Režim základnej platby pre poľnohospodárov – operačne na správnej ceste, no na zjednodušenie, zameranie a konvergenciu úrovní pomoci má len obmedzený vplyv

Zhrnutie

V rámci reformy spoločnej poľnohospodárskej politiky v roku 2013 bol zavedený nový režim základnej platby pre poľnohospodárov (BPS), ktorý sa uplatňuje v 18 členských štátoch¹. Režim základnej platby má podobne ako jeho predchodca, režim jednotnej platby (SPS), za cieľ poskytnúť poľnohospodárom podporu základného príjmu a prispieť tým k životaschopnej výrobe potravín v EÚ bez toho, aby sa narušili rozhodnutia o produkcii. Ide o najväčší režim podpory príjmov poľnohospodárov v EÚ s ročnými výdavkami vo výške zhruba 18 mld. EUR určených pre približne 4 milióny poľnohospodárov.

Hlavnou audítorskou otázkou tejto správy bolo, či Komisia a členské štáty zamerali BPS správnym smerom. Dospeli sme k záveru, že operačne je režim na správnej ceste, no na zjednodušenie, zameranie a konvergenciu úrovní pomoci má len obmedzený vplyv.

Zavedenie BPS si od vnútroštátnych orgánov vyžadovalo značné úsilie, no systémy kontroly v členských štátoch, ktoré sme navštívili, zväčša zmierňovali riziko nesprávneho výpočtu a pridelenia nárokov. Následné platby v rámci BPS celkovo neboli poznačené významnými chybami. V niektorých prípadoch v roku 2017 však hodnoty nárokov v rámci BPS ešte stále neboli presné, boli vypočítané len predbežne alebo založené na odhadoch a niektoré platobné agentúry, ktoré sme kontrolovali, čelili značným ťažkostiam.

Komisia poskytla členským štátom v priebehu tohto procesu rozsiahle usmernenia. Ani napriek poskytnutým objasneniam však členské štáty neinterpretovali vždy konkrétne pravidlá výpočtu jednotne a Komisii neposkytli všetky informácie o monitorovaní. Celkovo zaistili vlastné audity Komisie dobré výsledky, Komisia však mohla od certifikačných orgánov vyžadovať viac.

Jednou z hlavných zásad reformy SPP v roku 2013 bolo zjednodušenie. Pokiaľ ide o vykonávanie režimu, zložité pravidlá EÚ týkajúce sa BPS a oprávnenej pôdy zahŕňali množstvo možností a výnimiek. Členské štáty pri výbere pravidiel výpočtu a možností nie vždy uprednostnili zjednodušenie; niekedy tieto pravidlá a možnosti pridávali na komplexnosti, zvyšovali záťaž na vnútroštátne orgány a niektorým poľnohospodárom priniesli neočakávaný zisk.

V rámci reformy SPP v roku 2013 bol zostavený negatívny zoznam, ktorého účelom bolo vyňať príjemcov, ktorých prvoradou činnosťou nie je poľnohospodárstvo. Používanie tohto zoznamu bolo len čiastočne účinné, mohlo viesť k odlišnému prístupu k podobným žiadateľom a pre platobné agentúry predstavovalo výraznú administratívnu záťaž. S ohľadom na tieto ťažkosti sa Rada a Parlament dohodli, že členské štáty sa budú môcť od roku 2018 rozhodnúť, či znížia kritériá, na základe ktorých žiadatelia preukazujú štatút „aktívneho poľnohospodára“, alebo prestanú uplatňovať negatívny zoznam.

V rámci reformy sa tiež rozšírili kategórie pôdy, na ktorú možno vyplatiť podporu, a členským štátom sa umožnilo prijať opatrenia na zníženie rizika špekulatívnych žiadostí. Avšak v snahe lepšie zacieliť podporu na poľnohospodársku pôdu sa reformou vytvorili zložité problémy v súvislosti s vykonávaním.

Reforma SPP z roku 2013 predstavovala posun smerom k rovnomernejším mieram podpory na hektár. V súlade s reformou by vo všeobecnosti mali mať všetky platobné nároky aktivované v roku 2019 v určitom členskom štáte alebo regióne rovnakú jednotkovú hodnotu, no túto možnosť si pre celé svoje územie alebo jeho značnú časť zvolilo len šesť z 18 členských štátov a siedmy sa rozhodol uplatňovať ju do roku 2020. Ostatné členské štáty mali ako výnimku povolené zohľadňovať pri výpočte platobných nárokov, ktoré by mali mať poľnohospodári v roku 2019, historické faktory. Voľby členských štátov majú značný vplyv na mieru prerozdelenia podpory a poľnohospodári si mohli v niektorých prípadoch udržať obzvlášť vysokú mieru podpory vyplývajúcu z úrovne podpory v minulosti.

Keďže je BPS v podstate režim viazaný na plochu, podpora z neho má tendenciu zvýhodňovať väčšie poľnohospodárskej podniky. Vzhľadom na koncepciu režimu Komisia očakáva, že s reformou SPP z roku 2013 sa zvýši kapitalizácia podpory v cenách pôdy, čo bude prínosom pre vlastníkov poľnohospodárskej pôdy.

Podpora v rámci BPS je pre poľnohospodárov významným zdrojom príjmov, má však prirodzené obmedzenia. Nezohľadňujú sa pri nej trhové podmienky, využitie poľnohospodárskej pôdy či individuálne okolnosti daného podniku, a nie je založená na analýze celkovej príjmovej situácie poľnohospodárov.

Cieľ zmluvy zabezpečiť primeranú životnú úroveň poľnohospodárov a všeobecný cieľ SPP, ktorým je životaschopná výroba potravín a príjmy poľnohospodárov, zatiaľ neboli pretvorené na merateľné cieľové hodnoty a neboli stanovené ani referenčné hodnoty, s ktorými by sa mali porovnať dosiahnuté výsledky.

V súvislosti s aktuálnym režimom základnej platby, ktorý sa bude uplatňovať do roku 2020, predkladáme Komisii niekoľko odporúčaní týkajúcich sa výpočtu a prideľovania nárokov v rámci BPS, primeraného vykonávania kľúčových kontrol platobných agentúr, systémov Komisie na šírenie informácií v členských štátoch a úlohy certifikačných orgánov.

V súvislosti s vypracúvaním návrhov Komisie na nasledujúce programové obdobie jej odporúčame, aby zanalyzovala faktory, ktoré majú vplyv na príjmy všetkých skupín poľnohospodárov, ich potreby podpory príjmov a hodnotu verejných statkov, ktoré poľnohospodári poskytujú, a aby navrhované opatrenia od začiatku prepájala s vhodnými operačnými cieľmi a referenčnými hodnotami, na základe ktorých sa bude môcť vyhodnotiť výkonnosť podpory.

Úvod

Zvyšovanie produktivity poľnohospodárstva a zabezpečenie primeranej životnej úrovne poľnohospodárov sú hlavné ciele zmluvy a dôležité záujmy spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP)². Do roku 1992 bola SPP zameraná na podporu garantovaných cien (intervenčných cien) poľnohospodárskych produktov. Dôsledkom toho bolo výrazná nadprodukcia a neúmerný rast výdavkov EÚ. Pri reforme SPP v roku 1992 sa znížili intervenčné ceny pre obilniny a hovädzie mäso a väčším poľnohospodárskym podnikom sa uložila povinnosť vyňať časť svojich pozemkov z produkcie. Ako náhradu za očakávané straty príjmov v dôsledku poklesu cien obilnín a hovädzieho mäsa získali výrobcovia priame platby, ktoré boli naviazané na osiate plochy alebo počet zvierat. Celková výška výdavkov v konkrétnych odvetviach bola obmedzená regionálnymi alebo národnými stropmi.

Pri reforme SPP v roku 2003 ostala celková výška priamej podpory nezmenená, zavedený bol však systém podpory príjmov poľnohospodárov viazaný na poľnohospodársku plochu, no bez povinnosti pestovať (tzv. oddelenie priamych platieb), známy ako režim jednotnej platby (SPS). Podobný, avšak prechodný oddelený systém – režim jednotnej platby na plochu (SAPS) – existoval pre poľnohospodárov v členských štátoch, ktoré vstúpili do EÚ v rokoch 2004 a 2007. Ako bola podpora v rôznych odvetviach poľnohospodárstva postupne začlenená do SPS, stal sa z neho najväčší režim podpory príjmov poľnohospodárov v EÚ.

V minulosti sme v priebehu našej práce v súvislosti s SPS zistili, že tento režim zabezpečoval určitú mieru podpory príjmov a poľnohospodárom dával voľnosť produkovať to, po čom bol na trhu dopyt. Zistili sme však aj to, že kľúčové termíny ako „poľnohospodár“, „oprávnená pôda“ a „poľnohospodárska činnosť“ neboli presne vymedzené. Odporučili sme, aby bola podpora zacielená na tzv. aktívnych poľnohospodárov, aby sa jasnejšie definovalo, čo je oprávnená pôda a poľnohospodárska činnosť, a aby výpočet platobných nárokov vychádzal z aktuálnych podmienok v poľnohospodárstve v jednotlivých regiónoch³. Ďalej sme zistili, že v SPS sa vyskytli chyby vo výpočte a nedostatky v súvislosti s vnútornou kontrolou v členských štátoch, a odporučili sme, aby platobné agentúry chyby opravili a prijali jasné postupy, ktoré budú zahŕňať účinné kontroly spoľahlivosti údajov, ktoré sa používajú ako základ pre výpočty, ako aj kontroly správnosti platobných nárokov⁴.

Po reforme SPP z roku 2013 sa pokračovalo v systéme oddelenej podpory, sprevádzalo ho však mierne zníženie celkového rozpočtu na priame platby na obdobie 2014 až 2020⁵. Zaviedla sa nová štruktúra priamych platieb poľnohospodárom, ktorá pozostáva z režimu základnej platby (BPS)⁶ dostupného aj pre členské štáty, ktoré zaviedli SAPS, platby na poľnohospodárske postupy prospešné pre klímu a životné prostredie⁷ a podpory pre mladých poľnohospodárov⁸. Členské štáty môžu okrem toho využiť aj niekoľko variantov, v súvislosti s ktorými sa očakáva lepšie zameranie podpory na poľnohospodárov v odvetviach alebo regiónoch s ekonomickými problémami alebo na menšie poľnohospodárske podniky.

