De basisbetalingsregeling voor landbouwers – operationeel op de rails, maar beperkte impact op vereenvoudiging, doelgerichtheid en de convergentie van steunniveaus

Samenvatting

Bij de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van 2013 werd een nieuwe basisbetalingsregeling (BBR) ingevoerd voor landbouwers, die wordt toegepast in 18 lidstaten¹. De BBR heeft, net als zijn voorganger, de bedrijfstoeslagregeling (BTR), als doel landbouwers basisinkomenssteun te verlenen en aldus bij te dragen tot een rendabele voedselproductie in de EU, zonder productiebeslissingen te verstoren. Met een jaarlijkse uitgave van circa 18 miljard euro, toegekend aan ongeveer 4 miljoen landbouwers, is het de grootste inkomenssteunregeling voor landbouwers in de EU.

Onze belangrijkste controlevraag in dit verslag was of de Commissie en de lidstaten de BBR correct op de rails hebben gezet. We concluderen dat de regeling operationeel op de rails staat, maar dat de impact ervan op vereenvoudiging, doelgerichtheid en de convergentie van steunniveaus beperkt is.

De invoering van de BBR vereiste forse inspanningen van de nationale autoriteiten, maar de controlesystemen van de door ons bezochte lidstaten hebben het risico van onjuiste berekening en toewijzing van rechten grotendeels beperkt. De uiteindelijke BBR-betalingen vertoonden over het algemeen geen fouten van materieel belang. In 2017 waren de waarden van de BBR-rechten in sommige gevallen echter nog steeds onjuist, slechts voorlopig berekend of gebaseerd op schattingen, en sommige betaalorganen die we bezochten ondervonden specifieke moeilijkheden.

De Commissie verstrekte de lidstaten uitgebreide richtsnoeren bij dit proces. Ondanks de gegeven toelichting interpreteerden de lidstaten specifieke berekeningsregels niet altijd consistent en verstrekten zij niet alle monitoringinformatie aan de Commissie. In het algemeen leverden de eigen controles van de Commissie goede resultaten op, maar ze had meer van de certificerende instanties kunnen vragen.

Een van de leidende beginselen van de GLB-hervorming van 2013 was vereenvoudiging. De complexe EU-regels inzake de BBR en subsidiabele grond bevatten tal van opties en uitzonderingen voor de uitvoering van de regeling. Door de lidstaten gekozen berekeningsregels en -opties waren niet altijd bevorderlijk voor de vereenvoudiging, maar maakten de zaken soms ingewikkelder, verhoogden de administratieve lasten voor de nationale overheden, en stelden sommige landbouwers in staat om uitzonderlijke winsten te realiseren.

Bij de GLB-hervorming van 2013 werd een negatieve lijst ingevoerd, gericht op de uitsluiting van begunstigden die landbouw niet als hoofdfunctie hadden. Het gebruik van deze lijst was slechts gedeeltelijk doeltreffend, kon leiden tot verschillende behandeling van vergelijkbare aanvragers en veroorzaakte aanzienlijke administratieve lasten voor de betaalorganen. Met het oog op deze moeilijkheden zijn de Raad en het Parlement overeengekomen dat de lidstaten vanaf 2018 mogen beslissen of zij de criteria op basis waarvan aanvragers hun status van “actieve landbouwer” kunnen aantonen zullen versoepelen, of dat zij de “negatieve lijst” niet langer zullen toepassen.

De hervorming leidde tot de uitbreiding van de categorieën landbouwgrond waarvoor steun wordt betaald en heeft de lidstaten in staat gesteld maatregelen te nemen om het risico van speculatieve aanvragen te verminderen. In een poging om de steun beter op landbouwgrond te richten, zorgde dit echter voor lastige problemen bij de uitvoering.

De GLB-hervorming van 2013 was een stap naar gelijkere steunniveaus per hectare. In het kader van de hervorming geldt als algemene regel dat alle betalingsrechten die in 2019 in een lidstaat of in een regio worden geactiveerd, een uniforme waarde per eenheid moeten hebben, maar slechts zes van de achttien lidstaten kozen voor deze optie voor hun gehele grondgebied of een deel daarvan, en een zevende wil dit in 2020 doen. In afwijking van die algemene regel mochten de andere lidstaten rekening houden met historische factoren bij de berekening van de waarde van de betalingsrechten die landbouwers in 2019 zouden moeten krijgen. De keuzes van de lidstaten hebben een belangrijke impact gehad op de mate van herverdeling van de steun, en in sommige gevallen konden landbouwers bijzonder hoge steunniveaus bevriezen als gevolg van eerdere subsidieniveaus.

Aangezien de BBR een regeling is die hoofdzakelijk betrekking heeft op arealen, komt de BBR-steun vooral grotere bedrijven ten goede. Op grond van het ontwerp van de regeling verwacht de Commissie dat met de GLB-hervorming van 2013 de kapitalisatie van de steun in grondprijzen zal toenemen, hetgeen de eigenaars van landbouwgrond ten goede komt.

De BBR-steun is voor veel landbouwers een belangrijke bron van inkomsten, maar vertoont inherente beperkingen. Er wordt geen rekening gehouden met marktomstandigheden, het gebruik van de landbouwgrond of de individuele omstandigheden van het landbouwbedrijf, en de steun is niet gebaseerd op een analyse van de algemene inkomenssituatie van landbouwers.

De doelstelling van het Verdrag om te zorgen voor een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking en de algemene GLB-doelstelling van rendabele voedselproductie en de gevolgen daarvan voor het landbouwinkomen zijn nog niet vertaald in meetbare doelstellingen en er ontbreken uitgangswaarden waarmee de behaalde resultaten kunnen worden vergeleken.

Met betrekking tot de huidige BBR-regeling die van toepassing is tot 2020 doen we een aantal aanbevelingen aan de Commissie betreffende de berekening en toewijzing van BBR-rechten, de aanpak van de behoorlijke uitvoering van essentiële controles door betaalorganen, de systemen van de Commissie voor de verspreiding van informatie onder de lidstaten, en de rol van de certificerende instanties.

Wat de ontwikkeling van haar voorstellen voor de volgende programmeringsperiode betreft, adviseren wij de Commissie de factoren te analyseren die van invloed zijn op het inkomen van alle groepen landbouwers, hun behoeften aan inkomenssteun en de waarde van de collectieve goederen die landbouwers leveren, en raden wij haar aan de voorgestelde maatregelen van meet af aan te koppelen aan passende operationele doelstellingen en uitgangswaarden waarmee de prestatie van de steun kan worden vergeleken.

Inleiding

Hoofddoelstellingen van het Verdrag en belangrijke aspecten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) zijn onder meer de productiviteit van de landbouw te verhogen en zo een redelijke levensstandaard voor landbouwers te waarborgen². Vóór 1992 was het GLB gericht op het ondersteunen van gegarandeerde prijzen (interventieprijzen) voor landbouwproducten. Dit resulteerde in een aanzienlijke overproductie en een onevenredige toename van EU-uitgaven. Bij de GLB-hervorming van 1992 werden de interventieprijzen voor graan en rundvlees verlaagd en grote landbouwbedrijven verplicht een deel van hun grond uit de productie te nemen. Ter compensatie van het verwachte verlies aan inkomsten als gevolg van de daling van de prijzen voor graan en rundvlees ontvingen de producenten rechtstreekse betalingen die waren gekoppeld aan de ingezaaide oppervlakten of het aantal dieren. Het totale uitgavenniveau werd beperkt door sectorspecifieke regionale of nationale maxima.

In de GLB-hervorming van 2003 is het totale niveau van rechtstreekse steun ongewijzigd gebleven, maar er werd wel een systeem van inkomenssteun voor landbouwers ingevoerd dat weliswaar verband houdt met het landbouwareaal, maar zonder productieverplichting (“ontkoppeling”), de zogenaamde bedrijfstoeslagregeling (BTR). Een soortgelijke maar tijdelijke ontkoppelde regeling, de regeling inzake een enkele areaalbetaling (REAB), was beschikbaar voor landbouwers in de lidstaten die in 2004 en 2007 tot de EU zijn toegetreden. Aangezien de steun in verschillende landbouwsectoren achtereenvolgens werd geïntegreerd in de BTR, werd dit de grootste EU-regeling voor inkomenssteun voor landbouwers.

In onze eerdere werkzaamheden betreffende de BTR constateerden we dat deze regeling zorgde voor een bepaald niveau van inkomenssteun en landbouwers de vrijheid gaf om landbouwproducten te produceren waar op de markt vraag naar was. We stelden echter ook een gebrek aan precisie vast in de manier waarop kernbegrippen als “landbouwer”, “subsidiabele grond” en “landbouwactiviteit” werden gedefinieerd. We formuleerden toen de aanbeveling de steun te richten op “actieve landbouwers”, de termen “subsidiabele grond” en “landbouwactiviteit” duidelijker te omschrijven en de berekening van de BTR-steun te baseren op de actuele landbouwomstandigheden in de verschillende regio's³. Daarnaast stelden we vast dat de BTR berekeningsfouten en tekortkomingen in de interne controle in de lidstaten bevatte, en we verstrekten de aanbeveling aan de betaalorganen om de fouten te corrigeren en duidelijke procedures vast te stellen die doeltreffende controles van de betrouwbaarheid van de aan de berekeningen ten grondslag liggende gegevens en de juistheid van de toeslagrechten omvatten⁴.

Bij de GLB-hervorming van 2013 bleef het systeem van ontkoppelde steun bestaan, maar werd de totale beschikbare begroting voor rechtstreekse betalingen voor de periode 2014-2020 licht verminderd⁵. Er werd een nieuwe structuur van rechtstreekse betalingen aan landbouwers ingevoerd die bestaat uit de basisbetalingsregeling (BBR)⁶, die ook openstaat voor lidstaten die de REAB hebben ingevoerd, een betaling voor klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken⁷ en steun voor jonge landbouwers⁸. Bovendien kunnen de lidstaten gebruikmaken van een aantal opties die naar verwachting beter zijn gericht op steun aan landbouwers in sectoren of regio's met economische moeilijkheden, of op kleinere bedrijven.

