A mezőgazdasági termelők alaptámogatási rendszere: működik ugyan, de az egyszerűsítés, a célirányosítás és a támogatások szintjének konvergenciája szempontjából nem jelentős a hatása

Összefoglaló

A közös agrárpolitika 2013. évi reformja új alaptámogatási rendszert vezetett be a mezőgazdasági termelők számára, amelyet 18 tagállamban¹ alkalmaznak. Az alaptámogatási rendszer, mint elődje, az egységes támogatási rendszer (SPS) célja, hogy alapvető jövedelemtámogatást nyújtson a mezőgazdasági termelőknek, és ezáltal hozzájáruljon az Unió életképes élelmiszer-termeléséhez, a termelésire vonatkozó döntések torzítása nélkül. A mintegy 4 millió mezőgazdasági termelő számára nyújtott körülbelül 18 milliárd euró összegű éves kiadással ez jelenti az Unió legnagyobb mezőgazdasági jövedelemtámogatási rendszerét.

A jelentés fő ellenőrzési kérdése az volt, hogy a Bizottság és a tagállamok megfelelően indították-e el az alaptámogatási rendszert. Megállapítottuk, hogy a mezőgazdasági termelők alaptámogatási rendszere működik ugyan, de az egyszerűsítés, a célirányosítás és a támogatások szintjének konvergenciája szempontjából nem jelentős a hatása.

Az alaptámogatási rendszer bevezetése jelentős erőfeszítéseket igényelt a tagállami hatóságok részéről, az általunk felkeresett tagállamok kontrollrendszerei azonban nagymértékben enyhítették a jogosultságok helytelen kiszámításának és kiosztásának kockázatát. Ennek eredményeként az alaptámogatási kifizetések általában nem tartalmaztak lényeges hibát. 2017 során egyes esetekben azonban a BPS-jogosultságok értékei továbbra is pontatlanok voltak, azokat csak ideiglenes jelleggel vagy becslések alapján számították ki, és néhány felkeresett kifizető ügynökség sajátos nehézségekkel szembesült.

A Bizottság kiterjedt iránymutatást nyújtott a tagállamok számára a folyamatban. A tagállamok a számukra nyújtott pontosítások ellenére sem mindig értelmeztek következetesen egyes számítási szabályokat és nem biztosították a Bizottság számára a monitoringinformációk teljes körét. Összességében a Bizottság saját ellenőrzései jó eredményeket értek el, de a tanúsító szervek részéről a Bizottság többet is megkövetelhetett volna.

A KAP 2013. évi reformjának egyik vezérelve az egyszerűsítés volt. Az alaptámogatási rendszerre és a támogatható földterületre vonatkozó összetett uniós szabályok számos lehetőséget és kivételt tartalmaztak a rendszer alkalmazása tekintetében. A tagállamok által választott számítási szabályok és lehetőségek nem mindig részesítették előnyben az egyszerűsítést, esetenként inkább összetettebbé tették a rendszert, növelték a tagállami hatóságokra nehezedő terheket, és néhány mezőgazdasági termelő számára rendkívüli nyereség realizálását tették lehetővé.

A 2013. évi KAP-reform negatív listát vezetett be azzal a céllal, hogy kizárja azon kedvezményezetteket, akiknek elsődleges tevékenységük nem a mezőgazdasági művelés volt. A lista alkalmazása csak részben volt eredményes, mivel egyes esetekben hasonló kedvezményezettek eltérő módon történő kezeléséhez vezetett és jelentős adminisztratív terhet jelentett a kifizető ügynökségek számára. E nehézségek fényében a Tanács és a Parlament megállapodott abban, hogy 2018-tól a tagállamok dönthetnek arról, hogy csökkentik-e azokat a kritériumokat, amelyek alapján a kérelmezők igazolni tudják „aktív mezőgazdasági termelő” státuszukat, vagy megszüntetik a „negatív lista” alkalmazását.

A reform kiterjesztette a támogatásra jogosult földterületek kategóriáit is, és lehetővé tette a tagállamok számára, hogy intézkedéseket hozzanak a spekulatív támogatásigénylések kockázatának csökkentésére. A mezőgazdasági földterületek célzottabb támogatására irányuló kísérlet azonban nehezen megoldható végrehajtási problémákat okozott.

A KAP 2013. évi reformja a hektáronkénti egyenlőbb támogatási szint felé mozdult el. A reform keretében általános szabályként egy tagállamban vagy egy régióban 2019-ben aktivált valamennyi támogatási jogosultság egységes egységértékkel kell, hogy rendelkezzen, de a 18 tagállam közül csak hat választotta ezt a lehetőséget területének egészére vagy annak nagy részére vonatkozóan, és ezeket 2020-ig egy hetedik tagállam fogja követni. A többi tagállamnak eltérésként engedélyezték, hogy múltbeli tényezőket is figyelembe vegyenek azon támogatási jogosultságok értékének kiszámításához, amelyekkel a mezőgazdasági termelők 2019-ben fognak rendelkezni. A tagállami döntések jelentős hatást gyakoroltak a támogatás újraelosztásának mértékére, és egyes esetekben a mezőgazdasági termelők a különösen magas korábbi támogatási szinteket tudták megőrizni.

Mivel az alaptámogatási rendszer alapvetően a területre vonatkozik, a nagyobb mezőgazdasági üzemeknek kedvez. A program kialakítása miatt a Bizottság arra számít, hogy a 2013. évi KAP-reformmal a támogatások jelenértéke be fog épülni a földárakba, így a földárak emelkedése a mezőgazdasági földterületek tulajdonosai számára is előnyös lesz.

Az alaptámogatás számos gazdálkodó számára jelentős bevételi forrást jelent, de jellegéből adódóan megvannak a korlátai. Nem veszi figyelembe a piaci feltételeket, a mezőgazdasági földterület felhasználását vagy a mezőgazdasági üzem egyedi körülményeit, és nem a mezőgazdasági termelők általános jövedelmi helyzetének elemzésén alapul.

A Szerződés célja, hogy biztosítsa a mezőgazdasági termelők méltányos életszínvonalát, de a közös agrárpolitika életképes élelmiszer-termelésre és a mezőgazdasági termelők jövedelmére vonatkozó általános célját még nem tette mérhető célkitűzésekké, és nincs olyan viszonyítási alap, amellyel az elért eredményeket össze lehetne hasonlítani.

Ami a 2020-ig alkalmazandó jelenlegi alaptámogatási rendszert illeti, egy sor ajánlást teszünk a Bizottságnak az alaptámogatási jogosultságok kiszámítására és kiosztására, a kifizető ügynökségek fő kontrollmechanizmusainak megfelelő végrehajtására, a tagállamok közötti információterjesztésre szolgáló bizottsági rendszerekre, valamint a tanúsító szervek szerepére vonatkozóan.

Ami a következő programozási időszakra vonatkozó javaslatainak kidolgozását illeti, javasoljuk, hogy a Bizottság elemezze a mezőgazdasági termelők valamennyi csoportjára hatást gyakorló tényezőket, a termelők jövedelemtámogatási igényeit és az általuk nyújtott közjavak értékét, valamint hogy a javasolt intézkedéseket kezdettől fogva kapcsolja a megfelelő operatív célkitűzésekhez és kiindulási értékekhez, amelyek alapján el lehet végezni a támogatás teljesítményének összehasonlítását.

Bevezetés

A mezőgazdasági termelékenység növelése és ezáltal a mezőgazdasági termelők méltányos életszínvonalának biztosítása a Szerződés egyik fő célkitűzése, és a közös agrárpolitika (KAP) egyik fő prioritása². 1992 előtt a KAP középpontjában a mezőgazdasági termékekre vonatkozó garantált árak (intervenciós árak) támogatása állt. Ez jelentős túltermelést és az uniós kiadások aránytalan növekedését eredményezte. A KAP 1992-es reformja az intervenciós árak alkalmazását a gabonára és a marhahúsra korlátozta, és arra kötelezte a nagyobb gazdaságokat, hogy pihentessék termőföldjük egy részét. A gabona- és a marhahúsár csökkenéséből adódó várható jövedelemkiesés kompenzálására a termelők közvetlen kifizetésben részesültek, amely a bevetett területek nagyságától, illetve az állatok számától függött. A kiadások általános szintjét ágazatspecifikus regionális vagy nemzeti felső határok korlátozták.

A KAP 2003. évi reformja változatlanul hagyta a közvetlen támogatás általános szintjét, de bevezette a mezőgazdasági termelőknek a mezőgazdasági területekhez kapcsolódó, de termelési kötelezettség nélküli („a termeléstől függetlenített”) egységes támogatási rendszer (SPS) néven ismert rendszerét. Az Unióba 2004-ben és 2007-ben belépő tagállamok mezőgazdasági termelői számára egy hasonlóan a termeléstől független, azonban átmeneti rendszer, az „egységes területalapú rendszer” (SAPS) állt rendelkezésre. Mivel a különböző mezőgazdasági ágazatok támogatását egymást követően integrálták az egységes támogatási rendszerbe, a mezőgazdasági termelők számára az SPS vált a legnagyobb uniós mezőgazdasági jövedelemtámogatási rendszerré.

Az egységes támogatási rendszerrel kapcsolatos korábbi munkánk során megállapítottuk, hogy ez a rendszer bizonyos mértékű jövedelemtámogatást biztosított, és lehetővé tette a mezőgazdasági termelők számára, hogy a piaci kereslet alapján szabadon termeljenek. Ugyanakkor megállapítottuk azt is, hogy pontatlanul határozták meg a „mezőgazdasági termelő”, a „támogatható földterület” és a „mezőgazdasági tevékenység” fogalmát. Ajánlásokat tettünk arra vonatkozóan, hogy a támogatással az „aktív mezőgazdasági termelőket” célozzák meg, hogy egyértelműbben határozzák meg a támogatható földterületek és a mezőgazdasági tevékenység fogalmát, valamint, hogy a támogatási jogosultságok értékének kiszámítása a jelenlegi gazdálkodási feltételeken alapuljon a különböző régiókban³. Megállapítottuk továbbá, hogy az SPS esetében számítási hibák és belső kontrollal kapcsolatos hiányosságok merültek fel egyes tagállamokban, és azt javasoltuk, hogy a kifizető ügynökségek korrigálják a hibákat és egyértelmű eljárásokat fogadjanak el a számítások alapjául szolgáló adatok megbízhatóságának és a támogatási jogosultságok pontosságának hatásos ellenőrzésére⁴.

A KAP 2013. évi reformja továbvitte a termeléstől függetlenített támogatás rendszerét, de azt a 2014 és 2020 közötti időszakra vonatkozó közvetlen kifizetésekre rendelkezésre álló teljes költségvetés kismértékű csökkenése kísérte⁵. Új struktúrát vezetett be a mezőgazdasági termelőknek nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozóan, amely –az egységes területalapú támogatási rendszert bevezető tagállamok számára is nyitva álló – alaptámogatási rendszerből (BPS)⁶, az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatok alapján folyósított kifizetésekből⁷, valamint a fiatal mezőgazdasági termelők támogatásából áll⁸. Ezen túlmenően a tagállamok több olyan lehetőséggel is élhetnek, amelyek várhatóan jobban célozzák a gazdasági nehézségekkel küzdő ágazatokban vagy régiókban tevékenykedő mezőgazdasági termelők, illetve a kisebb mezőgazdasági üzemek támogatását.