BPS nadobudol účinnosť v roku nároku 2015 (pričom platby sa financujú z rozpočtu EÚ na rok 2016) a v súčasnosti ho uplatňuje 18 členských štátov⁹. Ide o najväčší režim priamej podpory pre poľnohospodárov v EÚ, ktorého ročné náklady predstavujú približne 18 mld. EUR a ktorý sa financuje výhradne z rozpočtu EÚ. V roku 2015 dostávalo podporu v rámci BPS približne 4 milióny podnikov v EÚ. Komisia vypočítava sumy dostupné na podporu v rámci BPS každý rok na základe rozhodnutí členských štátov o spôsobe rozdelenia národných rozpočtových stropov medzi rôzne režimy priamej podpory, čím sa zabezpečí, aby sa poľnohospodárom vyplatilo maximum dostupného rozpočtu¹⁰. V jednotlivých členských štátoch sa preto podiel podpory z BPS na celkových priamych platbách EÚ môže značne líšiť (pozri ilustráciu 1).

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

V právnom rámci EÚ pre reformu SPP z roku 2013 sa životaschopná výroba potravín stanovuje za všeobecný cieľ priamej podpory¹¹. Účelom BPS, takisto ako jeho predchodcu SPS, je poskytnúť poľnohospodárom podporu základného príjmu bez toho, aby sa narušili rozhodnutia o produkcii¹². Poľnohospodárom, ktorí sú vystavení veľkej nestabilite cien ich produktov na trhu, by to malo poskytnúť bezpečnostnú sieť a stabilizovať tak ich príjmy a zároveň im umožniť prijímať rozhodnutia o produkcii na základe dopytu na trhu. Ako režim oddelenej podpory je nezávislý od poľnohospodárskej produkcie a je preto v súlade s medzinárodnými dohodami o obchode¹³.

Vyplatenie podpory je podmienené udržiavaním poľnohospodárskych plôch v stave, ktorý umožňuje ich využitie na pastvu alebo pestovanie. Podpora tak pomáha zachovávať potenciál poľnohospodárskej produkcie EÚ a bráni opusteniu pôdy. Podniky, ktoré dostávajú podporu, musia dodržiavať minimálne normy udržiavania pôdy, aby zabezpečili jej dobrý poľnohospodársky a environmentálny stav, a plniť určité povinnosti týkajúce sa bezpečnosti potravín zdravia zvierat a rastlín a dobrých životných podmienok zvierat (krížové plnenie). Tým by sa malo prispieť k plneniu ďalších cieľov SPP súvisiacich s využívaním pôdy, ako je ochrana pôdy, biodiverzita a zmierňovanie zmeny klímy.

Hlavné prvky režimu základnej platby

Prístup k podpore v rámci BPS je podmienený získaním platobných nárokov (tzv. nárokov v rámci režimu základnej platby). Každý nárok poskytuje držiteľovi prevoditeľné právo na každoročné vyplatenie stanovenej výšky pomoci v rámci BPS, ak sa nárok deklaruje spolu s jedným hektárom oprávnenej poľnohospodárskej pôdy (tzv. aktivácia). V zásade to zahŕňa všetku ornú pôdu, trvalé trávne porasty a pôdu s trvalými plodinami. Maximálna celková hodnota všetkých nárokov v rámci BPS v určitom regióne alebo členskom štáte nemá prekročiť stanovený rozpočtový strop.

Oprávnenosť v rámci BPS (a získanie nárokov v rámci BPS) je pre poľnohospodárov tiež podmienkou na získanie iných priamych platieb, ako je tzv. platba na ekologizáciu, redistributívna platba¹⁴ a platba pre mladých poľnohospodárov. Väčšina členských štátov sa rozhodla vyplácať platbu na ekologizáciu a mnohé vyplácajú platbu pre mladých poľnohospodárov vo forme fixného percentuálneho podielu hodnôt platobných nárokov aktivovaných žiadateľmi. Z toho vyplýva, že nesprávne pridelenie nárokov v rámci BPS (ich hodnoty alebo počtu) má vplyv aj na správnosť platieb v rámci iných režimov priamej podpory.

BPS je zameraný na poľnohospodárov. Poľnohospodári sú definovaní ako všetky fyzické alebo právnické osoby alebo skupiny osôb vykonávajúcich poľnohospodársku činnosť, pri ktorej buď vytvárajú poľnohospodárske produkty, udržiavajú poľnohospodársku plochu v stave, v ktorom je vhodná na pastvu alebo pestovanie, alebo vykonávajú minimálnu činnosť na poľnohospodárskych plochách, ktoré sa prirodzene udržujú v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie.

Na zaistenie lepšieho zacielenia podpory na tzv. aktívnych poľnohospodárov museli určité podniky, ktoré sa mohli venovať obhospodarovaniu pôdy, no ktorých účel podnikania sa poľnohospodárskej činnosti týkal len okrajovo, napríklad letiská, železničné služby, vodárne, realitné služby alebo osoby prevádzkujúce trvalé športoviská a rekreačné plochy, a ktoré v minulosti získali priame platby prekračujúce prah stanovený členskými štátmi¹⁵, pri uchádzaní sa o podporu od roku 2015 preukazovať, že ich poľnohospodárske činnosti boli významné. Členské štáty mali právo prijať prísnejšie pravidlá tým, že do zoznamu pridajú ďalšie podniky alebo vylúčia v zásade všetky osoby, ktorých poľnohospodárske činnosti tvoria len nevýznamnú časť ich celkových hospodárskych činností alebo ktorých hlavnou podnikateľskou činnosťou nie je vykonávanie poľnohospodárskej činnosti.

Pri predchádzajúcom režime SPS hodnoty platobných nárokov vo väčšine členských štátov záviseli od hodnoty historických platieb podpory previazaných s produkciou, ktoré každý poľnohospodár získal za dané referenčné obdobie¹⁶. V dôsledku toho sa mohli jednotlivé výšky podpory na hektár medzi poľnohospodármi výrazne líšiť, v závislosti od ich historických mier podpory¹⁷.

Snahou reformy SPP v roku 2013 bolo časom odstrániť – alebo aspoň obmedziť – tieto historické zložky z hodnôt platobných nárokov a najneskôr do roku 2019 hodnoty platobných nárokov priblížiť jednotným hodnotám na hektár (tzv. vnútorná konvergencia). S cieľom zabrániť narúšajúcim finančným dôsledkom pre poľnohospodárov mohli členské štáty zachovať historickú zložku v hodnote platobných nárokov aj po roku 2019. To znamená, že hodnota historických platieb pre poľnohospodárov podľa predchádzajúcich viazaných režimov podpory sa bude odrážať v hodnote nárokov v rámci BPS až do ďalšej budúcej reformy SPP. Ako sa však uvádza v bode 67, vplyv týchto rozdielov sa bude v období do roku 2019 znižovať.

V rokoch 2016 až 2019 sa sumy, ktoré sú k dispozícii na BPS ďalej menia, pretože národné stropy členských štátov sa budú znižovať alebo zvyšovať (tzv. vonkajšia konvergencia)¹⁸.

Členské štáty mali pri stanovovaní hodnoty nárokov v rámci BPS na výber tri základné modely (pozri ilustráciu 2):

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

V rámci základných modelov BPS mali členské štáty rôzne možnosti, ako režim vykonávať. Tieto možnosti členským štátom umožňujú uplatniť národné preferencie, pokiaľ ide o úroveň využívania režimu (národne alebo regionálne), výpočet referenčných súm pre poľnohospodárov a hodnoty ich nárokov v rámci BPS, spôsob lepšieho zacielenia podpory na aktívnych poľnohospodárov a spôsob stanovenia plochy oprávnenej na pridelenie nárokov v rámci BPS¹⁹.

Výpočet a prideľovanie nárokov v rámci BPS

Členské štáty mali stanoviť nároky v rámci BPS v roku 2015 a prideliť ich poľnohospodárom. Z disponibilného rozpočtu v národnej rezerve mali tiež vyčleniť určitú sumu na nároky v rámci BPS pre mladých poľnohospodárov, poľnohospodárov začínajúcich poľnohospodársku činnosť či poľnohospodárov v špecifických situáciách²⁰.

Vo všetkých modeloch BPS vo všeobecnosti počet platobných nárokov pridelených poľnohospodárom zodpovedal počtu hektárov oprávnenej poľnohospodárskej pôdy, ktorú obhospodarovali v roku 2015. Hodnota závisela od konkrétneho modelu BPS, ktorý si členský štát alebo región zvolil. Ak členský štát uplatnil model paušálnej sadzby BPS už v roku 2015, všetci poľnohospodári v danom regióne dostali nároky v rámci BPS s rovnakou jednotkovou hodnotou na hektár (pozri ilustráciu 3).

*⁾ Okrem plochy pre platobný nárok z národnej rezervy.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

V členských štátoch, ktoré zvolili konvergenčný model BPS, teda model, podľa ktorého sa v roku 2015 neuplatňovala tá istá hodnota na hektár, vnútroštátne orgány v zásade pri výpočtoch zohľadňovali šesť faktorov (pozri ilustráciu 4)²¹:

• celkovú oprávnenú poľnohospodársku plochu všetkých aktívnych poľnohospodárov v danom členskom štáte alebo regióne v roku 2015,
• poľnohospodársku plochu oprávnenú v roku 2015 za každého jednotlivého žiadateľa,
• jednotlivé referenčné sumy žiadateľov v roku 2015 za rok 2014²²,
• celkové referenčné sumy všetkých aktívnych poľnohospodárov v roku 2015 za rok 2014,
• národné alebo regionálne stropy pre BPS platné v roku 2015,
• národnú alebo regionálnu cieľovú hodnotu (národný alebo regionálny priemer) na rok 2019.

*⁾ Okrem plochy pre platobný nárok z národnej rezervy.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Všetky konvergenčné modely mali spoločnú črtu v tom, že platobné agentúry členských štátov boli povinné stanoviť individuálnu referenčnú sumu pre každého poľnohospodára a riešiť zmeny jeho osobnej situácie, ako je zlúčenie, rozdelenie alebo prevod pôdy, ku ktorým došlo v rokoch 2014 a 2015. S cieľom vyhnúť sa zložitosti mohli členské štáty, ktoré uplatňovali SPS na regionálnom základe, zachovať existujúce nároky v rámci SPS, z ktorých sa stali nároky v rámci BPS²³.