De BBR werd van kracht in aanvraagjaar 2015 (waarbij de betalingen werden gefinancierd uit de EU-begroting voor 2016) en 18 lidstaten passen de regeling momenteel toe⁹. Het is de grootste rechtstreekse EU-steunregeling voor landbouwers, die ongeveer 18 miljard euro per jaar kost en volledig wordt gefinancierd uit de EU-begroting. In 2015 ontvingen circa 4 miljoen landbouwbedrijven in de EU BBR-steun. Op basis van de besluiten van de lidstaten over de verdeling van het nationale maximum over de verschillende rechtstreekse steunregelingen berekent de Commissie de bedragen die elk jaar beschikbaar zijn voor BBR-steun, hetgeen garandeert dat een maximum van het beschikbare budget aan de landbouwers kan worden uitbetaald¹⁰. Bijgevolg kan het aandeel van BBR-steun in de totale rechtstreekse EU-betalingen aanzienlijk verschillen tussen de lidstaten (zie figuur 1).

Bron: Europese Rekenkamer.

Het EU-rechtskader van de GLB-hervorming van 2013 definieert rendabele voedselproductie als een algemene doelstelling van rechtstreekse steun¹¹. De BBR heeft, net als zijn voorganger, de BTR, als doel landbouwers basisinkomenssteun te bieden zonder productiebeslissingen te verstoren¹². Dit moet een vangnet bieden voor landbouwers die te maken hebben met een hoge volatiliteit van marktprijzen voor hun producten en zo hun inkomen helpen stabiliseren, terwijl ze productiebeslissingen kunnen nemen op basis van de marktvraag. De BBR is, als ontkoppelde steunregeling, onafhankelijk van de landbouwproductie en dus in overeenstemming met internationale handelsovereenkomsten¹³.

Voorwaarde voor de betaling van steun is dat landbouwarealen in een voor beweiding of teelt geschikte staat worden gehouden. Zodoende draagt de steun bij aan het behoud van het landbouwpotentieel van de EU en wordt landverlating voorkomen. Landbouwbedrijven die de steun ontvangen, moeten voldoen aan minimale onderhoudsnormen om de goede landbouw- en milieuconditie van de grond te waarborgen en ze moeten bepaalde verplichtingen naleven met betrekking tot voedselveiligheid, gezondheid van planten en dieren, en dierenwelzijn voor hun bedrijf (randvoorwaarden of cross-compliance). Dit moet bijdragen aan de verwezenlijking van andere algemene GLB-doelstellingen met betrekking tot landgebruik, zoals bodembescherming, biodiversiteit en mitigatie van de klimaatverandering.

Kernelementen van de basisbetalingsregeling

De toegang tot BBR-steun is afhankelijk van het bezit van betalingsrechten (“BBR-rechten”). Elk recht geeft de houder een overdraagbaar recht op een jaarlijkse betaling van een bepaald bedrag aan BBR-steun, op voorwaarde dat het samen met één hectare subsidiabele landbouwgrond wordt opgegeven (“activering”). In principe omvat dit al het bouwland, blijvend grasland en alle grond voor blijvende gewassen. De totale maximumwaarde van alle BBR-rechten in een bepaalde regio of lidstaat is begrensd door een vast begrotingsmaximum.

Subsidiabiliteit uit hoofde van de BBR (en het bezit van BBR-rechten) is voor landbouwers ook een voorwaarde om in aanmerking te komen voor andere rechtstreekse betalingen zoals de “vergroeningsbetaling”, de herverdelingsbetaling¹⁴ en de betaling voor jonge landbouwers. De meeste lidstaten hebben ervoor gekozen de “vergroeningsbetaling” – en vele van hen de betaling voor “jonge landbouwers” – uit te keren als een vast percentage van de waarden van de betalingsrechten die door de aanvragers zijn geactiveerd. Dit betekent dat een onjuiste toewijzing van BBR-rechten (uitgedrukt in waarde of aantal) ook van invloed is op de juistheid van betalingen in het kader van andere rechtstreekse steunregelingen.

De BBR is gericht op landbouwers. Onder landbouwers worden alle natuurlijke personen, rechtspersonen of groepen personen met een landbouwactiviteit verstaan waarmee zij landbouwproducten produceren, landbouwgrond in een staat houden die begrazing of teelt mogelijk maakt, of een minimumactiviteit verrichten op landbouwarealen die in een voor begrazing of teelt geschikte natuurlijke staat worden gehouden.

Om te zorgen dat steun beter wordt gericht op “actieve landbouwers” moeten bepaalde bedrijven die betrokken kunnen zijn bij landbeheer, maar waarvan het zakelijke doel nauwelijks gericht is op de uitoefening van landbouwactiviteiten, zoals luchthavens, spoorwegdiensten, waterwerken, vastgoeddiensten of personen die permanente sport- of recreatiegebieden exploiteren, en die rechtstreekse betalingen ontvangen boven de door de lidstaten vastgestelde drempel¹⁵, sinds 2015 bewijzen dat hun landbouwactiviteiten een aanzienlijk deel van hun economische activiteiten uitmaakten op het moment van hun steunaanvraag. De lidstaten hadden het recht strengere regels vast te stellen door meer bedrijven aan de lijst toe te voegen of door in het algemeen alle personen uit te sluiten van wie de landbouwactiviteiten slechts een onaanzienlijk deel van hun totale economische activiteiten vormden of van wie de voornaamste bedrijfsactiviteit niet de uitoefening van een landbouwactiviteit was.

In het kader van de voormalige BTR waren de waarden van de toeslagrechten in de meeste lidstaten afhankelijk van de waarde van de aan de productie gekoppelde steunbetalingen die elke landbouwer in een bepaalde referentieperiode had ontvangen¹⁶. Bijgevolg konden de individuele steunniveaus per hectare dus sterk variëren tussen landbouwers, afhankelijk van hun steunniveaus in het verleden¹⁷.

De GLB-hervorming van 2013 had als doel deze historische bestanddelen in de waarden van de betalingsrechten mettertijd weg te werken – of op zijn minst te verminderen – en de waarden per hectare uiterlijk in 2019 te hebben geüniformiseerd (“interne convergentie”). Om verstorende financiële gevolgen voor de landbouwers te voorkomen, konden de lidstaten een historisch bestanddeel behouden in de waarde van de betalingsrechten na 2019. Dit betekent dat de waarde van de in het verleden ontvangen betalingen aan landbouwers in het kader van eerdere, gekoppelde steunregelingen weerspiegeld zal blijven in de waarden van BBR-rechten totdat het GLB in de toekomst opnieuw wordt hervormd. Zoals uiteengezet in paragraaf 67 hieronder, zal de impact van deze verschillen in de periode tot 2019 echter afnemen.

Tussen 2016 en 2019 treden er verdere veranderingen op in de voor de BBR beschikbare bedragen, omdat de nationale maxima voor de lidstaten zullen worden verlaagd of verhoogd (“externe convergentie”)¹⁸.

De lidstaten konden voor de vaststelling van de waarde van BBR-rechten kiezen uit drie basismodellen (zie figuur 2):

Bron: Europese Rekenkamer.

Binnen deze basismodellen voor de BBR beschikten de lidstaten over verschillende opties om de regeling uit te voeren. Deze opties bieden de lidstaten de mogelijkheid om nationale voorkeuren te volgen met betrekking tot het niveau waarop zij de regeling (nationaal of regionaal), de berekening van de referentiebedragen voor landbouwers en de waarden van hun BBR-rechten wilden toepassen, om na te gaan hoe de steun beter kon worden gericht op “actieve landbouwers” en hoe zij het landbouwareaal bepalen dat voor de toewijzing van BBR-rechten in aanmerking komt¹⁹.

Berekening en toewijzing van BBR-rechten

In 2015 moesten de lidstaten de BBR-rechten vaststellen en toewijzen aan de landbouwers. Ze moesten ook een bepaald bedrag van de beschikbare begroting opzijleggen in een nationale reserve om BBR-rechten toe te wijzen aan jonge landbouwers, landbouwers die met hun landbouwactiviteit begonnen of landbouwers in specifieke situaties²⁰.

In de regel was het aantal betalingsrechten dat in alle BBR-modellen aan landbouwers werd toegewezen gelijk aan het aantal subsidiabele hectaren landbouwgrond dat zij in 2015 bewerkten. De waarde was afhankelijk van het specifieke BBR-model dat de lidstaat of regio had gekozen. In gevallen waarin lidstaten in 2015 al een forfaitair model van de BBR hadden toegepast, ontvingen alle landbouwers in een bepaalde regio BBR-rechten met dezelfde waarde per eenheid per hectare (zie figuur 3).

*⁾ Met uitzondering van areaal voor BR uit de nationale reserve

Bron: Europese Rekenkamer.

In de lidstaten die hebben gekozen voor een convergentiemodel van de BBR, d.w.z. die in 2015 geen uniforme waarden per hectare hanteerden, baseerden de nationale autoriteiten hun berekeningen in beginsel op zes elementen (zie figuur 4)²¹:

• het totale subsidiabele landbouwareaal in 2015 van alle “actieve landbouwers” in een bepaalde lidstaat of regio;
• het in 2015 voor elke individuele aanvrager subsidiabele landbouwareaal;
• het individuele referentiebedrag van aanvragers van 2015 voor 2014²²;
• de totale referentiebedragen voor 2014 voor alle “actieve landbouwers” in 2015;
• de nationale of regionale maxima die in 2015 voor de BBR van toepassing waren;
• de nationale of regionale streefwaarde (nationaal of regionaal gemiddelde) voor 2019.

*⁾ Met uitzondering van areaal voor BR uit de nationale reserve

Bron: Europese Rekenkamer.

Alle convergentiemodellen deelden het kenmerk dat de betaalorganen van de lidstaten het individuele referentiebedrag voor elke landbouwer moesten vaststellen en verantwoordelijk waren voor de verwerking van veranderingen in de persoonlijke situatie van een landbouwer zoals fusies, splitsingen of overdrachten van grond die zich tussen 2014 en 2015 hadden voorgedaan. Om complexiteit te voorkomen, konden de lidstaten die de BTR regionaal hadden toegepast, ook de bestaande BTR-rechten behouden, die dan BBR-rechten werden²³.

De rollen van de Commissie en de lidstaten bij de invoering van de BBR

De Commissie en de lidstaten zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het beheer van de BBR en andere regelingen voor rechtstreekse betalingen. De Commissie blijft echter de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van de begroting dragen²⁴. Dit betekent dat de Commissie ervoor moest zorgen dat de BBR correct werd uitgevoerd door middel van passende gedelegeerde rechtshandelingen, door monitoring van het beheer van de BBR in de lidstaten en door de uitvoering van nalevingsgerichte controles van de controlesystemen voor het beheer van de regeling. In het geval dat de nationale uitvoering niet in overeenstemming is met het EU-rechtskader, kan de Commissie financiële correcties toepassen.