A BPS a 2015. igénylési évtől (a 2016. évi uniós költségvetésből finanszírozott kifizetésekkel) lépett hatályba, és jelenleg 18 tagállam alkalmazza a rendszert⁹. Ez a mezőgazdasági termelők számára létrehozott legnagyobb uniós közvetlen támogatási rendszer, amely évente mintegy 18 milliárd euró költséggel jár, és teljes egészében az uniós költségvetésből finanszírozzák. 2015-ben mintegy 4 millió uniós mezőgazdasági üzem részesült BPS-támogatásban. A tagállamoknak a nemzeti költségvetési felső határt a különböző közvetlen támogatási rendszerekhez rendelő döntése alapján a Bizottság minden évben kiszámítja a BPS-támogatásra rendelkezésre álló összegeket, ami biztosítja, hogy a rendelkezésre álló költségvetésből a lehető legnagyobb összeg legyen kifizethető a mezőgazdasági termelők számára¹⁰. Emiatt az, hogy mekkora a BPS-támogatás része az uniós közvetlen kifizetések teljes összegén belül, tagállamonként jelentősen eltérhet (lásd: 1. ábra).

Forrás: Európai Számvevőszék.

A 2013. évi KAP-reform uniós jogi kerete a közvetlen támogatás általános célkitűzéseként az életképes élelmiszertermelést határozza meg¹¹. A BPS célja az elődjéhez, az SPS-hez hasonlóan az, hogy a termelők számára alapvető jövedelemtámogatást nyújtson anélkül, hogy torzítaná a termelésre vonatkozó döntéseket¹². Ez elviekben biztonsági hálót nyújt az olyan mezőgazdasági termelők számára, amelyek termékei esetében a piaci árak nagy ingadozásnak vannak kitéve, ezáltal a támogatás hozzájárul jövedelmük stabilizálásához, ugyanakkor lehetővé teszi számukra, hogy a termelésre vonatkozó döntéseiket piaci kereslet alapján hozzák meg. Ez a megoldás független a mezőgazdasági termeléstől, így összhangban van a nemzetközi kereskedelmi megállapodásokkal¹³.

A támogatás kifizetésének feltétele a mezőgazdasági területek olyan állapotban történő fenntartása, hogy azok legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmasak legyenek. Ez hozzájárul az Unió mezőgazdasági termelési potenciáljának megőrzéséhez és ezáltal a földterületek termelésből való kivonásának elkerüléséhez. A támogatásban részesülő mezőgazdasági üzemeknek meg kell felelniük a földterület jó mezőgazdasági és környezeti állapotban tartására vonatkozó minimumkövetelményeknek, és bizonyos az élelmiszer-biztonsági, állat- és növény-egészségügyi, valamint állatjóléti kötelezettségeket is be kell tartaniuk mezőgazdasági üzemükre vonatkozóan (kölcsönös megfeleltetés). Ez elviekben hozzájárul a földhasználathoz kapcsolódó egyéb általános KAP-célkitűzések eléréséhez is, például a talajvédelemhez, a biológiai sokféleséghez és az éghajlatváltozás mérsékléséhez.

Az alaptámogatási rendszer fő összetevői

A BPS-támogatáshoz való hozzáférés támogatási jogosultságok birtoklásától függ (a továbbiakban: BPS-jogosultságok). Minden jogosultság átruházható jogot biztosít birtokosának egy adott éves támogatási összeghez, feltéve, hogy azt a támogatható mezőgazdasági földterület egy hektárjával együtt bejelentik („aktiválás”). A földterület elvileg bármilyen szántóföldet, állandó gyepterületet és állandó kultúrák alatti földterületet jelenthet. Egy adott régióban vagy tagállamban a BPS-jogosultságok maximális összértékének a rögzített költségvetési felső határ szab korlátot.

Az alaptámogatásra való jogosultság (és a BPS-jogosultságok birtoklása) annak is előfeltétele, hogy a mezőgazdasági termelők más közvetlen kifizetésben – „zöldítési kifizetésben”, az átcsoportosított támogatásban¹⁴ vagy a fiatal mezőgazdasági termelők részére nyújtott támogatásban – részesüljenek. A legtöbb tagállam úgy döntött, a kérelmezők által aktivált támogatási jogosultságok értékének rögzített százalékos arányában „zöldítési kifizetést”, illetve számos tagállam „fiatal mezőgazdasági termelőket” célzó támogatást nyújt. Ez azt jelenti, hogy a BPS-jogosultságok helytelen kiosztása (érték vagy szám tekintetében) más közvetlen támogatási rendszerek kifizetéseinek helyességét is érinti.

A BPS a mezőgazdasági termelőket célozza. A mezőgazdasági termelő a fogalommeghatározás szerint olyan természetes vagy jogi személy, illetve természetes vagy jogi személyek olyan csoportja, amely mezőgazdasági termékek termelésével foglalkozik, illetve a mezőgazdasági földterület olyan állapotban tartásával, hogy az alkalmas legyen legeltetésre vagy növénytermesztésre, vagy a természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági földterületeken a tagállamok által meghatározandó minimumtevékenységeket végez.

2015-től kezdődően a támogatásnak az „aktív mezőgazdasági termelők” számára történő célzottabbá tétele érdekében bizonyos olyan vállalkozásoknak, amelyek a földgazdálkodásban részt vehetnek, de amelyek üzleti célja csak marginálisan céloz egy mezőgazdasági tevékenységet, mint például repülőterek, vasúti szolgáltatások, vízművek, ingatlanszolgáltatások, illetve állandó sportolási vagy rekreációs célokat szolgáló létesítményeket vezető személyek, valamint azoknak, akik a tagállam által meghatározott felső határt meghaladó összegű közvetlen támogatásban részesültek¹⁵, a támogatás igényléséhez bizonyítaniuk kellett, hogy mezőgazdasági tevékenységük jelentős mértékű. A tagállamok jogosultak voltak szigorúbb szabályokat elfogadni azáltal, hogy további vállalkozásokat is hozzáadnak a listához, illetve kizárják a jogosultsági körből azokat, akiknek mezőgazdasági tevékenysége teljes gazdasági tevékenységük csak elenyésző részét képezi, vagy akiknek nem a mezőgazdaság a fő üzleti tevékenysége.

A korábbi SPS keretében a legtöbb tagállamban a támogatási jogosultságok értéke azon korábbi, termeléshez kapcsolódó támogatási kifizetések értékétől függött, amelyeket az egyes mezőgazdasági termelők egy adott referencia-időszakban kaptak¹⁶. Emiatt a hektáronkénti egyéni támogatások mértéke a mezőgazdasági termelőknek juttatott korábbi támogatás¹⁷ mértékétől függően jelentős eltéréseket mutathat.

A 2013. évi KAP-reform célja, hogy a támogatási jogosultságok értékében ezeket a múltbeli támogatási összegeken alapuló összetevőket megszüntesse, vagy legalábbis csökkentse, és azokat legkésőbb 2019-ig egy hektáronkénti egységes értékhez közelítse („belső konvergencia”). A mezőgazdasági termelőkre gyakorolt káros pénzügyi következmények elkerülése érdekében a tagállamok 2019 után is fenntarthatnak a támogatási jogosultságok értékében egy múltbeli támogatási összegeken alapuló összetevőt. Ennek értelmében egy újabb jövőbeni KAP-reformig a mezőgazdasági termelők korábbi, termeléstől függő támogatási programok keretében kapott kifizetéseinek értéke továbbra is tükröződni fog a BPS-jogosultságok értékében. A 67. bekezdésben foglaltak szerint azonban a különbségek hatása a 2019-ig tartó időszakban csökkenni fog.

2016 és 2019 között a BPS céljára rendelkezésre álló összegek tovább változnak, mivel a tagállamok csökkenteni vagy növelni fogják a nemzeti felső határokat („külső konvergencia”)¹⁸.

A tagállamok a BPS-jogosultságok értékének megállapításához három alapmodell közül választhattak (lásd: 2. ábra):

Forrás: Európai Számvevőszék.

Az alapvető BPS-modelleken belül a tagállamok számos különböző lehetőséget kaptak a program végrehajtására. Ezek a lehetőségek lehetővé teszik a tagállamok számára, hogy érvényesítsék a nemzeti preferenciákat a következőkre vonatkozóan: milyen szinten kívánják alkalmazni a rendszert (nemzeti vagy regionális), hogyan számítják ki a mezőgazdasági termelők referenciaösszegeinek és az alaptámogatási jogosultságaiknak az értékét, miként célozzák jobban az „aktív mezőgazdasági termelők” támogatását, és milyen módon határozzák meg a BPS-jogosultságok kiosztására jogosult területet¹⁹.

A BPS-jogosultságok kiszámítása és kiosztása

A tagállamoknak 2015-ben kellett megállapítaniuk a BPS-jogosultságokat és kiosztani azokat a mezőgazdasági termelők számára. Ezenkívül a nemzeti tartalékban is elő kellett irányozniuk a rendelkezésre álló költségvetés bizonyos összegét a BPS-jogosultságoknak a fiatal mezőgazdasági termelők, a mezőgazdasági tevékenységüket megkezdő mezőgazdasági termelők vagy a speciális helyzetben levő mezőgazdasági termelők részére történő kiosztása céljából²⁰.

Főszabály szerint a mezőgazdasági termelőknek kiosztott támogatási jogosultságok száma a 2015-ben megművelt, támogatható mezőgazdasági hektárok számával volt egyenlő valamennyi BPS modell esetében. Az érték a tagállam vagy a régió által választott egyedi BPS-modelltől függött. Amennyiben a tagállamok 2015-ben már az alaptámogatási rendszer átalányalapú modelljét alkalmazták, az egy adott régióban működő valamennyi mezőgazdasági termelő azonos hektáronkénti egységértékű BPS-jogosultságot kapott (lásd: 3. ábra).

*⁾ A nemzeti tartalékból nyújtott támogatási jogosultság területének kivételével

Forrás: Európai Számvevőszék.

Azokban a tagállamokban, amelyek az alaptámogatási rendszer konvergencián alapuló modelljét választották, azaz 2015-ben még nem alkalmaztak egységes hektáronkénti értékeket, a tagállami hatóságok elvben az alábbi hat elemre alapozták számításaikat (lásd: 4. ábra)²¹:

• az adott tagállamban vagy régióban valamennyi „aktív mezőgazdasági termelő” teljes támogatható mezőgazdasági területe 2015-ben;
• az egyes kérelmezők esetében 2015-ben támogatható mezőgazdasági terület;
• a 2015. évi kérelmezők 2014-re vonatkozó egyéni referenciaösszege²²;
• a 2014. évre vonatkozó teljes referenciaösszegek valamennyi 2015-ben „aktív mezőgazdasági termelő” esetében;
• az alaptámogatási rendszerre vonatkozóan 2015-ben alkalmazandó nemzeti vagy regionális felső határok;
• a 2019. évi nemzeti vagy regionális célérték (nemzeti vagy regionális átlag).

*⁾ A nemzeti tartalékból nyújtott támogatási jogosultság területének kivételével

Forrás: Európai Számvevőszék.

Valamennyi konvergencián alapuló modellben közös volt, hogy a tagállami kifizető ügynökségeknek meg kellett állapítaniuk az egyes mezőgazdasági termelők egyéni referenciaösszegét, és kezelniük kellett a mezőgazdasági termelő személyes helyzetének – például a 2014 és 2015 között történt egyesülések, szétválások vagy földterület-átruházások – változásait. Az egyszerűsítés érdekében az SPS-t regionálisan alkalmazó tagállamok fenntarthatták a meglévő SPS-jogosultságokat, amelyekből aztán BPS-jogosultságok lettek²³.