Úlohy Komisie a členských štátov pri zavádzaní BPS

Komisia a členské štáty spoločne zodpovedajú za riadenie BPS a ostatných režimov priamych platieb. Celkovú zodpovednosť za plnenie rozpočtu však nesie Komisia²⁴. To znamená, že Komisia musela zabezpečiť správne vykonávanie BPS prostredníctvom náležitých delegovaných právnych aktov, monitorovania riadenia BPS v členských štátoch a auditov zhody, ktorých predmetom sú systémy kontroly na spravovanie režimu. Ak vykonávanie na úrovni členského štátu nie je v súlade s právnym rámcom EÚ, môže Komisia uložiť finančné opravy.

Členské štáty vypočítali nároky v rámci BPS a zaznamenali ich v osobitnej databáze. Takisto museli zabezpečiť, aby akreditované platobné agentúry následne vyplatili podporu v rámci BPS poľnohospodárom. Na tento účel boli vnútroštátne orgány povinné používať integrovaný administratívny a kontrolný systém (IACS), aby zabezpečili správnosť platieb a zamedzenie nezrovnalostí. V systéme IACS sa používajú spoľahlivé informácie o poľnohospodárskych plochách a systém automatizovaných krížových kontrol, mal by však tiež poskytovať podporu poľnohospodárom, aby predkladali správne vyhlásenia, a identifikovať pri tom potenciálne nezrovnalosti. Nezávislý vnútroštátny certifikačný orgán bol okrem toho povinný vykonať audit zákonnosti a riadnosti všetkých výdavkov EÚ, ktoré vyplatili platobné agentúry. V ilustrácii 5 sú zobrazené úlohy Komisie a členských štátov pri vykonávaní BPS.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Rozsah auditu a audítorský prístup

Cieľom tohto auditu bolo zistiť, či Komisia a členské štáty zaviedli BPS v roku 2015 v súlade s právnym rámcom EÚ a cieľmi SPP. V tejto súvislosti sme preskúmali aj prvky vyplývajúce z návrhu BPS ako režimu poskytujúceho oddelenú podporu príjmov pre poľnohospodárov. Snažili sme sa zodpovedať hlavnú otázku v rámci auditu:

Režim základnej platby pre poľnohospodárov – zamerali Komisia a členské štáty režim správnym smerom?

V záujme zodpovedania tejto otázky sme kontrolovali, či:

• systémy kontroly v členských štátoch zmiernili riziko nesprávneho výpočtu platobných nárokov v rámci BPS,
• Komisia poskytla členským štátom primeranú podporu pri zavádzaní základnej platby a či na ne v dostatočnej miere dohliadala a kontrolovala ich,
• zavedenie BPS prispelo k zjednodušeniu pre poľnohospodárov i správne orgány a bolo v súlade s cieľmi SPP.

Audit sme uskutočnili v období od septembra 2016 do apríla 2017 a jeho súčasťou bol:

• prieskum zaslaný všetkým 18 členským štátom, ktoré zaviedli BPS, s cieľom získať kľúčové údaje a informácie o zriadení a vykonávaní režimu. V príslušných prípadoch sme výsledky prieskumu využili v tejto správe,
• kontroly v Európskej komisii (Generálne riaditeľstvo pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka) a v šiestich členských štátoch (Nemecko (Dolné Sasko), Grécko, Španielsko, Francúzsko, Taliansko a Spojené kráľovstvo (Anglicko a Škótsko)) vybraných podľa ich podielu na rozpočte EÚ vyčlenenom pre BPS a konkrétneho modelu, ktorý si zvolili na vykonávanie režimu. Uskutočnili sme rozhovory, analyzovali postupy a údaje a preskúmali príslušné dokumenty,
• audit vzorky 400 záznamov platobných nárokov poľnohospodárov z roku nároku 2015. Vybrali sme ich sčasti náhodne a sčasti na základe posúdenia rizika s cieľom preskúmať výpočty nárokov v rámci BPS a uplatnené kľúčové kontroly.

Okrem toho sme zohľadnili aj výsledky našej práce na účely vyhlásenia o vierohodnosti za rok 2016.

Pripomienky

Systémy kontroly kontrolovaných členských štátov zväčša zmierňovali riziko nesprávneho výpočtu a pridelenia nárokov v rámci BPS, no voľby, ku ktorým sa dospelo na národnej úrovni, môžu pre niektoré platobné agentúry predstavovať mimoriadnu výzvu

Väčšina členských štátov výzvy zvládala a platby poľnohospodárom v rámci BPS celkovo neboli poznačené významnou chybovosťou…

Všetky členské štáty, ktoré sme kontrolovali, čelili pri vykonávaní BPS niekoľkým výzvam. Ich charakter závisel hlavne od možností, ktoré si zvolili. Členské štáty museli konkrétne:

• skontrolovať, či mali žiadatelia nárok na podporu v rámci BPS, t. j. či v roku 2013 získali priamu podporu a v roku 2015 boli aktívnymi poľnohospodármi,
• stanoviť individuálnu referenčnú sumu pre každého poľnohospodára v prípadoch, keď členský štát neuplatňoval paušálnu sadzbu na hektár,
• na základe najaktuálnejších informácií zo systému identifikácie poľnohospodárskych parciel (LPIS) a kontrol na mieste stanoviť za každého poľnohospodára oprávnenú poľnohospodársku plochu v roku 2015. To si mohlo vyžadovať aj určenie pôdy, ktorá bola pred zavedením BPS neoprávnená,
• po vykonaní všetkých kontrol a výpočtov stanoviť hodnotu nárokov v rámci BPS na obdobie od roku 2015 do roku 2019,
• informovať príslušných poľnohospodárov do konca roku 2015, prípadne ak mali vnútroštátne orgány k dispozícii len predbežné údaje, do 1. apríla 2016,
• vyplatiť podporu v rámci BPS a inú priamu podporu do 30. júna 2016.

Väčšina členských štátov tieto výzvy zvládla a výpočty dokončila v rámci zákonných lehôt alebo krátko po nich. V prípade Španielska, Francúzska, Talianska, Holandska, Rakúska, Švédska a Spojeného kráľovstva (Škótsko), ktoré neboli schopné uhradiť konečné platby všetkým poľnohospodárom v rámci zákonnej lehoty do 30. júna 2016, Komisia povolila vykonať platby bez znížení do 15. októbra 2016²⁵.

Z dostupných údajov z celej EÚ vyplýva, že platby uhradené na základe nárokov v rámci BPS celkovo neboli ovplyvnené významnou chybovosťou²⁶. Ako je však vysvetlené v nasledujúcej časti, chyby pri výpočte by mohli ovplyvniť platby pre mnohých jednotlivých poľnohospodárov a znížiť spoľahlivosť databáz nárokov v rámci BPS.

… hodnoty nárokov v rámci BPS však v niektorých prípadoch neboli správne, boli vypočítané len predbežne alebo založené na odhadoch…

Zistili sme, že členské štáty (alebo regióny) väčšinou správne uplatnili všeobecné pravidlá výpočtu a, s výnimkou Talianska a jedného regiónu v Nemecku (Meklenbursko-Predpomoransko), neprekročili platné národné a regionálne stropy. V niektorých prípadoch sme však zistili, že hodnoty nárokov v rámci BPS neboli správne, boli vypočítané len predbežne alebo založené na odhadoch, čo ovplyvnilo rozdelenie platieb medzi jednotlivých poľnohospodárov:

1. V Spojenom kráľovstve (Škótsko) orgány neuplatnili správne pravidlá výpočtu na stanovenie cieľových paušálnych hodnôt na rok 2019 a ročných rozpočtových úprav do uvedeného roku. V Holandsku orgány vypočítali nesprávnu hodnotu konvergencie pre úpravu platobných nárokov s paušálnou sadzbou do roku 2019. V Škótsku ani v Holandsku to však nemalo vplyv na celkovú sumu platieb; len malý dosah to malo na rozdelenie platieb medzi jednotlivých poľnohospodárov.
2. Francúzsko a Spojené kráľovstvo (Anglicko a Škótsko) použili predbežné údaje alebo odhady, pretože v snahe včas vypočítať definitívne hodnoty nárokov v rámci BPS narazili na mimoriadne ťažkosti. To ovplyvnilo správnosť hodnôt nárokov v rámci BPS, pretože zmeny jedného prvku výpočtu (napr. celková oprávnená plocha) mali za následok zmeny iných prvkov (napr. hodnota nárokov) a to môže mať ďalšie dôsledky na výpočet konvergencie. Znamenalo to tiež, že poľnohospodári nepoznali definitívnu hodnotu svojich nárokov v rámci BPS predtým, ako podávali žiadosť na nasledujúci rok nároku. V nasledujúcej časti opisujeme rôzne zaznamenané problémy.
   1. Vo Francúzsku platobná agentúra v máji 2017 ešte stále počítala definitívnu hodnotu platobných nárokov v rámci BPS na rok 2015 a poľnohospodárom ich ešte oficiálne nepridelila. Vysvetlením oneskorenia je neskoré zavedenie nového systému identifikácie poľnohospodárskych parciel, ťažkosti pri určovaní nepoľnohospodárskych plôch a značné oneskorenie kontrol poľnohospodárov na mieste za rok 2015, ktoré francúzske orgány ukončili až v decembri 2016²⁷.
   2. Výpočet hodnôt platobných nárokov sa v Spojenom kráľovstve (Anglicko a Škótsko) značne oneskoril, pretože v Anglicku, ktoré sa rozhodlo zachovať predchádzajúce nároky v rámci SPS, neboli včas k dispozícii úplné údaje o krajinnej pokrývke. Orgány preto mohli len odhadnúť konečnú oprávnenú plochu, ktorá však bola kľúčovým prvkom potrebným na výpočet správnych hodnôt platobných nárokov. Nový počítačový systém na spracovanie žiadostí okrem toho nefungoval podľa očakávaní a platobná agentúra bola prinútená vrátiť sa k papierovým žiadostiam. To vážne skomplikovalo prispôsobenie nárokov v rámci BPS oprávneným plochám a dodržanie lehoty pre platby²⁸. V Škótsku orgány tiež narazili na ťažkosti, keď sa snažili načas spracovať všetky žiadosti, a to čiastočne preto, že zaostali pri identifikácii oprávnených trvalých trávnych porastov. Uskutočnili len názorné výpočty hodnôt nárokov v rámci BPS, aby dodržali lehoty pre vyplatenie podpory, no v máji 2017 ešte stále nemali stanovené konečné hodnoty²⁹.