De lidstaten berekenden de BBR-rechten en registreerden deze in een specifieke database. Ze moesten er ook voor zorgen dat erkende betaalorganen vervolgens BBR-steun uitbetaalden aan de landbouwers. Daartoe waren de nationale autoriteiten verplicht het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS) te gebruiken om ervoor te zorgen dat de betalingen correct waren en dat onregelmatigheden werden voorkomen. Door gebruikmaking van betrouwbare informatie over landbouwarealen en van een systeem van geautomatiseerde kruiscontroles moet het GBCS ook landbouwers ondersteunen bij het indienen van correcte aangiften en op die manier mogelijke onregelmatigheden doelmatig identificeren. Bovendien moest een onafhankelijke nationale certificerende instantie de wettigheid en regelmatigheid controleren van alle EU-uitgaven die de betaalorganen hadden verricht. In Figuur 5 zijn de taken van de Commissie en de lidstaten bij de uitvoering van de BBR weergegeven.

Bron: Europese Rekenkamer.

Reikwijdte en aanpak van de controle

Het doel van deze controle was om na te gaan of de Commissie en de lidstaten de BBR in 2015 hebben ingevoerd in overeenstemming met het EU-rechtskader en de doelstellingen van het GLB. In dit verband hebben we ook de kenmerken beoordeeld die voortvloeiden uit de opzet van de BBR als regeling die ontkoppelde inkomenssteun biedt aan landbouwers. We wilden de belangrijkste controlevraag beantwoorden:

Basisbetalingsregeling voor landbouwers – hebben de Commissie en de lidstaten de regeling correct op de rails gezet?

Om deze vraag te beantwoorden, hebben wij gecontroleerd of:

• de controlesystemen van de lidstaten het risico hebben beperkt dat BBR-betalingsrechten onjuist worden berekend;
• de Commissie de invoering van de basisbetaling door de lidstaten adequaat heeft gesteund en voldoende toezicht en controle heeft gehouden op de lidstaten;
• de invoering van de BBR heeft bijgedragen tot vereenvoudiging voor zowel landbouwers als overheden en of deze aansloot op de doelstellingen van het GLB.

We hebben onze controle tussen september 2016 en april 2017 verricht. Deze omvatte:

• een enquête die werd verstuurd naar alle 18 lidstaten die de BBR hadden ingevoerd, om essentiële gegevens en informatie over de opzet en uitvoering ervan te verkrijgen. Waar van toepassing hebben we de resultaten voor onze verslaglegging gebruikt;
• bezoeken aan de Europese Commissie – directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling – en aan zes lidstaten (Duitsland (Nedersaksen), Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk (Engeland en Schotland)) die werden geselecteerd op grond van hun aandeel in de voor de BBR beschikbare EU-begroting en op basis van het specifieke model dat zij hadden gekozen voor de uitvoering van de regeling. We hebben interviews gehouden, procedures en gegevens geanalyseerd en relevante documenten onderzocht;
• de controle van een steekproef van 400 dossiers over betalingsrechten van landbouwers vanaf aanvraagjaar 2015. We hebben ze deels willekeurig geselecteerd en deels op basis van een risicobeoordeling teneinde de berekeningen van BBR-rechten en de belangrijkste toegepaste controles te beoordelen.

Daarnaast hebben we rekening gehouden met de resultaten van onze werkzaamheden voor de betrouwbaarheidsverklaring van 2016.

Opmerkingen

De controlesystemen van de bezochte lidstaten hebben het risico van onjuiste berekening en toewijzing van BBR-rechten in hoge mate beperkt, maar de nationale keuzes kunnen voor sommige betaalorganen een bijzondere uitdaging vormen

De meeste lidstaten konden de uitdagingen aan en bij de BBR-betalingen aan landbouwers was over het algemeen geen sprake van materiële fouten …

Alle door ons bezochte lidstaten werden bij de uitvoering van de BBR geconfronteerd met een aantal uitdagingen. De aard daarvan hing grotendeels af van de opties die de lidstaten hadden gekozen. In het bijzonder moesten ze:

• controleren of de aanvragers recht hadden op BBR-steun, dat wil zeggen of zij in 2013 rechtstreekse steun hadden ontvangen en in 2015 “actieve landbouwers” waren;
• het individuele referentiebedrag van elke landbouwer vaststellen wanneer de lidstaat geen forfaitair bedrag per hectare toepaste;
• van elke landbouwer het subsidiabele landbouwareaal van 2015 bepalen op basis van de recentste informatie uit het landbouwpercelenidentificatiesysteem (LPIS) en de controles ter plaatse. Dit vergde soms ook de identificatie van grond die vóór de invoering van de BBR niet voor steun in aanmerking kwam;
• de waarde van de BBR-rechten voor 2015-2019 vaststellen na voltooiing van alle controles en berekeningen;
• de betrokken landbouwers vóór het einde van 2015 of, wanneer de nationale autoriteiten slechts over voorlopige gegevens beschikten, vóór 1 april 2016 op de hoogte brengen;
• vóór 30 juni 2016 BBR-steun en andere rechtstreekse steun betalen.

De meeste lidstaten hebben de uitdagingen het hoofd geboden en hebben hun berekeningen (vrijwel) binnen de wettelijke termijnen voltooid. Voor Spanje, Frankrijk, Italië, Nederland, Oostenrijk, Zweden en het Verenigd Koninkrijk (Schotland), die er niet in zijn geslaagd voor de wettelijke termijn van 30 juni 2016 definitieve betalingen aan alle landbouwers te verrichten, heeft de Commissie echter betalingen zonder verlaging toegestaan tot 15 oktober 2016²⁵.

Op grond van de beschikbare gegevens voor de gehele EU bevatten betalingen op basis van BBR-rechten over het geheel genomen geen fouten van materieel belang²⁶. Rekenfouten kunnen echter van invloed zijn op betalingen aan veel individuele landbouwers en de betrouwbaarheid van databanken met BBR-rechten verminderen, zoals hierna wordt uitgelegd.

… maar in sommige gevallen waren de waarden van de BBR-rechten onnauwkeurig, alleen voorlopig berekend of gebaseerd op schattingen …

We constateerden dat de lidstaten (of regio's) de algemene berekeningsregels grotendeels correct hadden toegepast en, met uitzondering van Italië en een regio in Duitsland (Mecklenburg-Voor-Pommeren), de toepasselijke nationale of regionale maxima hadden gerespecteerd. In sommige gevallen hebben we echter geconstateerd dat de waarden van de BBR-rechten onnauwkeurig waren, slechts voorlopig waren berekend of gebaseerd waren op schattingen, hetgeen van invloed is op de verdeling van de betaling over individuele landbouwers:

1. In het Verenigd Koninkrijk (Schotland) hadden de autoriteiten de berekeningsregels voor het bepalen van de streefwaarden voor de forfaitaire waarden van 2019 en de jaarlijkse begrotingsaanpassingen tot dat jaar niet correct toegepast. In Nederland hadden de autoriteiten een onjuiste convergentiewaarde berekend voor de aanpassing van de betalingsrechten aan de forfaitaire bedragen die in 2019 zullen gelden. Dit had echter geen gevolgen voor het totaalbedrag aan betalingen in Schotland en Nederland. Wel had het een beperkte impact op de verdeling van betalingen over individuele landbouwers.
2. Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk (Engeland en Schotland) gebruikten voorlopige gegevens of schattingen, aangezien zij al in een vroeg stadium werden geconfronteerd met bijzondere moeilijkheden bij de berekening van de definitieve waarden van BBR-rechten. Dit had gevolgen voor de nauwkeurigheid van de waarden van BBR-rechten, omdat wijzigingen in één element van de berekening (zoals het totale subsidiabele areaal) potentiële wijzigingen in andere elementen met zich meebrachten (zoals de waarde van rechten) en verdere implicaties konden hebben voor de convergentieberekening. Het betekende ook dat landbouwers de definitieve waarde van hun BBR-rechten niet kenden voordat ze hun aanvraag voor het volgende aanvraagjaar indienden. Hieronder beschrijven we enkele van de verschillende problemen waarmee de lidstaten werden geconfronteerd.
   1. In Frankrijk was het betaalorgaan in mei 2017 nog bezig met de berekening van de definitieve waarde van de BBR-betalingsrechten van 2015 en waren die nog niet formeel toegewezen aan de landbouwers. De vertraging kan worden toegeschreven aan de late invoering van een nieuw systeem voor de identificatie van landbouwpercelen, moeilijkheden bij het identificeren van niet-agrarische gebieden en aanzienlijke vertragingen bij de controles ter plaatse bij landbouwers in 2015, die de Franse autoriteiten pas in december 2016 hadden voltooid²⁷.
   2. Het Verenigd Koninkrijk (Engeland en Schotland) ondervond grote vertragingen bij de berekening van de waarden van betalingsrechten, omdat in Engeland, dat ervoor had gekozen om de voormalige BTR-rechten te handhaven, de volledige bodemgebruiksgegevens niet op tijd beschikbaar waren. De autoriteiten konden bijgevolg alleen een schatting maken van het definitieve subsidiabele areaal, hoewel dat een essentieel element was om de waarden van de betalingsrechten nauwkeurig te kunnen berekenen. Bovendien functioneerde een nieuw computersysteem voor de verwerking van aanvragen niet zoals verwacht, waardoor het betaalorgaan gedwongen was terug te vallen op papieren aanvraagformulieren. Dit veroorzaakte ernstige problemen bij de aanpassing van BBR-rechten aan subsidiabele arealen en bij de naleving van de betalingstermijnen²⁸. In Schotland ondervonden de autoriteiten ook moeilijkheden bij het tijdig verwerken van alle aanvragen, deels omdat ze een achterstand hadden opgelopen bij de identificatie van subsidiabel blijvend grasland. Ze maakten alleen illustratieve berekeningen van de waarden van BBR-rechten teneinde de deadlines voor uitbetaling van steun te halen, maar in mei 2017 hadden ze nog steeds geen definitieve waarden vastgesteld²⁹.