A Bizottság és a tagállamok szerepe az alaptámogatási rendszer bevezetésében

A Bizottság és a tagállamok közösen felelősek az alaptámogatási rendszer és más közvetlen kifizetési rendszerek kezeléséért. A költségvetés végrehajtásáért azonban továbbra a Bizottság viseli a végső felelősséget²⁴. Ez azt jelenti, hogy a Bizottságnak gondoskodnia kellett az alaptámogatási rendszer – megfelelő felhatalmazáson alapuló jogi aktusok, az alaptámogatási rendszer tagállamokban történő irányításának monitoringja, valamint a rendszer igazgatására szolgáló kontrollrendszerek szabályszerűségi ellenőrzések révén történő – helyes végrehajtásáról. Amennyiben a nemzeti végrehajtás nincs összhangban az uniós jogi kerettel, a Bizottság pénzügyi korrekciókat alkalmazhat.

A tagállamok kiszámították a BPS-jogosultságokat, és azokat egy meghatározott adatbázisban rögzítették. Biztosítaniuk kellett ezenkívül azt is, hogy az akkreditált kifizető ügynökségek ezt követően kifizessék a BPS-támogatást a mezőgazdasági termelőknek. E célból a tagállami hatóságoknak az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszert (IIER) kellett használniuk a kifizetések helyességének és a szabálytalanságok megelőzésének biztosítása érdekében. A mezőgazdasági területekre vonatkozó megbízható információk felhasználásával és az automatizált keresztellenőrzések rendszerével az IIER-nek ezenkívül támogatást kell nyújtania a mezőgazdasági termelők számára a helyes nyilatkozatok elkészítéséhez, és hatékonyan azonosítania kell a lehetséges szabálytalanságokat. Emellett független nemzeti tanúsító szervnek kellett ellenőriznie a kifizető ügynökségek által folyósított összes uniós kiadás jogszerűségét és szabályszerűségét. Az 5. ábra mutatja be a Bizottság és a tagállamok szerepét az alaptámogatási rendszer végrehajtásában.

Forrás: Európai Számvevőszék.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Ellenőrzésünk célja annak megállapítása volt, hogy 2015-ben a Bizottság és a tagállamok az uniós jogi keretnek és a KAP célkitűzéseinek megfelelően hajtották-e végre a BPS bevezetését. Ebben az összefüggésben áttekintettük az alaptámogatási rendszer – mint a mezőgazdasági termelők számára a termeléstől független jövedelemtámogatást biztosító rendszer – kialakításából eredő jellemzőket. A következő általános ellenőrzési kérdésre kerestük a választ:

A Bizottság és a tagállamok megfelelően indították el a mezőgazdasági termelők számára nyújtott alaptámogatási rendszert?

A kérdés megválaszolásához azt vizsgáltuk, hogy:

• a tagállamok kontrollrendszerei csökkentették-e az alaptámogatási rendszer támogatási jogosultságai helytelen kiszámításának kockázatát;
• a Bizottság megfelelően támogatta-e az alaptámogatási rendszer bevezetését, és megfelelően felügyelte és ellenőrizte-e a tagállamokat;
• az alaptámogatási rendszer bevezetése hozzájárult-e mind a mezőgazdasági termelők, mind a közigazgatási szervek szempontjából történő egyszerűsítéshez, és összhangban volt-e a KAP célkitűzéseivel.

Ellenőrzésünkre 2016 szeptembere és 2017 áprilisa között került sor, és az a következőket foglalta magában:

• a mind a 18, a BPS-t bevezető tagállamnak kiküldött felmérés, amelyben bekértük a rendszer kialakításával és bevezetésével kapcsolatos fő adatokat és információkat. Adott esetben ezek eredményeit a jelentésünkhöz is felhasználtuk;
• látogatások az Európai Bizottság Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóságánál és az alaptámogatási rendszer számára rendelkezésre álló uniós költségvetésből való részesedésük, valamint a program végrehajtására választott konkrét modell alapján kiválasztott hat tagállamnál (Németország (Alsó-Szászország), Görögország, Spanyolország, Franciaország, Olaszország és az Egyesült Királyság (Anglia és Skócia). Interjúkat készítettünk, elemeztük az eljárásokat és az adatokat, valamint megvizsgáltuk a vonatkozó dokumentumokat;
• a mezőgazdasági termelők támogatási jogosultságaiból vett, a 2015. igénylési évre vonatkozó 400 dossziét tartalmazó minta ellenőrzése. Ezeket részben véletlenszerűen, részben kockázatértékelés alapján választottuk ki, hogy áttekintsük a BPS-jogosultságok értékének kiszámítását és az alkalmazott fő kontrollmechanizmusokat.

Ezenkívül a 2016. évi megbízhatósági nyilatkozat kapcsán végzett munkánk eredményeit is figyelembe vettük.

Észrevételek

A felkeresett tagállamok kontrollrendszerei nagymértékben csökkentették a BPS-jogosultságok helytelen kiszámításának és kiosztásának kockázatát, de a tagállamok döntései különösen nagy kihívást jelenthetnek egyes kifizető ügynökségek számára

A legtöbb tagállam leküzdötte a nehézségeket, és összességében a mezőgazdasági termelőknek nyújtott alaptámogatási kifizetések nem tartalmaztak lényeges hibát…

Valamennyi felkeresett tagállamnak számos kihívással kellett szembenéznie az alaptámogatási rendszer végrehajtása során. A kihívások jellege nagyban függött az adott tagállam által választott lehetőségektől. A kihívások közé elsősorban a következők tartoztak:

• a kérelmezők BPS-támogatásra való jogosultságának, azaz annak ellenőrzése, hogy 2013-ban közvetlen támogatásban részesültek-e, és 2015-ben „aktív mezőgazdasági termelők” voltak-e;
• az egyes mezőgazdasági termelők egyéni referenciaösszegének megállapítása, amennyiben a tagállam nem alkalmaz hektáronkénti átalányösszeget;
• a mezőgazdasági termelők 2015-ben támogatható mezőgazdasági területeinek meghatározása a mezőgazdasági parcellaazonosító rendszerek (MePaR) és a helyszíni ellenőrzések legfrissebb adatai alapján. Ez esetenként szükségessé tette az alaptámogatási rendszer bevezetését megelőzően nem támogatható földterületek azonosítását is;
• a 2015 és 2019 közötti időszakra vonatkozó BPS-jogosultságok értékének megállapítása az összes ellenőrzés és számítás elvégzése után;
• az érintett mezőgazdasági termelők tájékoztatása 2015 végéig, illetve amennyiben a tagállami hatóságok csak ideiglenes adatokkal rendelkeztek, 2016. április 1-ig;
• a BPS és az egyéb közvetlen támogatások kifizetése 2016. június 30-ig.

A legtöbb tagállam sikeresen teljesítette e kihívásokat, és a jogszabályban megállapított határidőkön belül vagy azokhoz közeli időpontban elvégezte a szükséges a számításokat. Spanyolország, Franciaország, Olaszország, Hollandia, Ausztria, Svédország és az Egyesült Királyság (Skócia) azonban a jogszabályban megállapított 2016. június 30-i határidőn belül nem tudta teljesíteni a végleges kifizetéseket valamennyi mezőgazdasági termelő számára, és ezekben az esetekben a Bizottság 2016. október 15-ig engedélyezte csökkentés nélkül a kifizetéseket²⁵.

A rendelkezésre álló adatok alapján elmondható, hogy a BPS-jogosultságokon alapuló kifizetések az Unió egészében általában nem tartalmaztak lényeges hibát²⁶. A számítási hibák azonban számos egyedi mezőgazdasági termelő esetében befolyásolhatták a kifizetéseket, és csökkenthették a BPS-jogosultságok adatbázisainak megbízhatóságát az alábbiakban bemutatottak szerint.

… de egyes esetekben a BPS-jogosultságok értékei pontatlanok voltak, és ezeket csak ideiglenesen vagy becslések alapján számították ki…

Megállapítottuk, hogy a tagállamok (vagy régiók) – Olaszország és egy németországi régió (Mecklenburg-Elő-Pomeránia) kivételével – a legtöbb esetben helyesen alkalmazták az általános számítási szabályokat, és tiszteletben tartották az alkalmazandó nemzeti vagy regionális felső határokat. Egyes esetekben azonban arra derült fény, hogy a BPS-jogosultságok értékei pontatlanok voltak, és ezeket csak ideiglenesen vagy becslések alapján számították ki, amely hatással volt a kifizetéseknek az egyes mezőgazdasági termelők közötti elosztására:

1. Az Egyesült Királyságban (Skócia) a hatóságok nem alkalmazták helyesen a számítási szabályokat a 2019-es célátalányértékek és az éves költségvetési kiigazítások meghatározásához. Hollandiában a hatóságok helytelen konvergencia-értéket számítottak ki a támogatási jogosultságok 2019. évi átalányösszegre való kiigazítása tekintetében. Ez azonban nem érintette a kifizetések teljes összegét Skóciában és Hollandiában, és csak csekély hatást gyakorolt az egyes mezőgazdasági termelők kifizetéseinek elosztására.
2. Franciaország és az Egyesült Királyság (Anglia és Skócia) ideiglenes adatokat vagy becsléseket használt fel, mivel komoly nehézségekbe ütközött a BPS-jogosultságok végleges értékeinek kellő időben történő kiszámítása során. Ez hatással volt a BPS-jogosultságok értékeinek pontosságára, mivel a számítás egyik összetevőjének (mint például a teljes támogatható terület) változása potenciálisan más összetevőket (például a jogosultságok értékét) érintő változásokat is eredményezett, és ez további következményekkel járhatott a konvergencia mértékének kiszámításával kapcsolatban. Ez egyben azt is jelentette, hogy a mezőgazdasági termelők a következő igénylési évre vonatkozó kérelem benyújtása előtt nem ismerték BPS-jogosultságaik végleges értékét. Az alábbiakban bemutatunk a felmerült különböző problémák közül néhányat.
   1. Franciaországban a kifizető ügynökség 2017 májusában még nem készült el a 2015. évi alaptámogatási jogosultságok végleges értékének kiszámításával, és azokat hivatalosan nem osztották ki mezőgazdasági termelők között. A késedelmet a parcellák azonosítására szolgáló új rendszer bevezetésének csúszása, a nem mezőgazdasági területek azonosításának nehézségei és a mezőgazdasági termelők 2015. évi helyszíni ellenőrzéseiben bekövetkező jelentős késések okozták, mivel ez utóbbiakat a francia hatóságok csak 2016 decemberében fejezték be²⁷.
   2. Az Egyesült Királyságban (Anglia és Skócia) jelentős késéssel történt meg a támogatási jogosultságok értékének kiszámítása, mivel Angliában, amely a korábbi SPS-jogosultságok fenntartása mellett döntött, nem álltak időben rendelkezésre a termőföldek egészét lefedő adatok. Így a hatóságok annak ellenére is csak megbecsülni tudták a végleges támogatható területet, hogy ez a kifizetési jogosultság értékének pontos kiszámításához szükséges kulcsfontosságú összetevő. Ezenfelül a kérelmek feldolgozására szolgáló új számítógépes rendszer nem a várakozások szerint működött, ezért a kifizető ügynökségnek vissza kellett térnie a papíralapú kérelemfeldolgozásra. Ez komoly nehézségeket okozott a BPS-jogosultságoknak a támogatható területek alapján történő kiigazítása és a kifizetési határidő betartása tekintetében²⁸. Skóciában a hatóságok számára nehézséget jelentett, hogy valamennyi támogatási kérelem feldolgozása időben megtörténjen, részben azért, mert elmaradásban voltak a támogatható állandó gyepterületek azonosítása terén. Ahhoz, hogy betarthassák támogatás folyósítási határidejét, szemléltető számításokat végeztek az alaptámogatási rendszerre vonatkozó jogosultsági értékekről, 2017 májusáig azonban még mindig nem állapították meg a végleges értékeket²⁹.

