γαλλία και η Ιταλία είχαν καθορίσει εκτάσεις σε ορεινές περιοχές άνω ορισμένου υψόμετρου, σε σχέση με τις οποίες απαιτούσαν ως ελάχιστη γεωργική δραστηριότητα την τακτική βόσκηση ή τον τακτικό θερισμό. Από την άλλη πλευρά, οι αρχές του Ηνωμένου Βασιλείου (Σκοτία) θεώρησαν ότι, σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία της ΕΕ, η σχετική ελάχιστη δραστηριότητα δεν θα έπρεπε να είναι αναγκαστικά γεωργική δραστηριότητα ούτε να συνδέεται με τη διαχείριση της γης (βλέπε πλαίσιο 5).

Πλαίσιο 5

Ελάχιστες δραστηριότητες σε εκτάσεις εκ φύσεως κατάλληλες για βοσκή ή καλλιέργεια

Το Ηνωμένο Βασίλειο (Σκοτία) όρισε τους άγονους βοσκότοπους («rough grazing») ως «εκτάσεις εκ φύσεως κατάλληλες για βοσκή ή καλλιέργεια». Οι εν λόγω εκτάσεις ήταν επιλέξιμες μόνο εάν οι γεωργοί τις χρησιμοποιούσαν για γεωργική παραγωγή ή, εναλλακτικά, πραγματοποιούσαν, σε κάθε ημερολογιακό έτος, εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων στις εν λόγω εκτάσεις. Η συγκεκριμένη εκτίμηση περιλάμβανε έναν χάρτη και περιγραφή του περιβάλλοντος της εκμετάλλευσης, έρευνες σχετικά με τα πτηνά αναπαραγωγής, τα θηλαστικά, τις πεταλούδες και την υγεία των φυτών, καθώς και παρακολούθηση των οικοτόπων. Το 2015 τέτοιου είδους εκτιμήσεις είχαν εκπονηθεί για περίπου 190 000 εκτάρια.

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Αποτέλεσμα της εκτίμησης ήταν, αφενός μεν, να επωμιστούν οι δικαιούχοι σημαντικές δαπάνες, αφετέρου δε, να αντληθούν πολύτιμα περιβαλλοντικά στοιχεία. Ωστόσο, η σχέση των στοιχείων αυτών με τον στόχο της εισοδηματικής στήριξης των γεωργών ήταν ασήμαντη.

Οι νέοι κανόνες επέτρεπαν επίσης στα κράτη μέλη να χορηγούν δικαιώματα βασικής ενίσχυσης σε γεωργικές εκτάσεις στις οποίες δεν επικρατούν τα αγρωστώδη ή άλλα ποώδη κτηνοτροφικά φυτά. Αυτές μπορεί να είναι δασώδεις βοσκότοποι ή βοσκήσιμοι ερεικώνες, υπό τον όρο ότι οι γεωργοί χρησιμοποιούν παραδοσιακά τις εν λόγω εκτάσεις για τη βόσκηση ζώων. Κατά κανόνα, η βόσκηση είναι η μόνη δραστηριότητα που μπορεί να διατηρήσει τέτοιου είδους γη σε καλή κατάσταση, να την διακρίνει από τη μη γεωργική γη και να αποτρέψει την πρόκληση ζημιών σε αυτή ή την εγκατάλειψή της⁵⁸. Ωστόσο, το να εξαρτάται η καταβολή της ενίσχυσης από την κατοχή ζώων δεν συνάδει με την αποσυνδεδεμένη φύση του ΚΒΕ. Συνεπώς, τα κράτη μέλη αντιμετώπισαν δυσκολίες στον σχεδιασμό κανόνων που να διασφαλίζουν τη διατήρηση της γης σε ικανοποιητικά επίπεδα.

Η μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2013 αποτέλεσε ένα βήμα προς μια περισσότερο ομοιόμορφη κατανομή της στήριξης ανά εκτάριο, αλλά εξακολουθεί να είναι δύσκολη η διαπίστωση της αποδοτικότητας της στήριξης του ΚΒΕ για τα εισοδήματα των γεωργών

Η μεταρρύθμιση της κοινής γεωργικής πολιτικής του 2013 προοριζόταν να αποτελέσει βήμα προς μια περισσότερο ομοιόμορφη κατανομή της στήριξης ανά εκτάριο…

Στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του 2003, οι γεωργοί λάμβαναν, ως επί το πλείστον, στήριξη εισοδήματος βάσει του επιπέδου των άμεσων ενισχύσεων που είχαν λάβει κατά τα έτη 2000 έως 2002. Μολονότι η μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2003 παρείχε ήδη στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να μειώσουν τα εν λόγω ιστορικά στοιχεία από την αξία των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης ή να τα προσαρμόσουν ώστε να προσεγγίζουν ένα ενιαίο ποσό ανά εκτάριο, λίγα ήταν εν τέλει τα κράτη μέλη που αποφάσισαν να το κάνουν⁵⁹.