… a niektoré kontrolované platobné agentúry čelili značným ťažkostiam

Platobné agentúry boli povinné zriadiť účinné kľúčové kontroly, aby zabezpečili správny počet a hodnotu nárokov v rámci BPS pridelených poľnohospodárom. Súčasťou toho bola kľúčová kontrola oprávnenosti plôch, ktoré poľnohospodári deklarovali vo svojich žiadostiach o podporu, na základe údajov v systéme LPIS³⁰ a historických referenčných údajov, ako aj overenie pravosti podpornej dokumentácie predloženej poľnohospodármi a preskúmanie výpočtu nárokov v rámci BPS. V nasledujúcich bodoch opisujeme niektoré problémy, ktorým čelili kontrolované členské štáty.

V Taliansku bol za výpočet nárokov v rámci BPS a ich pridelenie poľnohospodárom zodpovedný ústredný koordinačný orgán, ktorý nespadal do rámca vnútornej kontroly talianskych platobných agentúr. Nedokončil všetky kontroly oprávnenosti poľnohospodárov a stále pretrvávala neistota v súvislosti s oprávnenosťou značnej časti trvalých trávnych porastov. V dôsledku toho sa proces opakoval a tento koordinačný orgán musel prepočítať hodnoty približne tretiny nárokov v rámci BPS po tom, ako už boli pôvodne pridelené. Ich celková hodnota napokon prekročila národný rozpočtový strop. V súlade s právnymi predpismi EÚ by si takýto prípad vyžadoval ďalšiu úpravu hodnoty všetkých talianskych nárokov v rámci BPS. Dosah na platby podpory pre poľnohospodárov je celkovo pravdepodobne malý, mohol by však byť významnejší na úrovni jednotlivých poľnohospodárov. V apríli 2017 prepočítavanie ešte stále prebiehalo a bude mať vplyv na hodnoty nárokov v rámci BPS a následné platby podpory v nasledujúcich rokoch³¹.

Ďalším kľúčovým faktorom pre správne stanovenie nárokov v rámci BPS boli spoľahlivé informácie v systéme LPIS o skutočne oprávnenej ploche pozemkov, na ktoré sa žiadala pomoc. V dvoch zo šiestich členských štátov, ktoré sme kontrolovali, sme zistili, že informácie v systéme LPIS boli celkovo aktuálne. Vo Francúzsku, v Taliansku a Spojenom kráľovstve práve prebiehala ich aktualizácia, z veľkej časti paralelne s výpočtom nárokov v rámci BPS³². Gréckej platobnej agentúre, ktorá počas niekoľkých rokov vyvíjala značné úsilie o správnu identifikáciu trvalých trávnych porastov, chýbali potrebné štátne zdroje, aby aktualizovala celý systém LPIS najnovšími dostupnými informáciami. V súvislosti s viac než polovicou príslušného územia museli preto orgány v roku 2015 použiť na výpočet nárokov v rámci BPS snímky z roku 2008³³.

Približne 90 % všetkých trvalých trávnych porastov v Grécku a vyše 25 % poľnohospodárskej pôdy v krajine je vo verejnom vlastníctve. Pri tomto type pôdy vypočítali grécke orgány nároky v rámci BPS na základe priemerného počtu zvierat na hektár v regióne a počtu zvierat, ktoré každý poľnohospodár deklaroval vo svojej žiadosti o podporu³⁴. Nespoľahlivé informácie v databáze zvierat však sťažili správny výpočet počtu nárokov v rámci BPS pridelených poľnohospodárom³⁵.

Komisia primerane podporila zavedenie BPS, od certifikačných orgánov však mohla vyžadovať viac

Celkovo Komisia dobre dohliadala na proces zavádzania a poskytla rozsiahle usmernenia…

Široká škála možností, ktoré členským štátom poskytujú právne predpisy EÚ, spôsobila, že sa ustanovenia stali zložitejšími, s čím sa spája riziko nesprávneho výkladu a nejednoznačnosti. Komisia dokázala predložiť vykonávacie ustanovenia načas³⁶. Členské štáty však od Komisie požadovali dodatočné usmernenia k ich konkrétnemu modelu vykonávania. V dôsledku toho vydala Komisia od roku 2014 vyše 400 usmernení pre členské štáty a zorganizovala dvojstranné zasadnutia s vnútroštátnymi orgánmi s cieľom zabezpečiť hladké vykonávanie BPS a ostatných režimov priamej podpory EÚ. Ani napriek poskytnutým objasneniam však členské štáty neinterpretovali vždy konkrétne pravidlá výpočtu jednotne.

… členské štáty však neposkytli všetky informácie o monitorovaní

Keďže za monitorovanie režimu zodpovedá Komisia, všetky členské štáty uplatňujúce BPS boli povinné ju informovať o svojich voľbách, čo jej umožnilo vykonať hĺbkovú analýzu dodržiavania právneho rámca EÚ zo strany členských štátov a prijať nadväzné opatrenia. V máji 2017 však Komisii stále chýbali kľúčové informácie, ako je celková hodnota nárokov v rámci BPS pridelených poľnohospodárom za rok 2015 vo Francúzsku a v Taliansku, ktoré spolu predstavovali 31 % disponibilného rozpočtu. Nedostatok informácií sťažil monitorovanie režimu. Podľa právnych predpisov EÚ Komisia nebola oprávnená znížiť platby členským štátom, ak včas nepredložili konkrétne štatistické informácie o BPS.

Audity Komisie zabezpečili celkovo dobré výsledky…

Komisia začala audit vykonávania BPS v členských štátoch včas a získala pri ňom dobré výsledky, hoci nedostatok zdrojov jej zabránil uskutočniť všetky audity na mieste podľa plánu. Pre skoré načasovanie väčšiny kontrol Komisia navyše nebola schopná posúdiť kvalitu preskúmaní výpočtu nárokov v rámci BPS vypracovaných certifikačnými orgánmi.

Audítorská práca Komisie bola zameraná hlavne na preskúmanie vzoriek operácií a oprávnenosti deklarovaných plôch. Menší dôraz sa kládol na potvrdenie všeobecných výpočtov, uplatnené vnútorné kontroly a to, či mali členské štáty zavedené systémy, ktoré umožňovali podrobné monitorovanie spravovania nárokov v rámci BPS, napríklad výpočtu príslušných stropov a ich dodržiavania, a správy národnej rezervy vrátane postupov rušenia nárokov v rámci BPS.

… od certifikačných orgánov však mohla Komisia vyžadovať viac

Všetky výdavky EÚ, ktoré vyplácajú platobné agentúry členských štátov, podliehajú ročnému certifikačnému auditu zo strany organizačne nezávislého orgánu. Títo audítori by mal predložiť stanovisko k úplnosti, presnosti a vecnej správnosti ročnej účtovnej závierky platobných agentúr, riadnemu fungovaniu ich systému vnútornej kontroly a k zákonnosti a riadnosti výdavkov, v prípade ktorých sa od Komisie žiada úhrada, pričom tieto stanoviská audítori vypracúvajú v súlade s medzinárodne prijatými normami pre audit³⁷. Keďže hodnota nárokov v rámci BPS je kľúčovým prvkom výpočtu súm podpory vyplácaných poľnohospodárom, kontrola certifikačných orgánov týkajúca sa výpočtu nárokov v rámci BPS bola obzvlášť dôležitá. S prebiehajúcou konvergenciou a potenciálnymi úpravami hodnôt nárokov v rámci BPS je to relevantné aj z hľadiska nasledujúcich rozpočtových rokov.

Komisia vo svojich usmerneniach pre certifikačné orgány špecifikovala, že ich kontroly by mali zahŕňať posúdenie postupov zavedených na zabezpečenie správneho pridelenia nárokov v rámci BPS, a požiadala ich, aby vyjadrili stanovisko k tomu, či platobné agentúry zriadili primeraný systém na určenie a evidenciu nárokov v rámci BPS a či pri nastavovaní režimu uplatnili náležité kontroly. V usmerneniach Komisie sa požadovalo otestovanie desiatich operácií, nebolo však už vysvetlené, aké kontroly majú certifikačné orgány vykonať, pokiaľ ide o správnosť výpočtov.

Certifikačné orgány si v členských štátoch, ktoré sme kontrolovali, vykladali usmernenia Komisie rôzne a počet operácií, ktorý Komisia odporučila na otestovanie zhody, bol príliš nízky, aby sa na základe neho dalo dospieť k platným celkovým záverom o správnosti výpočtu nárokov v rámci BPS.

V usmerneniach Komisie sa nevymedzovala úloha certifikačných orgánov v prípadoch, keď výpočty nárokov v rámci BPS vykonávali iné orgány ako platobné agentúry. V dôsledku toho:

• v Nemecku (Dolné Sasko) správnosť tohto výpočtu nebola predmetom žiadneho preskúmania zo strany certifikačného orgány, pretože výpočet uskutočnil ústredný koordinačný orgán, na ktorý sa certifikačný audit nevzťahuje,
• v Taliansku certifikačný orgán jednoducho uviedol, že v čase vypracúvania správy koordinačný orgán ešte neukončil výpočet nárokov v rámci BPS,
• vo Francúzsku certifikačný orgán potvrdil, že platobná agentúra uplatnila metódu výpočtu stanovenú ministerstvom poľnohospodárstva správne, informoval však, že údaje v tom čase ešte neboli konečné a že nepreskúmal niektoré výpočty.

Niektoré pravidlá výpočtu a možnosti zvolené členskými štátmi mohli pridávať na komplexnosti, zvýšiť záťaž na vnútroštátne orgány a niektorým poľnohospodárom priniesť neočakávaný zisk

Niektoré pravidlá na stanovenie nárokov v rámci BPS si vyžadovali zložité výpočty

Jedným z hlavných cieľov a kľúčových požiadaviek reformy SPP v roku 2013 bolo zníženie administratívnej záťaže a Komisia a členské štáty to mali zohľadniť pri formovaní príslušných ustanovení režimu priamej podpory³⁸.

Výber modelu výpočtu nárokov v rámci BPS mal významný vplyv na zložitosť, ktorej čelili vnútroštátne orgány. Zatiaľ čo model paušálnej sadzby uplatňovaný v Nemecku, vo Francúzsku (Korzika), na Malte a v Spojenom kráľovstve (Anglicko) ponúkal jednoduché výpočty hodnôt a počtu nárokov, o konvergenčných modeloch, ktoré sa používali v iných členských štátoch alebo regiónoch, to až tak neplatilo, pretože tie mali podrobné a špecifické pravidlá pre výpočet, ktoré členské štáty často dopĺňali vnútroštátnymi alebo regionálnymi vykonávacími ustanoveniami. Nielenže to mohlo spôsobiť chyby pri výpočte, pre platobné agentúry to predstavovalo aj výraznú prácu navyše³⁹.

Varianty, ktoré zvolili niektoré členské štáty, môžu pre vnútroštátne verejné správy predstavovať značnú záťaž…

V súlade s objektívnymi kritériami mohli členské štáty na svojom území rozlišovať menšie celky a BPS uplatňovať na regionálnej úrovni. Medzi tieto kritériá patrila inštitucionálna štruktúra (napr. Nemecko), poľnohospodársky potenciál regiónu (napr. Spojené kráľovstvo (Anglicko a Škótsko)) alebo poľnohospodárske vlastnosti (napr. Grécko a Španielsko).

Španielsko v tomto kontexte určilo 50 nových regiónov pre BPS, ktoré vnútroštátne orgány vymedzili na základe poľnohospodárskych vlastností a využívania pôdy v roku 2013. Tieto regióny sa rozprestierali približne cez 316 poľnohospodárskych oblastí (tzv. comarcas agrarias), to znamená, že pôda patriaca do jedného regiónu BPS sa mohla nachádzať vo viacerých poľnohospodárskych a autonómnych oblastiach po celom kontinentálnom Španielsku. V mnohých regiónoch sa však priemerné jednotkové hodnoty nárokov v rámci BPS odlišovali len nepatrne. Hoci táto regionalizácia bola v súlade s právnym rámcom EÚ, prispela k zložitosti správy pozemkov. Poľnohospodári mohli využívať svoje nároky len v tom regióne, ku ktorému boli pôvodne priradení, čo sa mohlo týkať jednotlivých poľnohospodárskych pozemkov v tej istej dedine (pozri ilustráciu 6).

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe údajov španielskych orgánov (FEGA).

Na rozdiel od Španielska používalo Grécko omnoho menej zložitý model vychádzajúci z poľnohospodárskych vlastností a zahŕňajúci len tri regióny.

Výzvy pre bezproblémové vykonávanie BPS predstavoval nielen výber modelu BPS členským štátom, ale aj varianty definovania oprávnených plôch stanovené v právnych predpisoch EÚ. Očakávalo sa, že zlepšia zacielenie podpory, mohli však vážne zdržať výpočet nárokov v rámci BPS a ovplyvniť správnosť ich hodnoty (pozri rámček 1).

… a niektorí poľnohospodári mohli vytvoriť neočakávané zisky tak, že výrazne znížili veľkosť svojich podnikov

Členské štáty, ktoré uplatnili konvergenčný prístup k BPS⁴¹, čelili osobitnému riziku, že poľnohospodári po zavedení BPS dostanú nadmerne vysokú podporu, vyplývajúcu z toho, že medzi referenčným obdobím (2014) a rokom 2015 výrazne znížili počet obhospodarovaných hektárov. Takto bolo možné koncentrovať referenčnú sumu stanovenú na základe väčšej plochy na menšiu plochu, čo poľnohospodárom prinieslo neočakávaný zisk.

Členské štáty môžu neočakávaný zisk poľnohospodárov získať späť⁴². Sedem členských štátov spomedzi 13, v ktorých bola táto možnosť relevantná, ju využilo⁴³, čo im tiež umožnilo účinnejšie prerozdeliť tieto finančné prostriedky, napríklad pridelením nárokov v rámci BPS mladým poľnohospodárom. V Taliansku však orgány riadne neidentifikovali všetkých poľnohospodárov, ktorí mali neočakávané zisky, alebo v iných prípadoch uplatnili pravidlá nesprávne. Vo Francúzsku sa orgány najprv rozhodli uplatniť ustanovenie o neočakávanom zisku, no v praxi ho neboli schopné realizovať (pozri rámček 2)⁴⁴.

Nové pravidlá mali za cieľ lepšie zameranie podpory, boli však len čiastočne účinné

Nové pravidlá obsahovali požiadavky vykonávať špecifické kontroly určitých kategórií žiadateľov o podporu…

Reforma SPP z roku 2013 mala za cieľ lepšie zamerať priamu podporu EÚ na skutočných poľnohospodárov a preto bola v rámci nej zavedená koncepcia tzv. aktívny poľnohospodár⁴⁶. V rámci tohto pojmu sa stanovovali povinné dodatočné požiadavky oprávnenosti v súvislosti s dvomi kategóriami žiadateľov o podporu: osoby obhospodarujúce predovšetkým pôdu, ktorá sa prirodzene udržuje v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie⁴⁷, a osoby s podnikateľskými aktivitami, ktoré sú uvedené na negatívnom zozname. Druhá skupina osôb by mohla byť do režimu znovu zaradená, ak sa preukáže, že ich poľnohospodárske činnosti nie sú „nepodstatné“.

Nové pravidlá členským štátom povolili oslobodiť žiadateľov, ktorí dostávajú ročné priame platby vo výške do 5 000 EUR, od akýchkoľvek kontrol alebo stanoviť vlastné alternatívne kritériá, na základe ktorých by mohli byť žiadatelia znovu zaradení do režimu a využívať priamu podporu EÚ. 11 z 18 členských štátov uplatnilo maximálny prah na úrovni 5 000 EUR na celom svojom území alebo jeho časti⁴⁸. Členské štáty mali tiež všeobecné právo nevyplácať podporu osobám, ktorých poľnohospodárske činnosti tvoria len nepodstatnú časť ich celkových hospodárskych činností alebo ktorých hlavnou podnikateľskou činnosťou nie je poľnohospodárstvo.

Keďže BPS je oddelený od poľnohospodárskej produkcie, nebolo možné podmieniť oprávnenosť na získanie podpory požiadavkou, aby mali poľnohospodári príjem z poľnohospodárstva. Príjemcovia mohli v zásade zadať poľnohospodárske aktivity na svojej pôde na vykonanie tretím stranám bez toho, aby stratili štatút aktívneho poľnohospodára. Rozhodovacia právomoc, výhody a finančné riziká poľnohospodárov by však mali byť v pomere k poľnohospodárskej činnosti na pôde, na ktorú žiadajú podporu.

… a niektoré členské štáty dosiahli dobré výsledky…

Zistili sme, že Španielsko a Taliansko dosiahli pomocou administratívnych údajov, ako sú obchodné a daňové registre, dobré výsledky v súvislosti s identifikáciou žiadateľov s nulovou alebo zanedbateľnou poľnohospodárskou činnosťou⁴⁹. Holandsko nás informovalo, že vnútroštátne orgány vylúčili asi 4 % žiadateľov, pretože predmetom ich podnikateľskej alebo obchodnej činnosti nebola poľnohospodárska činnosť a preto nemohli byť uvedení v oficiálnom obchodnom registri.

Hoci však členské štáty od žiadateľov vo všeobecnosti požadovali, aby deklarovali činnosti uvedené na negatívnom zozname, všetky členské štáty, ktoré sme kontrolovali, mali ťažkosti riadne identifikovať žiadateľov, pri ktorých museli skontrolovať štatút aktívneho poľnohospodára, a to buď preto, že formulár žiadosti nebol dostatočne jasný, alebo preto, že niekedy dostatočne nevyšetrovali, či išlo o prípady možného obchádzania pravidiel.

… vykonávanie bolo však len čiastočne účinné a predstavovalo značnú administratívnu záťaž…

Počet žiadateľov, na ktorých sa vzťahovali kontroly rozsahu ich poľnohospodárskej činnosti, sa mohol v závislosti od zvolených možností členských štátov výrazne líšiť: v niektorých prípadoch bola väčšina žiadateľov v členskom štáte alebo regióne pod stanoveným prahom a členské štáty sa vo väčšine prípadov rozhodli nerozšíriť negatívny zoznam. Žiadatelia na negatívnom zozname alebo prekračujúci prahovú hodnotu mohli predložiť dôkaz, že buď i) ich priame platby tvorili aspoň 5 % ich nepoľnohospodárskeho príjmu za posledné účtovné obdobie, ii) hlavným predmetom ich podnikateľskej činnosti bolo poľnohospodárstvo alebo iii) ich poľnohospodárske činnosti neboli nepodstatné. V súvislosti s poslednou možnosťou mali členské štáty pri definovaní kritérií znovu veľkú voľnosť. Zatiaľ čo niektoré členské štáty používali kritériá ako je podiel nepoľnohospodárskeho príjmu na celkovom príjme, Nemecko a Spojené kráľovstvo (okrem Škótska) akceptovali za aktívnych poľnohospodárov aj takých žiadateľov, ktorí deklarovali, že sa venujú činnostiam uvedeným na negatívnom zozname, ak ich oprávnený počet hektárov presahoval rozlohu približujúcu sa národnému alebo regionálnemu priemeru. To mohlo viesť k situáciám, keď boli žiadatelia s činnosťami uvedenými na negatívnom zozname vylúčení, ak rozloha ich pôdy nedosahovala prahovú hodnotu, kým žiadatelia s väčším počtom hektárov, ako je stanovený prah, mohli byť zaradení do režimu bez ohľadu na to, či ich aktivity boli zanedbateľné alebo nie.

A napokon vo väčšine kontrolovaných členských štátov orgány vylúčili len veľmi malý počet osôb, pretože väčšina žiadateľov, ktorých činnosť sa uvádzala na negatívnom zozname, splnila aspoň jednu možnosť potrebnú na opätovné zaradenie do režimu. Napríklad v Nemecku orgány pôvodne uskutočnili hĺbkovú kontrolu 1 000 žiadateľov, ktorí deklarovali činnosti uvedené na negatívnom zozname. Znamenalo to značnú administratívnu záťaž, výsledkom však bolo zamedzenie prístupu do BPS len 26 žiadateľom.

… a mohlo viesť k tomu, že k podobným žiadateľom sa bude pristupovať odlišne

A napokon kritériá, ktoré členské štáty prijali, mohli viesť k odlišnému prístupu k žiadateľom v porovnateľných situáciách, pretože vnútroštátne orgány si vyložili právne predpisy EÚ rôzne alebo nerozšírili negatívny zoznam na subjekty, ktoré sa zvyčajne zaoberajú obhospodarovaním pôdy, ale rozsah ich poľnohospodárskej činnosti nie je významný alebo hlavným predmetom ich podnikateľskej činnosti nie je poľnohospodárska činnosť (pozri rámček 3).