… és néhány felkeresett kifizető ügynökség komoly nehézségekkel szembesült

A kifizető ügynökségeknek hatásos fő kontrollmechanizmusokat kellett létrehozniuk annak biztosítása érdekében, hogy a mezőgazdasági termelők részére kiosztott BPS-jogosultságok száma és értéke pontos legyen. A fő kontrollmechanizmusok többek között a következők voltak: a mezőgazdasági termelők által benyújtott támogatási kérelmekben szereplő területek támogathatóságának keresztellenőrzése a MePaR adataival³⁰ és a korábbi referenciaadatokkal, valamint a mezőgazdasági termelők által benyújtott igazoló dokumentumok hitelességének ellenőrzése és BPS-jogosultságok kiszámításának felülvizsgálata. A következő bekezdések az általunk felkeresett tagállamokban tapasztalt különböző problémák közül mutatnak be néhányat.

Olaszországban az olasz kifizető ügynökségek belsőkontroll-keretrendszerén kívüli központi koordinációs szerv felelős a BPS-jogosultságok kiszámításáért és a mezőgazdasági termelők közötti kiosztásáért. Ez a szerv nem végezte el a mezőgazdasági termelők támogathatóságának teljes körű ellenőrzését, és továbbra is bizonytalanságok álltak fenn az állandó gyepterület jelentős hányadának támogathatóságára vonatkozóan. Ez egy olyan iteratív folyamatot eredményezett, amelynek során ugyanannak a koordinációs szervnek a BPS-jogosultságok mintegy egyharmada esetében az értéket újra kellett számítania, miután eredetileg kiosztották őket. Végül a jogosultságok teljes értéke meghaladta a nemzeti költségvetési felső határt. Az uniós jogszabályok szerint ez az olasz BPS-jogosultságok értékének további kiigazítását tette volna szükségessé. A mezőgazdasági termelők számára fizetett támogatásokra gyakorolt hatás általában véve valószínűleg csekély lesz, de az egyéni mezőgazdasági termelők szintjén jelentősebb lehet. Az újraszámítások 2017 áprilisában még folyamatban voltak, és azok a BPS-jogosultságok értékét és az azt követő évekre vonatkozó támogatási kifizetéseket is érintették³¹.

A mezőgazdasági parcellaazonosító rendszerben (MePaR) található, a támogatási kérelmekben szereplő parcellák tényleges támogatható területére vonatkozó információk megbízhatósága további kulcsfontosságú tényező volt a BPS-jogosultságok értékének helyes megállapításához. A hat felkeresett tagállam közül kettőben azt állapítottuk meg, hogy a MePAR-ban az információk összességében naprakészek voltak. Franciaországban, Olaszországban és az Egyesült Királyságban a BPS-jogosultságok kiszámításával nagyjából párhuzamosan zajlott a rendszer frissítése³². A görögországi kifizető ügynökség, amely több éven keresztül jelentős erőfeszítéseket tett az állandó gyepterületek helyes azonosítása érdekében, nem rendelkezett a szükséges nemzeti forrásokkal ahhoz, hogy a teljes MePaR rendszert naprakésszé tegye a legfrissebb rendelkezésre álló információkkal. Ezért 2015-ben a hatóságoknak a BPS-jogosultságok kiszámítását az érintett területek több mint felénél korábbi, akár 2008-ban készített felvételekre kellett alapozniuk³³.

Görögországban az állandó gyepterület mintegy 90%-a és az ország mezőgazdasági területének több mint 25%-a köztulajdonban van. az ilyen típusú földterületek esetében a görög hatóságok a BPS-jogosultságok értékét az állatoknak az adott régióra jellemző átlagos hektáronkénti száma és az egyes mezőgazdasági termelők támogatási kérelmében bejelentett száma alapján számították ki³⁴. Az állatnyilvántartásban szereplő megbízhatatlan információk azonban megnehezítették a mezőgazdasági termelőknek kiosztott BPS-jogosultságok számának pontos kiszámítását³⁵.

A Bizottság megfelelően támogatta az alaptámogatási rendszer bevezetését, de a tanúsító szervek részéről többet is megkövetelhetett volna

A Bizottság összességében megfelelően felügyelte a végrehajtási folyamatot, és átfogó iránymutatást nyújtott…

Az uniós jogszabályokban meghatározott, a tagállamok számára rendelkezésre álló lehetőségek széles köre összetettebbé tette a rendelkezéseket és a félreértelmezések és kétértelműségek kockázatát is magában hordozta. A Bizottságnak sikerült időben biztosítania a végrehajtási rendelkezéseket³⁶. A tagállamoknak azonban további iránymutatásra volt szükségük a Bizottságtól a konkrét végrehajtási modelljeikre vonatkozóan. 2014-től kezdve ezért a Bizottság az alaptámogatási rendszer és a többi uniós közvetlen támogatási rendszer zökkenőmentes végrehajtásának biztosítása érdekében több mint 400 iránymutató feljegyzést adott ki a tagállamok számára és kétoldalú találkozókat tartott a tagállami hatóságokkal. A tagállamok a számukra nyújtott pontosítások ellenére sem mindig értelmeztek következetesen egyes számítási szabályokat.

… azonban a tagállamok nem biztosították a monitoringinformációk teljes körét

Mivel a rendszer monitoringja a Bizottság feladata, az alaptámogatási rendszert alkalmazó valamennyi tagállamnak tájékoztatnia kellett a Bizottságot az általuk választott lehetőségekről, ami lehetővé tette, hogy a Bizottság mélyrehatóan elemezze az uniós jogi keretnek való megfelelésüket és ezek nyomán intézkedéseket tegyen. 2017 májusában a Bizottság azonban még mindig nem rendelkezett olyan alapvető információkkal, mint a franciaországi és az olaszországi mezőgazdasági termelőknek odaítélt 2015. évi BPS-jogosultságok összértéke, amelyek együttesen a rendelkezésre álló költségvetés 31%-át tették ki. Ennek az információnak a hiánya megnehezítette a rendszer monitoringját. Az uniós jogszabályok alapján a Bizottság nem volt jogosult csökkenteni a tagállamok felé teljesített kifizetéseket abban az esetben, ha azok nem nyújtottak be időben statisztikai adatokat a BPS-ről.

Összességében a Bizottság saját ellenőrzései jó eredményeket értek el…

A Bizottság kellő időben megkezdte az alaptámogatási rendszer végrehajtásának ellenőrzését azokban a tagállamokban, amelyek jó eredményeket értek el, bár forráshiány miatt nem került sor valamennyi tervezett helyszíni ellenőrzés elvégzésére. A legtöbb látogatás korai időzítése miatt a Bizottság a BPS-jogosultságok kiszámítására irányuló, a tanúsító szervek általi felülvizsgálat minőségét sem tudta értékelni.

A Bizottság az ellenőrzés során elsősorban a tranzakciókból vett minták felülvizsgálatára és a bejelentett területek támogathatóságára összpontosított. Kevesebb hangsúlyt helyezett az általános számítások validálására, az alkalmazott belső kontrollokra, valamint arra, hogy a tagállamok rendelkeznek-e olyan rendszerekkel, amelyek lehetővé teszik a BPS-jogosultságok kezelésének – mint például az alkalmazandó felső határok kiszámításának és betartásának, valamint a nemzeti tartalék kezelésének, beleértve a BPS-jogosultságok törlésére vonatkozó eljárásokat is – a szoros nyomon követését.

… azonban többet is megkövetelhetett volna a tanúsító szervektől

Minden olyan uniós kiadásra vonatkozóan, amelyet tagállami kifizető ügynökségek folyósítanak, szervezetileg független testület általi éves tanúsítási ellenőrzést kell végezni. Ezek az ellenőrző szervek nemzetközileg elfogadott ellenőrzési standardoknak megfelelően elkészített véleményt adnak a kifizető ügynökség éves beszámolóinak teljességéről, pontosságáról és valódiságáról, valamint belső kontrollrendszerének megfelelő működéséről, és azon kiadások jogszerűségéről és szabályszerűségéről, amelyek tekintetében a Bizottságtól visszatérítést igényeltek³⁷. Mivel az alaptámogatási jogosultságok értéke a mezőgazdasági termelők részére folyósított támogatási összegek kiszámításának kulcsfontosságú összetevője, különösen fontos volt, hogy a tanúsító szervek általi ellenőrizzék a BPS-jogosultságok kiszámítását. Tekintettel az alaptámogatási jogosultságok értékének folyamatban levő konvergenciájára és esetleges kiigazítására, ez a következő pénzügyi évekre is vonatkozik.

A Bizottság a tanúsító szervekre vonatkozó iránymutatásában meghatározta, hogy ellenőrzéseik során „értékelniük kell a BPS-jogosultságok helyes elosztásának biztosítására alkalmazott eljárásokat”, és felkérték a tanúsító szerveket annak véleményezésére, hogy a kifizető ügynökségek létrehoztak-e megfelelő rendszert a BPS-jogosultságok azonosítására és nyilvántartására, valamint megfelelő ellenőrzéseket alkalmaztak-e a rendszer létrehozása során. A Bizottság iránymutatásai tíz tranzakció szabályszerűségi tesztelését írták elő, arra vonatkozóan azonban nem adtak további részletes előírásokat, hogy a tanúsító szerveknek milyen ellenőrzéseket kell végezniük a számítások pontosságát illetően.

A felkeresett tagállamokban a tanúsító szervek a Bizottság iránymutatását különböző módon értelmezték, és a Bizottság által a szabályszerűségi tesztelés céljára ajánlott tranzakciók száma túl alacsony volt ahhoz, hogy érvényes átfogó következtetéseket lehessen levonni a BPS-jogosultságok kiszámításának pontosságára vonatkozóan.

A Bizottság iránymutatása nem határozta meg a tanúsító szervek szerepét abban az esetben, ha a BPS-jogosultságok kiszámítása a kifizető ügynökségektől eltérő szerveket érintett. Ennek következtében:

• Németországban (Alsó-Szászország) a számítások pontosságát nem vizsgálta tanúsító szerv, mivel a számítást egy olyan központi koordinációs szerv végezte el, amely nem tartozik a tanúsítási ellenőrzés hatálya alá;
• Olaszországban a tanúsító szerv egyszerűen csak említést tett arról, hogy jelentése elkészítésekor a koordinációs szerv nem fejezte be a BPS-jogosultságok kiszámítását;
• Franciaországban a tanúsító szerv megerősítette, hogy a kifizető ügynökség helyesen alkalmazta a Földművelésügyi Minisztérium által megállapított számítási módszert, de arról számolt be, hogy az adatok még nem véglegesek, és bizonyos számításokat nem vizsgáltak felül.

A tagállamok által választott bizonyos számítási szabályok és lehetőségek esetenként összetettebbé tették a rendszert, növelték a tagállami hatóságokra nehezedő terheket, és néhány mezőgazdasági termelő számára váratlan nyereség realizálását tették lehetővé

A BPS-jogosultságok megállapítására vonatkozó néhány szabály összetett számításokat igényelt

A KAP 2013-as reformjának egyik fő célkitűzése és alapkövetelménye az adminisztratív terhek csökkentése volt, és a Bizottságnak és a tagállamoknak ezt figyelembe kellett volna venniük a közvetlen támogatási rendszerre vonatkozó rendelkezések kialakításakor³⁸.