Η μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2013 αποτέλεσε ένα βήμα προς περισσότερο δίκαια επίπεδα στήριξης ανά εκτάριο. Στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης, «κατά γενικό κανόνα, όλα τα δικαιώματα ενίσχυσης που θα ενεργοποιηθούν το 2019 σε ένα κράτος μέλος ή σε μια περιφέρεια πρέπει να έχουν ενιαία μοναδιαία αξία»⁶⁰. Κατά παρέκκλιση, προκειμένου να αποφευχθούν αποσταθεροποιητικές οικονομικές επιπτώσεις για τους γεωργούς, τα κράτη μέλη είχαν τη δυνατότητα να λάβουν υπόψη τους ιστορικούς παράγοντες κατά τον υπολογισμό της αξίας των δικαιωμάτων ενίσχυσης που θα πρέπει να έχουν οι γεωργοί το 2019. Έξι από τα 18 κράτη μέλη που εφαρμόζουν το καθεστώς αυτό θα καταβάλουν ενισχύσεις για δικαιώματα με ενιαία αξία ανά εκτάριο εντός των περιφερειών τους έως το 2019, και ένα έβδομο έως το 2020 (βλέπε γράφημα 7)⁶¹.

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

… αλλά η πλειονότητα των κρατών μελών προέκρινε την επιλογή της μερικής σύγκλισης…

Η μετάβαση σε ένα κατ’ αποκοπήν μοντέλο ΚΒΕ θα είχε ενδεχομένως ως αποτέλεσμα σημαντική ανακατανομή της στήριξης μεταξύ γεωργών και γεωργικών τομέων και, ως εκ τούτου, θα επηρέαζε σημαντικά την κατάσταση του εισοδήματος επιμέρους γεωργών.

Υπό αυτές τις συνθήκες, έντεκα κράτη μέλη επέλεξαν το μοντέλο της μερικής σύγκλισης. Το μοντέλο αυτό διασφαλίζει ότι έως το 2019 το σύνολο των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης θα έχει μοναδιαία αξία που θα αντιστοιχεί τουλάχιστον στο 60 % του εθνικού ή περιφερειακού μέσου όρου. Η (μητροπολιτική) Γαλλία επέλεξε ένα πιο φιλόδοξο μοντέλο, βάσει του οποίου όλοι οι γεωργοί θα δικαιούνται το 70 % της μέσης εθνικής μοναδιαίας αξίας ανά εκτάριο έως το 2019, προκειμένου να διευκολυνθεί η μεταγενέστερη προσαρμογή στην ενιαία ενίσχυση ανά εκτάριο. Η πλειονότητα των εν λόγω έντεκα κρατών μελών αποφάσισε να περιορίσει το ποσοστό μείωσης της αξίας των δικαιωμάτων των γεωργών που υπερέβαιναν τον μέσο όρο του 2019, στο 30 % κατ’ ανώτατο όριο, όπως προβλέπεται από τη νομοθεσία της ΕΕ.

Διαπιστώσαμε ότι δεν είναι μόνο η επιλογή του μοντέλου ΚΒΕ αλλά και τα κριτήρια για την περιφερειακή κατανομή των διαθέσιμων ανώτατων δημοσιονομικών ορίων που ενδέχεται να έχουν σημαντική επίδραση στο επίπεδο της ανακατανομής και ότι οι γεωργοί θα μπορούσαν να διατηρήσουν ιδιαίτερα υψηλά επίπεδα ενίσχυσης βάσει της παραγωγής τους στο παρελθόν (βλέπε πλαίσιο 6).

Επειδή τα εθνικά ανώτατα όρια καθορίζονται με βάση τα ιστορικά επίπεδα στήριξης και επειδή οι επιλογές των κρατών μελών όσον αφορά την κατανομή των εθνικών ανώτατων ορίων των άμεσων ενισχύσεων στα διαθέσιμα καθεστώτα ποικίλλουν, τα μέσα επίπεδα στήριξης του ΚΒΕ ποικίλλουν επίσης σε μεγάλο βαθμό (βλέπε πίνακα 1).

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Επιπλέον, όταν σε περιπτώσεις γεωργών που βρίσκονται σε παρόμοιες καταστάσεις, τα επίπεδα στήριξης είναι πολύ διαφορετικά μεταξύ τους, ελλοχεύει ο κίνδυνος να επηρεάζονται αρνητικά οι συνθήκες ανταγωνισμού, με αποτέλεσμα να διακυβεύεται ο ενιαίος χαρακτήρας της ΚΓΠ.

… αλλά εξακολουθεί να είναι δύσκολη η απόδειξη της αποδοτικότητας της στήριξης των εισοδημάτων των γεωργών στο πλαίσιο του ΚΒΕ