Od roku 2018 sa členské štáty môžu rozhodnúť zjednodušiť kritériá alebo zastaviť uplatňovanie negatívneho zoznamu

V rámci revízie rozpočtových pravidiel, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet EÚ, Komisia navrhla udeliť členským štátom väčšiu voľnosť pri výklade pojmu „aktívny poľnohospodár“, a zaistiť tak, aby bol systém omnoho menej zaťažujúci, a to buď znížením počtu kritérií, na základe ktorých majú žiadatelia preukázať štatút aktívneho poľnohospodára alebo ukončením uplatňovania príslušných ustanovení⁵⁰. Druhý návrh bol zdôvodnený obavami, že ťažkosti a administratívne náklady spojené s uplatňovaním ustanovenia o aktívnom poľnohospodárovi prevažujú nad prínosom vylúčenia veľmi obmedzeného počtu neaktívnych príjemcov z režimov priamej podpory. V októbri 2017 sa Rada a Parlament dohodli, že členské štáty sa budú môcť od roku 2018 rozhodnúť, či znížia kritériá, na základe ktorých žiadatelia preukazujú štatút aktívneho poľnohospodára, ktorý ponecháva žiadateľom menej možností na návrat do režimu, alebo či prestanú uplatňovať negatívny zoznam⁵¹.

Novými pravidlami sa rozšírili kategórie pôdy, na ktorú možno vyplatiť podporu…

Poľnohospodári mohli získať nároky a platby v rámci BPS a inú priamu podporu viazanú na plochu, len ak mali k dispozícii oprávnenú poľnohospodársku pôdu. Členské štáty mohli oprávnenosť rozšíriť aj na trvalé trávne porasty, na ktorých neprevažovala tráva a iné rastlinné krmivá. V praxi išlo o oblasti vresovísk alebo zalesnené oblasti v regiónoch, kde bolo využívanie takejto pôdy súčasťou zavedených miestnych postupov⁵². V rámci predchádzajúceho režimu SPS nebolo dostatočne jasné, či bola takáto pôda oprávnená na podporu⁵³.

… a členským štátom sa umožnilo prijať opatrenia na zníženie rizika špekulatívnych žiadostí…

V minulosti sme zistili, že v rámci SPS mohli investori získať platobné nároky vysokej hodnoty a deklarovať ich spolu s pôdou nízkej hodnoty, ktorá si vyžadovala len minimálne udržiavanie, prípadne si nevyžadovala vôbec žiadnu prácu⁵⁴. Podpora príjmov z prostriedkov EÚ tak bola vyplatená osobám, ktoré sa nezaoberali poľnohospodárstvom. Zistili sme, že niektoré členské štáty prijali v rámci BPS opatrenia, ktorými túto situáciu čiastočne riešili alebo ktorých účelom bolo znížiť riziko špekulatívnych žiadostí (pozri rámček 4).

… no vznikli aj zložité problémy pri vykonávaní

V súlade s právnymi predpismi EÚ je pôda spravidla oprávnená len vtedy, keď ju poľnohospodári využívajú na poľnohospodársku činnosť⁵⁵. Pomáha to zabrániť opusteniu pôdy a predchádzať poškodzovaniu biotopov. Zistili sme, že väčšina členských štátov definovala pravidelnú minimálnu ročnú činnosť, ako je pastva, prípadne kosenie, ktorá bola vhodná na zachovanie poľnohospodárskeho potenciálu pôdy a zabránenie poškodzovaniu biotopov. Členské štáty mohli tiež stanoviť vlastnosti poľnohospodárskej plochy, ktoré, ak boli splnené, znamenali, že pôda sa využíva na poľnohospodársku činnosť⁵⁶. Ukázalo sa, že pre členské štáty, ktoré si zvolili túto možnosť, bolo ťažké vymedziť konkrétne vlastnosti: Francúzsko a Spojené kráľovstvo (Anglicko) napríklad stanovili všeobecné charakteristiky, napríklad „nie je pokrytá hustým krovím“ (Anglicko) alebo „neprevažuje nežiaduca burina“ (Francúzsko). Môže to spôsobiť, že poľnohospodári si nebudú istí oprávnenosťou svojej pôdy a že sa nároky v rámci BPS pridelia na opustené plochy.

Okrem toho plochy v regiónoch s určitými klimatickými podmienkami alebo neúrodnou pôdou si nemusia vyžadovať pravidelnú činnosť, aby bol zachovaný ich poľnohospodársky potenciál. V nových pravidlách sa stanovovalo, že takéto plochy prirodzene ponechané v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie boli oprávnené len vtedy, ak na nich poľnohospodári vykonávali určitú minimálnu činnosť⁵⁷.

Členské štáty mali voľnosť pri rozhodovaní o tom, či mali plochy prirodzene ponechané v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie. Napríklad Francúzsko a Taliansko definovali plochy v horských regiónoch nad určitou nadmorskou výškou, na ktorých ako minimálnu poľnohospodársku činnosť vyžadovali pravidelnú pastvu alebo kosenie. Orgány v Spojenom kráľovstve (Škótsko) však zastávali názor, že podľa platných právnych predpisov EÚ takáto minimálna činnosť nemusela byť nevyhnutne poľnohospodárskou činnosťou ani sa týkať obhospodarovania pôdy (pozri rámček 5).

Rámček 5

Minimálna aktivita na pôde prirodzene ponechanej v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie

Spojené kráľovstvo (Škótsko) definovalo ako pôdu prirodzene ponechanú v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie neúrodný trvalý trávny porast (extenzívne pasienky). Tieto plochy boli oprávnené len pod podmienkou, že ich poľnohospodári využívali na poľnohospodársku výrobu, prípadne ak každý kalendárny rok zrealizovali environmentálne hodnotenie pôdy. Jeho súčasťou bola mapa a opis prostredia poľnohospodárskeho podniku, monitorovanie hniezdiacich vtákov, cicavcov, motýľov a zdravia rastlín a monitorovanie biotopov. V roku 2015 boli takéto hodnotenia k dispozícii o približne 190 000 ha.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Hodnotenia boli pre príjemcov značne nákladné, no poskytli cenné údaje o životnom prostredí. S cieľom podpory príjmov poľnohospodárov však súviseli len slabo.

Nové pravidlá umožňovali členským štátom prideliť nároky v rámci BPS aj na poľnohospodárske plochy, na ktorých neprevažovala tráva ani iné rastlinné krmivá. Mohli byť nimi zalesnené pastviny alebo vresoviská vhodné na spásanie pod podmienkou, že ich poľnohospodári obvykle využívali na pasenie zvierat. Pastva je zvyčajne jedinou aktivitou, ktorá umožňuje udržať takúto pôdu v dobrom stave, odlíšiť ju od nepoľnohospodárskej pôdy a zabrániť jej poškodeniu a opusteniu⁵⁸. Avšak podmienenie podpory vlastníctvom zvierat by nebolo v súlade s oddeleným charakterom BPS. Pre členské štáty bolo preto zložité navrhnúť pravidlá, ktoré by zabezpečili dostatočné udržiavanie pôdy.

Reforma SPP z roku 2013 predstavovala posun smerom k rovnomernejšiemu rozdeleniu podpory na hektár a efektívnosť podpory v rámci BPS pre príjmy poľnohospodárov sa stále ťažko hodnotí

Reforma spoločnej poľnohospodárskej politiky z roku 2013 bola plánovaná ako posun smerom k rovnomernejšej podpore na hektár…

Po reforme SPP z roku 2003 dostávali poľnohospodári podporu príjmov hlavne na základe mier priamej podpory v rokoch 2000 až 2002. Hoci reforma SPP z roku 2003 už členským štátom umožňovala znížiť tieto historické prvky v hodnotách nárokov v rámci SPS alebo ich priblížiť jednotnej sume na hektár, len niekoľko členských štátov sa rozhodlo to urobiť⁵⁹.

Reforma SPP z roku 2013 predstavovala posun smerom k rovnomernejším mieram podpory na hektár. V súlade s reformou „by vo všeobecnosti všetky platobné nároky aktivované v roku 2019 v členskom štáte alebo regióne mali mať rovnakú jednotkovú hodnotu“⁶⁰. S cieľom zabrániť narúšajúcim finančným dôsledkom pre poľnohospodárov mali členské štáty ako výnimku povolené zohľadňovať pri výpočte platobných nárokov, ktoré by mali mať poľnohospodári v roku 2019, historické faktory. Jednotnú sumu na hektár bude vo svojich regiónoch do roku 2019 vyplácať šesť z 18 členských štátov uplatňujúcich tento režim a siedmy ju bude vyplácať do roku 2020 (pozri ilustráciu 7)⁶¹.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

… väčšina členských štátov si však zvolila možnosť čiastočnej konvergencie…

Prechod na paušálny model BPS by mohol viesť k výraznému prerozdeleniu podpory medzi poľnohospodármi a odvetviami poľnohospodárstva a tým značne ovplyvniť príjmovú situáciu jednotlivých poľnohospodárov.

V tomto kontexte sa 11 členských štátov rozhodlo pre model čiastočnej konvergencie. Tento model zabezpečuje, že do roku 2019 budú mať všetky nároky v rámci BPS jednotnú hodnotu vo výške minimálne 60 % národného alebo regionálneho priemeru. Francúzsko (kontinentálna časť) si zvolilo ambicióznejší model, podľa ktorého budú mať do roku 2019 všetci poľnohospodári nárok na 70 % priemernej národnej jednotkovej hodnoty na hektár, čo má zjednodušiť neskoršiu úpravu na dosiahnutie jednotnej podpory na hektár. Väčšina z týchto 11 členských štátov sa v súlade s právnymi predpismi EÚ rozhodla obmedziť zníženie hodnôt nárokov tých poľnohospodárov, ktorí prekračovali priemer za rok 2019, maximálne na 30 %.

Zistili sme, že nielen výber modelu BPS, ale aj kritériá pre regionálne rozdelenie dostupných rozpočtových stropov mohli značne ovplyvniť mieru prerozdelenia a poľnohospodári si mohli ponechať mimoriadne vysoké miery podpory vyplývajúce z produkcie v minulosti (pozri rámček 6).

Stanovenie vnútroštátnych stropov na základe historických mier podpory a rôznorodosť rozhodnutí členských štátov, pokiaľ ide o rozdelenie vnútroštátneho stropu pre priame platby na dostupné režimy znamená, že priemerné miery podpory v rámci BPS sa značne líšia (pozri tabuľku 1).

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Pre poľnohospodárov v podobnej situácii okrem toho vzniká riziko, že výrazne odlišné miery podpory budú mať negatívny vplyv na podmienky hospodárskej súťaže a ohrozia aspekt jednotnosti SPP.

… a efektívnosť podpory v rámci BPS pre príjmy poľnohospodárov sa stále ťažko hodnotí

Reforma SPP z roku 2013 zabezpečuje, aby do roku 2019 dostávali poľnohospodári minimálnu podporu na hektár. Z podstaty štandardnej sumy podpory na hektár vyplýva, že sa v nej nezohľadňujú konkrétne podmienky poľnohospodárskeho podniku, ako sú náklady na poľnohospodársku činnosť, vytvorené príjmy, ziskovosť poľnohospodárskeho podniku či potreba podpory príjmov z prostriedkov EÚ. Keďže celková suma podpory vyplatenej podniku je úmerná počtu obhospodarovaných hektárov, BPS zvýhodňuje väčšie poľnohospodárske podniky, ktoré sú schopné zabezpečiť úspory vyplývajúce z veľkosti vo väčšej miere ako menšie poľnohospodárske podniky⁶³. Niektoré veľké extenzívne hospodáriace poľnohospodárske podniky alebo pôdohospodári s historicky nízkou mierou podpory by mohli zažiť výrazný nárast podpory príjmov z prostriedkov EÚ bez toho, aby tento nárast vyplýval zo zmeny spôsobu hospodárenia, nákladov či zmeny na trhu (pozri rámček 7).

Zatiaľ sme nemohli posúdiť celkové účinky reformy SPP z roku 2013 na príjmy poľnohospodárov a životaschopnosť ich podnikov. Už v predchádzajúcich správach sme však uviedli, že systém, ktorý je výhradne viazaný na plochu, mal za následok zvýšenie trhovej ceny poľnohospodárskej pôdy a ceny za jej prenájom, ako aj vznik nových kategórií žiadateľov o podporu⁶⁵. Komisia očakáva, že vzhľadom na koncepciu BPS a iných platieb podpory na plochu sa s reformou SPP z roku 2013 ďalej zvýši kapitalizácia oddelenej podpory v cenách pôdy⁶⁶. Inými slovami, veľký podiel podpory v rámci BPS bude prínosom pre vlastníkov poľnohospodárskej pôdy.

Podpora v rámci BPS je pre poľnohospodárov síce významným zdrojom príjmov, režim má však prirodzené obmedzenia. Vypláca sa bez ohľadu na to, či je príjem poľnohospodára nízky alebo vysoký, a či teda potrebuje podporu z verejných zdrojov alebo nie, ako aj bez ohľadu na spôsob využívania pôdy a súvisiace náklady. O príjmoch poľnohospodárov zo zdrojov mimo poľnohospodárskeho podniku je k dispozícii príliš málo informácií, aby sa dalo vyhodnotiť, či je poskytovaná podpora vhodná⁶⁷. Len niekoľko členských štátov sa rozhodlo prideliť nároky v rámci BPS na základe poľnohospodárskych alebo sociálno-ekonomických vlastností regiónov, čím náležite rozlišujú podporu poskytovanú pre tieto regióny⁶⁸, alebo ich neprideliť v určitých oblastiach, o ktorých sa domnievajú, že poľnohospodári tam vo všeobecnosti obzvlášť nepotrebujú podporu z BPS⁶⁹.

Cieľ zmluvy zabezpečiť primeranú životnú úroveň poľnohospodárov a všeobecný cieľ SPP v podobe životaschopnej výroby potravín, ktorý priamo súvisí s BPS, neboli jasne definované a pretvorené na merateľné cieľové hodnoty a neboli stanovené ani referenčné hodnoty, na základe ktorých by sa mala merať účinnosť a efektívnosť podpory pri zvyšovaní príjmov poľnohospodárov. Takisto nie je známe ani to, ktorý spôsob rozdelenia podpory pre poľnohospodárske komunity je najúčinnejší a najefektívnejší na zaistenie životaschopnej výroby potravín v celej EÚ a primeranej životnej úrovne poľnohospodárov. Stále sa teda ťažko posudzuje výkonnosť podpory v rámci BPS pri dosahovaní jej hlavného cieľa, ako i to, či by sa tento cieľ dal dosiahnuť iným spôsobom rozdeľovania podpory a s nižšími nákladmi pre rozpočet⁷⁰.

Závery a odporúčania

Hlavnou audítorskou otázkou tejto správy bolo, či Komisia a členské štáty zamerali režim základnej platby správnym smerom. Dospeli sme k záveru, že operačne je režim na správnej ceste, no na zjednodušenie, zameranie a konvergenciu úrovní pomoci má len obmedzený vplyv.

Zavedenie BPS si vyžadovalo značné úsilie vnútroštátnych orgánov, pretože museli stanoviť a prideliť nároky v rámci BPS pre približne štyri milióny poľnohospodárov. Celkovo väčšina členských štátov tieto výzvy zvládla. Do značnej miery znížili riziká nesprávneho výpočtu a platby podpory neboli ovplyvnené významnou chybovosťou. V niekoľkých členských štátoch však boli v roku 2017 hodnoty nárokov v rámci BPS stále počítané len predbežne, boli založené na odhadoch alebo bol ich výpočet ovplyvnený chybami a niektoré platobné agentúry, ktoré sme kontrolovali, čelili značným problémom v súvislosti s kľúčovými kontrolami a pri identifikácii oprávnených plôch (body 26 až 33).

Odporúčanie 1

Komisia by mala zabezpečiť, aby členské štáty riadne uplatňovali kľúčové kontroly a opravili nároky BPS v prípadoch, keď boli hodnoty výrazne poznačené neuplatnením príslušných pravidiel alebo absenciou aktuálnych informácií o využívaní pôdy.

Cieľový dátum vykonania: 2018

Celkovo Komisia dobre dohliadala na vykonávanie BPS, nie vždy však pri tom dokázala zaistiť jednotný výklad zložitých pravidiel výpočtu. Niektoré členské štáty okrem toho včas nepredložili kľúčové informácie, čo Komisii sťažilo monitorovanie režimu (body 34 a 35).

Celkovo zaistili vlastné audity Komisie dobré výsledky, Komisia však mohla od certifikačných orgánov vyžadovať viac v súvislosti s ich overovaním kľúčových kontrol prideľovania nárokov v rámci BPS a správnosti ročného výpočtu nárokov v rámci BPS (body 36 až 41).

Odporúčanie 2

Komisia by mala:

1. preskúmať a kriticky vyhodnotiť účinnosť systémov na šírenie informácií v členských štátoch s cieľom čo najviac zjednotiť ich výklad a uplatňovanie právneho rámca pre BPS;
2. posúdiť možnosti budúcej legislatívy, ktoré by jej umožnili vynútiť si odovzdanie kľúčových informácií členskými štátmi o vykonávaní režimov priamej podpory;
3. objasniť svoje úlohy a úlohy certifikačných orgánov pri overovaní existencie účinných kľúčových kontrol a centrálneho výpočtu nárokov v rámci BPS.

Cieľový dátum vykonania: 2018

Zložité pravidlá výpočtu platobných nárokov v rámci BPS a rôznorodosť možností a výnimiek, pre ktoré sa niektoré členské štáty rozhodli v súvislosti s oprávnenosťou pôdy a vymedzením regiónov zvýšili záťaž na vnútroštátne verejné správy. Neprispelo to k dosiahnutiu celkového cieľa, ktorým bolo zjednodušenie (body 42 až 46).

V prípadoch, keď členské štáty nevyužili možnosť, ktorú poskytujú právne predpisy EÚ, mohli poľnohospodári, ktorí od roku 2014 do roku 2015 výrazne znížili obhospodarované plochy, vytvoriť neočakávaný zisk (body 47 a 48).

Cieľom nových pravidiel bolo lepšie zameranie podpory v rámci BPS a iných priamych platieb na aktívnych poľnohospodárov. Hoci niektoré členské štáty dosiahli dobré výsledky, vykonávanie pravidiel koncepcie „aktívny poľnohospodár“ bolo len čiastočne účinné, spôsobilo značnú administratívnu záťaž a mohlo vyústiť do odlišného prístupu k podobným žiadateľom bez toho, aby sa zaistili očakávané výsledky. Rada a Parlament sa preto dohodli, že členské štáty sa budú môcť od roku 2018 rozhodnúť, či znížia kritériá, na základe ktorých žiadatelia preukazujú štatút „aktívneho poľnohospodára“, alebo prestanú uplatňovať negatívny zoznam (body 49 až 57).

V rámci reformy SPP v roku 2013 sa rozšírili kategórie pôdy, na ktorú možno vyplatiť podporu, a členským štátom sa umožnilo prijať opatrenia na zníženie rizika špekulatívnych žiadostí. Avšak v snahe lepšie zacieliť pomoc na poľnohospodársku pôdu sa reformou vytvorili zložité problémy v súvislosti s vykonávaním (body 58 až 63).

Reforma SPP z roku 2013 predstavovala posun smerom k rovnomernejším mieram podpory na hektár. V súlade s reformou by vo všeobecnosti mali mať všetky platobné nároky aktivované v roku 2019 v určitom členskom štáte alebo regióne rovnakú jednotkovú hodnotu. Členské štáty mali ako výnimku povolené zohľadňovať pri výpočte hodnoty platobných nárokov, ktoré by mali mať poľnohospodári v roku 2019, historické faktory. Táto možnosť sa nazýva čiastočná konvergencia. Jednotnú sumu na hektár bude na celom území alebo jeho značnej časti do roku 2019 vyplácať šesť z 18 členských štátov⁷¹ uplatňujúcich tento režim a siedmy ju bude vyplácať do roku 2020. Zvyšných 11 členských štátov sa rozhodlo pre čiastočnú konvergenciu. Voľby členských štátov majú značný vplyv na mieru prerozdelenia podpory a poľnohospodári si mohli v niektorých prípadoch udržať obzvlášť vysokú mieru podpory vyplývajúcu z úrovne podpory v minulosti (body 64 až 69).

Pridelenie nárokov v rámci BPS bolo v roku 2015 vo všeobecnosti úmerné plochám obhospodarovaným v danom roku. Konvergencia na dosiahnutie jednotnejších sadzieb na hektár mala výrazný vplyv na rozdelenie podpory medzi poľnohospodárov. Keďže je tento režim v podstate viazaný na plochu, má tendenciu zvýhodňovať väčšie poľnohospodárskej podniky. Vzhľadom na koncepciu BPS Komisia očakáva, že s reformou SPP z roku 2013 sa zvýši kapitalizácia oddelenej podpory v cenách pôdy, čo bude prínosom pre vlastníkov poľnohospodárskej pôdy (body 70 a 71).

Podpora v rámci BPS je pre poľnohospodárov významným zdrojom príjmov, má však prirodzené obmedzenia. Nezohľadňujú sa pri nej trhové podmienky, využitie poľnohospodárskej pôdy či individuálne okolnosti daného podniku, a nie je založená na analýze celkovej príjmovej situácie poľnohospodárov (bod 72).

Cieľ zmluvy zabezpečiť primeranú životnú úroveň poľnohospodárov a všeobecné ciele SPP, ktorými sú životaschopná výroba potravín a príjmy poľnohospodárov, zatiaľ neboli pretvorené na merateľné cieľové hodnoty a neboli stanovené ani referenčné hodnoty, s ktorými by sa mali porovnať dosiahnuté výsledky. V budúcom scenári znížených rozpočtov to sťažuje meranie výkonnosti podpory a zistenie toho, či by sa ciele dali dosiahnuť iným rozdelením podpory pri nižších nákladoch pre rozpočet (bod 73).

Odporúčanie 3

Predtým, ako Komisia predloží akýkoľvek návrh budúcej koncepcie SPP, by mala posúdiť príjmovú situáciu všetkých skupín poľnohospodárov a analyzovať ich potreby podpory príjmov a zohľadniť pri tom súčasné rozdelenie podpory EÚ i členských štátov, poľnohospodársky potenciál pôdy, rozdiely medzi plochami, ktoré sú určené buď prevažne na produkciu alebo na údržbu, náklady a životaschopnosť poľnohospodárstva, príjmy z produkcie potravín a inej poľnohospodárskej výroby, ako aj z nepoľnohospodárskych zdrojov, faktory ovplyvňujúce efektívnosť a konkurencieschopnosť poľnohospodárskych podnikov a hodnotu verejných statkov, ktoré poľnohospodári poskytujú.

Komisia by mala od začiatku prepájať navrhované opatrenia s vhodnými operačnými cieľmi a referenčnými hodnotami, na základe ktorých sa bude môcť vyhodnotiť výkonnosť podpory.

Cieľový dátum vykonania: 2019

Túto osobitnú správu prijala komora I, ktorej predsedá Phil WYNN OWEN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 7. februára 2018.

Za Dvor audítorov

Klaus-Heiner LEHNE
predseda

Skratky

BPS: režim základnej platby (Basic Payment Scheme)

EÚ: Európska únia

GR: Generálne riaditeľstvo

ha: hektár

IACS: integrovaný administratívny a kontrolný systém

LPIS: systém identifikácie poľnohospodárskych pozemkov

OS: osobitná správa

PN: platobný nárok

SAPS: režim jednotnej platby na plochu (Single Area Payment Scheme)

SPP: spoločná poľnohospodárska politika

SPS: režim jednotnej platby (Single Payment Scheme)

VS: výročná správa

WTO: Svetová obchodná organizácia

ZFEÚ: Zmluva o fungovaní Európskej únie

Glosár

Aktívny poľnohospodár: Poľnohospodári, ktorí vykonávajú buď minimálne činnosti na pôde prirodzene ponechanej v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie alebo poľnohospodársku činnosť, ktorá nie je okrajová. Členské štáty majú pri vymedzovaní podrobných kritériá značnú voľnosť. Žiadatelia musia preukázať, že sú oprávnení prijímať rozhodnutia, čerpať výhody a znášať finančné riziká v súvislosti s poľnohospodárskou činnosťou na každom pozemku, na ktorý uplatnili platobný nárok.

Dohoda WTO o poľnohospodárstve: Výsledok rokovaní v uruguajskom kole v rokoch 1986 – 1994, pri ktorých sa členské krajiny Svetovej obchodnej organizácie (WTO) dohodli na zlepšení prístupu na trh a obmedzení dotácií v poľnohospodárstve, ktoré narúšajú obchod.

Konvergencia: Proces, pri ktorom sa platobné nároky upravujú na spravodlivejšie hodnoty na hektár. Do roku 2019 budú platobné nároky upravené na priemernú národnú alebo regionálnu hodnotu (vnútorná konvergencia). Zároveň sa upravia hodnoty platobných nárokov v rámci režimu základnej platby v súlade s rozhodnutím EÚ snažiť sa zaistiť spravodlivejšie rozdeľovanie priamej podpory medzi členskými štátmi (vonkajšia konvergencia).

Národná rezerva: Každý členský štát spravuje národnú rezervu na prideľovanie platobných nárokov najmä pre nových poľnohospodárov alebo poľnohospodárov v mimoriadnych situáciách. Národná rezerva zahŕňa rozdiel medzi príslušným vnútroštátnym stropom v rámci režimu základnej platby a celkovou hodnotou všetkých vyčlenených platobných nárokov.

Negatívny zoznam: Zoznam podnikov alebo činností, ako sú letiská, vodárne, realitné služby alebo trvalé športoviská a rekreačné plochy, ktoré sa nepovažujú za „aktívnych poľnohospodárov“, pokiaľ nemôžu preukázať, že ich poľnohospodárske aktivity nie sú okrajové.

Neočakávaný zisk: Neplánovaný zisk, napríklad v dôsledku zmien právnych predpisov.

Oddelená podpora: Podpora, ktorá nie je viazaná na výrobu konkrétneho poľnohospodárskeho produktu.

Platba na ekologizáciu: Platba na plochu za postupy, ktoré sú prospešné z hľadiska životného prostredia a klímy.

Platobná agentúra: Orgán členského štátu zodpovedný za správu platieb podpory v oblasti poľnohospodárstva.

Platobný nárok (nárok v rámci režimu základnej platby): Prevoditeľné právo aktívneho poľnohospodára získať stanovenú sumu podpory, ak sa deklaruje spolu s jedným hektárom oprávnenej poľnohospodárskej pôdy.

Podnik: Všetky jednotky využívané na poľnohospodárske činnosti a spravované poľnohospodárom, ktoré sa nachádzajú na území jedného členského štátu.

Poľnohospodár: Fyzická alebo právnická osoba alebo skupina fyzických alebo právnických osôb bez ohľadu na právne postavenie takejto skupiny a jej členov podľa vnútroštátneho práva, ktorej podnik sa nachádza v EÚ a ktorá vykonáva poľnohospodársku činnosť.

Poľnohospodárska činnosť: i) Produkcia, výroba alebo pestovanie poľnohospodárskych výrobkov a chov zvierat na poľnohospodárske účely; ii) udržiavanie poľnohospodárskej plochy v stave, v ktorom je vhodná na pastvu alebo pestovanie; alebo iii) vykonávanie minimálnej činnosti vymedzenej členskými štátmi na poľnohospodárskych plochách, ktoré sa prirodzene udržujú v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie.

Priame platby: Režimy podpory pre poľnohospodárov poskytovanej z Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu, ktorý sa obvykle označuje ako tzv. prvý pilier SPP. Majú byť predovšetkým podporou príjmov poľnohospodárov, mali by však tiež prispievať k dosiahnutiu ďalších cieľov týkajúcich sa využívania pôdy, ako je ochrana pôdy, zvyšovanie biodiverzity a zmierňovanie zmeny klímy. Pre každý členský štát je stanovený národný rozpočtový strop.

Reforma SPP v roku 1992: Prvá veľká reforma SPP (tzv. MacSharryho reforma), v rámci ktorej sa znížili intervenčné ceny v súvislosti s ornou pôdou a chovom hovädzieho dobytka. Na vykompenzovanie očakávaných strát príjmov sa v rámci reformy zaviedli priame platby pre pestovateľov plodín pestovaných na ornej pôde a na pôdu, ktorá sa nevyužíva na produkciu (vyňatie pôdy z produkcie).

Reforma SPP v roku 2003: Pri tejto reforme došlo k oddeleniu priamej pomoci od poľnohospodárskej produkcie s cieľom posilniť orientáciu poľnohospodárov na trh a podmieneniu platieb dodržiavaním základných štandardov týkajúcich sa udržiavania pôdy, životného prostredia, bezpečnosti potravín, zdravia zvierat a rastlín a dobrých životných podmienok zvierat (tzv. krížové plnenie).

Reforma SPP v roku 2013: V rámci tejto reformy boli zdôraznené tri ciele politiky (životaschopná výroba potravín, udržateľné riadenie prírodných zdrojov a opatrenia v oblasti klímy a vyvážený územný rozvoj), pričom v prvom z nich sa konkrétne spomínajú príjmy z poľnohospodárskej činnosti. Naďalej sa uplatňoval systém priamych platieb oddelených od produkcie, ktorý bol zavedený pri reforme SPP v roku 2003.

Režim jednotnej platby: Režim podpory príjmov poľnohospodárov oddelený od produkcie a zavedený v rámci reformy SPP v roku 2003. Na to, aby mohli poľnohospodári dostať priame platby, museli mať platobné nároky a „aktivovať“ ich spolu s oprávnenou poľnohospodárskou pôdou.

Režim základnej platby (BPS): Režim podpory základného príjmu poľnohospodárov založený na platobných nárokoch Na to, aby mohli poľnohospodári dostať priame platby, musia „aktivovať“ svoje platobné nároky spolu s oprávnenou poľnohospodárskou pôdou. Táto podpora je nezávislá (a teda oddelená) od poľnohospodárskej produkcie a príjmu.

Spoločná poľnohospodárska politika (SPP): Politika EÚ, ktorej cieľom je zaistiť životaschopnú výrobu potravín, stabilizáciu poľnohospodárskych trhov a príjmov poľnohospodárov, dostupnosť dodávok potravín, udržateľné riadenie prírodných zdrojov a opatrení v oblasti klímy a vyvážený územný rozvoj vo vidieckych oblastiach.

Úspory vyplývajúce z veľkosti: Schopnosť poľnohospodára znížiť priemerné náklady spojené s produkciou zvýšením obhospodarovaných plôch.

Audítorský tím

V osobitných správach Dvora audítorov sa predkladajú výsledky vybraných auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrétnych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. Dvor audítorov vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila audítorská komora I – Udržateľné využívanie prírodných zdrojov, ktorej predsedá člen Dvora audítorov Phil Wynn Owen. Audit viedol člen Dvora audítorov João Figueiredo. Vedúcim úlohy bol Sven Kölling. Audítorský tím tvorili zástupcovia vedúceho úlohy Blanka Happach a Jan Huth, a Felipe Andres Miguelez, Ingrid Ciabatti, Michail Konstantopoulos a Anžela Poliulianaitė.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2018.

© Európska únia, 2018

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora. V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696 alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: http://europa.eu

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: https://publications.europa.eu/sk/web/general-publications/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri http://europa.eu/contact).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.