A tagállami hatóságok előtt álló feladatok összetettsége nagyban függött a BPS-jogosultságok kiszámítására kiválasztott modelltől. Míg a Németországban, Franciaországban (Korzika), Máltán és az Egyesült Királyságban (Anglia) alkalmazott átalányalapú modell egyszerű számításokkal járt a jogosultságok értékére és számaira vonatkozóan, ez kevésbé igaz a többi tagállamban vagy régióban alkalmazott konvergenciamodellekre, amelyek részletes és konkrét számítási szabályait gyakran nemzeti vagy regionális végrehajtási rendelkezések is kiegészítik. Ez nem csak számítási hibákat eredményezett, hanem jelentős többletmunkát is rótt a kifizető ügynökségekre³⁹.

A tagállamok által választott lehetőségek néha jelentős terhet róttak a tagállami közigazgatási szervekre…

A tagállamok objektív kritériumok alapján további területi felosztásokat is bevezethetnek és regionális szinten is alkalmazhatják az alaptámogatási rendszert. E kritériumok közé tartozik az intézményi struktúra (pl. Németország), a regionális mezőgazdasági potenciál (Egyesült Királyság: Anglia és Skócia) vagy az agronómiai jellemzők (pl. Görögország és Spanyolország).

Ennek alapján Spanyolország 50 új BPS-régiót vezetett be, amelyeket a tagállami hatóságok az agronómiai jellemzők és a 2013. évi földhasználat alapján határoztak meg. Ezek a régiók mintegy 316 ún. „comarcas agrarias” területet ölelnek fel, ami azt jelenti, hogy adott esetben egy BPS-régióhoz tartozó földterület több comarca és autonóm közösség területén helyezkedik el Spanyolország kontinentális részén. Számos régióban azonban a BPS-jogosultságok átlagos egységértéke csak kismértékben változott. Bár ez a regionalizáció összhangban volt az uniós jogi keretekkel, bonyolultabbá tette a földgazdálkodást. A mezőgazdasági termelők csak abban a régióban használhatták fel jogosultságaikat, amelyikre eredetileg osztották őket, és azok egy és ugyanazon faluban található mezőgazdasági parcellákat érinthettek (lásd: 6. ábra).

Forrás: Európai Számvevőszék, a spanyol hatóságok (FEGA) által szolgáltatott adatok alapján.

Spanyolországtól eltérően Görögország egy sokkal kevésbé összetett, mezőgazdasági jellemzőkön alapuló modellt alkalmazott, amely csak három régiót határozott meg.

A BPS zökkenőmentes végrehajtására vonatkozóan nem csak a tagállamok által választott BPS-modellek, hanem a támogatható területek meghatározására tervezett uniós jogszabályokban szereplő különböző lehetőségek is nehézséget jelentettek. A várakozások szerint ezeknek javítaniuk kellett a támogatás célirányosságát, ugyanakkor esetenként nagymértékben késleltették a BPS-jogosultságok értékének kiszámítását és hatással voltak az értékek pontosságára is (lásd: 1. háttérmagyarázat).

… és egyes mezőgazdasági termelők gazdaságuk méretének csökkentése révén jelentős mértékű rendkívüli nyereségre tehetnek szert

Azon tagállamok esetében, amelyek az alaptámogatási rendszer tekintetében konvergenciamegközelítést alkalmaztak⁴¹, fennállt annak a kockázata, hogy az alaptámogatási rendszer bevezetésével a mezőgazdasági termelők túlzott mértékű kompenzációban részesülnek abban az esetben, ha jelentősen csökkentették a referencia-időszak (2014) és 2015 között megművelt hektárok számát. Ez lehetővé tette ugyanis, hogy egy nagyobb területből származtatott referenciaösszeget egy kisebb területre összpontosítsanak, és ezáltal a mezőgazdasági termelők rendkívüli nyereségre tegyenek szert.

A tagállamok visszafizettethették ezt a rendkívüli nyereséget⁴². A 13 érintett tagállamból hét élt ezzel a lehetőséggel⁴³, ami azt is lehetővé tette számukra, hogy ezeket a forrásokat hatékonyabban csoportosítsák át, például a BPS-jogosultságok fiatal mezőgazdasági termelőknek történő kiosztásával. Olaszországban azonban a hatóságok nem határozták meg megfelelően az összes olyan mezőgazdasági termelőt, akik számára rendkívüli nyereség jelentkezett, illetve más esetekben helytelenül alkalmazták a szabályokat. Franciaországban a hatóságok eredetileg úgy döntöttek, hogy alkalmazzák a rendkívüli nyereségre vonatkozó rendelkezést, de ezt a gyakorlatban nem tudták megtenni (lásd: 2. háttérmagyarázat)⁴⁴.

Az új szabályok a támogatás célzottabbá tételére irányultak, de csak részben voltak eredményesek

Az új szabályok a kérelmezők bizonyos kategóriáin elvégzendő egyedi ellenőrzésekre vonatkozó követelményeket vezettek be…

A 2013-as KAP-reform célja az volt, hogy a közvetlen uniós támogatások célzottabban irányuljanak a valódi mezőgazdasági termelőkre, és bevezette az úgynevezett „aktív mezőgazdasági termelő” fogalmát⁴⁶. Ez a fogalom kötelező további támogathatósági követelményeket ír elő azon személyekre vonatkozóan, akik főként természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott⁴⁷ mezőgazdasági földterületeken végeznek gazdálkodást, illetve az olyan személyek számára, akik üzleti tevékenysége negatív listán szerepel. Ez utóbbi személyek kérelmeit azzal a feltétellel lehet csak újra befogadni, ha bizonyítani tudják, hogy mezőgazdasági tevékenységük „nem jelentéktelen”.

Az új szabályok lehetővé tették a tagállamok számára, hogy a legfeljebb 5000 euró összegű éves közvetlen kifizetések esetében mentesítsék az igénylőket az ellenőrzések alól, vagy hogy olyan saját alternatív kritériumokat határozzanak meg, amelyek alapján a kérelmezők újra befogadhatók a rendszerbe és uniós közvetlen támogatásban részesülhetnek. A 18 tagállam közül tizenegy alkalmazta az 5000 eurós küszöbértéket a területük egészén vagy egy részén⁴⁸. Ezenkívül a tagállamok jogosultak voltak általánosságban kizárni a jogosultsági körből azokat, akiknek mezőgazdasági tevékenysége teljes gazdasági tevékenységük csak elenyésző részét képezi, vagy akiknek nem a mezőgazdaság a fő üzleti tevékenysége.

Mivel a BPS függetlenített a mezőgazdasági termeléstől, nem lehetett előírni a támogatás jogosultsági feltételeként, hogy a mezőgazdasági termelőknek mezőgazdaságból származzon a jövedelmük. A kedvezményezettek elvben a területükön folytatott összes mezőgazdasági tevékenységet harmadik felek részére kiszervezhették anélkül, hogy elveszítették volna „aktív mezőgazdasági termelő” státuszukat. Azonban a mezőgazdasági termelőnek a támogatási kérelemben szereplő földterületen végzett mezőgazdasági tevékenységgel kapcsolatban rendelkeznie kell döntéshozatali jogkörrel, rendelkeznie kell a haszon felett és viselnie kell a pénzügyi kockázatokat.

… és néhány tagállam jó eredményeket ért el…

Megállapítottuk, hogy a közigazgatási adatok – például a cég- vagy adónyilvántartások – alapján Spanyolország és Olaszország jó eredménnyel azonosította azokat a kérelmezőket, akik nem folytattak mezőgazdasági tevékenységet, vagy az teljes gazdasági tevékenységüknek csak elenyésző részét képezte⁴⁹. Hollandia arról tájékoztatott minket, hogy a tagállami hatóságok a kérelmezők mintegy 4%-át kizárták, mivel fő üzleti tevékenységük vagy vállalkozásuk célja nem mezőgazdasági tevékenységre irányult, és így nem lehetett őket ekként felvenni a hivatalos cégnyilvántartásba.

Ugyanakkor, bár általánosságban felkérték a kérelmezőket, hogy nyilatkozzanak arról, folytatnak-e a negatív listán szereplő tevékenységeket, az összes általunk felkeresett tagállam számára nehézséget jelentett azon kérelmezők megfelelő azonosítása, akik esetében ellenőrizni kellett az „aktív mezőgazdasági termelő” státuszt, vagy azért, mert az igénylési űrlap nem volt kellően egyértelmű, vagy mert bizonyos esetekben nem vizsgálták meg kellőképpen a szabályok kijátszására irányuló kísérleteket.

… de végrehajtásuk csak részben volt eredményes és jelentős adminisztratív terhet jelentett…

A tagállamok által választott megoldásoktól függően jelentősen eltérő lehet azon kérelmezők száma, akik esetében ellenőrizni kell mezőgazdasági tevékenységük jelentőségét: egyes esetekben a tagállamon vagy régión belüli legtöbb kérelmező az alkalmazandó küszöbérték alatt volt, és a legtöbb esetben a tagállamok úgy döntöttek, hogy nem bővítik ki a negatív listát. A negatív listán szereplő és a küszöbérték feletti kérelmezők bizonyítékot szolgáltathattak arra vonatkozóan, hogy i. a közvetlen kifizetések a legutóbbi pénzügyi évben nem mezőgazdasági jövedelmük legalább 5%-át tették ki, ii. fő üzleti tevékenységük a mezőgazdaság, vagy iii. mezőgazdasági tevékenységük nem jelentéktelen. Ez utóbbi lehetőség esetén a tagállamoknak ismét túl sok mozgásterük volt a kritériumok meghatározására. Míg egyes tagállamok olyan kritériumokat alkalmaztak, mint például a nem mezőgazdaságból származó jövedelem aránya a teljes jövedelemhez képest, Németország és az Egyesült Királyság (Skócia kivételével) az olyan kérelmezőktől is befogadott kérelmeket, akik a negatív listán szereplő tevékenységeket „aktív mezőgazdasági termelőként” jelentették be, amennyiben támogatható hektárszámuk meghaladott egy nemzeti vagy regionális átlaghoz közeli értéket. Ez olyan helyzeteket eredményezhet, amikor a negatív listán szereplő tevékenységeket végző kérelmezőket kizárják a támogatásból, ha a küszöbérték alatti földterülettel rendelkeztek, míg a küszöbértéket meghaladó hektárral rendelkező kérelmezők kérelmeit attól függetlenül befogadják, hogy tevékenységük elhanyagolható-e vagy sem.

Végül a legtöbb felkeresett tagállamban a hatóságok csak nagyon kevés személyt zártak ki a kérelmezői körből, mivel a negatív lista hatálya alá tartozó legtöbb személy megfelelt az újbóli befogadásra szolgáló lehetőségek valamelyikének. Németországban például a hatóságok eredetileg mintegy 1000 olyan kérelmező részletes ellenőrzését végezték el, akik a negatív listán szereplő tevékenységet jelentettek be. Ez jelentős adminisztratív terhelést okozott, ugyanakkor mindössze 26 kérelmezőt kizárását eredményezte a BPS-ben történő részvételből.