Με τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2013 διασφαλίζεται ότι μέχρι το 2019 οι γεωργοί θα λαμβάνουν μια ελάχιστη ενίσχυση ανά εκτάριο. Εξ ορισμού, για τον υπολογισμό του κατ’ αποκοπήν ποσού ενίσχυσης ανά εκτάριο δεν λαμβάνονται υπόψη οι συγκεκριμένες συνθήκες της εκμετάλλευσης, όπως το κόστος της καλλιέργειας, το παραγόμενο εισόδημα, την κερδοφορία της εκμετάλλευσης ή την ανάγκη εισοδηματικής στήριξης από την ΕΕ. Δεδομένου ότι το συνολικό ποσό της στήριξης που καταβάλλεται σε μια εκμετάλλευση είναι ανάλογο προς τον αριθμό των καλλιεργούμενων εκταρίων, το ΚΒΕ τείνει να ευνοεί τις μεγαλύτερες εκμεταλλεύσεις, οι οποίες μπορούν να επιτύχουν οικονομίες κλίμακας, περισσότερο από τις μικρότερες⁶³. Ορισμένες μεγάλης κλίμακας εκτατικές εκμεταλλεύσεις ή διαχειριστές γης με ιστορικά χαμηλό επίπεδο στήριξης θα μπορούσαν να λάβουν σημαντικές αυξήσεις εισοδηματικής στήριξης από την ΕΕ, χωρίς αυτές να συνδέονται με οποιαδήποτε αλλαγή στον τρόπο καλλιέργειάς τους, τις δαπάνες τους ή την αγορά (βλέπε πλαίσιο 7).

Δεν είμαστε ακόμη σε θέση να αξιολογήσουμε όλες τις επιδράσεις της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του 2013 στο εισόδημα των γεωργών και στη βιωσιμότητα των εκμεταλλεύσεών τους. Ωστόσο, ήδη σε προηγούμενες εκθέσεις παρατηρήσαμε ότι ένα σύστημα που βασίζεται αποκλειστικά στην έκταση οδηγεί σε αύξηση των τιμών της αγοράς της γεωργικής γης και της μίσθωσης της γης, καθώς και στην εμφάνιση νέων κατηγοριών αιτούντων ενίσχυση⁶⁵. Η Επιτροπή αναμένει ότι, λόγω του σχεδιασμού του ΚΒΕ και των άλλων καθεστώτων ενίσχυσης βάσει της έκτασης θα αυξηθεί ακόμη περισσότερο η κεφαλαιοποίηση των αποσυνδεδεμένων ενισχύσεων στις τιμές της γης, στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του 2013⁶⁶. Με άλλα λόγια, μεγάλο μέρος της στήριξης του ΚΒΕ ωφελεί τους ιδιοκτήτες γεωργικών εκτάσεων.

Μολονότι η στήριξη του ΚΒΕ αποτελεί σημαντική πηγή εισοδήματος για πολλούς γεωργούς, το καθεστώς έχει εγγενείς περιορισμούς. Η αποζημίωση καταβάλλεται ανεξάρτητα από το αν ο γεωργός έχει χαμηλό ή υψηλό εισόδημα και χρήζει, ως εκ τούτου, δημόσιας στήριξης ή όχι, και ανεξάρτητα από το είδος της χρήσης της γης και των δαπανών που σχετίζονται με αυτή. Δεδομένου ότι είναι πολύ λίγα γνωστά για τα μη γεωργικά εισοδήματα των γεωργών, δεν δύναται να αξιολογηθεί κατά πόσον η παρεχόμενη στήριξη είναι η κατάλληλη⁶⁷. Λίγα μόνο κράτη μέλη αποφάσισαν να χορηγήσουν δικαιώματα βασικής ενίσχυσης με βάση τα αγρονομικά ή κοινωνικοοικονομικά χαρακτηριστικά των περιφερειών, διαφοροποιώντας έτσι κατ' αναλογία τη στήριξη μεταξύ αυτών των περιφερειών⁶⁸, ή να αποκλείσουν τη χορήγηση δικαιωμάτων σε ορισμένες περιοχές, αν θεωρούσαν ότι οι γεωργοί δεν είχαν, γενικά, ιδιαίτερη ανάγκη στήριξης από το ΚΒΕ⁶⁹.

Ο στόχος της Συνθήκης για εξασφάλιση δίκαιου βιοτικού επιπέδου για τους γεωργούς και ο γενικός στόχος της ΚΓΠ περί βιώσιμης παραγωγής τροφίμων που συνδέεται άμεσα με το καθεστώς βασικής ενίσχυσης δεν έχουν καθοριστεί με σαφήνεια ούτε έχουν μεταφραστεί σε μετρήσιμους στόχους. Επίσης δεν υπάρχει κάποια γραμμή αναφοράς, βάσει της οποίας να μπορούν να μετρηθούν η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα της στήριξης για την ενίσχυση των εισοδημάτων των γεωργών. Επιπλέον, δεν είναι γνωστό ποιος τρόπος κατανομής της στήριξης στον γεωργικό πληθυσμό είναι ο πλέον αποδοτικός και αποτελεσματικός για την εξασφάλιση, αφενός, της βιώσιμης παραγωγής τροφίμων σε όλη την ΕΕ και, αφετέρου, ενός δίκαιου βιοτικού επιπέδου για τους γεωργούς. Ως εκ τούτου, παραμένει δύσκολο να αξιολογηθούν οι επιδόσεις της στήριξης του ΚΒΕ όσον αφορά την επίτευξη του κύριου στόχου του, όπως και το κατά πόσον ο στόχος αυτός θα μπορούσε να επιτευχθεί με άλλους τρόπους κατανομής της στήριξης, οι οποίοι να συνεπάγονται χαμηλότερο δημοσιονομικό κόστος⁷⁰.