… en sommige bezochte betaalorganen kregen met bijzondere moeilijkheden te kampen

De betaalorganen moesten doeltreffende essentiële controles vaststellen om ervoor te zorgen dat het aantal en de waarde van de aan landbouwers toegewezen BBR-rechten nauwkeurig waren. Dit omvatte een toetsing van de subsidiabiliteit van de arealen die de landbouwers in hun steunaanvragen hadden opgegeven aan de gegevens in het LPIS³⁰ en aan historische referentiegegevens, evenals een verificatie van de authenticiteit van de door de landbouwers verstrekte bewijsstukken en een evaluatie van de berekening van BBR-rechten. In de volgende paragrafen beschrijven we een aantal van de verschillende problemen waarmee de lidstaten die we bezochten werden geconfronteerd.

In Italië was een centraal coördinatieorgaan buiten het internecontrolekader van de Italiaanse betaalorganen verantwoordelijk voor de berekening van BBR-rechten en de toewijzing ervan aan landbouwers. Niet alle controles met betrekking tot de subsidiabiliteit van landbouwers waren afgerond en er bestond nog steeds onzekerheid over de subsidiabiliteit van een aanzienlijk deel van het permanente grasland. Dit resulteerde in een iteratief proces waarbij hetzelfde coördinatieorgaan de waarden van ongeveer een derde van de BBR-rechten opnieuw moest berekenen nadat ze in eerste instantie waren toegewezen. Ten slotte overschreed de totale waarde ervan het nationale maximum. Volgens de EU-wetgeving zou dit een verdere aanpassing van de waarde van alle Italiaanse BBR-rechten vereisen. De impact op de steunbetalingen aan de landbouwers zal in het algemeen waarschijnlijk beperkt zijn, maar kan significanter zijn op het niveau van individuele landbouwers. De herberekeningen waren in april 2017 nog steeds gaande en waren ook van invloed op de waarden van BBR-rechten en latere steunbetalingen voor toekomstige jaren³¹.

Betrouwbare informatie in het LPIS over het werkelijke subsidiabele areaal van de gedeclareerde percelen was een andere belangrijke factor voor het correct vaststellen van BBR-rechten. In twee van de zes lidstaten die we bezochten, constateerden we dat de informatie in het LPIS over het algemeen up-to-date was. In Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk werd aan de actualisering gewerkt, grotendeels tegelijk met de berekening van BBR-rechten³². Het Griekse betaalorgaan, dat in de afgelopen jaren grote inspanningen had geleverd om blijvend grasland correct te identificeren, beschikte niet over de nodige nationale middelen om het volledige LPIS bij te werken met de meest recente beschikbare informatie. Daarom moesten de autoriteiten de berekening van BBR-rechten voor meer dan de helft van het desbetreffende grondgebied in 2015 baseren op afbeeldingen uit 2008³³.

Ongeveer 90 % van al het blijvend grasland in Griekenland en meer dan 25 % van het landbouwareaal van het land is in handen van de overheid. Voor dit type grond berekenden de Griekse autoriteiten de BBR-rechten op basis van het regionaal gemiddelde van het aantal dieren per hectare en het aantal dieren dat elke landbouwer in zijn steunaanvraag had opgegeven³⁴. Onbetrouwbare informatie in het dierenregister maakte het echter moeilijker om het aantal aan landbouwers toegekende BBR-rechten nauwkeurig te berekenen³⁵.

De Commissie ondersteunde de invoering van de BBR op adequate wijze, maar had meer van de certificerende instanties kunnen eisen

Over het algemeen hield de Commissie goed toezicht op het uitvoeringsproces en verstrekte zij uitgebreide richtsnoeren …

De vele opties voor de lidstaten die de EU-wetgeving voor ogen had, maakten de bepalingen complexer, met het risico van verkeerde interpretaties en dubbelzinnigheid. De Commissie is erin geslaagd om op tijd uitvoeringsbepalingen op te stellen³⁶. De lidstaten hadden echter aanvullende richtsnoeren van de Commissie nodig met betrekking tot hun specifieke uitvoeringsmodel. Vanaf 2014 heeft de Commissie de lidstaten dan ook meer dan 400 richtsnoeren verstrekt en bilaterale vergaderingen gehouden met de nationale autoriteiten om een soepele uitvoering van de BBR en de andere rechtstreekse steunregelingen van de EU te waarborgen. Ondanks de verschafte toelichtingen interpreteerden de lidstaten specifieke berekeningsregels niet altijd consistent.

… maar de lidstaten hebben niet alle monitoringinformatie verstrekt

Aangezien de Commissie verantwoordelijk is voor het monitoren van de regeling, moesten alle lidstaten die de BBR toepassen de Commissie op de hoogte brengen van hun keuzes zodat de Commissie een diepgaande analyse van hun naleving van het EU-rechtskader kon uitvoeren en follow-upmaatregelen kon nemen. In mei 2017 had de Commissie echter nog steeds niet de beschikking over belangrijke informatie zoals de totale waarde van de BBR-rechten voor 2015 die waren toegewezen aan landbouwers uit Frankrijk en Italië – samen goed voor 31 % van de beschikbare begroting. Door dit gebrek aan informatie werd het moeilijker de regeling te monitoren. De Commissie had krachtens de EU-wetgeving niet het recht betalingen aan lidstaten te verlagen als zij niet op tijd specifieke statistische gegevens over de BBR hadden verstrekt.

In het algemeen leverden de eigen controles van de Commissie goede resultaten op …

De Commissie had de controle op de uitvoering van de BBR in de lidstaten tijdig opgestart, hetgeen goede resultaten opleverde, hoewel een gebrek aan middelen haar belette alle controles ter plaatse uit te voeren zoals gepland. Vanwege de vroege timing van de meeste bezoeken kon de Commissie ook de kwaliteit van de beoordeling door de certificerende instanties van de berekening van BBR-rechten niet beoordelen.

De controlewerkzaamheden van de Commissie waren hoofdzakelijk gericht op het beoordelen van steekproeven van transacties en de subsidiabiliteit van opgegeven arealen. Er werd minder nadruk gelegd op de validatie van algemene berekeningen, de toegepaste interne controles en de vraag of de lidstaten over systemen beschikten die nauwlettende monitoring van het beheer van BBR-rechten mogelijk maakten, zoals de berekening en naleving van toepasselijke maxima, en het beheer van de nationale reserve, met inbegrip van de procedures voor het annuleren van BBR-rechten.

… maar ze had meer van de certificerende instanties kunnen eisen

Alle EU-uitgaven die betaalorganen van de lidstaten verrichten, worden onderworpen aan een jaarlijkse certificeringscontrole door een organisatorisch onafhankelijk orgaan. Deze controleurs moeten een op internationaal aanvaarde auditnormen gebaseerd oordeel verstrekken over de volledigheid, nauwkeurigheid en waarachtigheid van de jaarrekeningen van het betaalorgaan, over het goede functioneren van hun internecontrolesysteem en over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven waarvoor bij de Commissie om terugbetaling is verzocht³⁷. Aangezien de waarde van de BBR-rechten een essentieel element is voor de berekening van de steunbedragen die aan landbouwers worden uitgekeerd, was de controle door de certificerende instanties van de berekening van BBR-rechten bijzonder belangrijk. Met het lopende convergentieproces en de mogelijke aanpassingen van de waarden van BBR-rechten, is dit ook relevant voor de volgende boekjaren.

De Commissie heeft in haar richtsnoeren voor de certificerende instanties aangegeven dat hun controles een beoordeling van de bestaande procedures voor een correcte toewijzing van BBR-rechten moet omvatten en ze heeft de certificerende instanties gevraagd een standpunt in te nemen over de vraag of de betaalorganen een passend systeem hebben opgezet voor de identificatie en registratie van BBR-rechten en of zij passende controles hebben toegepast op de vaststelling van de regeling. In de richtsnoeren van de Commissie werd een nalevingsgerichte toetsing van tien transacties voorgeschreven, maar er werd niet toegelicht welke controles de certificerende instanties moesten uitvoeren ten aanzien van de juistheid van de berekeningen.

In de door ons bezochte lidstaten hadden de certificerende instanties de richtsnoeren van de Commissie op verschillende manieren geïnterpreteerd en was het aantal transacties dat de Commissie voor nalevingsgerichte toetsing had aanbevolen te laag om tot deugdelijke algemene conclusies te komen over de nauwkeurigheid van de berekening van BBR-rechten.

In de richtsnoeren van de Commissie is niet aangegeven welke rol de certificerende instanties spelen wanneer bij de berekening van BBR-rechten andere instanties dan betaalorganen betrokken waren; als gevolg hiervan:

• werd in Duitsland (Nedersaksen) de nauwkeurigheid van deze berekening niet beoordeeld door een certificerende instantie, omdat de berekening was uitgevoerd door een centraal coördinatieorgaan dat niet was onderworpen aan een certificeringscontrole;
• heeft de certificerende instantie in Italië eenvoudigweg gezegd dat ten tijde van de opstelling van haar verslag het coördinatieorgaan de BBR-rechten nog niet had berekend;
• bevestigde de certificerende instantie in Frankrijk dat het betaalorgaan de berekeningsmethode van het Ministerie van Landbouw correct had toegepast, maar rapporteerde zij dat de gegevens nog niet definitief waren en dat zij bepaalde berekeningen niet beoordeelde.

Sommige door de lidstaten gekozen berekeningsregels en -opties kunnen tot meer complexiteit leiden, de administratieve lasten voor de nationale overheden verhogen en sommige landbouwers in staat stellen uitzonderlijke winsten te realiseren

Sommige regels voor het vaststellen van BBR-rechten vereisten complexe berekeningen

Een van de kerndoelstellingen, en belangrijkste vereisten, van de GLB-hervorming van 2013 was het verminderen van de administratieve lasten, en de Commissie en de lidstaten hadden hiermee rekening moeten houden bij het opstellen van de relevante bepalingen voor de rechtstreekse steunregeling³⁸.

De keuze van het model voor de berekening van BBR-rechten had een aanzienlijke invloed op de complexiteit waarmee de nationale autoriteiten werden geconfronteerd. Terwijl het in Duitsland Frankrijk (Corsica), Malta en het Verenigd Koninkrijk (Engeland) toegepaste forfaitaire model naar verwachting eenvoudige berekeningen van de waarden en aantallen berekeningsrechten met zich mee zou brengen, was dit veel minder het geval voor de convergentiemodellen die in andere lidstaten of regio's werden toegepast vanwege de gedetailleerde en specifieke berekeningsregels die de lidstaten vaak aanvulden met nationale of regionale uitvoeringsbepalingen. Dit kon niet alleen berekeningsfouten in de hand werken, maar zorgde ook voor heel wat extra werk voor de betaalorganen³⁹.