… és hasonló kérelmezők esetében eltérő bánásmódot eredményezhettek

Végezetül a tagállamok által elfogadott kritériumok miatt előfordulhatott, hogy az összehasonlítható helyzetben lévő kérelmezőket eltérő bánásmódban részesítették, vagy azért, mert a tagállami hatóságok eltérően értelmezték az uniós jogszabályokat, vagy nem terjesztették ki a negatív listát a földgazdálkodásban jellemzően részt vevő olyan szervezetekre, amelyek vagy jelentéktelen mértékű mezőgazdasági tevékenységgel rendelkeznek, illetve amelyek fő üzleti célja nem mezőgazdasági tevékenység (lásd: 3. háttérmagyarázat).

2018-tól a tagállamok a kritériumok egyszerűsítése vagy a „negatív lista” alkalmazásának megszüntetése mellett dönthetnek

Az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályok felülvizsgálatának részeként a Bizottság azt javasolta, hogy a tagállamok nagyobb mérlegelési jogkörrel rendelkezzenek az „aktív mezőgazdasági termelő” fogalmának alkalmazásában. Ezáltal a rendszer lényegesen kevesebb teherrel járna, mivel csökkentené a kérelmezők számára az „aktív mezőgazdasági termelő” státuszt igazoló kritériumok számát, vagy megszüntetné a vonatkozó rendelkezések alkalmazását⁵⁰. Ez utóbbi javaslat mögött az áll, hogy az aktív mezőgazdasági termelőre vonatkozó rendelkezések végrehajtásával összefüggő nehézségek és igazgatási költségek meghaladják azt az előnyt, amely igen kis számú nem aktív kedvezményezettnek a közvetlen támogatási rendszerből való kizárása jelent. 2017 októberében a Tanács és a Parlament megállapodott abban, hogy 2018-tól a tagállamok dönthetnek arról, hogy csökkentik-e azokat a kritériumokat, amelyek alapján a kérelmezők igazolni tudják „aktív mezőgazdasági termelő” státuszukat – ami kevesebb lehetőséget hagy a kérelmezőknek az újbóli befogadásra –, vagy megszüntetik a negatív lista alkalmazását⁵¹.

Az új szabályok kibővítették azon földterület-kategóriákat, amelyekre a támogatást folyósítják…

A mezőgazdasági termelők csak akkor részesülhettek BPS-jogosultságokban, BPS-kifizetésekben és egyéb területalapú közvetlen támogatásban, ha támogatható mezőgazdasági földterülettel rendelkeztek. A tagállamok az olyan állandó gyepterületekre is kiterjeszthették a támogathatóságot, ahol nem volt túlsúlyban a fű vagy más egynyári takarmánynövény. A gyakorlatban az olyan régiókban található pusztai legelők vagy erdők területét érintette, ahol az ilyen földterületek használata a bevett helyi gyakorlat részét képezte⁵². A korábbi SPS keretében az ilyen földterületek támogathatósága nem volt kellően egyértelmű⁵³.

… és lehetővé tették a tagállamok számára, hogy intézkedéseket hozzanak a spekulatív támogatáskérelmek kockázatának csökkentésére…

Korábban megállapítottuk, hogy az SPS keretében a befektetők nagy értékű támogatási jogosultságokat szerezhetnek, és azokat olyan kis értékű földterületekkel együtt jelenthetik be támogatásra, amelyek egyáltalán nem, vagy csak minimális fenntartási munkákat igényelnek⁵⁴. Ez azt eredményezte, hogy mezőgazdasággal nem foglalkozó személyek részesültek uniós jövedelemtámogatásban. Egyes tagállamok az alaptámogatási rendszer keretében olyan intézkedéseket hoztak, amelyek részben orvosolták ezt a helyzetet, vagy amelyek célja a spekulatív támogatáskérelmek kockázatának csökkentése volt (lásd: 4. háttérmagyarázat).

… de nehezen megoldható végrehajtási problémákat is előidéztek

Az uniós jogszabályok értelmében egy földterület általában csak akkor támogatható, ha azon egy mezőgazdasági termelő mezőgazdasági tevékenységet végez⁵⁵. Ez segít elkerülni a termőterületek termelésből való kivonását és megelőzni az élőhelyek károsodását. Megállapítottuk, hogy a legtöbb tagállam meghatározott évente rendszeresen végzendő minimális tevékenységeket, mint például legeltetés vagy kaszálás, amelyek alkalmasak a földterület mezőgazdasági potenciáljának fenntartására vagy az élőhelyek károsodásának megelőzésére. A tagállamok ezenkívül meghatározhatják a mezőgazdasági területek azon jellemzőit is, amelyek teljesítésével azok mezőgazdasági tevékenység céljára használt földterületeknek minősülnek⁵⁶. Az ezt a lehetőséget választó tagállamok számára nehéznek bizonyult a konkrét jellemzők meghatározása: Franciaország és az Egyesült Királyság (Anglia) általános jellemzőket határozott meg: például „nem borítják sűrű cserjések” (Anglia) vagy „nem jellemző rá a nem kívánt gyomok túlsúlya” (Franciaország). Ez bizonytalanságot okozhat a mezőgazdasági termelők számára földjeik támogathatóságát illetően, és a BPS-jogosultságok termelésből kivont területekre történő kiosztását is eredményezhetik.

Ezenkívül a sajátos éghajlati viszonyokkal vagy gyenge talajminőséggel rendelkező régiók nem írhatják elő egyedi speciális tevékenységek folytatását a mezőgazdasági potenciál fenntartása érdekében. Az új szabályok úgy rendelkeznek, hogy a „természetes állapotban legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott” területek csak akkor támogathatók, ha azokon a mezőgazdasági termelők bizonyos minimális tevékenységet folytatnak⁵⁷.

A tagállamok szabadon dönthettek arról, hogy rendelkeznek-e „természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott területekkel”. Franciaország és Olaszország például egy bizonyos tengerszint feletti magasság fölött található hegyvidéki régiókban olyan területeket határozott meg, ahol minimális mezőgazdasági tevékenységként rendszeres legeltetés vagy kaszálás elvégzése szükséges. Az Egyesült Királyság (Skócia) hatóságai úgy vélték azonban, hogy a hatályos uniós jogszabályok értelmében az ilyen minimális tevékenységeknek nem feltétlenül kell mezőgazdasági vagy a földgazdálkodással kapcsolatos tevékenységeknek lenniük (lásd: 5. háttérmagyarázat).

5. háttérmagyarázat.

A természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott földterületen végzendő minimális tevékenységek

Az Egyesült Királyság (Skócia) az alacsony hozamú állandó legelőt („külterjes legelő”) „természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott földterületként” határozta meg. Ezek a területek csak akkor voltak támogathatók, ha a mezőgazdasági termelők mezőgazdasági termelésre használták őket, vagy adott esetben minden naptári évben elvégezték azok környezetvédelmi értékelését. Ez a mezőgazdasági üzem térképéből és környezetének leírásából, a költő madarak, emlősök, lepkék és a növények egészségének felméréséből, valamint az élőhelyek megfigyeléséből állt. 2015-ben ilyen értékelések körülbelül 190 000 ha esetében álltak rendelkezésre.

Forrás: Európai Számvevőszék.

Az értékelés jelentős költségekkel járt a kedvezményezettek számára, de értékes környezeti adatokat szolgáltatott, azonban nem kapcsolódott szorosan a mezőgazdasági termelők jövedelemtámogatásának célkitűzéséhez.

Az új szabályok lehetővé tették a tagállamok számára, hogy a BPS-jogosultságokat olyan mezőgazdasági területekre ítéljék oda, ahol nem volt túlsúlyban a fű vagy más egynyári takarmánynövény. Ezek fás, illetve pusztai legelők lehettek, azzal a feltétellel, hogy a mezőgazdasági termelők ezeket a földterületeket hagyományosan legeltetésre használják. Általában a legeltetés az egyetlen olyan tevékenység, amely képes jó állapotban tartani az ilyen földterületeket és megkülönböztetni őket a nem mezőgazdasági földterülettől, ezáltal elkerülhető azok romlása vagy a termelésből való kivonása⁵⁸. Az állatok birtoklásától függő támogatás azonban nem lenne összhangban az alaptámogatási rendszer termeléstől függetlenített jellegével. Ezért a tagállamok nehézségekbe ütköztek a földterületek megfelelő fenntartását biztosító szabályok kialakítása során.

A KAP 2013. évi reformja a támogatás hektáronkénti egységesebb elosztásának irányába mozdult el, és továbbra is nehéz megállapítani a BPS-támogatás hatékonyságát a mezőgazdasági termelők jövedelmének tekintetében

A közös agrárpolitika 2013. évi reformja a hektáronkénti egyenlőbb támogatási szint felé mozdult el…

A 2003-as KAP-reformig a mezőgazdasági termelők főként a 2000 és 2002 között kapott közvetlen támogatás mértéke alapján részesültek jövedelemtámogatásban. Bár a 2003. évi KAP-reform már lehetővé tette a tagállamok számára, hogy az SPS-jogosultságok értékében csökkentsék ezeknek a múltbeli összetevőknek a súlyát, vagy azokat egy hektáronkénti egységes összeggel közelítsék, ezt csak néhány tagállam tette meg⁵⁹.

A KAP 2013. évi reformja a hektáronkénti egyenlőbb támogatási szint felé mozdult el. A reform keretében „általános szabályként minden, egy tagállamon, illetve egy régión belül 2019-ben aktivált támogatási jogosultságnak egységértékkel kell rendelkeznie”⁶⁰. A tagállamoknak – a mezőgazdasági termelőkre gyakorolt negatív pénzügyi következmények elkerülése érdekében – eltérésként engedélyezték, hogy múltbeli tényezőket is figyelembe vegyenek azon támogatási jogosultságok értékének kiszámításához, amelyekkel a mezőgazdasági termelők 2019-ben fognak rendelkezni. A rendszert alkalmazó 18 tagállam közül hat a területükön található régiókon belül 2019-ig egységes hektáronkénti értéket fog fizetni, egy hetedik tagállam pedig 2020-ig vezeti be ezt (lásd: 7. ábra)⁶¹.

Forrás: Európai Számvevőszék.

… de a tagállamok többsége a részleges konvergencia lehetőségét választotta…

Az átalányalapú alaptámogatási rendszerre való áttérés a támogatások mezőgazdasági termelők és mezőgazdasági ágazatok közötti jelentős újraelosztásához vezethet, és ezáltal jelentős hatást gyakorolhat az egyes mezőgazdasági termelők jövedelmi helyzetére.

Ezt figyelembe véve tizenegy tagállam a részleges konvergencián alapuló modell mellett döntött. Ez a modell biztosítja, hogy 2019-ig minden BPS-jogosultság a nemzeti vagy regionális átlag legalább 60%-ának megfelelő egységértékkel rendelkezzen. Franciaország (kontinentális területek) olyan ambiciózusabb, a hektáronkénti egységes támogatás bevezetését elősegítő modellt választott, amely szerint minden mezőgazdasági termelő 2019-ig a hektáronkénti átlagos nemzeti egységérték 70%-ára lesz jogosult. Az említett tizenegy tagállam többsége úgy döntött, hogy az uniós jogszabályok által megengedett módon csak korlátozott mértékben fogják csökkenteni azon mezőgazdasági termelők jogosultsági értékeit, akik legfeljebb 30%-kal haladják meg a 2019-es átlagot.

Megállapítottuk, hogy nemcsak az alaptámogatási rendszerhez választott modell, hanem a rendelkezésre álló költségvetési felső határok regionális felosztásának kritériumai is jelentősen befolyásolhatták az újraelosztás szintjét, és a mezőgazdasági termelők különösen magas támogatási szinteket tarthattak fenn korábbi termelésük következtében (lásd: 6. háttérmagyarázat).