Συμπεράσματα και συστάσεις

Στην παρούσα έκθεση, το κύριο ερώτημα ελέγχου μας ήταν κατά πόσον η Επιτροπή και τα κράτη μέλη δρομολόγησαν σωστά το ΚΒΕ. Καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι το καθεστώς βρίσκεται σε καλό δρόμο από άποψη λειτουργίας, αλλά ότι η συμβολή του στην απλούστευση, τη στόχευση και τη σύγκλιση των επιπέδων ενίσχυσης είναι περιορισμένη.

Με την εισαγωγή του ΚΒΕ οι εθνικές αρχές κλήθηκαν να καταβάλουν σημαντικές προσπάθειες, δεδομένου ότι έπρεπε να προσδιορίσουν και να χορηγήσουν δικαιώματα βασικής ενίσχυσης σε περίπου τέσσερα εκατομμύρια γεωργούς. Συνολικά, τα περισσότερα κράτη μέλη ανταποκρίθηκαν σε αυτές τις προκλήσεις. Περιόρισαν σε μεγάλο βαθμό τους κινδύνους από τον εσφαλμένο υπολογισμό, και οι πληρωμές των ενισχύσεων δεν περιείχαν σημαντικό επίπεδο σφάλματος. Ωστόσο, το 2017, σε πολλά κράτη μέλη η αξία των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης εξακολουθούσε να υπολογίζεται μόνο προσωρινά, βάσει εκτιμήσεων ή ήταν αποτέλεσμα εσφαλμένου υπολογισμού, και ορισμένοι οργανισμοί πληρωμών που επισκεφθήκαμε αντιμετώπιζαν ιδιαίτερες δυσκολίες όσον αφορά τις βασικές δικλίδες ελέγχου και τον προσδιορισμό των επιλέξιμων εκτάσεων (σημεία 26 έως 33).

Σύσταση 1

Η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίσει, αφενός, ότι τα κράτη μέλη εφαρμόζουν με τον ενδεδειγμένο τρόπο τις βασικές δικλίδες ελέγχου και, αφετέρου, ότι θα διορθώσουν τα δικαιώματα βασικής ενίσχυσης στις περιπτώσεις που η αξία τους έχει επηρεαστεί σημαντικά είτε από τη μη εφαρμογή των σχετικών κανόνων είτε από την απουσία επικαιροποιημένων πληροφοριών για τη χρήση της γης.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: 2018

Συνολικά, η επίβλεψη της υλοποίησης του ΚΒΕ από την Επιτροπή ήταν ικανοποιητική, χωρίς όμως να διασφαλίζεται πάντοτε η συνεπής ερμηνεία των περίπλοκων κανόνων υπολογισμού. Επίσης, ορισμένα κράτη μέλη δεν είχαν υποβάλει βασικά πληροφοριακά στοιχεία ως όφειλαν, γεγονός που δυσχέραινε την παρακολούθηση του καθεστώτος από την Επιτροπή (σημεία 34 και 35).

Γενικά, η Επιτροπή διενήργησε ελέγχους που απέφεραν θετικά αποτελέσματα, θα μπορούσε όμως να έχει απαιτήσει περισσότερα από τους οργανισμούς πιστοποίησης όσον αφορά τους δικούς τους ελέγχους επί των βασικών δικλίδων ελέγχου που αφορούν τη χορήγηση των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης, καθώς και επί της ακρίβειας του ετήσιου υπολογισμού των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης (σημεία 36 έως 41).

Σύσταση 2

Η Επιτροπή πρέπει:

1. Να προβεί σε επανεξέταση και απολογισμό της αποτελεσματικότητας των συστημάτων που διαθέτει για τη διάδοση των πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών, με σκοπό να μεγιστοποιηθεί η συνεπής ερμηνεία και εφαρμογή του νομικού πλαισίου του ΚΒΕ.
2. Να εξετάσει, ενόψει μελλοντικής νομοθετικής πρότασης, επιλογές που θα της επέτρεπαν να επιβάλλει στα κράτη μέλη τη διαβίβαση βασικών πληροφοριών σχετικά με την εφαρμογή των καθεστώτων άμεσης στήριξης.
3. Να αποσαφηνίσει τους ρόλους που αναλαμβάνουν η Επιτροπή και οι οργανισμοί πιστοποίησης, αντίστοιχα, όσον αφορά τον έλεγχο της ύπαρξης αποτελεσματικών βασικών δικλίδων ελέγχου και του υπολογισμού των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης σε κεντρικό επίπεδο.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: 2018

Οι πολύπλοκοι κανόνες για τον υπολογισμό των δικαιωμάτων ενίσχυσης στο πλαίσιο του ΚΒΕ και το φάσμα των επιλογών και εξαιρέσεων που εφάρμοσαν ορισμένα κράτη μέλη όσον αφορά την επιλεξιμότητα της γης και τον σχεδιασμό των περιφερειών, αύξησαν τον φόρτο των εθνικών διοικήσεων, γεγονός που δεν συνέδραμε στην επίτευξη του γενικού στόχου περί απλούστευσης (σημεία 42 έως 46).