De door sommige lidstaten gekozen opties kunnen nationale overheden aanzienlijk belasten …

De lidstaten konden hun grondgebied op basis van objectieve criteria verder differentiëren en de BBR op regionaal niveau toepassen. Dergelijke criteria omvatten de institutionele structuur (bijv. Duitsland), het regionaal landbouwpotentieel (bijv. het Verenigd Koninkrijk (Engeland en Schotland)) of agronomische kenmerken (bijv. Griekenland en Spanje).

In dit verband heeft Spanje vijftig nieuwe BBR-regio's ingevoerd die de nationale autoriteiten hebben vastgesteld op basis van agronomische kenmerken en hun landgebruik in 2013. Deze regio's strekten zich uit over ongeveer 316 comarcas agrarias, wat betekent dat land dat tot een enkele BBR-regio behoort, in verschillende comarcas en autonome gemeenschappen op het Spaanse vasteland te vinden is. In veel regio's varieerden de gemiddelde eenheidswaarden van BBR-rechten echter slechts marginaal. Hoewel deze regionalisering in overeenstemming was met het EU-rechtskader, heeft dit het landbeheer ingewikkelder gemaakt. Landbouwers konden hun rechten alleen gebruiken in de regio waarvoor ze oorspronkelijk waren toegewezen, wat afzonderlijke landbouwpercelen in hetzelfde dorp kon betroffen (zie figuur 6).

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van gegevens van de Spaanse autoriteiten (FEGA).

In tegenstelling tot Spanje heeft Griekenland een veel minder complex model gebruikt dat op landbouwkenmerken is gebaseerd en slechts drie regio's bestrijkt.

Niet alleen de keuze van het BBR-model door de lidstaat, maar ook de opties die de EU-wetgeving beoogde voor het bepalen van subsidiabele arealen vormden uitdagingen voor een soepele uitvoering. Verwacht werd dat dit de doelgerichtheid van de steun zou verbeteren, maar het zou de berekening van BBR-rechten ernstig kunnen vertragen en de nauwkeurigheid van hun waarde beïnvloeden (zie tekstvak 1).

… en sommige landbouwers konden uitzonderlijke winsten genereren door de omvang van hun landbouwbedrijf aanzienlijk te verminderen

Voor de lidstaten die een convergentiebenadering voor de BBR hebben toegepast⁴¹, ontstond het specifieke risico dat landbouwers door de invoering van de BBR overgecompenseerd werden, omdat zij het aantal bewerkte hectaren tussen de referentieperiode (2014) en 2015 fors hadden verminderd. Daardoor werd het mogelijk om het referentiebedrag afkomstig van een groter areaal op een kleiner areaal te concentreren, waardoor deze landbouwers een uitzonderlijke winst konden realiseren.

De lidstaten konden de uitzonderlijke winst terugvorderen⁴². Zeven van de dertien lidstaten waarop dit van toepassing was, maakten gebruik van deze optie⁴³, waardoor zij deze middelen ook doeltreffender konden hertoewijzen, bijvoorbeeld door BBR-rechten aan jonge landbouwers toe te wijzen. In Italië hebben de autoriteiten echter niet naar behoren alle landbouwers geïdentificeerd die uitzonderlijke winsten hadden gerealiseerd, of hebben zij in andere gevallen de regels verkeerd toegepast. In Frankrijk besloten de autoriteiten in eerste instantie de clausule inzake uitzonderlijke winst toe te passen, maar dat is hun dit in de praktijk niet gelukt (zie tekstvak 2)⁴⁴.

De nieuwe regels moesten de doelgerichtheid van de steun verbeteren maar waren slechts ten dele doeltreffend

De nieuwe regels vereisten specifieke controles van bepaalde categorieën steunaanvragers …

De GLB-hervorming van 2013 had tot doel de rechtstreekse EU-steun gerichter in te zetten voor echte landbouwers, en introduceerde het begrip “actieve landbouwer”⁴⁶. Dit begrip voorzag in verplichte aanvullende subsidiabiliteitseisen voor twee categorieën steunaanvragers: personen van wie de landbouwarealen voornamelijk bestaan uit arealen die op natuurlijke wijze in een voor begrazing of teelt geschikte staat worden gehouden arealen⁴⁷ en personen met bedrijfsactiviteiten die in een negatieve lijst zijn opgenomen. De laatstgenoemden konden toch als “actieve landbouwer” worden aangemerkt, op voorwaarde dat ze konden aantonen dat hun landbouwactiviteiten “niet onaanzienlijk” waren.

De nieuwe regels boden de lidstaten de mogelijkheid om aanvragers van maximaal 5 000 euro aan jaarlijkse rechtstreekse betalingen vrij te stellen van alle controles of om eigen alternatieve criteria vast te stellen, op grond waarvan aanvragers toch als actieve landbouwer konden worden aangemerkt en rechtstreekse EU-steun konden ontvangen. Elf van de achttien lidstaten hebben de maximumdrempel van 5 000 euro op hun gehele grondgebied of een deel ervan toegepast⁴⁸. Ook hadden de lidstaten het recht om in het algemeen af te zien van het betalen van steun aan personen van wie de landbouwactiviteiten slechts een onaanzienlijk deel van hun totale economische activiteiten uitmaakten of van wie het voornaamste ondernemingsdoel niet de uitoefening van een landbouwactiviteit was.

Omdat de BBR is losgekoppeld van de landbouwproductie, kon niet worden vereist dat landbouwers een inkomen uit landbouwactiviteiten moesten verdienen om voor steun in aanmerking te komen. De begunstigden konden in principe alle landbouwactiviteiten op hun land aan derden uitbesteden zonder hun status van “actieve landbouwer” te verliezen. De landbouwers moesten echter de beslissingsbevoegdheid en het genot hebben en de financiële risico’s dragen met betrekking tot de landbouwactiviteit die werd verricht op het opgegeven land.

… en sommige lidstaten hebben goede resultaten geboekt …

We constateerden dat Spanje en Italië volgens administratieve gegevens zoals handels- of belastingregisters goede resultaten hebben geboekt bij het identificeren van aanvragers zonder of met slechts marginale landbouwactiviteiten⁴⁹. Nederland heeft ons laten weten dat de nationale autoriteiten ongeveer 4 % van de aanvragers hebben uitgesloten, omdat hun voornaamste ondernemingsdoel niet op landbouwactiviteiten was gericht en zij dus niet konden worden opgenomen in het officiële handelsregister.

Hoewel zij in het algemeen aanvragers vroegen om te verklaren of zij activiteiten uitoefenden die op de negatieve lijst stonden, hadden alle door ons bezochte lidstaten problemen om de aanvragers voor wie zij de status van “actieve landbouwer” moesten controleren naar behoren te identificeren, ofwel omdat het aanvraagformulier niet duidelijk genoeg was, ofwel omdat zij in bepaalde gevallen onvoldoende onderzoek deden naar gevallen van mogelijke omzeiling.

… maar de uitvoering was slechts gedeeltelijk doeltreffend en vormde een aanzienlijke administratieve last …

Afhankelijk van de nationale keuzes kon het aantal aanvragers van wie het belang van hun landbouwactiviteiten werd gecontroleerd, aanzienlijk variëren: in sommige gevallen vielen de meeste aanvragers in een lidstaat of regio onder de toepasselijke drempels, en in de meeste gevallen hadden de lidstaten besloten de negatieve lijst niet uit te breiden. De aanvragers op de negatieve lijst en boven de drempel konden aantonen i) dat hun rechtstreekse betalingen ten minste 5 % van hun niet-agrarische inkomsten in het recentste belastingjaar uitmaakten, of ii) dat hun voornaamste ondernemingsdoel de uitoefening van een landbouwactiviteit was, of iii) dat hun landbouwactiviteiten niet onaanzienlijk waren. Voor de laatste optie hadden de lidstaten wederom veel speelruimte om criteria te definiëren. Terwijl sommige lidstaten criteria hanteerden zoals het aandeel van niet-agrarische inkomsten in het totale inkomen, accepteerden Duitsland en het Verenigd Koninkrijk (met uitzondering van Schotland) aanvragers die verklaarden dat zij activiteiten op de negatieve lijst hadden ook als “actieve landbouwers” indien hun subsidiabele aantal hectaren groter was dan het nationale of regionale gemiddelde. Dit kon ertoe leiden dat aanvragers met activiteiten die op de negatieve lijst staan, werden uitgesloten indien zij minder land hadden dan deze drempel, terwijl aanvragers met meer hectaren dan de drempel konden worden toegelaten, ongeacht of hun activiteiten marginaal waren of niet.

Ten slotte hebben de autoriteiten in de meeste door ons bezochte lidstaten maar zeer weinig mensen uitgesloten omdat de meeste personen op wie de criteria van de negatieve lijst van toepassing waren, voldeden aan een van de opties om toch als actieve landbouwer te worden aangemerkt. Zo hadden de autoriteiten in Duitsland aanvankelijk een grondige controle verricht van ongeveer 1 000 aanvragers die hadden verklaard activiteiten op de negatieve lijst uit te oefenen. Dit veroorzaakte aanzienlijke administratieve lasten, maar resulteerde in de uitsluiting van slechts 26 aanvragers van toegang tot BBR-steun.

… en kan leiden tot een verschillende behandeling van vergelijkbare aanvragers

Tot slot kunnen de door de lidstaten vastgestelde criteria leiden tot een verschillende behandeling van aanvragers in vergelijkbare situaties, omdat de nationale autoriteiten de EU-wetgeving anders hebben geïnterpreteerd of omdat ze de negatieve lijst niet hebben uitgebreid met typisch bij landbeheer betrokken entiteiten die ofwel onbeduidende landbouwactiviteiten verrichtten, ofwel geen landbouwactiviteit als voornaamste ondernemingsdoel hadden (zie tekstvak 3).

Vanaf 2018 kunnen de lidstaten besluiten de criteria te vereenvoudigen of te stoppen met de toepassing van de “negatieve lijst”

In het kader van de herziening van de financiële regels die van toepassing zijn op de algemene begroting van de EU, heeft de Commissie voorgesteld de lidstaten meer vrijheid te geven bij de toepassing van de definitie van “actieve landbouwer” teneinde het systeem aanzienlijk minder belastend te maken, hetzij door het aantal criteria te beperken dat beschikbaar is voor aanvragers om hun status als “actieve landbouwer” aan te tonen, hetzij door de bepalingen niet langer toe te passen⁵⁰. Dit laatste voorstel werd gemotiveerd door de bezorgdheid dat de moeilijkheden en de administratieve kosten ten gevolge van de toepassing van de bepaling inzake actieve landbouwers zwaarder wogen dan de baten van het uitsluiten van een zeer beperkt aantal niet-actieve begunstigden uit de regelingen inzake rechtstreekse steunverlening. In oktober 2017 kwamen de Raad en het Parlement overeen dat de lidstaten vanaf 2018 mogen beslissen of zij de criteria op grond waarvan aanvragers hun status van “actieve landbouwer” kunnen aantonen, verminderen zodat aanvragers minder opties hebben om toch als actieve landbouwer te worden aangemerkt, of dat zij de negatieve lijst niet langer toepassen⁵¹.

De nieuwe regels zorgden voor een uitbreiding van de categorieën grond waarvoor steun kan worden betaald …

Landbouwers konden alleen BBR-rechten en betaling van BBR-steun en andere areaalgerelateerde rechtstreekse steun ontvangen indien zij over subsidiabele landbouwgrond beschikten. De lidstaten mochten de subsidiabiliteit ook uitbreiden naar blijvend grasland waar gras en andere kruidachtige voedergewassen niet overheersend waren. In de praktijk betrof dit heide- of bosgebieden in regio's waar het gebruik van dergelijke grond deel uitmaakte van traditionele plaatselijke gebruiken⁵². de vroegere BTR was de subsidiabiliteit van dergelijke grond voor steun niet duidelijk genoeg⁵³.

… en stelden de lidstaten in staat maatregelen te nemen om het risico van speculatieve aanvragen te verminderen …

We hebben in het verleden vastgesteld dat investeerders in het kader van de BTR hoogwaardige toeslagrechten konden verwerven en deze konden activeren op grond met een geringe marktwaarde die slechts minimale onderhoudswerkzaamheden of helemaal geen werkzaamheden vereiste⁵⁴. Dit leidde ertoe dat personen die niet bij landbouw betrokken waren EU-inkomenssteun hebben ontvangen. We hebben geconstateerd dat er lidstaten zijn die in het kader van de BBR maatregelen hebben genomen die deze situatie deels hebben verholpen of die bedoeld waren om het risico van speculatieve aanvragen te verminderen (zie tekstvak 4).

… maar de nieuwe regels creëerden ook lastige uitvoeringsproblemen

Volgens de EU-wetgeving is grond in het algemeen alleen subsidiabel indien landbouwers deze gebruiken voor een landbouwactiviteit⁵⁵. Dit helpt om landverlating te vermijden en voorkomt dat habitats worden aangetast. We constateerden dat de meeste lidstaten een regelmatige minimale jaarlijkse activiteit hadden vastgesteld, zoals begrazing of maaien, die geschikt was om het landbouwpotentieel van de grond te behouden of om de aantasting van habitats te voorkomen. De lidstaten mochten ook bepalen welke kenmerken een landbouwareaal moest vertonen om te worden aangemerkt als een areaal dat zich in een voor een landbouwactiviteit geschikte staat bevindt⁵⁶. Voor de lidstaten die deze optie hadden gekozen, bleek het lastig om specifieke kenmerken te definiëren: Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk (Engeland) bijvoorbeeld hebben algemene kenmerken gedefinieerd zoals “niet bedekt met dicht struikgewas” (Engeland) of “geen overwicht van ongewenst onkruid” (Frankrijk). Dit zou landbouwers onzeker kunnen maken over de subsidiabiliteit van hun grond en ertoe kunnen leiden dat BBR-rechten worden toegewezen voor verlaten arealen.

Bovendien vereisen arealen in regio's met bijzondere klimaatomstandigheden of slechte bodemkwaliteit mogelijk geen specifieke reguliere activiteiten om hun landbouwpotentieel te behouden. De nieuwe regels bepaalden dat dergelijke arealen die “in een voor begrazing of teelt geschikte natuurlijke staat worden gehouden” alleen subsidiabel waren indien landbouwers op die arealen een bepaalde minimumactiviteit uitvoerden⁵⁷.

De lidstaten waren vrij om te bepalen of zij over arealen beschikten die “in een voor begrazing of teelt geschikte natuurlijke staat worden behouden”. Frankrijk en Italië hadden bijvoorbeeld arealen in berggebieden boven een bepaalde hoogte gedefinieerd waar de vereiste minimale landbouwactiviteit bestond uit regelmatige begrazing of maaien. Op grond van de geldende EU-wetgeving hoefde deze minimumactiviteit volgens de autoriteiten in het Verenigd Koninkrijk (Schotland) echter niet noodzakelijk een landbouwactiviteit te zijn, noch verband te houden met landbeheer (zie tekstvak 5).

Tekstvak 5

Minimumactiviteiten op land dat in een voor begrazing of teelt geschikte natuurlijke staat wordt behouden

Het Verenigd Koninkrijk (Schotland) definieerde arm blijvend grasland (rough grazing) als “land dat in een voor begrazing of teelt geschikte natuurlijke staat wordt behouden”. Deze arealen waren alleen subsidiabel als landbouwers ze voor de landbouwproductie gebruikten of als zij elk kalenderjaar een milieubeoordeling van de grond uitvoerden. Die milieubeoordeling omvatte een kaart en beschrijving van de omgeving van het bedrijf, onderzoeken van broedvogels, zoogdieren, vlinders en van de gezondheid van planten, en de monitoring van habitats. In 2015 waren dergelijke beoordelingen beschikbaar voor ongeveer 190 000 ha.

Bron: Europese Rekenkamer.

Dergelijke beoordelingen bracht aanzienlijke kosten met zich mee voor de begunstigden, maar leverden waardevolle milieugegevens op. De relatie met de doelstelling van de inkomenssteun voor landbouwers was echter zwak.

De nieuwe regels boden de lidstaten ook de mogelijkheid BBR-rechten toe te wijzen aan landbouwarealen waar gras of andere kruidachtige voedergewassen niet overheersten. Dit kunnen beboste weiden of begraasbare heidegronden zijn, op voorwaarde dat landbouwers dergelijke grond traditioneel gebruikten om er dieren te laten grazen. Doorgaans is begrazing de enige activiteit waarmee dergelijke grond in goede staat kan worden gehouden, waarmee deze grond van niet-landbouwgrond kan worden onderscheiden en kan worden voorkomen dat de grond in kwestie wordt beschadigd of verlaten⁵⁸. Steun afhankelijk maken van het bezit van dieren zou echter niet in overeenstemming zijn met het ontkoppelde karakter van de BBR. De lidstaten hebben bijgevolg moeilijkheden ondervonden bij het opstellen van regels die ervoor moesten zorgen dat de grond voldoende wordt onderhouden.

De GLB-hervorming van 2013 was een stap in de richting van een meer uniforme verdeling van de steun per hectare, en het blijft moeilijk om de doelmatigheid van BBR-steun voor de inkomens van landbouwers te bepalen

De hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van 2013 was bedoeld als een stap in de richting van meer uniforme steun per hectare …

In het kader van de GLB-hervorming van 2003 ontvingen landbouwers meestal inkomenssteun op basis van hun niveau van rechtstreekse steun in de periode 2000-2002. Hoewel de GLB-hervorming van 2003 de lidstaten al toestond deze historische elementen in de waarden van de BTR-rechten te beperken of ze te uniformiseren tot een gelijk bedrag per hectare, besloten slechts enkele lidstaten dat te doen⁵⁹.

De GLB-hervorming van 2013 was een stap naar gelijkere steunniveaus per hectare. In het kader van de hervorming “dienen in de regel alle betalingsrechten die in 2019 in een lidstaat of in een regio zijn geactiveerd, een uniforme waarde per eenheid te hebben”⁶⁰. In afwijking van die algemene regel mochten de lidstaten, om ontwrichtende financiële gevolgen voor landbouwers te voorkomen, rekening houden met historische factoren bij de berekening van de waarde van betalingsrechten waarover landbouwers in 2019 zouden moeten beschikken. Zes van de achttien lidstaten die de regeling toepassen, zullen in 2019 in hun regio's een uniforme waarde per hectare betalen; een zevende lidstaat zal dat in 2020 doen (zie figuur 7)⁶¹.

Bron: Europese Rekenkamer.

… maar de meeste lidstaten hebben gekozen voor de mogelijkheid van gedeeltelijke convergentie …

De overgang naar een forfaitair BBR-model zou kunnen leiden tot een aanzienlijke herverdeling van de steun onder landbouwers en landbouwsectoren en zou bijgevolg van grote invloed kunnen zijn op de inkomenssituatie van individuele landbouwers.

Tegen deze achtergrond hebben elf lidstaten gekozen voor een gedeeltelijk convergentiemodel. Dit model zorgt ervoor dat alle BBR-waarden in 2019 een eenheidswaarde hebben van ten minste 60 % van het nationale of regionale gemiddelde. Frankrijk (vasteland) koos voor een ambitieuzer model waarbij alle landbouwers in 2019 recht hebben op 70 % van de gemiddelde nationale eenheidswaarde per hectare, om een latere aanpassing naar uniforme steun per hectare te vergemakkelijken. Een meerderheid van deze elf lidstaten heeft besloten de vermindering van de waarden van de rechten van landbouwers die boven het gemiddelde van 2019 lagen, te beperken tot een maximum van 30 %, zoals toegestaan door de EU-wetgeving.

We constateerden dat niet alleen de keuze van het BBR-model, maar ook de criteria voor de regionale toewijzing van beschikbare begrotingsmaxima een aanzienlijk effect kunnen hebben op de mate van herverdeling en dat landbouwers bijzonder hoge steunniveaus konden behouden als gevolg van hun productie in het verleden (zie tekstvak 6).

De vaststelling van nationale maxima op basis van in het verleden ontvangen steunbedragen en de verscheidenheid aan mogelijkheden waaruit de lidstaten kunnen kiezen om het nationale maximum voor rechtstreekse betalingen toe te wijzen aan de beschikbare regelingen betekent dat de gemiddelde niveaus van de BBR-steun aanzienlijk variëren (zie tabel 1).

Bron: Europese Rekenkamer.

Verder bestaat voor landbouwers in vergelijkbare omstandigheden het risico dat sterk uiteenlopende ondersteuningsniveaus een negatieve invloed kunnen hebben op de mededingingsvoorwaarden en de gemeenschappelijkheid van het GLB kunnen verstoren.

… en het blijft moeilijk om de doelmatigheid van de BBR-steun voor de inkomens van landbouwers vast te stellen

De GLB-hervorming van 2013 zorgt ervoor dat landbouwers in 2019 een minimaal steunbedrag per hectare zullen ontvangen. Een standaardbedrag aan steun per hectare houdt per definitie geen rekening met de specifieke omstandigheden op het landbouwbedrijf, zoals de kosten van het bedrijven van landbouw, het gegenereerde inkomen, de winstgevendheid van het landbouwbedrijf of de behoefte aan EU-inkomenssteun. Aangezien de totale aan een landbouwbedrijf betaalde steun evenredig is met het aantal bebouwde hectaren, worden grotere landbouwbedrijven die schaalvoordelen kunnen realiseren door de BBR bevoordeeld boven kleinere bedrijven⁶³. Sommige grootschalige extensieve landbouwbedrijven of grondbeheerders die voorheen een laag steunbedrag ontvingen, kunnen aanzienlijke verhogingen van de EU-inkomenssteun krijgen zonder dat dit gepaard gaat met een verandering in de wijze waarop ze landbouwactiviteiten uitoefenen, in hun kosten of op de markt (zie tekstvak 7).

De volledige effecten van de GLB-hervorming van 2013 voor het inkomen van de landbouwers en de levensvatbaarheid van hun bedrijven konden we nog niet beoordelen. In eerdere verslagen hebben we echter al geconstateerd dat een systeem dat uitsluitend betrekking heeft op arealen, heeft geleid tot een stijging van de marktprijs voor landbouwgrond en pachtgrond, en dat er nieuwe categorieën steunaanvragers door zijn ontstaan⁶⁵. De Commissie verwacht dat de GLB-hervorming van 2013 als gevolg van het ontwerp van de BBR en andere areaalgebonden steunbetalingen gepaard zal gaan met een verdere verhoging van de kapitalisatie van ontkoppelde steun in grondwaarden⁶⁶. Met andere woorden, een groot deel van de BBR-steun komt ten goede aan de eigenaren van landbouwgrond.

Hoewel BBR-steun voor veel landbouwers een belangrijke bron van inkomsten is, heeft de regeling inherente beperkingen. De steun wordt betaald ongeacht de vraag of een landbouwer een laag of hoog inkomen heeft, waardoor hij dus wel of geen behoefte kan hebben aan overheidssteun. Daarnaast wordt er geen rekening gehouden met het type landgebruik en de bijbehorende kosten. Er is te weinig bekend over de niet-agrarische inkomens van landbouwers om te beoordelen of de geboden steun passend is⁶⁷. Slechts enkele lidstaten hebben besloten om BBR-rechten toe te wijzen op basis van de agronomische of sociaal-economische kenmerken van de regio's, waardoor de steun tussen deze regio's op basis daarvan wordt gedifferentieerd⁶⁸, of om gebieden uit te sluiten van toewijzing ingeval zij van mening waren dat de landbouwers er over het algemeen geen bijzondere behoefte hadden aan BBR-steun⁶⁹.

De doelstelling van het Verdrag om te zorgen voor een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking en de algemene GLB-doelstelling van rendabele voedselproductie, die rechtstreeks verband houdt met de BBR zijn niet duidelijk gedefinieerd en vertaald in meetbare doelstellingen en er ontbreken uitgangswaarden waarmee de doeltreffendheid en doelmatigheid van de steun voor het verhogen van het inkomen van landbouwers zouden kunnen worden vergeleken. Het is ook niet bekend welke verdeling van steun over de landbouwbevolking het doeltreffendst en doelmatigst is om in de hele EU een rendabele voedselproductie en een redelijke levensstandaard voor de landbouwers te garanderen. Het blijft daarom moeilijk om de prestaties van de BBR-steun voor de verwezenlijking van de hoofddoelstelling te beoordelen en na te gaan of deze zou kunnen worden bereikt door andere steunverdelingen die lagere begrotingskosten met zich meebrengen⁷⁰.

Conclusies en aanbevelingen

Onze belangrijkste controlevraag in dit verslag was of de Commissie en de lidstaten de BBR correct op de rails hebben gezet. We concluderen dat de regeling operationeel op de rails staat, maar dat de impact ervan op vereenvoudiging, doelgerichtheid en de convergentie van steunniveaus beperkt is.

De invoering van de BBR vereiste forse inspanningen van de nationale autoriteiten, omdat zij BBR-rechten moesten vaststellen en toewijzen aan ongeveer vier miljoen landbouwers. In het algemeen hebben de meeste lidstaten deze uitdagingen het hoofd geboden. Ze hebben het risico van onjuiste berekeningen grotendeels beperkt en de steunbetalingen vertoonden geen materieel foutenpercentage. In verschillende lidstaten waren de waarden van BBR-rechten in 2017 echter nog steeds slechts voorlopig berekend, gebaseerd op schattingen of vertoonden ze berekeningsfouten, en sommige door ons bezochte betaalorganen ondervonden specifieke problemen bij essentiële controles en de identificatie van subsidiabele arealen (zie de paragrafen 26-33).

Aanbeveling 1

De Commissie dient ervoor te zorgen dat de lidstaten de essentiële controles naar behoren uitvoeren en dat zij BBR-rechten corrigeren wanneer het niet toepassen van de relevante regels of het ontbreken van actuele informatie over landgebruik van grote invloed is op de waarden.

Streefdatum voor de uitvoering: 2018

In het algemeen was het toezicht van de Commissie op de uitvoering van de BBR goed, maar dit kon niet altijd zorgen voor een consistente interpretatie van de complexe berekeningsregels. Sommige lidstaten hadden ook verzuimd belangrijke informatie te verstrekken, hetgeen de monitoring van de Commissie op de regeling verder bemoeilijkte (zie de paragrafen 34 en 35).

In het algemeen leverden de eigen controles van de Commissie goede resultaten op, maar ze had meer van de certificerende instanties kunnen eisen bij hun verificaties van essentiële controles van de toewijzing van BBR-rechten, en van de juistheid van de jaarlijkse berekening van BBR-rechten (zie de paragrafen 36-41).

Aanbeveling 2

De Commissie dient:

1. de doeltreffendheid van haar systemen voor de verspreiding van informatie onder de lidstaten te inventariseren en te beoordelen om de interpretatie en toepassing van het BBR-rechtskader zo consistent mogelijk te maken;
2. te beoordelen welke mogelijkheden er zijn om door middel van toekomstige wetgeving de overdracht door de lidstaten van essentiële informatie over de uitvoering van directe steunregelingen te kunnen afdwingen;
3. de respectieve taken van de Commissie en de certificerende instanties te verduidelijken wat betreft de controle van het bestaan van doeltreffende essentiële controles en de centrale berekening van BBR-rechten.

Streefdatum voor de uitvoering: 2018

Complexe regels voor de berekening van BBR-betalingsrechten en de reeks opties en uitzonderingen die door sommige lidstaten zijn gekozen voor de subsidiabiliteit van grond en de afbakening van regio's hebben geleid tot een zwaardere belasting van nationale overheden. Dit heeft niet bijgedragen tot de verwezenlijking van de algemene doelstelling van vereenvoudiging (zie de paragrafen 42-46).

Wanneer de lidstaten geen gebruik maakten van een optie in de EU-wetgeving, konden landbouwers die de tussen 2014 en 2015 aanzienlijk minder landbouwarealen bewerkten, uitzonderlijke winsten realiseren (zie paragrafen 47 en 48).

Met de nieuwe regels werd beoogd de BBR-steun en andere rechtstreekse betalingen voor actieve landbouwers doelgerichter in te zetten. Sommige lidstaten hebben weliswaar goede resultaten geboekt, maar de toepassing van de regels voor “actieve landbouwers” was slechts gedeeltelijk doeltreffend, veroorzaakte aanzienlijke administratieve lasten en kon leiden tot een verschillende behandeling van vergelijkbare aanvragers, zonder dat dit de verwachte resultaten opleverde. Daarom zijn de Raad en het Parlement overeengekomen dat de lidstaten vanaf 2018 mogen beslissen of zij de criteria op grond waarvan aanvragers hun status van “actieve landbouwer” kunnen aantonen, beperken of dat zij de “negatieve lijst” niet langer toepassen (zie de paragrafen 49-57).

De GLB-hervorming van 2013 leidde tot de uitbreiding van de categorieën landbouwgrond waarvoor steun wordt betaald en heeft de lidstaten in staat gesteld maatregelen te nemen om het risico van speculatieve aanvragen te verminderen. Dit zorgde echter voor lastige uitvoeringsproblemen toen werd gepoogd de steun beter op landbouwgrond te richten (zie de paragrafen 58-63).

De GLB-hervorming van 2013 was een stap naar gelijkere steunniveaus per hectare. In het kader van de hervorming geldt als algemene regel dat alle betalingsrechten die in 2019 in een lidstaat of in een regio zijn geactiveerd, een uniforme waarde per eenheid moeten hebben. In afwijking van die algemene regel mochten de lidstaten rekening houden met historische factoren bij de berekening van de waarde van betalingsrechten die landbouwers in 2019 zouden moeten ontvangen – een optie die “gedeeltelijke convergentie” wordt genoemd. Zes van de achttien lidstaten die de regeling toepassen, zullen in 2019 voor hun hele grondgebied of een deel daarvan een uniforme waarde per hectare betalen⁷¹; een zevende lidstaat zal dat in 2020 doen. De overige elf lidstaten hebben gekozen voor gedeeltelijke convergentie. De keuzes van de lidstaten hebben een belangrijke impact gehad op de mate van herverdeling van de steun, en in sommige gevallen konden landbouwers bijzonder hoge steunniveaus bevriezen als gevolg van eerdere subsidieniveaus (zie de paragrafen 64-69).

De toewijzing van BBR-rechten in 2015 was in het algemeen evenredig met de in dat jaar bewerkte landbouwarealen. De convergentie naar meer uniforme tarieven per hectare heeft een belangrijke impact gehad op de steunverdeling onder de landbouwers. Aangezien de BBR een regeling is die hoofdzakelijk betrekking heeft op arealen, komt de BBR vooral grotere bedrijven ten goede. Als gevolg van de opzet van de BBR en andere areaalgebonden steunbetalingen verwacht de Commissie dat de GLB-hervorming van 2013 gepaard zal gaan met een verdere verhoging van de kapitalisatie van ontkoppelde steun in grondwaarden, waarvan eigenaren van landbouwgrond zullen profiteren (zie de paragrafen 70 en 71).

De BBR-steun is voor veel landbouwers een belangrijke bron van inkomsten, maar vertoont inherente beperkingen. Er wordt geen rekening gehouden met marktomstandigheden, gebruik van landbouwgrond of de individuele omstandigheden van het landbouwbedrijf, en de steun is niet gebaseerd op een analyse van de algemene inkomenssituatie van landbouwers (zie paragraaf 72).

De doelstelling van het Verdrag om te zorgen voor een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking en de algemene GLB-doelstelling van rendabele voedselproductie en de gevolgen daarvan voor het landbouwinkomen zijn niet vertaald in meetbare doelstellingen en er ontbreken uitgangswaarden waarmee de behaalde resultaten kunnen worden vergeleken. In een toekomstig scenario van kleinere begrotingen wordt het hierdoor moeilijk om de prestaties van de steun te meten en vast te stellen of de doelstellingen kunnen worden bereikt door andere steunverdelingen en tegen lagere begrotingskosten (zie paragraaf 73).

Aanbeveling 3

Voordat zij een voorstel voor de toekomstige opzet van het GLB doet, dient de Commissie de inkomenspositie voor alle groepen landbouwers te beoordelen en hun behoefte aan inkomenssteun te analyseren, rekening houdend met de huidige verdeling van EU- en nationale steun, het landbouwpotentieel van grond, verschillen in arealen die hoofdzakelijk zijn bedoeld voor landbouwproductie of de instandhouding van landbouwgrond, kosten en levensvatbaarheid van de landbouw, inkomsten uit voedsel en andere landbouwproductie, alsmede uit niet-agrarische bronnen, de factoren voor de efficiëntie en het concurrentievermogen van bedrijven en de waarde van de collectieve goederen die landbouwers leveren.

De Commissie dient de voorgestelde maatregelen van meet af aan te koppelen aan passende operationele doelstellingen en uitgangswaarden waarmee de prestatie van de steun kan worden vergeleken.

Streefdatum voor de uitvoering: 2019

Dit speciaal verslag werd door kamer I onder leiding van de heer Phil WYNN OWEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 7 februari 2018.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner LEHNE
President

Afkortingen

BBR: basisbetalingsregeling

BR: betalingsrechten (vanaf 2013, daarvoor “toeslagrechten”)

BTR: bedrijfstoeslagregeling

DG: directoraat-generaal

EU: Europese Unie

GBCS: geïntegreerd beheers- en controlesysteem

GLB: gemeenschappelijk landbouwbeleid

ha: hectare

JV: jaarverslag

LPIS: landbouwpercelenidentificatiesysteem

REAB: regeling inzake een enkele areaalbetaling

SV: Speciaal verslag

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

WTO: Wereldhandelsorganisatie

Verklarende woordenlijst

Actieve landbouwer: een landbouwer die een minimum aan activiteiten verricht op grond die in een voor beweiding of teelt geschikte natuurlijke staat wordt behouden, of wiens landbouwactiviteiten niet marginaal zijn. De lidstaten hebben veel speelruimte bij het vaststellen van de gedetailleerde criteria. Aanvragers moeten kunnen aantonen dat ze besluiten kunnen nemen over, de voordelen genieten van en onderworpen zijn aan de financiële risico's die verband houden met de landbouwactiviteit op elk perceel grond waarvoor zij betalingsrechten hebben aangevraagd.

Basisbetalingsregeling (BBR): basisinkomenssteun voor landbouwers, op basis van betalingsrechten. Om rechtstreekse betalingen te ontvangen, moeten landbouwers hun betalingsrechten samen met subsidiabele landbouwgrond “activeren”. De steun is onafhankelijk van (“ontkoppeld van”) landbouwproductie en -inkomen.

Bedrijfstoeslagregeling: regeling die werd ingevoerd in het kader van de GLB-hervorming van 2003 en op grond waarvan landbouwers van de productie ontkoppelde inkomenssteun ontvingen. Om rechtstreekse betalingen te ontvangen, moesten landbouwers over toeslagrechten beschikken en deze samen met subsidiabele landbouwgrond “activeren”.

Betaalorgaan: een instantie van een lidstaat, verantwoordelijk voor het beheer van landbouwsteunbetalingen.

Betalingsrecht (“BBR-recht”): overdraagbaar recht dat een actieve landbouwer recht geeft op een vastgesteld steunbedrag indien opgegeven samen met één hectare subsidiabele landbouwgrond.

Convergentie: de aanpassing van de betalingsrechten aan billijker waarden per hectare. Uiterlijk in 2019 moeten de betalingsrechten aangepast zijn aan een nationale of regionale gemiddelde waarde (interne convergentie). Tegelijkertijd moeten de betalingsrechten van de BBR worden aangepast als gevolg van het streven van de EU om de rechtstreekse steun eerlijker over de lidstaten te verdelen (externe convergentie).

Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB): Europees beleid gericht op rendabele voedselproductie, stabilisatie van landbouwmarkten, een redelijk inkomen voor landbouwers, beschikbaarheid van voedselvoorraden, duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen en klimaatactie, en evenwichtige territoriale ontwikkeling in plattelandsgebieden.

GLB-hervorming van 1992: de eerste grote hervorming van het GLB (“de MacSharry-hervorming”), waarbij de interventieprijzen in de sectoren landbouwgewassen en rundvlees werden verlaagd. Ter compensatie van de verwachte inkomstenverliezen introduceerde de hervorming rechtstreekse betalingen voor producenten van landbouwgewassen en voor uit productie genomen grond (braaklegging).

GLB-hervorming van 2003: bij deze hervorming werd de ontkoppeling van rechtstreekse betalingen en landbouwproductie ingevoerd om de marktgerichtheid van landbouwers te verbeteren en maakte betalingen afhankelijk van de naleving van basisnormen voor de instandhouding van grond, het milieu, voedselveiligheid, gezondheid van dieren en planten, en dierenwelzijn (bekend als de randvoorwaarden of “cross-compliance”).

GLB-hervorming van 2013: hierbij werd de nadruk gelegd op drie beleidsdoelstellingen (rendabele voedselproductie, duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen en klimaatactie, en evenwichtige territoriale ontwikkeling), waarvan de eerste specifiek het landbouwinkomen noemt. Het bij de GLB-hervorming van 2003 ingevoerde systeem met de ontkoppeling van rechtstreekse betalingen en productie bleef van kracht.

Landbouwactiviteit: i) landbouwproducten produceren, fokken of telen en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden; ii) een landbouwareaal in een zodanige staat houden dat begrazing of teelt mogelijk is, of iii) een door de lidstaten omschreven minimumactiviteit verrichten op landbouwarealen die in een voor begrazing of teelt geschikte natuurlijke staat worden behouden.

Landbouwbedrijf: alle eenheden op het grondgebied van eenzelfde lidstaat die voor landbouwactiviteiten worden gebruikt en door een landbouwer worden beheerd.

Landbouwer: een natuurlijke persoon of rechtspersoon dan wel een groep natuurlijke personen of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groep en zijn leden volgens het nationale recht, die een landbouwactiviteit uitoefent en daartoe over een bedrijf op het grondgebied van de EU beschikt.

Nationale reserve: elke lidstaat legt een nationale reserve aan die bedoeld is voor de toewijzing van betalingsrechten, voornamelijk aan nieuwe landbouwers of aan landbouwers in speciale situaties. De nationale reserve omvat het verschil tussen het nationale BBR-maximum en de totale waarde van alle toegewezen betalingsrechten.

Negatieve lijst: lijst van bedrijven of activiteiten zoals luchthavens, waterwerken, vastgoeddiensten of permanente sport- en recreatiegebieden die niet als “actieve landbouwers” worden beschouwd, tenzij zij kunnen aantonen dat hun landbouwactiviteiten niet marginaal zijn.

Ontkoppelde steun: steun die niet verbonden is aan de productie van een specifiek landbouwproduct.

Rechtstreekse betalingen (RB): steunregelingen voor landbouwers die worden verstrekt uit het Europees Landbouwgarantiefonds, dat vaak wordt aangeduid als “pijler 1” van het GLB. Ze zijn voornamelijk bedoeld om landbouwers inkomenssteun te bieden, maar moeten ook bijdragen aan de verwezenlijking van andere doelstellingen met betrekking tot landgebruik, zoals bodembescherming, verbetering van de biodiversiteit en mitigatie van de klimaatverandering. Er is een nationaal maximum voor elke lidstaat.

Schaalvoordeel van grotere bedrijven: vermogen van een landbouwer om de gemiddelde productiekosten te verlagen door het landbouwareaal te vergroten.

Uitzonderlijke winst: winst die onverwacht wordt gegenereerd, bijvoorbeeld als gevolg van wijzigingen in de wetgeving.

Vergroeningsbetaling: areaalgebonden betaling voor landbouwpraktijken die gunstig zijn voor milieu en klimaat.

WTO-landbouwovereenkomst: resultaat van onderhandelingen in de Uruguayronde 1986-1994 waarbij de lidstaten van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) overeenkwamen de toegang tot de markt te verbeteren en marktverstorende subsidies in de landbouw te verminderen.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer I “Duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen”, die onder leiding staat van ERK-lid Phil Wynn Owen. De controle werd geleid door ERK-lid João Figueiredo. Taakleider was Sven Kölling. Het controleteam bestond uit Blanka Happach en Jan Huth, adjunct-taakleiders, Felipe Andres Miguelez, Ingrid Ciabatti, Michail Konstantopoulos en Anžela Poliulianaitė.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2018

© Europese Unie, 2018.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis telefoonnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (sommige mobieletelefoonoperatoren brengen verbindingen met deze nummers in rekening);
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: http://europa.eu

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: https://publications.europa.eu/nl/web/general-publications/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie http://europa.eu/contact).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.