A nemzeti felső határok múltbeli támogatási szintek alapján történő megállapításából, valamint a közvetlen kifizetések nemzeti felső határának a meglévő támogatási rendszerek közötti elosztására vonatkozó tagállami döntések sokféleségéből adódóan a BPS-támogatás átlagos szintje jelentős eltéréseket mutat (lásd: 1. táblázat).

Forrás: Európai Számvevőszék.

Ezenkívül fennáll annak a kockázata, hogy a hasonló helyzetben levő mezőgazdasági termelők számára nyújtott támogatás mértékében megfigyelhető jelentős eltérések hátrányosan befolyásolják a versenyfeltételeket és sértik a közös agrárpolitika egységességét.

… és továbbra is nehéz megállapítani, hogy a jövedelemtámogatási rendszer hatékony-e a mezőgazdasági termelők jövedelmének tekintetében

A 2013-as KAP-reform biztosítja, hogy 2019-ig a mezőgazdasági termelők hektáronkénti minimális támogatásban részesüljenek. A hektáronkénti egységes támogatási összeg értelemszerűen nem veszi figyelembe a mezőgazdasági üzem sajátságos körülményeit, mint pl. a gazdálkodás költsége, a megtermelt jövedelem, a mezőgazdasági üzem nyereségessége, illetve az uniós támogatás szükségessége. Mivel a mezőgazdasági üzemeknek kifizetett támogatás teljes összege arányos a megművelt hektárok számával, úgy tűnik, hogy a BPS az olyan nagyobb mezőgazdasági üzemeknek kedvez, akik a kisebb gazdaságokhoz képest nagyobb méretgazdaságosságot tudnak elérni⁶³. Néhány nagy méretű, extenzív gazdálkodást folytató és korábban kismértékű támogatásban részesülő mezőgazdasági üzem vagy földkezelő számára anélkül növekedhet jelentősen az uniós jövedelemtámogatás mértéke, hogy az a művelési módok, a termelési költségek vagy a piaci feltételek jelentős megváltoztatásához kapcsolódna (lásd: 7. háttérmagyarázat).

Egyelőre még nem tudtuk teljes körűen értékelni a KAP 2013. évi reformjának a mezőgazdasági termelők jövedelmére és gazdaságuk életképességére gyakorolt hatását. Ugyanakkor már korábbi jelentéseikben is megjegyeztük, hogy a kizárólag a területhez kapcsolódó támogatási rendszer a mezőgazdasági földterületek és a földbérlet piaci árának növekedéséhez, valamint a támogatást kérelmezők új kategóriáinak megjelenéséhez vezetett⁶⁵. A Bizottság arra számít, hogy a 2013. évi KAP-reform az alaptámogatási rendszer és más területalapú támogatási kifizetések kialakítása miatt a földáraknak a termeléshez nem kötődő támogatás jelenértékével történő növekedését fogja eredményezni⁶⁶. Más szóval az alaptámogatási rendszerből folyósított támogatás jelentős része a mezőgazdasági földterületek tulajdonosait részesíti előnyben.

Az alaptámogatás számos gazdálkodó számára jelentős bevételi forrást jelent, de ennek a támogatási rendszernek a jellegéből adódóan megvannak a korlátai. A kifizetésre a mezőgazdasági termelő jövedelmének mértékétől és attól függetlenül kerül sor, hogy valójában szüksége van-e állami támogatásra vagy sem, valamint a támogatás a földhasználat típusát és a hozzá kapcsolódó költségeket sem veszi figyelembe. Nem áll rendelkezésre elegendő információ a mezőgazdasági termelők nem mezőgazdasági tevékenységből származó jövedelméről sem annak értékeléséhez, hogy a nyújtott támogatás megfelelő mértékű-e⁶⁷. Csak néhány tagállam döntött úgy, hogy a BPS-jogosultságokat a régiók agronómiai vagy társadalmi-gazdasági jellemzői alapján, régióként eltérő mértékben osztja ki⁶⁸, vagy a jogosultságok kiosztásából kizárja azokat a területeket, amelyek esetében úgy véli, hogy az adott mezőgazdasági termelők általánosságban nem szorulnak BPS-támogatására⁶⁹.

A Szerződés azon célját, hogy méltányos életszínvonalat biztosítson a mezőgazdasági termelők számára, és a közös agrárpolitika életképes élelmiszer-termelésre vonatkozó általános – az alaptámogatási rendszerhez közvetlenül kapcsolódó – célját mindeddig még nem tették mérhető célkitűzésekké, és nincs olyan viszonyítási alap, amelyhez képest mérni lehetne a mezőgazdasági termelők jövedelemtámogatásának eredményességét és hatékonyságát. Nem áll rendelkezésre információ arról sem, hogy mi lenne a támogatásnak a mezőgazdasági termelők közötti leghatékonyabb és legeredményesebb elosztása az életképes uniós élelmiszer-termelés és a mezőgazdasági termelők méltányos életszínvonalának biztosítása szempontjából. Ezért továbbra is nehéz értékelni az alaptámogatási rendszer teljesítményét a fő célkitűzés elérése szempontjából, valamint azt, hogy ez a célkitűzés alacsonyabb költségvetési kiadással járó egyéb támogatások révén is megvalósítható lenne-e⁷⁰.

Következtetések és ajánlások

A jelentés fő ellenőrzési kérdése az volt, hogy a Bizottság és a tagállamok megfelelően indították-e el az alaptámogatási rendszert. Megállapítottuk, hogy a mezőgazdasági termelők alaptámogatási rendszere működik ugyan, de az egyszerűsítés, a célirányosítás és a támogatások szintjének konvergenciája szempontjából nem jelentős a hatása.

Az alaptámogatási rendszer bevezetése jelentős erőfeszítéseket igényelt a tagállami hatóságok részéről, mivel a BPS-jogosultságokat mintegy négymillió mezőgazdasági termelő számára kellett megállapítani és kiosztani. Összességében a legtöbb tagállam teljesítette ezeket a kihívásokat. Nagymértékben enyhítették a helytelen kiszámítás kockázatát, és a támogatások kifizetését nem jellemzi lényeges hibaszint. Számos tagállamban azonban a BPS-jogosultságok értékeit 2017-ben is csak ideiglenesen, becslések alapján vagy hibásan számították ki, és néhány általunk felkeresett kifizető ügynökség a fő kontrollmechanizmusok és a támogatható területek azonosítása tekintetében komoly nehézségekkel szembesült (lásd: 26–33. bekezdés).

1. ajánlás

A Bizottság gondoskodjon a fő kontrollmechanizmusok tagállamok általi megfelelő végrehajtásáról, valamint arról, hogy a tagállamok korrigálják a BPS-jogosultságokat az olyan esetekben, ahol az értékeket jelentősen befolyásolja a vonatkozó szabályok alkalmazásának mellőzése vagy a naprakész földhasználati információk hiánya.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2018

Összességében a Bizottság megfelelően felügyelte az alaptámogatási rendszer végrehajtását, azonban még ez sem tudta minden esetben biztosítani az összetett számítási szabályok következetes értelmezését. Egyes tagállamok ezenkívül elmulasztották alapvető információk benyújtását, ami megnehezítette a Bizottság számára a rendszer monitoringját (34. és 35. bekezdés).

Összességében a Bizottság saját ellenőrzései jó eredményeket értek el, de a tanúsító szervektől többet követelhetett volna a BPS-jogosultságok elosztásához kapcsolódó fő kontrollmechanizmusok és az alaptámogatási jogosultságok éves kiszámításának pontossága tekintetében (36–41. bekezdés).

2. ajánlás

A Bizottság:

1. Az alaptámogatási rendszer jogi keretének lehető legkövetkezetesebb értelmezése és alkalmazása érdekében vizsgálja felül és mérje fel a tagállamok közötti információterjesztésre szolgáló rendszereinek hatékonyságát.
2. Vizsgálja meg egy olyan jövőbeni jogszabály lehetőségét, amely biztosítaná a közvetlen támogatási rendszerek végrehajtásával kapcsolatos alapvető információk tagállamok általi átadását.
3. Tegye egyértelműbbé a Bizottság és a tanúsító szervek szerepét a BPS-jogosultságokhoz kapcsolódó hatásos fő kontrollmechanizmusok meglétének, valamint a BPS-jogosultságok központi kiszámításának ellenőrzése terén.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2018

Az alaptámogatási rendszer támogatási jogosultságainak kiszámítására vonatkozó összetett szabályok, valamint az egyes tagállamok által a földterületek támogathatósága és a régiók kialakítása tekintetében választott lehetőségek és kivételek széles köre növelte a tagállami közigazgatásokra nehezedő terheket. Ez nem járult hozzá az egyszerűsítés általános célkitűzésének eléréséhez (42–46. bekezdés).

Amennyiben a tagállamok nem éltek az uniós jogszabályokban biztosított valamely lehetőséggel, azok a mezőgazdasági termelők, akik 2014 és 2015 között jelentősen csökkentették a művelt területeiket, rendkívüli nyereséget realizálhattak (47. és 48. bekezdés).

Az új szabályok célja a BPS-támogatások és más közvetlen kifizetések célzottabbá tétele volt, hogy azok jobban összpontosítsanak az aktív mezőgazdasági termelőkre. Bár egyes tagállamok jó eredményeket értek el, az aktív mezőgazdasági termelőkre vonatkozó szabályok végrehajtása csak részben volt eredményes, jelentős adminisztratív terhet jelentett, és az egyes esetekben a hasonló kérelmezők eltérő bánásmódban való részesítését eredményezte a várt eredmények elérése nélkül. Ezért a Tanács és a Parlament megállapodott abban, hogy 2018-tól a tagállamok dönthetnek arról, hogy csökkentik-e azokat a kritériumokat, amelyek alapján a kérelmezők igazolni tudják „aktív mezőgazdasági termelő” státuszukat, vagy megszüntetik a „negatív lista” alkalmazását (49–57. bekezdés).

A 2013-as KAP-reform kiterjesztette a támogatásra jogosult földterületek kategóriáit, és lehetővé tette a tagállamok számára, hogy intézkedéseket hozzanak a spekulatív támogatásigénylések kockázatának csökkentésére. A mezőgazdasági földterületek célzottabb támogatására irányuló kísérlet azonban nehezen megoldható végrehajtási problémákat okozott (58–63. bekezdés).

A KAP 2013. évi reformja a hektáronkénti egyenlőbb támogatási szint felé mozdult el. A reform keretében általános szabályként minden, egy tagállamon, illetve egy régión belül 2019-ben aktivált támogatási jogosultságnak azonos egységértékkel kell rendelkeznie. A tagállamoknak eltérésként engedélyezték, hogy múltbeli tényezőket is figyelembe vegyenek azon támogatási jogosultságok értékének kiszámításához, amelyekkel a mezőgazdasági termelők 2019-ben fognak rendelkezni (ún. részleges konvergencia). A rendszert alkalmazó 18 tagállam közül hat a területük egészén vagy annak nagy részén 2019-ig egységes hektáronkénti értéket fog fizetni⁷¹, a hetedik pedig 2020-ig vezeti be ezt. A fennmaradó tizenegy tagállam a részleges konvergencia mellett döntött. A tagállami döntések jelentős hatást gyakoroltak a támogatás újraelosztásának mértékére, és egyes esetekben a mezőgazdasági termelők a különösen magas korábbi támogatási szinteket tudták megőrizni (64–69. bekezdés).

A BPS-jogosultságok 2015-ben történt kiosztása általában arányos volt az adott évben megművelt területekkel. A hektáronkénti egységesebb arány felé történő konvergencia jelentős hatást gyakorolt a támogatások mezőgazdasági termelők közötti elosztására. Mivel az alaptámogatási rendszer alapvetően a területre vonatkozik, a nagyobb mezőgazdasági üzemeket részesíti előnyben. A Bizottság arra számít, hogy a 2013. évi KAP-reform az alaptámogatási rendszer és más területalapú támogatási kifizetések kialakítása miatt a földáraknak a termeléshez nem kötődő támogatás jelenértékével történő növekedését fogja eredményezni, ami a mezőgazdasági területek tulajdonosainak fog kedvezni (70–71. bekezdés).

Az alaptámogatás számos gazdálkodó számára jelentős bevételi forrást jelent, de megvannak a korlátai. Nem veszi figyelembe a piaci feltételeket, a mezőgazdasági földterület felhasználását vagy a mezőgazdasági üzem egyedi körülményeit, és nem a mezőgazdasági termelők általános jövedelmi helyzetének elemzésén alapul (72. bekezdés).

A Szerződés célja, hogy biztosítsa a mezőgazdasági termelők méltányos életszínvonalát, de a közös agrárpolitika életképes élelmiszer-termelésre és a mezőgazdasági termelők jövedelmére vonatkozó általános céljait még nem tette mérhető célkitűzésekké, és nincs olyan viszonyítási alap, amellyel az elért eredményeket össze lehetne hasonlítani. A költségvetések jövőben várható esetleges csökkentését tekintve nehéz értékelni e támogatás teljesítményét, illetve megállapítani, hogy a célok alacsonyabb költségvetési kiadással járó egyéb támogatások révén is megvalósíthatók lennének-e (73. bekezdés).

3. ajánlás

Mielőtt javaslatot tenne a KAP jövőbeli kialakítására, a Bizottság mérje fel a mezőgazdasági termelők valamennyi csoportjának jövedelmét és elemezze jövedelemtámogatási igényeiket, az alábbiak figyelembevételével: az uniós és a nemzeti támogatások jelenlegi elosztása; a földterületek mezőgazdasági potenciálja; a főként mezőgazdasági termelés vagy fenntartás céljára szánt területek közti különbségek; a gazdálkodás költségei és életképessége; az élelmiszerekből és más mezőgazdasági terményekből, valamint a nem mezőgazdasági forrásokból származó jövedelem; a mezőgazdasági üzemek hatékonysági és versenyképességi tényezői, valamint a mezőgazdasági termelők által nyújtott közjavak értéke.

A Bizottság kezdettől fogva kapcsolja össze a javasolt intézkedéseket a megfelelő operatív célkitűzésekkel és olyan kiindulási értékekkel, amelyek alapján el lehet végezni a támogatás teljesítményének összehasonlítását.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2019

A különjelentést 2018. február 7-i luxembourgi ülésén fogadta el a Phil WYNN OWEN számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Klaus-Heiner LEHNE
elnök

Rövidítések

AR: Éves jelentés

BPS: Alaptámogatási rendszer

CAP: Közös agrárpolitika

DG: Főigazgatóság

EU: Európai Unió

EUMSZ: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés

ha: hektár

IIER: Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszer

MePaR: Mezőgazdasági parcellaazonosító rendszer

PE: Támogatási jogosultság

SAPS: Egységes területalapú támogatási rendszer

SPS: Egységes támogatási rendszer

SR: Különjelentés

WTO: Kereskedelmi Világszervezet

Glosszárium

A KAP 1992-es reformja: a KAP első nagyszabású reformja („MacSharry reform”), amely a haszonnövény-termesztési és marhahús-szakágazat intervenciós árainak csökkenését vonta maga után. A reform a várható bevételkiesés kompenzálására közvetlen kifizetéseket vezetett be a szántóföldi növények termelői és a művelésből kivonandó földek (pihentetett területek) tulajdonosai részére.

A KAP 2003-as reformja: bevezette a mezőgazdasági termelésből származó közvetlen kifizetések termeléstől való függetlenítését annak érdekében, hogy növelje a mezőgazdasági termelők piacorientáltságát, valamint a kifizetéseket a földterületek fenntartására, a környezetvédelemre, az élelmiszer-biztonságra, az állat- és növényegészségügyre és az állatjólétre vonatkozó alapvető előírások betartásához kötötte (kölcsönös megfeleltetés).

A KAP 2013-as reformja: három szakpolitikai célkitűzést hangsúlyozott (a fenntartható élelmiszer-termelés, a természeti erőforrásokkal való fenntartható gazdálkodás és az éghajlat-politika, valamint a kiegyensúlyozott területi fejlődés), amelyek közül az első célkitűzés kifejezetten említi a mezőgazdasági jövedelmet. Folytatta a KAP 2003. évi reformja által bevezetett, a termeléstől függetlenített közvetlen kifizetési rendszert.

A WTO mezőgazdasági megállapodása: az 1986–94-es uruguayi forduló tárgyalásainak eredménye, amelyben a Kereskedelmi Világszervezet (WTO) tagországai megállapodtak a piacra jutási lehetőségek megkönnyítésében és a piactorzító mezőgazdasági támogatások csökkentésében.

Aktív mezőgazdasági termelő: olyan mezőgazdasági termelő, aki vagy a természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott földterületen végez minimumtevékenységeket, vagy mezőgazdasági tevékenysége nem elhanyagolható. A tagállamok jelentős mozgástérrel rendelkeznek a részletes kritériumok meghatározásában. A kérelmezőknek bizonyítaniuk kell, hogy minden a támogatási jogosultságok iránti kérelmük tárgyát képező parcellán végzett mezőgazdasági tevékenységekkel kapcsolatban döntéshozatali jogkörrel rendelkeznek és jogosultak a haszonra, illetve viselik a pénzügyi kockázatot.

Alaptámogatási rendszer (BPS): a mezőgazdasági termelők támogatási jogosultságokon alapuló alapvető jövedelemtámogatási rendszere. A közvetlen kifizetések igénybevételéhez a mezőgazdasági termelőknek „aktiválniuk kell” támogatási jogosultságaikat, a támogatható mezőgazdasági földterülettel együtt. A támogatás független a mezőgazdasági termeléstől és a jövedelemtől.

Egységes támogatási rendszer: termeléstől függetlenített jövedelemtámogatási rendszer a mezőgazdasági termelők számára, amelyet a KAP 2003-as reformja vezetett be. A közvetlen kifizetések igénybevételéhez a mezőgazdasági termelőknek támogatási jogosultságokkal kell rendelkezniük, amelyeket „aktiválniuk kell” a támogatható mezőgazdasági földterülettel együtt.

Kifizető ügynökség: az agrártámogatások kezeléséért felelős tagállami szerv.

Konvergencia: a támogatási jogosultságok hektáronkénti méltányosabb értékre történő kiigazításának folyamata. 2019-re a támogatási jogosultságokat nemzeti vagy regionális átlagértékre igazítják ki (belső konvergencia). Ezzel párhuzamosan az alaptámogatási rendszer támogatási jogosultságainak értékét a közvetlen támogatások tagállamok közötti méltányosabb elosztását célzó uniós határozat eredményeként igazítják ki (külső konvergencia).

Közös agrárpolitika (KAP): a fenntartható élelmiszer-termelést, a mezőgazdasági piacok stabilizálását, a mezőgazdasági termelők jövedelmét, az élelmiszer-ellátás hozzáférhetőségét, a természeti erőforrásokkal való fenntartható gazdálkodást és az éghajlatváltozás elleni küzdelmet, valamint a vidéki térségek kiegyensúlyozott területfejlesztését célzó uniós szakpolitika.

Közvetlen kifizetések: a KAP „első pillérének” is nevezett Európai Mezőgazdasági Garanciaalap által a mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatási programok. Ezek elsősorban a mezőgazdasági termelők jövedelemtámogatását célozzák, de a földhasználathoz kapcsolódó egyéb célkitűzések – például a talajvédelem, a biológiai sokféleség javítása és az éghajlatváltozás mérséklése – eléréséhez is hozzá kell járulniuk. Ezekre vonatkozóan az egyes tagállamok nemzeti költségvetési felső összeghatárokat szabnak meg.

Méretgazdaságosság: a mezőgazdasági termelő azon képessége, hogy a megművelt területek növelésével csökkentse az átlagos termelési költségeket.

Mezőgazdasági termelő: olyan természetes vagy jogi személy, illetve természetes vagy jogi személyek olyan csoportja – tekintet nélkül az ilyen csoportnak vagy tagjainak a nemzeti jog szerinti jogállására – akinek, illetve amelynek a mezőgazdasági üzeme az Európai Unióban található, és aki mezőgazdasági tevékenységet folytat.

Mezőgazdasági tevékenység: i. mezőgazdasági termékek termelése, tenyésztése vagy nevelése és a mezőgazdasági célból történő állattartás, ii. a mezőgazdasági földterület olyan állapotban tartása, hogy az alkalmas legyen legeltetésre vagy növénytermesztésre, vagy iii. a természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági földterületeken a tagállamok által meghatározandó minimumtevékenységek elvégzése.

Mezőgazdasági üzem: egy adott mezőgazdasági termelő által kezelt és egyazon tagállam területén található, mezőgazdasági tevékenységekre használt egységek összessége.

Negatív lista: azon vállalkozások vagy tevékenységek jegyzéke, mint például repülőterek, vízművek, ingatlanszolgáltatások vagy állandó sport- és rekreációs létesítmények, amelyek nem minősülnek „aktív mezőgazdasági termelőnek”, kivéve, ha bizonyítani tudják, hogy mezőgazdasági tevékenységük nem elhanyagolható.

Nemzeti tartalék: a támogatási jogosultságok elsősorban új mezőgazdasági termelőknek vagy különleges helyzetben lévő mezőgazdasági termelőknek történő kiosztása céljából minden tagállam nemzeti tartalékot működtet. A nemzeti tartalék magában foglalja a nemzeti alaptámogatási rendszer felső határa és az összes kiosztott támogatási jogosultság teljes értéke közötti különbséget.

Rendkívüli nyereség: váratlanul, pl. például a jogszabályi változások következtében realizált nyereség.

Támogatási jogosultság („alaptámogatási jogosultság”): olyan átruházható jog, amely feljogosítja az aktív mezőgazdasági termelőt a meghatározott támogatási összeg igénybevételére, amennyiben azt a támogatható mezőgazdasági földterület egy hektárjával együtt jelenti be.

Termeléstől elválasztott támogatás: adott mezőgazdasági termékek előállításától független támogatás.

„Zöldítési” kifizetés: a környezet és az éghajlat szempontjából előnyös gyakorlatokra nyújtott területalapú támogatás.

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabályszerűségi ellenőrzések eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a fenntartható természetierőforrás-gazdálkodásra szakosodott, Phil Wynn Owen számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara végezte. Az ellenőrzést João Figueiredo számvevőszéki tag vezette. A feladatfelelős Sven Kölling volt. Az ellenőrző csoport tagjai Blanka Happach és Jan Huth feladatfelelős-helyettesek, Felipe Andres Miguelez, Ingrid Ciabatti, Michail Konstantopoulos és Anžela Poliulianaitė voltak.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2018

© Európai Unió, 2018

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: http://europa.eu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (https://publications.europa.eu/hu/web/general-publications/publications). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: http://europa.eu/contact).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.