Στις περιπτώσεις που τα κράτη μέλη δεν χρησιμοποίησαν μία από τις επιλογές που προβλέπονταν στη νομοθεσία της ΕΕ, οι γεωργοί που μείωσαν σημαντικά τις καλλιεργούμενες εκτάσεις μεταξύ 2014 και 2015 μπόρεσαν να αποκομίσουν απροσδόκητα κέρδη (σημεία 47 και 48).

Οι νέοι κανόνες αποσκοπούσαν στην καλύτερη στόχευση της στήριξης του ΚΒΕ και των άλλων άμεσων ενισχύσεων προς τους ενεργούς γεωργούς. Ενώ ορισμένα κράτη μέλη πέτυχαν θετικά αποτελέσματα, η εφαρμογή των κανόνων περί του «ενεργού γεωργού» ήταν μόνον εν μέρει αποτελεσματική, προκάλεσε σημαντική διοικητική επιβάρυνση και ενδεχομένως οδήγησε σε διαφορετική μεταχείριση παρόμοιων αιτούντων, χωρίς να επιτύχει τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Ως εκ τούτου, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο συμφώνησαν ότι, από το 2018, τα κράτη μέλη θα μπορούν να αποφασίζουν αν θα περιορίσουν τα κριτήρια με βάση τα οποία οι αιτούντες μπορούν να αποδεικνύουν κατά πόσον εμπίπτουν στην κατηγορία του «ενεργού γεωργού» ή αν θα παύσουν την εφαρμογή του «αρνητικού καταλόγου» (σημεία 49 έως 57).

Η μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2013 επέκτεινε τις κατηγορίες γης για τις οποίες μπορεί να χορηγηθεί ενίσχυση και επέτρεψε στα κράτη μέλη να λάβουν μέτρα για τον περιορισμό του κινδύνου υποβολής κερδοσκοπικών αιτήσεων. Η μεταρρύθμιση επεδίωκε μεν την καλύτερη στόχευση της στήριξης όσον αφορά τις γεωργικές εκτάσεις, προκάλεσε, όμως, δισεπίλυτα προβλήματα υλοποίησης (σημεία 58 έως 63).

Η μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2013 αποτέλεσε ένα βήμα προς περισσότερο δίκαια επίπεδα στήριξης ανά εκτάριο. Στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης, κατά γενικό κανόνα, όλα τα δικαιώματα ενίσχυσης που θα ενεργοποιηθούν το 2019 σε ένα κράτος μέλος ή σε μια περιφέρεια πρέπει να έχουν ενιαία μοναδιαία αξία. Κατά παρέκκλιση, τα κράτη μέλη είχαν το δικαίωμα να συνεκτιμήσουν ιστορικούς παράγοντες κατά τον υπολογισμό της αξίας των δικαιωμάτων ενίσχυσης που θα λάβουν οι γεωργοί το 2019, επιλογή που είναι γνωστή ως μερική σύγκλιση. Έξι από τα 18 κράτη μέλη που εφαρμόζουν το καθεστώς αυτό θα καταβάλουν ενιαία αξία ανά εκτάριο εντός των περιφερειών τους για το σύνολο ή για μεγάλο τμήμα της επικράτειάς τους έως το 2019⁷¹, και ένα έβδομο κράτος έως το 2020. Τα υπόλοιπα έντεκα κράτη μέλη επέλεξαν το μοντέλο της μερικής σύγκλισης. Οι επιλογές των κρατών μελών επηρέασαν σημαντικά τον βαθμό ανακατανομής της στήριξης και οι γεωργοί μπορούσαν, σε ορισμένες περιπτώσεις, να παγιώσουν ιδιαιτέρως υψηλά ποσά στήριξης που προέκυπταν από παρελθόντα επίπεδα επιδότησης (σημεία 64 έως 69).

Η κατανομή των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης το 2015 ήταν σε γενικές γραμμές ανάλογη με τις εκτάσεις που καλλιεργήθηκαν το συγκεκριμένο έτος. Η σύγκλιση προς την κατεύθυνση επιβολής περισσότερο ομοιόμορφων συντελεστών ανά εκτάριο είχε σημαντικό αντίκτυπο στην κατανομή της στήριξης μεταξύ των γεωργών. Δεδομένου ότι πρόκειται κατ’ ουσίαν για καθεστώς ενίσχυσης βάσει έκτασης, το ΚΒΕ τείνει να ευνοεί τις μεγαλύτερες εκμεταλλεύσεις. Η Επιτροπή αναμένει ότι, λόγω του σχεδιασμού του ΚΒΕ και των άλλων καθεστώτων ενίσχυσης βάσει έκτασης, θα αυξηθεί ακόμη περισσότερο η κεφαλαιοποίηση των αποσυνδεδεμένων ενισχύσεων στις τιμές της γης στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του 2013, ωφελώντας έτσι όσους είναι ιδιοκτήτες γεωργικής γης (σημεία 70 και 71).

Η στήριξη του ΚΒΕ είναι σημαντική πηγή εισοδήματος για πολλούς γεωργούς, έχει όμως εγγενείς περιορισμούς. Δεν λαμβάνει υπόψη τις συνθήκες της αγοράς, τη χρήση της γεωργικής γης ή τις ειδικές περιστάσεις της εκάστοτε εκμετάλλευσης, ενώ δεν βασίζεται σε ανάλυση της κατάστασης του συνολικού εισοδήματος των γεωργών (σημείο 72).

Ο στόχος της Συνθήκης για εξασφάλιση δίκαιου βιοτικού επιπέδου για τους γεωργούς και οι γενικοί στόχοι της ΚΓΠ περί βιώσιμης παραγωγής τροφίμων και εισοδημάτων των γεωργών δεν έχουν μεταφραστεί σε μετρήσιμους στόχους και δεν υπάρχει καμία γραμμή αναφοράς βάσει της οποίας να μπορούν να συγκριθούν τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν. Σε ένα μελλοντικό σενάριο με μειωμένους προϋπολογισμούς, θα είναι δύσκολη, βάσει των ανωτέρω, η μέτρηση των επιδόσεων της στήριξης και η εξακρίβωση του κατά πόσον οι στόχοι θα μπορούσαν να επιτευχθούν με άλλα μέσα στήριξης και με χαμηλότερο δημοσιονομικό κόστος (σημείο 73).

Σύσταση 3

Πριν από την υποβολή οποιασδήποτε πρότασης για τον μελλοντικό σχεδιασμό της ΚΓΠ, η Επιτροπή πρέπει να αξιολογήσει την εισοδηματική κατάσταση όλων των ομάδων γεωργών και να αναλύσει τις ανάγκες τους για στήριξη του εισοδήματος, λαμβάνοντας υπόψη την τρέχουσα κατανομή της ενωσιακής και εθνικής στήριξης, το γεωργικό δυναμικό της γης, τις διαφορές των εκτάσεων που προορίζονται κυρίως για γεωργική παραγωγή ή συντήρηση, το κόστος και τη βιωσιμότητα των γεωργικών δραστηριοτήτων, το εισόδημα από την παραγωγή τροφίμων και άλλων γεωργικών προϊόντων, καθώς και από μη γεωργικές πηγές, τους παράγοντες αποδοτικότητας και ανταγωνιστικότητας των γεωργικών εκμεταλλεύσεων, καθώς και την αξία των δημόσιων αγαθών που παρέχουν οι γεωργοί.

Η Επιτροπή πρέπει να συνδέσει ευθύς εξαρχής τα προτεινόμενα μέτρα με κατάλληλους επιχειρησιακούς στόχους και γραμμές αναφοράς, με τα οποία να μπορούν να συγκρίνονται οι επιδόσεις της στήριξης.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: 2019

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα I, του οποίου προεδρεύει ο Phil WYNN OWEN, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 7ης Φεβρουαρίου 2018.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Klaus-Heiner LEHNE
Πρόεδρος

Συντομογραφίες

ΓΔ: Γενική Διεύθυνση

ΕΕ: Ευρωπαϊκή Ένωση

ΚΒΕ: Καθεστώς βασικής ενίσχυσης

ΚΓΠ: Κοινή Γεωργική Πολιτική

ΚΕΕ: Καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης

ΚΕΣΕ: Καθεστώς ενιαίας στρεμματικής ενίσχυσης

ΟΣΔΕ: Ολοκληρωμένο Σύστημα Διαχείρισης και Ελέγχου

ΠΟΕ: Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου

ΣΛΕΕ: Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης

LPIS: Σύστημα αναγνώρισης αγροτεμαχίων (Land Parcel Identification System)

Γλωσσάριο

Άμεσες ενισχύσεις: Πρόκειται για καθεστώτα στήριξης των γεωργών στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων, τα οποία αναφέρονται κοινώς ως ο «πρώτος πυλώνας» της ΚΓΠ. Πρωταρχικός στόχος τους είναι η παροχή εισοδηματικής στήριξης στους γεωργούς, αλλά μπορούν επίσης να συντελέσουν στην επίτευξη άλλων στόχων σχετικά με τη χρήση γης, όπως η προστασία του εδάφους, η ενίσχυση της βιοποικιλότητας και ο μετριασμός της κλιματικής αλλαγής. Για κάθε κράτος μέλος προβλέπεται εθνικό ανώτατο δημοσιονομικό όριο.

Αποσυνδεδεμένη στήριξη: Στήριξη η οποία δεν συνδέεται με την παραγωγή συγκεκριμένου γεωργικού προϊόντος.

Απροσδόκητο κέρδος: Κέρδος που προκύπτει απροσδόκητα, παραδείγματος χάριν από νομοθετικές αλλαγές.

Αρνητικός κατάλογος: Κατάλογος με επιχειρήσεις ή δραστηριότητες, όπως αερολιμένες, δίκτυα ύδρευσης, κτηματομεσιτικές εταιρείες, γήπεδα και υπαίθριοι χώροι ψυχαγωγίας, που δεν θεωρούνται «ενεργοί γεωργοί», εκτός αν μπορέσουν να αποδείξουν ότι οι γεωργικές δραστηριότητές τους δεν είναι οριακές.

Γεωργική δραστηριότητα: i) Η παραγωγή, η εκτροφή ζώων ή η καλλιέργεια γεωργικών προϊόντων, συμπεριλαμβανομένης της εκτροφής ζώων για γεωργική εκμετάλλευση, ii) η διατήρηση μιας γεωργικής έκτασης σε κατάσταση που την καθιστά κατάλληλη για βοσκή ή καλλιέργεια ή iii) η άσκηση της ελάχιστης δραστηριότητας, όπως ορίζεται από τα κράτη μέλη, για γεωργικές περιοχές εκ φύσεως διατηρούμενες σε κατάσταση κατάλληλη για βοσκή ή καλλιέργεια.

Γεωργός: Φυσικό ή νομικό πρόσωπο ή ομάδα φυσικών ή νομικών προσώπων, ανεξαρτήτως του νομικού καθεστώτος που προσδίδει το εθνικό δίκαιο στην ομάδα και τα μέλη της, που διαθέτει εκμετάλλευση ευρισκόμενη στην ΕΕ και ασκεί γεωργική δραστηριότητα.

Δικαίωμα ενίσχυσης (δικαίωμα βασικής ενίσχυσης): Δικαίωμα δυνάμενο να μεταβιβασθεί, το οποίο επιτρέπει σε ενεργό γεωργό να λάβει ένα ορισμένο ποσό ενίσχυσης, εφόσον δηλώνεται από κοινού με ένα εκτάριο επιλέξιμης γεωργικής γης.

Εθνικό απόθεμα: Για τον σκοπό της χορήγησης δικαιωμάτων ενίσχυσης πρωτίστως σε νέους γεωργούς ή σε γεωργούς που αντιμετωπίζουν ειδικές περιστάσεις, κάθε κράτος μέλος διατηρεί ένα εθνικό απόθεμα. Το εθνικό απόθεμα αντιστοιχεί στη διαφορά μεταξύ του αντίστοιχου εθνικού ανώτατου ορίου ΚΒΕ και της συνολικής αξίας όλων των χορηγηθέντων δικαιωμάτων ενίσχυσης.

Εκμετάλλευση: Το σύνολο των μονάδων που χρησιμοποιεί για γεωργικές δραστηριότητες και διαχειρίζεται ένας γεωργός στην επικράτεια ενός κράτους μέλους.

Ενεργός γεωργός: Γεωργός που είτε ασκεί μια ελάχιστη δραστηριότητα σε γη εκ φύσεως διατηρούμενη σε κατάσταση κατάλληλη για βοσκή ή καλλιέργεια είτε ασκεί γεωργικές δραστηριότητες που δεν κρίνονται οριακές. Τα κράτη μέλη έχουν σημαντική διακριτική ευχέρεια κατά τον προσδιορισμό των λεπτομερών κριτηρίων. Οι αιτούντες πρέπει να είναι σε θέση να αποδεικνύουν ότι είναι αρμόδιοι για τη λήψη αποφάσεων, καθώς και ότι δρέπουν τα οφέλη και αναλαμβάνουν τους χρηματοοικονομικούς κινδύνους που σχετίζονται με τη γεωργική δραστηριότητα σε κάθε αγροτεμάχιο για το οποίο έχουν υποβάλει αίτηση για δικαιώματα ενίσχυσης.

Καθεστώς βασικής ενίσχυσης (ΚΒΕ): Καθεστώς βασικής ενίσχυσης για γεωργούς, το οποίο βασίζεται σε δικαιώματα ενίσχυσης. Προκειμένου να λάβουν άμεσες ενισχύσεις, οι γεωργοί πρέπει να ενεργοποιούν τα δικαιώματα ενίσχυσής τους μαζί με επιλέξιμη γεωργική έκταση. Η συγκεκριμένη στήριξη είναι ανεξάρτητη (αποσυνδεδεμένη) από τη γεωργική παραγωγή και το γεωργικό εισόδημα.

Καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης: Καθεστώς εισοδηματικής στήριξης για γεωργούς, αποσυνδεδεμένο από την παραγωγή, το οποίο εισήχθη με τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2003. Προκειμένου να λάβουν άμεσες ενισχύσεις, οι γεωργοί όφειλαν να διαθέτουν δικαιώματα ενίσχυσης και να τα ενεργοποιήσουν μαζί με επιλέξιμη γεωργική έκταση.

Κοινή Γεωργική Πολιτική (ΚΓΠ): Ευρωπαϊκή πολιτική με σκοπό τη βιώσιμη παραγωγή τροφίμων, τη σταθεροποίηση των γεωργικών αγορών, το εισόδημα των γεωργών, τη διαθεσιμότητα των επισιτιστικών πόρων, τη βιώσιμη διαχείριση των φυσικών πόρων και τη δράση για το κλίμα, καθώς και την ισόρροπη εδαφική ανάπτυξη στις αγροτικές περιοχές.

Μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 1992: Η πρώτη μεγάλη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ («η μεταρρύθμιση MacSharry») που συνεπέφερε μείωση των τιμών παρέμβασης στους τομείς των αρόσιμων καλλιεργειών και του βοείου κρέατος. Ως αποζημίωση για τις αναμενόμενες απώλειες εισοδήματος, η μεταρρύθμιση εισήγαγε άμεσες ενισχύσεις για τους παραγωγούς αρόσιμων καλλιεργειών, καθώς και για τη γη που θα αποσυρόταν από την παραγωγή (αγρανάπαυση).

Μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2003: Εισήγαγε την αποσύνδεση των άμεσων ενισχύσεων από τη γεωργική παραγωγή προκειμένου να ενισχύσει τον προσανατολισμό των γεωργών στην αγορά και έθεσε ως προϋπόθεση για την καταβολή των ενισχύσεων τη συμμόρφωση με βασικά πρότυπα που αφορούν τη διατήρηση της γης, το περιβάλλον, την ασφάλεια των τροφίμων, την υγεία των ζώων και των φυτών, καθώς και την καλή διαβίωση των ζώων (γνωστή ως πολλαπλή συμμόρφωση).

Μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2013: Επικεντρώθηκε σε τρεις στόχους πολιτικής (βιώσιμη παραγωγή τροφίμων, αειφόρος διαχείριση φυσικών πόρων και δράση για το κλίμα, καθώς και ισορροπημένη εδαφική ανάπτυξη)· ο πρώτος από τους στόχους αυτούς αναφέρεται ειδικά στο γεωργικό εισόδημα. Στο πλαίσιο της συγκεκριμένης μεταρρύθμισης εξακολούθησε το σύστημα των αποσυνδεδεμένων από την παραγωγή άμεσων ενισχύσεων, το οποίο είχε εισαχθεί με τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2003.

Οικονομίες κλίμακας: Η δυνατότητα ενός γεωργού να μειώσει το μέσο κόστος παραγωγής του αυξάνοντας τις εκτάσεις που εκμεταλλεύεται.

Οργανισμός πληρωμών: Ο φορέας του κράτους μέλους που είναι αρμόδιος για τη διαχείριση των ενισχύσεων γεωργικής στήριξης.

Πράσινη ενίσχυση: Ενίσχυση βάσει έκτασης που προορίζεται για πρακτικές που ωφελούν το περιβάλλον και το κλίμα.

Σύγκλιση: Η διαδικασία αναπροσαρμογής των δικαιωμάτων ενίσχυσης ούτως ώστε να διαμορφωθούν δικαιότερες αξίες ανά εκτάριο. Έως το 2019, τα δικαιώματα ενίσχυσης θα αναπροσαρμοστούν ώστε να συγκλίνουν σε μια εθνική ή περιφερειακή μέση αξία (εσωτερική σύγκλιση). Παράλληλα, θα αναπροσαρμοστεί η αξία των δικαιωμάτων βασικής ενίσχυσης, ως αποτέλεσμα της απόφασης της ΕΕ να επιδιώξει μια δικαιότερη κατανομή των άμεσων ενισχύσεων μεταξύ των κρατών μελών (εξωτερική σύγκλιση).

Συμφωνία του ΠΟΕ για τη γεωργία: Αποτέλεσμα των διαπραγματεύσεων στον Γύρο της Ουρουγουάης, κατά τα έτη 1986–1994, στο πλαίσιο του οποίου οι χώρες-μέλη του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου (ΠΟΕ) συμφώνησαν να βελτιώσουν την πρόσβαση στην αγορά και να μειώσουν τις γεωργικές επιδοτήσεις που στρεβλώνουν τις εμπορικές συναλλαγές

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων επιδόσεων και των ελέγχων συμμόρφωσης που αυτό διενεργεί επί συγκεκριμένων τομέων του προϋπολογισμού ή επί συγκεκριμένων διαχειριστικών θεμάτων. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου I που ειδικεύεται στη βιώσιμη χρήση των φυσικών πόρων και του οποίου προεδρεύει ο Phil Wynn Owen, Μέλος του ΕΕΣ. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν o João Figueiredo, Μέλος του Συνεδρίου. Υπεύθυνος έργου ήταν ο Sven Kölling. Το κλιμάκιο ελέγχου απαρτιζόταν από τους Blanka Happach και Jan Huth, αναπληρωτές υπεύθυνους έργου, Felipe Andres Miguelez, Ingrid Ciabatti, Μιχαήλ Κωνσταντόπουλο και Anžela Poliulianaitė.

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2018

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2018

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής. Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή φωτογραφιών ή άλλου υλικού που δεν αποτελεί πνευματική ιδιοκτησία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τους δικαιούχους των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΗΣΤΕ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα πληροφόρησης Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σε σας κέντρου στον δικτυακό τόπο https://europa.eu/european-union/contact_el

Τηλεφωνικά ή μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτήν την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας τον αριθμό +32 22999696 ή
• μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από τον δικτυακό τόπο https://europa.eu/european-union/contact_el

ΒΡΕΙΤΕ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΕΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον δικτυακό τόπο Europa: http://europa.eu

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να τηλεφορτώσετε ή να παραγγείλετε δωρεάν και επί πληρωμή εκδόσεις της ΕΕ στην ακόλουθη διεύθυνση: https://publications.europa.eu/el/web/general-publications/publications. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο πληροφόρησης (βλ. http://europa.eu/contact).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1951 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον δικτυακό τόπο EUR-Lex, στην ακόλουθη διεύθυνση: http://eur-lex.europa.eu

Στα δημόσια δεδομένα από την ΕΕ
Η Πύλη Δημόσιων Δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://data.europa.eu/euodp/el/data) παρέχει πρόσβαση σε σύνολα δεδομένων από την ΕΕ. Τα δεδομένα μπορούν να τηλεφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς.