Viljelijöiden perustukijärjestelmä – toimii hyvin mutta vaikuttaa vain vähän tukitasojen yksinkertaistamiseen, kohdentamiseen ja lähentymiseen

Yhteenveto

Yhteisen maatalouspolitiikan vuoden 2013 uudistuksessa otettiin käyttöön uusi viljelijöiden perustukijärjestelmä, jota sovelletaan 18 jäsenvaltiossa¹. Perustukijärjestelmän tavoitteena on sen edeltäjän tilatukijärjestelmän tavoin antaa viljelijöille perustulotukea ja siten edistää elinkelpoista elintarviketuotantoa EU:ssa ilman, että se vääristää tuotantopäätöksiä. Se on viljelijöiden suurin tulotukijärjestelmä EU:ssa, ja siitä jaetaan vuosittain noin 18 miljardia euroa suunnilleen neljälle miljoonalle viljelijälle.

Tässä kertomuksessa esitetty tarkastuksen pääkysymys on, toteuttivatko komissio ja jäsenvaltiot perustukijärjestelmän asianmukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin teki sen johtopäätöksen, että järjestelmä toimii asianmukaisesti, mutta se edistää tukitasojen yksinkertaistamista, kohdentamista ja lähentymistä vain rajallisesti.

Perustukijärjestelmän käyttöönotto vaati kansallisilta viranomaisilta huomattavia ponnisteluja, mutta tarkastettujen jäsenvaltioiden valvontajärjestelmät pitkälti lievensivät virheellisten laskelmien ja tukien myöntämisen riskiä. Näin ollen perustukijärjestelmän maksujen virhetaso ei ollut olennainen. Joissakin tapauksissa perustukijärjestelmän tukioikeuksien arvot olivat kuitenkin vuonna 2017 yhä virheellisiä, ne oli laskettu vain alustavasti tai ne perustuivat arvioihin, ja joillakin maksajavirastoilla, joihin tehtiin tarkastuskäynti, oli erityisiä ongelmia.

Komissio antoi jäsenvaltioille tässä yhteydessä runsaasti ohjeita. Selvennyksistä huolimatta jäsenvaltiot eivät aina tulkinneet yksittäisiä laskentasääntöjä yhdenmukaisesti, eivätkä toimittaneet komissiolle kaikkia seurantatietoja. Kaiken kaikkiaan komission omat tarkastukset tuottivat hyviä tuloksia, mutta se olisi voinut vaatia todentamisviranomaisilta enemmän.

Yksi YMP:n vuoden 2013 uudistuksen ohjaavista periaatteista oli yksinkertaistaminen. EU:n monimutkaiset perustukijärjestelmää ja tukikelpoista maa-alaa koskevat säännöt sisälsivät lukuisia järjestelmän täytäntöönpanon vaihtoehtoja ja poikkeuksia. Jäsenvaltioiden valitsemat laskentasäännöt ja -vaihtoehdot eivät aina edistäneet yksinkertaistamista vaan lisäsivät joskus monimutkaisuutta ja kansallisen hallinnon rasitetta ja mahdollistivat joillekin viljelijöille satunnaisten voittojen saamisen.

YMP:n vuoden 2013 uudistuksessa otettiin käyttöön sulkulista, jonka tarkoituksena oli sulkea järjestelmän ulkopuolelle tuensaajat, joiden ensisijainen toiminta ei ollut maataloustoimintaa. Sulkulistan käyttö oli vain osittain vaikuttavaa, saattoi johtaa samankaltaisten hakijoiden erilaiseen kohteluun ja aiheutti maksajavirastoille huomattavan hallinnollisen rasitteen. Näiden ongelmien vuoksi neuvosto ja parlamentti sopivat, että jäsenvaltiot voivat vuodesta 2018 lähtien joko vähentää perusteita, joilla hakijat voivat todistaa aktiiviviljelijän asemansa, tai lopettaa sulkulistan soveltamisen.

Uudistuksessa laajennettiin myös tukikelpoisten maa-alueiden luokkia ja annettiin jäsenvaltioille mahdollisuus toteuttaa toimenpiteitä, jotka vähentävät tuilla keinottelun riskiä. Uudistus kuitenkin aiheutti hankalia täytäntöönpano-ongelmia, vaikka sillä pyrittiin parantamaan tuen kohdentamista maatalousmaahan.

YMP:n vuoden 2013 uudistus oli askel kohti tasapuolisempaa hehtaarikohtaista tukea. Uudistuksen mukaan kaikkien jossakin jäsenvaltiossa tai jollakin alueella vuonna 2019 aktivoitavien tukioikeuksien yksikköarvon olisi pääsääntöisesti oltava sama, mutta vain kuusi jäsenvaltiota 18:sta valitsi tämän vaihtoehdon koko alueelleen tai suurimmalle osalle aluettaan. Seitsemäs jäsenvaltio aikoo toteuttaa tämän vaihtoehdon vuoteen 2020 mennessä. Poikkeuksena on se, että jäsenvaltiot voivat ottaa aiemmat tekijät huomioon laskiessaan viljelijöiden vuoden 2019 tukioikeuksien arvoja. Jäsenvaltioiden valinnoilla on ollut huomattava vaikutus tukien uudelleenjakamisen asteeseen, ja joissakin tapauksissa viljelijät saattoivat säilyttää erityisen suuret tukitasot, jotka johtuivat tukien aiemmista tasoista.

Koska perustukijärjestelmä liittyy olennaisesti pinta-aloihin, se suosii suuria tiloja. Järjestelmän rakenteesta johtuen komissio olettaa, että YMP:n vuoden 2013 uudistuksessa tuen pääomittaminen maan hintoihin lisääntyy, mikä hyödyttää maatalousmaan omistajia.

Perustukijärjestelmän tuki on monille viljelijöille merkittävä tulonlähde, mutta sillä on omat rajoituksensa. Se ei ota huomioon markkinaolosuhteita, maatalousmaan käyttöä tai yksittäisen tilan olosuhteita, eikä se perustu viljelijöiden kokonaistulotilanteen analysoimiseen.

Viljelijöiden kohtuullisen elintason takaamista koskevaa perussopimuksen tavoitetta ja elinkelpoista elintarviketuotantoa ja viljelijöiden tuloja koskevaa YMP:n yleistä tavoitetta ei ole muunnettu mitattavissa oleviksi tavoitteiksi, eikä ole olemassa perustasoa, johon saavutettuja tuloksia voitaisiin verrata.

Tilintarkastustuomioistuin antaa komissiolle vuoteen 2020 asti sovellettavaan nykyiseen perustukijärjestelmään liittyviä suosituksia, jotka koskevat järjestelmän tukioikeuksien laskemista ja kohdentamista, maksajavirastojen keskeisten kontrollien tarkoituksenmukaista täytäntöönpanoa, komission järjestelmiä tiedon levittämiseksi jäsenvaltioiden keskuudessa ja todentamisviranomaisten tehtävää.

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että laatiessaan ehdotuksiaan seuraavaa ohjelmakautta varten komissio analysoi tekijöitä, jotka vaikuttavat kaikkien viljelijäryhmien tuloihin, sekä viljelijöiden tulotukitarpeita ja heidän tuottamiensa julkishyödykkeiden arvoa, ja yhdistää ehdotetut toimenpiteet alusta lähtien tarkoituksenmukaisiin toiminnallisiin tavoitteisiin ja perustasoihin, joihin tuen tuloksellisuutta voidaan verrata.

Johdanto

Maatalouden tuottavuuden lisääminen ja siten kohtuullisen elintason takaaminen viljelijöille on perussopimuksen keskeisiä tavoitteita ja merkittävä kysymys yhteisessä maatalouspolitiikassa (YMP)². Ennen vuotta 1992 YMP:n painopiste oli maataloustuotteiden takuuhintojen (interventiohintojen) tukemisessa. Se aiheutti huomattavaa ylituotantoa ja EU:n menojen suhteetonta kasvua. YMP:n vuoden 1992 uudistuksella alennettiin viljojen ja naudanlihan interventiohintoja ja velvoitettiin suurempia tiloja kesannoimaan osa alastaan. Viljan ja naudanlihan hintojen alenemisesta aiheutuvien ennakoitujen tulomenetysten korvaamiseksi tuottajat saivat kylvetystä alasta tai eläinten määrästä riippuvaista suoraa tukea. Menojen kokonaismäärä määrittyi alakohtaisten alueellisten tai kansallisten enimmäismäärien mukaan.

YMP:n vuoden 2003 uudistuksessa suorien tukien kokonaistasoa ei muutettu mutta käyttöön otettiin maatalousmaahan liittyvä viljelijöiden tulotukijärjestelmä, johon ei kuulunut velvollisuutta tuottaa mitään (tuen irrottaminen tuotannosta) ja joka tunnetaan tilatukijärjestelmänä. Vastaava siirtymävaiheen tuotannosta riippumattomien tukien järjestelmä, eli yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä (SAPS), oli viljelijöiden käytettävissä jäsenvaltioissa, jotka liittyivät EU:hun vuosina 2004 ja 2007. Kun eri maatalousalojen tuet yhdistettiin vaiheittain tilatukijärjestelmään, siitä tuli EU:n suurin viljelijöiden tulotukijärjestelmä.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi aiemmassa tilatukijärjestelmää koskevassa työssään, että järjestelmä takasi tietyn tulotuen tason ja antoi viljelijöille vapauden tuottaa sitä, mitä markkinoilla kysytään. Keskeisten termien, kuten viljelijä, tukikelpoinen maa-ala ja maataloustoiminta, määrittelyn todettiin kuitenkin olevan epätarkkaa. Tilintarkastustuomioistuin suositti, että tuki kohdennettaisiin aktiiviviljelijöille, tukikelpoinen maa-ala ja maataloustuotanto määriteltäisiin selvemmin ja tukioikeuksien laskenta perustuisi eri alueilla vallitseviin viljelyolosuhteisiin.³ Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että tilatukijärjestelmä sisälsi laskentavirheitä ja sisäisen valvonnan heikkouksia jäsenvaltioissa, ja suositti, että maksajavirastot korjaavat virheet ja hyväksyvät selkeitä menettelyjä, joiden yhteydessä tarkastetaan laskelmien perustana olevien tietojen luotettavuus ja tukioikeuksien oikeellisuus vaikuttavalla tavalla.⁴

YMP:n vuoden 2013 uudistuksessa jatkettiin järjestelmää, jossa tuki on tuotannosta riippumatonta, mutta siihen liittyi suoriin tukiin käytettävissä olevan kokonaisbudjetin hienoinen vähennys kaudella 2014–2020⁵. Siinä otettiin käyttöön viljelijöille maksettavien suorien tukien uusi rakenne, joka koostuu perustukijärjestelmästä⁶, joka on myös avoin yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän käyttöön ottaneille jäsenvaltioille, tuesta ilmaston ja ympäristön kannalta suotuisille maatalouskäytännöille⁷ ja tuesta nuorille viljelijöille⁸. Lisäksi jäsenvaltiot voivat hyödyntää useita vaihtoehtoja, joiden oletetaan parantavan tuen kohdentamista sellaisilla aloilla tai alueilla toimiville viljelijöille, joilla on taloudellisia vaikeuksia, tai pientilojen viljelijöille.

Perustukijärjestelmä tuli voimaan hakuvuodesta 2015 alkaen (tuet rahoitettiin EU:n vuoden 2016 talousarviosta), ja järjestelmää soveltaa tällä hetkellä 18 jäsenvaltiota⁹. Se on EU:n suurin viljelijöille myönnettävien suorien tukien järjestelmä, ja se maksaa noin 18 miljardia euroa vuodessa ja rahoitetaan kokonaan EU:n talousarviosta. Vuonna 2015 perustukijärjestelmästä sai tukea noin neljä miljoonaa tilaa EU:ssa. Komissio laskee perustukijärjestelmän tukiin joka vuosi käytettävissä olevat summat sen perusteella, miten jäsenvaltiot päättävät kohdentaa talousarviomäärärahojen kansalliset enimmäismäärät eri suoran tuen järjestelmiin. Näin varmistetaan, että mahdollisimman suuri osa käytettävissä olevista varoista voidaan maksaa viljelijöille.¹⁰ Tämän vuoksi perustukijärjestelmän tuen osuus EU:n kaikista suorista tuista voi vaihdella huomattavasti eri jäsenvaltioissa (ks. kaavio 1).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

YMP:n vuoden 2013 uudistusta koskevassa EU:n lainsäädäntökehyksessä määritellään suorien tukien yleiseksi tavoitteeksi elinkelpoinen elintarviketuotanto¹¹. Perustukijärjestelmän tavoitteena on sen edeltäjän tilatukijärjestelmän tavoin antaa viljelijöille perustulotukea ilman, että se vääristää tuotantopäätöksiä¹². Tämän olisi toimittava turvaverkkona viljelijöille, jotka ovat alttiita tuotteidensa erittäin epävakaille markkinahinnoille, ja autettava heitä vakauttamaan tulonsa samalla, kun he voisivat tehdä tuotantopäätöksiä markkinoiden kysynnän perusteella. Tuotannosta irrotettuna tukijärjestelmänä perustukijärjestelmä ei ole riippuvainen maataloustuotannosta ja on siten kansainvälisten kauppasopimusten¹³ mukainen.

Tuen maksamisen ehtona on maatalousmaan säilyttäminen sellaisessa kunnossa, että se soveltuu laitumeksi tai viljelyyn. Tuki auttaa näin ollen säilyttämään EU:n maatalouden tuotantopotentiaalin ja välttämään maan hylkäämisen. Tukea saavien tilojen on täytettävä hoidon vähimmäisvaatimukset viljelymaan hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusten täyttymisen varmistamiseksi. Lisäksi niiden on täytettävä tietyt edellytykset, jotka koskevat maatilan elintarviketurvallisuutta, eläinten ja kasvien terveyttä ja eläinten hyvinvointia (täydentävät ehdot). Tämän pitäisi edistää YMP:n muiden yleisten maankäyttöön liittyvien tavoitteiden, kuten maaperän suojelun, luonnon monimuotoisuuden ja ilmastonmuutoksen hillitsemisen, saavuttamista.

Perustukijärjestelmän keskeiset osat

Perustukijärjestelmän tuen saamisen ehtona on tukioikeuksien hallinta (perustukijärjestelmän tukioikeudet). Kukin tukioikeus antaa sen haltijalle siirrettävän oikeuden tiettyyn perustukijärjestelmästä maksettavaan vuosittaiseen tukeen jokaiselta ilmoittamaltaan hehtaarilta tukikelpoista maatalousmaata (aktivointi). Periaatteessa tämä koskee kaikkea peltojen, pysyvien nurmien ja pysyvien viljelykasvien kattamaa maa-alaa. Kaikkien tietyn alueen tai jäsenvaltion perustukijärjestelmän tukioikeuksien suurin mahdollinen kokonaismäärä sisältyy talousarviomäärärahojen vahvistettuun enimmäismäärään.

Perustukijärjestelmän mukainen tukikelpoisuus (ja tukioikeuksien hallinta) on myös ennakkoehtona sille, että viljelijät saavat muita suoria tukia, kuten viherryttämistukea, uudelleenjakotukea¹⁴ ja nuorten viljelijöiden tukea. Useimmat jäsenvaltiot maksavat viherryttämistukea ja monet nuorten viljelijöiden tukea kiinteänä prosenttiosuutena hakijoiden aktivoimien tukioikeuksien arvosta. Tämä tarkoittaa sitä, että perustukijärjestelmän tukioikeuksien virheellinen jakaminen (arvon tai lukumäärän suhteen) vaikuttaa myös muiden suorien tukijärjestelmien maksujen oikeellisuuteen.

Perustukijärjestelmä on tarkoitettu viljelijöille. Viljelijöitä ovat kaikki maataloustoimintaa harjoittavat luonnolliset henkilöt, oikeushenkilöt tai henkilöiden ryhmät, jotka tuottavat maataloustuotteita, säilyttävät maatalousmaan sellaisessa kunnossa, että se soveltuu laitumeksi tai viljelyyn, tai toteuttavat vähimmäistoimia maatalousmaalla, joka luontaisesti pysyy laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa.

Jotta tuki kohdennettaisiin aiempaa paremmin aktiiviviljelijöille, tiettyjen yritysten, jotka olisivat voineet osallistua maanhoitoon mutta joiden liiketoiminnan tarkoituksena oli vain hyvin vähäisessä määrin maataloustoiminnan harjoittaminen (kuten lentoasemat, rautatieyhtiöt, vesiyhtiöt, kiinteistöyhtiöt tai pysyviä urheilukenttiä tai vapaa-ajan alueita hallinnoivat henkilöt) ja jotka olivat saaneet suoraa tukea jäsenvaltion asettaman raja-arvon ylittävän määrän¹⁵, on tukea hakiessaan täytynyt vuodesta 2015 alkaen todistaa, että niiden maataloustoiminta oli merkittävää. Jäsenvaltioilla oli oikeus antaa tiukempia sääntöjä lisäämällä luetteloon lisää yrityksiä tai sulkemalla pois yleisesti kaikki henkilöt, joiden maataloustoiminta oli vain vähäinen osa heidän koko taloudellista toimintaansa tai joiden pääasialliseen toimintaan tai toimialaan ei kuulunut maataloustoiminnan harjoittaminen.

Aiemmassa tilatukijärjestelmässä tukioikeuksien arvot olivat useimmissa jäsenvaltioissa riippuvaisia aiempien, kunkin viljelijän tietyllä viitejaksolla saamien tuotantosidonnaisten tukimaksujen arvosta¹⁶. Näin ollen eri viljelijöiden yksittäiset hehtaarikohtaiset tukitasot saattoivat vaihdella huomattavasti heidän aiempien tukitasojensa mukaan¹⁷.

YMP:n vuoden 2013 uudistuksen tavoitteena oli poistaa nämä tukioikeuksien arvon aiemmat osatekijät tai ainakin vähentää niitä ajan mittaan ja yhdenmukaistaa niitä hehtaarikohtaisiksi arvoiksi viimeistään vuonna 2019 (sisäinen lähentyminen). Viljelijöille aiheutuvien haitallisten taloudellisten vaikutusten välttämiseksi jäsenvaltiot saivat säilyttää aiemman osatekijän vaikutuksen tukioikeuden arvoon vuoden 2019 jälkeen. Tämä tarkoitti sitä, että viljelijöiden edellisten tuotantosidonnaisten tukijärjestelmien mukaisten aiempien tukien arvo säilyy ja näkyy perustukijärjestelmän tukioikeuksien arvossa YMP:n seuraavaan uudistukseen asti. Kuten jäljempänä kohdassa 67 todetaan, näiden erojen vaikutus vähenee vuoteen 2019 mennessä.

Vuosina 2016–2019 perustukijärjestelmän tukioikeuksiin käytettävissä olevat määrät muuttuvat lisää, koska joidenkin jäsenvaltioiden suorien tukien kansalliset enimmäismäärät pienentyvät ja joidenkin suurentuvat (ulkoinen lähentyminen)¹⁸.

Jäsenvaltiot saivat valita kolmesta perustukijärjestelmän täytäntöönpanon perusmallista määrittäessään tukioikeuksien arvoa (ks. kaavio 2).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Jäsenvaltioilla oli samojen perustukijärjestelmämallien sisällä useita vaihtoehtoja järjestelmän täytäntöönpanoon. Näiden vaihtoehtojen ansiosta jäsenvaltiot voivat tehdä kansallisia valintoja tasosta, jolla järjestelmää halutaan soveltaa (kansallisesti tai alueellisesti), viitemäärien laskennasta ja viljelijöiden perustukijärjestelmän tukioikeuksien arvoista. Lisäksi jäsenvaltiot voivat valita, miten tuen kohdentamista aktiiviviljelijöille parannetaan ja miten määritellään tukioikeuksien jakamisen kannalta tukikelpoinen ala¹⁹.

Perustukijärjestelmän tukioikeuksien laskeminen ja myöntäminen

Jäsenvaltioiden täytyi määrittää perustukijärjestelmän tukioikeudet vuonna 2015 ja kohdentaa ne viljelijöille. Niiden oli myös varattava tietty summa käytettävissä olleista varoista kansalliseen varantoon, josta myönnetään perustukijärjestelmän tukioikeuksia nuorille viljelijöille, maataloustoiminnan aloittaville viljelijöille tai erityistilanteissa²⁰ oleville viljelijöille.

Kaikissa perustukijärjestelmämalleissa viljelijöille myönnettyjen tukioikeuksien lukumäärä vastasi pääsääntöisesti heidän vuonna 2015 viljelemänsä tukikelpoisen maatalousmaan hehtaarimäärää. Arvo riippui siitä, minkä perustukijärjestelmämallin jäsenvaltio tai oli alue oli valinnut. Jos jäsenvaltio sovelsi perustukijärjestelmän kiinteään tukeen perustuvaa mallia jo vuonna 2015, kaikki tietyn alueen viljelijät saivat perustukijärjestelmän tukioikeudet, joiden hehtaarikohtainen yksikköarvo oli sama (ks. kaavio 3).

*⁾ Ei sisällä kansallisen varannon tukioikeusalaa

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Niissä jäsenvaltioissa, jotka valitsivat perustukijärjestelmän lähentymismallin eli eivät soveltaneet yhtenäisiä hehtaarikohtaisia arvoja vuonna 2015, kansallisten viranomaisten laskelmat perustuivat periaatteessa kuuteen osatekijään (ks. kaavio 4)²¹:

• tietyn jäsenvaltion tai alueen kaikkien aktiiviviljelijöiden tukikelpoinen maatalousmaa yhteensä vuonna 2015
• kunkin yksittäisen hakijan tukikelpoinen maatalousmaa vuonna 2015
• vuoden 2015 hakijoiden yksilölliset viitemäärät vuonna 2014²²
• vuoden 2015 aktiiviviljelijöiden kokonaisviitemäärät vuonna 2014
• vuonna 2015 perustukijärjestelmässä sovellettavat kansalliset tai alueelliset enimmäismäärät
• kansallinen tai alueellinen tavoitearvo (kansallinen tai alueellinen keskiarvo) vuonna 2019.

*⁾ Ei sisällä kansallisen varannon tukioikeusalaa

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Kaikissa lähentymismalleissa oli se ominaisuus, että jäsenvaltioiden maksajavirastojen oli määriteltävä kullekin viljelijälle yksilöllinen viitemäärä ja otettava huomioon muutokset viljelijän henkilökohtaisessa tilanteessa, kuten vuosina 2014–2015 tapahtuneet maa-alojen yhdistämiset, jaot ja siirrot. Monimutkaisuuden välttämiseksi jäsenvaltiot, jotka olivat soveltaneet tilatukijärjestelmää alueellisesti, saivat säilyttää siihen kuuluvat olemassa olevat tukioikeudet, jotka muuttuivat perustukijärjestelmän tukioikeuksiksi²³.

Komission ja jäsenvaltioiden tehtävät perustukijärjestelmän käyttöönotossa

Komissio ja jäsenvaltiot vastaavat yhdessä perustukijärjestelmän ja muiden suoriin tukiin perustuvien järjestelmien hallinnoinnista. Komissiolla on kuitenkin kokonaisvastuu talousarvion toteuttamisesta²⁴. Se tarkoittaa, että komission oli varmistettava perustukijärjestelmän asianmukainen täytäntöönpano antamalla aiheesta delegoidut säädökset, valvomalla perustukijärjestelmän hallinnointia jäsenvaltioissa ja tarkastamalla järjestelmän hallinnossa sovellettujen valvontajärjestelmien säännönmukaisuus. Jos kansallinen täytäntöönpano ei ole EU:n oikeudellisen kehyksen mukaista, komissio voi tehdä rahoitusoikaisuja.

Jäsenvaltiot laskivat perustukijärjestelmän tukioikeudet ja tallensivat ne erityistietokantaan. Niiden oli myös varmistettava, että hyväksytyt maksajavirastot maksoivat sen jälkeen perustukijärjestelmän tuet viljelijöille. Tämän vuoksi kansallisia viranomaisia vaadittiin käyttämään yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää sen varmistamiseksi, että tuet maksettiin oikein ja säännönvastaisuudet estettiin. Yhdennetyssä hallinto- ja valvontajärjestelmässä käytetään maatalousmaata koskevia luotettavia tietoja ja automaattisten ristiintarkastusten järjestelmää, ja sen tarkoituksena on myös tukea viljelijöitä oikeellisten ilmoitusten tekemisessä ja auttaa tunnistamaan tehokkaasti mahdolliset sääntöjenvastaisuudet. Lisäksi vaadittiin, että riippumaton kansallinen todentamisviranomainen tarkastaa kaikkien maksajavirastojen korvaamien EU:n menojen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden. Kaaviossa 5 esitetään komission ja jäsenvaltioiden tehtävät perustukijärjestelmän täytäntöönpanossa.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tarkastuksen tavoitteena oli määrittää, panivatko komissio ja jäsenvaltiot perustukijärjestelmän täytäntöön vuonna 2015 EU:n oikeudellisen kehyksen ja YMP:n tavoitteiden mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin arvioi tässä yhteydessä myös piirteitä, jotka ovat seurausta perustukijärjestelmän rakenteesta tuotannosta riippumatonta tulotukea viljelijöille tarjoavana järjestelmänä. Tilintarkastustuomioistuin haki vastausta seuraavaan keskeiseen tarkastuskysymykseen:

Viljelijöiden perustukijärjestelmä – toteuttivatko komissio ja jäsenvaltiot järjestelmän asianmukaisesti?

Vastauksen saamiseksi tutkittiin,

• lievensivätkö jäsenvaltioiden valvontajärjestelmät perustukijärjestelmän tukioikeuksien väärin laskemisen riskiä
• tukiko komissio tarkoituksenmukaisesti perustukien käyttöönottoa jäsenvaltioissa ja valvoiko ja tarkastiko se jäsenvaltioita riittävästi
• yksinkertaistiko perustukijärjestelmän käyttöönotto sekä viljelijöiden että hallintoelinten toimintaa ja tapahtuiko käyttöönotto YMP:n tavoitteiden mukaisesti.

Tarkastus toimitettiin syyskuun 2016 ja huhtikuun 2017 välisenä aikana, ja siihen kuului seuraavaa:

• Kaikille perustukijärjestelmän käyttöön ottaneille 18 jäsenvaltiolle lähetetty kysely, jonka tarkoituksena oli selvittää järjestelmän rakennetta ja täytäntöönpanoa koskevat keskeiset tiedot. Tilintarkastustuomioistuin käytti soveltuvin osin tuloksia raportoinnissaan.
• Käynnit Euroopan komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosastoon ja kuuteen jäsenvaltioon (Saksaan (Niedersachseniin), Kreikkaan, Espanjaan, Ranskaan, Italiaan ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan (Englantiin ja Skotlantiin)), jotka valittiin sen perusteella, mikä niiden osuus oli perustukijärjestelmän käytettävissä olevista EU:n määrärahoista ja minkä mallin ne olivat valinneet järjestelmän täytäntöönpanoa varten. Tilintarkastustuomioistuin teki haastatteluja, analysoi menettelyjä ja tietoja ja tutki asiakirjoja.
• Yhteensä 400 viljelijöiden tukioikeustiedostoa hakuvuodelta 2015 käsittävän otoksen tarkastaminen. Ne valittiin osittain satunnaisesti ja osittain riskiarvioinnin perusteella perustukijärjestelmän tukioikeuksia koskevien laskelmien ja sovellettujen keskeisten kontrollien arvioimiseksi.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki vuoden 2016 tarkastuslausumaa varten tekemänsä työn tuloksia.

Huomautukset

Tarkastuskäynnin kohteena olleiden jäsenvaltioiden valvontajärjestelmät lievensivät huomattavasti virheellisten laskelmien ja perustukijärjestelmän tukioikeuksien virheellisen kohdennuksen riskiä, mutta kansalliset valinnat saattoivat aiheuttaa erityisiä haasteita joillekin maksajavirastoille

Useimmat jäsenvaltiot selvisivät haasteista, eikä viljelijöille myönnettyjen perustukijärjestelmän tukimaksujen virhetaso kaiken kaikkiaan ollut olennainen…

Kaikilla tarkastuskäynnin kohteena olleilla jäsenvaltioilla oli useita haasteita perustukijärjestelmän täytäntöönpanossa. Haasteiden luonne riippui pitkälti jäsenvaltioiden valitsemista vaihtoehdoista. Jäsenvaltioiden oli erityisesti

• tarkastettava hakijoiden oikeus perustukijärjestelmän tukeen eli se, olivatko he olleet suoran tuen tuensaajia vuonna 2013 ja aktiiviviljelijöitä vuonna 2015
• vahvistettava kunkin viljelijän yksilöllinen viitemäärä silloin, kun jäsenvaltio ei soveltanut hehtaarikohtaista kiinteää tukea
• määritettävä kunkin viljelijän tukikelpoisen maatalousmaa pinta-ala vuonna 2015 viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmästä (LPIS) ja paikalla tehdyistä tarkastuksista saatujen tuoreimpien tietojen perusteella, mikä saattoi myös edellyttää sen tunnistamista, mitkä osat maatalousmaasta eivät olleet tukikelpoisia ennen perustukijärjestelmän käyttöönottoa
• vahvistettava perustukijärjestelmän tukioikeuksien arvo vuosia 2015–2019 varten sen jälkeen, kun kaikki tarkastukset ja laskelmat olivat valmiita
• annettava tieto asiasta asianosaisille viljelijöille vuoden 2015 loppuun mennessä tai 1. huhtikuuta 2016 mennessä, jos kansallisilla viranomaisilla oli käytettävissään vain alustavat tiedot
• maksettava perustukijärjestelmän tuet ja muut suorat tuet 30. kesäkuuta 2016 mennessä.

Useimmat jäsenvaltiot selvittivät haasteet ja saivat laskelmansa kokonaan tai melkein valmiiksi lakisääteisessä määräajassa. Komissio kuitenkin salli vähennyksittä maksujen suorittamisen 15. lokakuuta 2016 asti Espanjalle, Ranskalle, Italialle, Alankomaille, Itävallalle, Ruotsille ja Yhdistyneelle kuningaskunnalle (Skotlanti), jotka eivät pystyneet maksamaan loppumaksuja kaikille viljelijöille lakisääteiseen määräaikaan eli 30. kesäkuuta 2016 mennessä²⁵.

Käytettävissä olevien tietojen perusteella näyttää siltä, että perustukijärjestelmän tukioikeuksiin perustuvien maksujen virhetaso ei ollut olennainen missään päin EU:ta.²⁶ Laskuvirheet saattoivat kuitenkin vaikuttaa yksittäisille viljelijöille maksettuihin maksuihin ja vähentää perustukijärjestelmän tukioikeuksien tietokantojen luotettavuutta, kuten jäljempänä kerrotaan.

…mutta joissakin tapauksissa perustukijärjestelmän tukioikeuksien arvot olivat virheellisiä, ne oli laskettu vain alustavasti tai ne perustuivat arvioihin…

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltiot (tai alueet) olivat enimmäkseen soveltaneet yleisiä laskentasääntöjä oikein sekä Italiaa ja yhtä Saksan osavaltiota (Mecklenburg-Vorpommern) lukuun ottamatta noudattaneet sovellettavia kansallisia tai alueellisia enimmäismääriä. Joissakin tapauksissa perustukijärjestelmän tukioikeuksien arvojen todettiin kuitenkin olevan virheellisiä, vain alustavasti laskettuja tai arvioihin perustuvia, mikä vaikutti tukien jakautumiseen yksittäisten viljelijöiden kesken.

1. Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Skotlannissa) viranomaiset eivät olleet soveltaneet oikein laskentasääntöjä, jotka koskivat vuoden 2019 kiinteämääräisiä tavoitearvoja, ja vuotuisten määrärahamukautusten määrittämistä kyseiseen vuoteen asti. Alankomaissa viranomaiset laskivat väärin lähentymisarvon, jota käytetään tukioikeuksien mukauttamiseen kohti vuoden 2019 kiinteää tukea. Tämä ei kuitenkaan vaikuttanut tukien kokonaismäärään Skotlannissa ja Alankomaissa vaan vaikutti vain hieman tukien jakautumiseen yksittäisten viljelijöiden kesken.
2. Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta (Englanti ja Skotlanti) käyttivät alustavia tietoja tai arvioita, kun niillä oli erityisiä vaikeuksia perustukijärjestelmän tukioikeuksien lopullisten arvojen laskemisessa ajoissa. Se vaikutti perustukijärjestelmän tukioikeuksien arvojen tarkkuuteen, koska muutokset laskelman yhdessä tekijässä (kuten tukikelpoisessa kokonaispinta-alassa) saattoivat aiheuttaa muutoksia muissa tekijöissä (kuten tukioikeuksien arvossa) ja vaikuttaa edelleen lähentymislaskelmaan. Tämä tarkoitti myös sitä, että viljelijät eivät tienneet perustukijärjestelmän mukaisten tukioikeuksiensa lopullista arvoa ennen kuin he hakivat seuraavan hakuvuoden tukea. Jäljempänä kuvataan joitakin näistä ongelmista.
   1. Ranskassa maksajavirasto laski vuoden 2015 perustukijärjestelmän tukioikeuksien lopullisia arvoja vielä toukokuussa 2017 eikä ollut kohdentanut niitä virallisesti viljelijöille. Viivästymistä selitetään uuden viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän myöhäisellä käyttöönotolla, vaikeuksilla tunnistaa muita kuin maatalousmaa-alueita ja merkittävillä viivästyksillä vuonna 2015 viljelijöiden tiloilla tehdyissä tarkastuksissa, jotka Ranskan viranomaiset saivat päätökseen vasta joulukuussa 2016.²⁷
   2. Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englannissa ja Skotlannissa) ilmeni huomattavia viivästyksiä tukioikeuksien arvojen laskennassa, koska Englannissa, joka oli päättänyt säilyttää aiemmat tilatukijärjestelmän tukioikeudet, ei ollut ajoissa saatavilla kattavia tietoja maanpeitteestä. Näin ollen viranomaiset pystyivät vain arvioimaan lopullisen tukikelpoisen alan, joka oli kuitenkin keskeinen osatekijä, jota tarvittiin tukioikeuksien arvon laskemiseksi tarkasti. Lisäksi hakemusten käsittelyyn tarkoitettu uusi tietokonejärjestelmä ei toiminut odotetusti ja maksajaviraston oli pakko palata käyttämään paperihakemuksia. Tämä aiheutti vakavia ongelmia perustukijärjestelmän tukioikeuksien mukauttamisessa tukikelpoisille aloille ja maksujen eräpäivien noudattamisessa²⁸. Skotlannissa viranomaisilla oli myös vaikeuksia hakemusten käsittelyssä ajoissa osittain siksi, että tukikelpoisten pysyvien nurmien tunnistamisessa ilmeni viivästyksiä. Viranomaiset tekivät vain väliaikaisia laskelmia perustukijärjestelmän tukioikeuksien arvoista tuen maksamisen määräaikojen noudattamiseksi mutta eivät olleet vahvistaneet lopullisia arvoja vielä toukokuussa 2017²⁹.

…ja joillakin tarkastetuilla maksajavirastoilla oli erityisiä vaikeuksia

Maksajavirastojen oli toteutettava tehokkaat keskeiset kontrollit sen varmistamiseksi, että viljelijöille kohdennettujen perustukijärjestelmän tukioikeuksien lukumäärä ja arvo olivat oikeat. Tähän kuului viljelijöiden tukihakemuksissaan ilmoittamien alojen tukikelpoisuuden ristiintarkastaminen LPIS:n tietojen³⁰ ja aiempien viitetietojen kanssa sekä viljelijöiden toimittamien tositteiden aitouden ja perustukijärjestelmän tukioikeuksien laskennan tarkistaminen. Seuraavissa kohdissa kuvaillaan tarkastetuissa jäsenvaltioissa havaittuja erilaisia ongelmia.

Italiassa maksajavirastojen sisäisen valvonnan kehyksen ulkopuolinen keskitetty koordinointielin vastasi perustukijärjestelmän tukioikeuksien laskemisesta ja myöntämisestä viljelijöille. Se ei ollut saanut valmiiksi kaikkia viljelijöiden tukikelpoisuutta koskevia tarkastuksia ja huomattavassa osassa pysyvien nurmien tukikelpoisuuksia oli vielä tiettyjä epävarmuustekijöitä. Tämä johti toistuvaan prosessiin, jossa tämän koordinointielimen oli laskettava uudelleen arvo noin kolmasosalle perustukijärjestelmän tukioikeuksista niiden alkuperäisen kohdentamisen jälkeen. Lopuksi niiden kokonaisarvo ylitti talousarviomäärärahojen kansallisen enimmäismäärän. EU:n lainsäädännön mukaan tämä olisi edellyttänyt Italian kaikkien perustukijärjestelmän tukioikeuksien arvon mukauttamista edelleen. Vaikutus viljelijöille maksettaviin tukiin on todennäköisesti kaiken kaikkiaan pieni, mutta yksittäisen viljelijän tasolla vaikutus voi olla merkittävä. Uusintalaskenta oli yhä käynnissä huhtikuussa 2017, ja ne vaikuttivat myös perustukijärjestelmän tukioikeuksien arvoihin ja tulevien vuosien tukimaksuihin³¹.

Toinen keskeinen tekijä perustukijärjestelmän tukioikeuksien oikeassa määrittelyssä olivat ilmoitettujen lohkojen todellisia tukikelpoisia aloja koskevat luotettavat tiedot LPIS:ssä. Kahdessa kuudesta tarkastuskäynnin kohteena olleesta jäsenvaltiosta havaittiin, että LPIS:n tiedot olivat yleisesti ottaen ajan tasalla. Ranskassa, Italiassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa niitä päivitettiin parhaillaan, suurelta osin samanaikaisesti perustukijärjestelmän tukioikeuksien laskemisen kanssa³². Kreikan maksajavirastolla, joka oli tehnyt usean vuoden ajan paljon töitä pysyvän nurmen tunnistamiseksi oikein, ei ollut tarvittavia kansallisia varoja koko LPIS:n päivittämiseksi uusimmilla käytettävissä olevilla tiedoilla. Siksi viranomaisten oli vuonna 2015 laskettava yli puolta kyseisestä alueesta koskevat perustukijärjestelmän tukioikeudet vuodelta 2008 peräisin olevien kuvien perusteella³³.

Kreikassa noin 90 prosenttia kaikesta pysyvästä nurmesta ja yli 25 prosenttia maatalousmaasta on julkisia maa-alueita. Tämän tyyppisen maan osalta Kreikan viranomaisten perustukijärjestelmän tukioikeuksien laskenta perustui alueelliseen keskimääräiseen eläinten määrään hehtaaria kohti ja kunkin viljelijän tukihakemuksessaan ilmoittamaan eläinten määrään³⁴. Eläinrekisterin epäluotettavat tiedot vaikeuttivat kuitenkin viljelijöille myönnettävien perustukijärjestelmän tukioikeuksien määrän tarkkaa laskemista³⁵.

Komissio tuki riittävästi perustukijärjestelmän käyttöönottoa mutta olisi voinut vaatia todentamisviranomaisilta enemmän

Komissio valvoi täytäntöönpanoprosessia kaiken kaikkiaan hyvin ja antoi paljon ohjeita…

EU:n lainsäädännön mukaiset jäsenvaltioiden käytettävissä olevat useat eri vaihtoehdot tekivät säännöistä monimutkaisempia, ja siksi niihin liittyi väärintulkintojen ja epäselvyyksien mahdollisuus. Komissio onnistui antamaan täytäntöönpanosäännökset ajoissa³⁶. Jäsenvaltiot pyysivät kuitenkin komissiolta omia täytäntöönpanomallejaan koskevia lisäohjeita. Sen vuoksi komissio on vuodesta 2014 lähtien julkaissut yli 400 jäsenvaltioille tarkoitettua ohjeasiakirjaa ja järjestänyt kansallisten viranomaisten kanssa kahdenvälisiä kokouksia perustukijärjestelmän ja EU:n muiden suorien tukijärjestelmien sujuvan täytäntöönpanon varmistamiseksi. Selvennyksistä huolimatta jäsenvaltiot eivät aina tulkinneet yksittäisiä laskentasääntöjä yhdenmukaisesti.

…mutta jäsenvaltiot eivät toimittaneet kaikkia seurantatietoja

Koska komissio vastaa järjestelmän seurannasta, kaikkien perustukijärjestelmää soveltavien jäsenvaltioiden oli ilmoitettava komissiolle valinnoistaan. Sen perusteella komissio pystyi analysoimaan tarkemmin, noudattavatko jäsenvaltiot EU:n lainsäädäntökehystä, ja toteuttamaan tarvittavat jatkotoimenpiteet. Komissiolta puuttui kuitenkin vielä toukokuussa 2017 keskeisiä tietoja, kuten vuonna 2015 ranskalaisille ja italialaisille viljelijöille myönnettyjen perustukijärjestelmän tukioikeuksien kokonaisarvo. Näiden maiden osuus vastasi 31:tä prosenttia käytettävissä olevista määrärahoista. Näiden tietojen puuttuminen hankaloitti järjestelmän seurantaa. EU:n säännösten mukaan komissiolla ei ollut oikeutta pienentää maksuja jäsenvaltioille tapauksissa, joissa ne eivät toimittaneet tiettyjä tilastotietoja perustukijärjestelmästä ajallaan.

Komission omat tarkastukset tuottivat kaiken kaikkiaan hyviä tuloksia…

Komissio oli aloittanut jäsenvaltioissa hyvissä ajoin perustukijärjestelmän täytäntöönpanon tarkastukset, jotka tuottivat hyviä tuloksia, vaikka resurssien puute esti tekemästä kaikkia tarkastuksia suunnitelmien mukaisesti paikan päällä. Koska useimmat tarkastuskäynnit ajoittuivat alkuvaiheeseen, komissio ei myöskään kyennyt arvioimaan todentamisviranomaisten tekemän perustukijärjestelmän tukioikeuksien laskennan arvioinnin laatua.

Komission työ keskittyi pääasiassa tapahtumaotosten ja ilmoitettujen alojen tukikelpoisuuden tarkastamiseen. Siinä painotettiin vähemmän yleisten laskelmien validointia, sovellettuja sisäisiä tarkastuksia tai sitä, oliko jäsenvaltioilla käytössä menettelyjä, jotka mahdollistavat perustukijärjestelmän tukioikeuksien tiiviin seurannan ja hallinnoinnin. Tällaisia menettelyjä ovat esimerkiksi sovellettavien enimmäismäärien laskeminen ja noudattaminen sekä kansallisen varannon hallinnointi perustukijärjestelmän tukioikeuksien peruuttamista koskevat menettelyt mukaan lukien.

…mutta se olisi voinut vaatia todentamisviranomaisilta enemmän

Organisatorisesti riippumaton elin tekee vuosittain todentamistarkastuksen kaikille EU:n menoille, joihin liittyvät varat jäsenvaltioiden maksajavirastot jakavat. Tarkastuksen suorittajien olisi annettava kansainvälisesti hyväksyttyjen tarkastusstandardien mukaisesti laadittu lausunto maksajaviraston tilinpäätöstietojen täydellisyydestä, oikeellisuudesta ja todenperäisyydestä, sen sisäisen valvonnan järjestelmän asianmukaisesta toiminnasta sekä niiden menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta, joiden osalta komissiolle on esitetty korvauspyyntö³⁷. Koska perustukijärjestelmän tukioikeudet on keskeinen osatekijä laskettaessa viljelijöille myönnettyjä tukisummia, todentamisviranomaisten tekemä perustukijärjestelmien tukioikeuslaskelmien tarkastus oli erityisen tärkeä. Tämä on olennaista myös tulevina varainhoitovuosina, koska perustukijärjestelmän tukioikeuksien lähentyminen on käynnissä ja tukioikeuksien arvon mukautukset mahdollisia.

Komissio määritteli todentamisviranomaisille antamissaan ohjeissa, että niiden tarkastuksiin olisi kuuluttava käytössä olevien menettelyjen arviointi perustukijärjestelmän tukioikeuksien virheettömän jakamisen varmistamiseksi. Komissio myös pyysi todentamisviranomaisia ilmaisemaan mielipiteensä siitä, olivatko maksajavirastot perustaneet asianmukaisen järjestelmän perustukijärjestelmän tukioikeuksien määrittelemiseksi ja rekisteröimiseksi ja tehneet perustukijärjestelmän käyttöönottoon kohdistuvia tarkoituksenmukaisia tarkastuksia. Komission ohjeissa edellytettiin, että kymmenen tapahtuman säännönmukaisuus tarkastetaan, mutta komissio ei selittänyt, mitä tarkastuksia todentamisviranomaisten oli tarkoitus tehdä laskelmien oikeellisuuden osalta.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa todentamisviranomaiset olivat tulkinneet komission ohjeita eri tavoin. Komission vaatimustenmukaisuuden testausta varten suosittelemien tapahtumien määrä oli myös niin pieni, ettei se riittänyt pätevien yleisten päätelmien tekemiseen perustukijärjestelmän tukioikeuslaskelmien oikeellisuudesta.

Komission ohjeissa ei määritelty, mikä todentamisviranomaisten rooli oli silloin, kun perustukijärjestelmän tukioikeuksien laskemiseen osallistui muita elimiä kuin maksajavirastot. Sen vuoksi

• Saksassa (Niedersachsenissa) todentamisviranomainen ei tarkastanut laskelman oikeellisuutta, koska laskelman oli tehnyt keskitetty koordinointielin, joka ei ollut todentamistarkastuksen kohteena
• Italiassa todentamisviranomainen mainitsi vain, ettei koordinointielin ollut vielä laskenut valmiiksi perustukijärjestelmän tukioikeuksia viranomaisen kertomuksen laatimisen ajankohtana
• Ranskassa todentamisviranomainen vahvisti, että maksajavirasto oli soveltanut oikein maatalousministeriön vahvistamaa laskentamenetelmää, mutta ilmoitti, että tiedot eivät olleet vielä lopullisia eikä tiettyjä laskelmia ollut tarkistettu.

Jotkin jäsenvaltioiden valitsemat laskentasäännöt ja -vaihtoehdot saattoivat lisätä monimutkaisuutta ja kansallisen hallinnon rasitetta ja mahdollistaa joillekin viljelijöille satunnaisten voittojen saamisen

Jotkin perustukijärjestelmän tukioikeuksia koskevat säännöt edellyttivät monimutkaisia laskelmia

Yksi YMP:n vuoden 2013 uudistuksen perustavoitteista ja keskeisistä vaatimuksista oli hallinnollisen taakan keventäminen. Komission ja jäsenvaltioiden olisi pitänyt ottaa se huomioon laatiessaan asiaankuuluvia säännöksiä suoria tukijärjestelmiä varten³⁸.

Perustukijärjestelmän tukioikeuksien laskentamallin valinta vaikutti merkittävästi laskennan monimutkaisuuteen kansallisten viranomaisten kannalta. Saksassa, Ranskassa (Korsikassa), Maltassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englannissa) sovellettu kiinteään tukeen perustuva malli enteili, että tukioikeuksien arvojen ja määrien laskeminen olisi yksinkertaista. Muissa jäsenvaltioissa ja muilla alueilla käytetyissä lähentymismalleissa näin ei ollut, koska niiden laskentasäännöt olivat yksityiskohtaiset ja pikkutarkat ja jäsenvaltiot täydensivät niitä usein kansallisilla tai alueellisilla täytäntöönpanosäännöksillä. Tämä saattoi aiheuttaa laskentavirheiden lisäksi myös huomattavasti lisätyötä maksajavirastoille³⁹.

Jäsenvaltioiden valinnat saattoivat aiheuttaa merkittävän rasitteen kansallisille hallinnoille…

Jäsenvaltiot saivat eriyttää aluettaan objektiivisten perusteiden mukaan edelleen ja soveltaa perustukijärjestelmää alueellisella tasolla. Näihin perusteisiin kuuluivat institutionaalinen rakenne (esimerkiksi Saksassa), alueellinen maatalouden potentiaali (esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa Englannissa ja Skotlannissa) ja maatalouteen liittyvät erityispiirteet (esimerkiksi Kreikassa ja Espanjassa).

Tässä yhteydessä Espanja otti käyttöön 50 uutta perustukijärjestelmän aluetta, jotka alueelliset viranomaiset määrittelivät niiden maatalouteen liittyvien erityispiirteiden ja vuoden 2013 maankäytön perusteella. Nämä alueet ulottuivat noin 316 maatalousalueelle (’comarcas agrarias’), mikä tarkoittaa, että yhteen perustukijärjestelmän alueeseen kuuluvaa maata saattoi esiintyä useilla alueilla (’comarca’) ja itsehallintoalueilla eri puolilla Manner-Espanjaa. Monilla alueilla perustukijärjestelmän tukioikeuksien keskimääräiset yksikköarvot vaihtelivat kuitenkin hyvin vähän. Tämä alueellistaminen oli EU:n lainsäädännön mukaista mutta lisäsi maankäytön monimutkaisuutta. Viljelijät voivat käyttää tukioikeuksiaan vain alueella, jolle ne oli alun perin kohdennettu, mikä saattoi tarkoittaa yksittäisiä viljelylohkoja samassa kylässä (ks. kaavio 6).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Espanjan viranomaisten (FEGA) tietojen perusteella.

Toisin kuin Espanjassa Kreikassa käytettiin paljon yksinkertaisempaa mallia, joka perustui maatalouteen liittyviin erityispiirteisiin ja käsitti vain kolme aluetta.

Perustukijärjestelmän sujuvalle täytäntöönpanolle aiheuttivat haasteita jäsenvaltioiden perustukijärjestelmämallia koskevat valinnat mutta myös EU:n lainsäädännön mukaisten tukikelpoisten alojen määrittelemiselle annetut vaihtoehdot. Vaihtoehtojen antamisen odotettiin tehostavan tuen kohdentamista, mutta se saattoikin aiheuttaa huomattavia viivästyksiä perustukijärjestelmän tukioikeuksien laskennassa ja vaikutti niiden arvon oikeellisuuteen (ks. laatikko 1).

…ja jotkut viljelijät saivat satunnaisia voittoja pienentämällä tilansa kokoa huomattavasti

Jäsenvaltioissa, jotka sovelsivat perustukijärjestelmään lähentymiseen perustuvaa lähestymistapaa⁴¹, oli olemassa erityinen riski, että viljelijät saivat liian suuria korvauksia perustukijärjestelmän käyttöönoton ansiosta, koska he olivat vähentäneet huomattavasti viljelyhehtaarien määrää viitekauden 2014 ja vuoden 2015 välillä. Näin ollen oli mahdollista keskittää suurelta alalta johdettu viitemäärä pienemmälle alalle, minkä seurauksena nämä viljelijät saivat satunnaisia voittoja.

Jäsenvaltiot saivat periä satunnaiset voitot takaisin.⁴² Seitsemän jäsenvaltiota 13 jäsenvaltiosta, joissa tämä vaihtoehto oli sovellettavissa, hyödynsi sitä.⁴³ Sen ansiosta ne pystyivät myös kohdentamaan nämä varat vaikuttavammin esimerkiksi myöntämällä perustukijärjestelmän tukioikeuksia nuorille viljelijöille. Italiassa viranomaiset eivät kuitenkaan tunnistaneet asianmukaisesti kaikkia viljelijöitä, jotka olivat saaneet satunnaisia voittoja, tai sovelsivat sääntöjä muihin tapauksiin virheellisesti. Ranskassa viranomaiset päättivät aluksi soveltaa satunnaisia voittoja koskevaa lauseketta mutta eivät kyenneet toteuttamaan sitä käytännössä (ks. laatikko 2)⁴⁴.

Uusien sääntöjen tavoitteena oli parantaa tuen kohdentamista, mutta ne olivat vain osittain vaikuttavia

Uusissa säännöissä oli vaatimuksia tiettyjen tuenhakijaryhmien erityistarkastuksista…

YMP:n vuoden 2013 uudistuksen tavoitteena oli kohdentaa EU:n suorat tuet paremmin tosiasiallisille viljelijöille, ja siinä otettiin käyttöön aktiiviviljelijän käsite⁴⁶. Tämä käsite mahdollisti pakolliset tukikelpoisuutta koskevat lisävaatimukset kahdelle tuenhakijaryhmälle: henkilöille, joiden maatalousmaa koostuu pääosin aloista, jotka pidetään laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa luontaisella tavalla⁴⁷, ja henkilöille, joiden liiketoiminta on sulkulistalla. Viimeksi mainituille voitiin myöntää tukea uudelleen sillä ehdolla, että he pystyivät osoittamaan, ettei maataloustoiminta ollut vähäistä.

Uudet säännöt sallivat jäsenvaltioiden vapauttavan tarkastuksista hakijat, joiden vuosittaiset suorat tuet ovat enintään 5 000 euroa, tai asettavan omat vaihtoehtoiset perusteensa, joiden mukaan hakijoille voitiin myöntää uudelleen EU:n suoraa tukea. Yksitoista 18 jäsenvaltiosta sovelsi 5 000 euron enimmäismäärää kaikilla alueillaan tai osassa niistä⁴⁸. Jäsenvaltioilla oli myös yleensä oikeus olla maksamatta tukea henkilöille, joiden maataloustoiminta oli vain vähäinen osa heidän koko taloudellista toimintaansa tai joiden pääasialliseen toimintaan tai toimialaan ei kuulunut maataloustoiminnan harjoittaminen.

Koska perustukijärjestelmän tuet on irrotettu maataloustuotannosta, ei voitu vaatia, että viljelijöiden olisi pitänyt saada tuloja viljelystä ollakseen tukikelpoisia. Tuensaajat voivat periaatteessa ulkoistaa kaiken maallaan harjoitettavan maataloustoiminnan kolmansille osapuolille menettämättä asemaansa aktiiviviljelijänä. Viljelijällä pitäisi kuitenkin olla ilmoitetulla maa-alla harjoitettavan maataloustoiminnan osalta päätösvaltaa, hänen pitäisi hyötyä toiminnasta ja kantaa taloudellisia riskejä.

…ja joissakin jäsenvaltioissa saatiin hyviä tuloksia…

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että hallinnollisten tietojen, kuten kauppa- tai verorekisterien, perusteella Espanjassa ja Italiassa saatiin hyviä tuloksia niiden hakijoiden tunnistamisessa, jotka eivät harjoittaneet lainkaan maataloustoimintaa tai harjoittivat sitä vain hyvin vähän⁴⁹. Alankomaat ilmoitti tilintarkastustuomioistuimelle, että kansalliset viranomaiset vapauttivat tarkastuksista noin neljä prosenttia hakijoista, koska näiden pääasialliseen toimintaan tai toimialaan ei kuulunut maataloustoiminnan harjoittaminen eikä niitä siksi voitu ottaa viralliseen yritysrekisteriin.

Vaikka kaikki jäsenvaltiot yleensä pyysivät hakijoita ilmoittamaan, oliko heillä sulkulistalle kuuluvia toimintoja, tarkastuskäynnin kohteena olleilla jäsenvaltioilla oli vaikeuksia tunnistaa asianmukaisesti hakijat, joiden asema aktiiviviljelijänä oli tarkastettava. Tämä johtui joko siitä, että hakulomake ei ollut riittävän selkeä, tai siitä, että mahdollisia sääntöjen kiertämiseen liittyviä tapauksia ei aina tutkittu riittävän hyvin.

…mutta täytäntöönpano oli vain osittain vaikuttavaa ja aiheutti huomattavan hallinnollisen rasitteen…

Maataloustoiminnan merkittävyyttä koskevien tarkastusten kohteena olleiden hakijoiden määrä vaihteli kansallisten valintojen mukaan huomattavasti: joissakin tapauksissa valtaosa jäsenvaltion tai alueen hakijoista alitti sovellettavat kynnysarvot, ja useimmissa tapauksissa jäsenvaltiot olivat päättäneet olla laajentamatta sulkulistaa. Sulkulistalla olevat ja kynnysarvon ylittävät hakijat pystyivät esittämään todisteet siitä, että i) heidän saamiensa suorien tukien määrä oli vähintään viisi prosenttia muista kuin maataloustuloista viimeisimpänä verovuotena, ii) heidän pääasiallinen toimintansa oli maataloustoimintaa tai iii) heidän maataloustoimintansa ei ollut vähäistä. Viimeksi mainitun vaihtoehdon suhteen jäsenvaltioilla oli taas perusteiden määrittelyssä paljon liikkumavaraa. Jotkin jäsenvaltiot käyttivät perusteena muun kuin maataloustoiminnan tulojen osuutta kokonaistuloista. Saksa ja Yhdistynyt kuningaskunta (Skotlantia lukuun ottamatta) puolestaan hyväksyivät myös hakijoita, jotka ilmoittivat harjoittavansa aktiiviviljelijöiden sulkulistaan kuuluvia toimintoja, jos heidän tukikelpoinen hehtaarimääränsä ylitti lähellä kansallista tai alueellista keskiarvoa olevan hehtaarimäärän. Tämä saattoi johtaa tilanteisiin, joissa aktiiviviljelijöiden sulkulistassa mainittuja toimintoja harjoittavia hakijoita jätettiin tuen ulkopuolelle, jos heillä oli tätä kynnysarvoa vähemmän maata, kun taas tukea saatettiin myöntää hakijoille, joilla oli kynnysarvoa enemmän hehtaareja, riippumatta siitä, oliko heidän toimintansa vähäistä tai ei.

Useimmissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa viranomaiset jättivät harvoin ketään tuen ulkopuolelle, koska useimmat sulkulistan soveltamisalaan kuuluvat henkilöt täyttivät jonkin tuen uudelleenmyöntämisen mahdollistavista vaihtoehdoista. Esimerkiksi Saksassa viranomaiset tekivät aluksi perusteellisen tarkastuksen noin 1 000 hakijalle, jotka olivat ilmoittaneet harjoittavansa sulkulistalle kuuluvia toimintoja. Tämä aiheutti huomattavan hallinnollisen rasitteen mutta johti vain 26 hakijan sulkemiseen perustukijärjestelmän ulkopuolelle.

…ja saattoi johtaa samankaltaisten hakijoiden erilaiseen kohteluun

Jäsenvaltioiden soveltamat perusteet saattoivat johtaa siihen, että samanlaisessa tilanteessa olevia hakijoita kohdeltiin eri tavoin. Syynä tähän oli se, että kansalliset viranomaiset tulkitsivat EU:n lainsäädäntöä eri lailla tai eivät laajentaneet sulkulistaa koskemaan maanhoitoon tyypillisesti osallistuvia tahoja, joilla oli vähäistä maataloustoimintaa tai joiden pääasialliseen toimintaan ei kuulunut maatalouden harjoittaminen (ks. laatikko 3).

Jäsenvaltiot voivat vuodesta 2018 lähtien yksinkertaistaa perusteita tai lopettaa sulkulistan soveltamisen

Osana EU:n yleiseen talousarvioon sovellettavien varainhoitoa koskevien säännösten tarkistusta komissio ehdotti, että jäsenvaltioille annetaan enemmän harkintavaltaa aktiiviviljelijän määritelmän soveltamisessa. Tarkoituksena oli tehdä järjestelmästä paljon keveämpi joko vähentämällä hakijoiden aktiiviviljelijän asemansa todistamiseen käytettävissä olevien perusteiden lukumäärää tai lopettamalla säännösten soveltaminen⁵⁰. Jälkimmäistä ehdotusta perusteltiin sillä, että aktiiviviljelijää koskevan säännöksen täytäntöönpano on vaikeaa ja hallinnolliset kustannukset suuremmat kuin ne edut, jotka saadaan siitä, että suorien tukien järjestelmän ulkopuolelle suljetaan hyvin pieni joukko sellaisia tuensaajia, jotka eivät ole aktiiviviljelijöitä. Neuvosto ja parlamentti sopivat lokakuussa 2017, että jäsenvaltiot voivat vuodesta 2018 lähtien joko vähentää perusteita, joilla hakijat voivat todistaa aktiiviviljelijän asemansa, minkä seurauksena hakijoilla on vähemmän vaihtoehtoja tuen uudelleenmyöntämiseen, tai lopettaa sulkulistan soveltamisen⁵¹.

Uudet säännöt laajensivat tukikelpoisten maa-alueiden luokkia…

Viljelijät voivat saada perustukijärjestelmän tukioikeuksia sekä perustukijärjestelmään ja muihin suoriin pinta-alatukiin perustuvia maksuja vain, jos heillä oli käytettävissään tukikelpoista maatalousmaata. Jäsenvaltiot voivat myös laajentaa tukikelpoisuutta koskemaan pysyvää nurmea, jossa heinäkasvit tai muut nurmirehukasvit eivät ole enemmistönä. Käytännössä tämä koski nummi- ja metsämaita alueilla, joilla tällaisen maan käyttö oli vakiintunut paikallinen käytäntö⁵². Aiemmin tilatukijärjestelmässä tällaisen maan tukikelpoisuus ei ollut riittävän selvä⁵³.

…ja sallivat jäsenvaltioiden toteuttavan toimenpiteitä tuilla keinottelun riskin vähentämiseksi…

Tilintarkastustuomioistuin on havainnut aiemmin, että tilatukijärjestelmässä sijoittajat saattoivat hankkia arvoltaan suuria tukioikeuksia ja ilmoittaa ne yhdessä sellaisen vähäarvoisen maan kanssa, joka vaati vain hyvin vähän tai ei lainkaan kunnossapitoa⁵⁴. Tämä johti siihen, että EU:n tulotukea maksettiin henkilöille, jotka eivät harjoittaneet maataloutta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jotkin jäsenvaltiot toteuttivat perustukijärjestelmän piiriin kuuluvia toimenpiteitä, jotka korjasivat tilanteen osittain tai joiden tarkoituksena oli vähentää tukien hakemista keinottelumielessä (ks. laatikko 4).

…mutta aiheuttivat myös hankalia ongelmia täytäntöönpanossa

EU:n lainsäädännön mukaan maa on tukikelpoista yleensä vain, jos viljelijä käyttää sitä maataloustoimintaan⁵⁵. Tämä auttaa välttämään maan hylkäämisen ja estämään elinympäristöjen huononemisen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että useimmat jäsenvaltiot olivat määritelleet säännöllisen vuosittaisen vähimmäistoimen, kuten laiduntamisen tai niiton, joka soveltuu maan maatalouspotentiaalin säilyttämiseen tai elinympäristöjen huononemisen estämiseen. Jäsenvaltiot voivat myös antaa säädöksiä siitä, mitkä piirteet maatalousmaalla on oltava, jotta voidaan katsoa, että maata käytetään maataloustoimintaan⁵⁶. Jäsenvaltioilla, jotka valitsivat tämän vaihtoehdon, oli vaikeuksia erityispiirteiden määrittelyssä: esimerkiksi Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta (Englanti) määrittelivät piirteet väljästi, kuten ”ei tiheän pensaikon peittämä” (Englanti) tai ”ei rikkakasvien hallitsema” (Ranska). Tämä saattoi aiheuttaa viljelijöille epävarmuutta maidensa tukikelpoisuuden suhteen ja johtaa perustukijärjestelmän tukioikeuksien kohdentamiseen viljelykäytöstä poistetuille aloille.

Alueilla, joilla on erityiset ilmasto-olosuhteet tai huonolaatuinen maaperä, ei myöskään välttämättä edellytetä erityisiä säännöllisiä toimia maan maatalouspotentiaalin säilyttämiseksi. Uusien sääntöjen mukaan tällaiset alat, ”jotka pidetään laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa luontaisella tavalla”, olivat tukikelpoisia vain, jos viljelijät harjoittivat niillä tiettyjä vähimmäistoimia⁵⁷.

Jäsenvaltiot saivat vapaasti päättää, määrittelivätkö ne aloja, ”jotka pidetään laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa luontaisella tavalla”. Esimerkiksi Ranska ja Italia olivat määritelleet tietyn korkeuden ylittävien vuoristoalueiden maa-aloja, joilla oli laidunnettava tai niitettävä säännöllisesti maatalouden vähimmäistoimena. Yhdistyneen kuningaskunnan (Skotlannin) viranomaiset katsoivat kuitenkin, että EU:n voimassa olevan lainsäädännön mukaan tällaisen vähimmäistoimen ei välttämättä tarvinnut olla maataloustoimintaa tai liittyä maanhoitoon (ks. laatikko 5).

Laatikko 5

Vähimmäistoimet maa-aloilla, jotka luontaisesti pysyvät laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa

Yhdistynyt kuningaskunta (Skotlanti) määritteli huonon pysyvän nurmen (luonnonlaitumen) maa-alaksi, joka luontaisesti pysyy laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa. Nämä alat olivat tukikelpoisia vain, jos viljelijät käyttivät niitä maataloustuotantoon tai tekivät joka kalenterivuosi maan ympäristöarvioinnin. Siihen kuului kartta ja kuvaus maatilan ympäristöstä, pesiviä lintuja, nisäkkäitä, perhosia ja kasvien terveyttä koskevat tutkimukset sekä luontotyyppien seuranta. Vuonna 2015 tällaisia arviointeja oli saatavilla noin 190 000 hehtaarista.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Arvioinnit aiheuttivat huomattavia kustannuksia tuensaajille mutta antoivat arvokasta tietoa ympäristöstä. Niiden kytkös viljelijöiden tulotukitavoitteeseen oli kuitenkin heikko.

Uusien sääntöjen mukaan jäsenvaltiot saivat myös kohdentaa perustukijärjestelmän tukioikeuksia maatalousmaalle, jolla heinäkasvit tai muut nurmirehukasvit eivät olleet enemmistönä. Maa-alat voivat olla metsälaitumia tai laidunnettavia nummia sillä ehdolla, että viljelijät käyttivät niitä perinteisesti eläinten laiduntamiseen. Laiduntaminen on tyypillisesti ainoa toimi, jolla tällainen maa voidaan pitää hyvässä kunnossa, erottaa se muusta kuin maatalousmaasta ja välttää sen vahingoittuminen tai hylkääminen⁵⁸. Se, että tuen saamisen ehtona olisi eläinten omistaminen, ei ole perustukijärjestelmän tuotannosta irrottautumisen ajatuksen mukaista. Näin ollen jäsenvaltioiden oli vaikea laatia säännöt sen varmistamiseksi, että maata pidetään riittävän hyvin kunnossa.

YMP:n vuoden 2013 uudistus oli askel kohti yhdenmukaisempaa hehtaarikohtaisten tukien jakamista, ja perustukijärjestelmän tehokkuutta viljelijöiden tulojen kannalta on edelleen vaikea määrittää

Yhteisen maatalouspolitiikan vuoden 2013 uudistusta pidettiin askeleena kohti yhdenmukaisempaa hehtaarikohtaista tukea…

YMP:n vuoden 2013 uudistuksen muukaan viljelijät saivat tulotukea enimmäkseen sen perusteella, mikä heidän saamansa suoran tuen taso oli ollut vuosina 2000–2002. Vaikka jo YMP:n vuoden 2003 uudistus mahdollisti sen, että jäsenvaltiot voivat vähentää aiempiin tietoihin perustuvan tukioikeuksien arvon osatekijän merkitystä tilatukijärjestelmässä tai mukauttaa sen kaikille yhtä suureksi hehtaarikohtaiseksi määräksi, vain harva jäsenvaltio teki niin⁵⁹.

YMP:n vuoden 2013 uudistus oli askel kohti tasapuolisempaa hehtaarikohtaista tukea. Uudistuksen mukaan kaikkien jossakin jäsenvaltiossa tai jollakin alueella vuonna 2019 aktivoitujen tukioikeuksien yksikköarvojen olisi pääsääntöisesti oltava sama⁶⁰. Poikkeuksena on se, että viljelijöille aiheutuvien haitallisten taloudellisten vaikutusten välttämiseksi jäsenvaltiot voivat ottaa aiemmat osatekijät huomioon laskiessaan viljelijöiden vuoden 2019 tukioikeuksien arvoja. Mallia soveltavasta 18 jäsenvaltiosta kuusi aikoo soveltaa maksuihin alueellaan yhtä suurta hehtaarikohtaista arvoa vuoteen 2019 mennessä ja seitsemäs jäsenvaltio vuoteen 2020 mennessä (ks. kaavio 7)⁶¹.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

…mutta enemmistö jäsenvaltioista on valinnut osittaisen lähentymisen vaihtoehdon…

Siirtyminen kiinteämääräiseen perustukijärjestelmämalliin saattaisi johtaa tukien huomattavaan uudelleenjakamiseen eri viljelijöille ja maatalousaloille ja vaikuttaa siten merkittävästi yksittäisten viljelijöiden tulotasoon.

Tätä taustaa vasten yksitoista jäsenvaltiota valitsi osittaisen lähentymisen mallin. Malli takaa, että vuoteen 2019 mennessä kaikilla perustukijärjestelmän tukioikeuksilla on yksikköarvo, joka on vähintään 60 prosenttia kansallisesta tai alueellisesta keskiarvosta. Ranska (mannermaa) valitsi kunnianhimoisemman mallin, jossa viljelijöillä on oikeus 70 prosenttiin kansallisen hehtaarikohtaisen yksikköarvon keskiarvosta vuoteen 2019 mennessä, minkä tarkoituksena on helpottaa myöhemmin mukautumista yhdenmukaiseen hehtaarikohtaiseen tukeen. Enemmistö näistä yhdestätoista jäsenvaltiosta päätti rajoittaa niiden viljelijöiden tukioikeuksien arvojen pienentämistä, jotka ylittivät vuoden 2019 keskiarvon enintään 30 prosentilla, mikä sallitaan EU:n lainsäädännössä.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että perustukijärjestelmämallin valinnan lisäksi myös käytettävissä olevien talousarviomäärärahojen enimmäismäärien alueellisen kohdentamisen perusteet saattoivat vaikuttaa huomattavasti uudelleenjaon tasoon ja että viljelijöiden tukitaso saattoi säilyä erityisen korkeana aiemman tuotannon vuoksi (ks. laatikko 6).

Kansallisten enimmäismäärien vahvistaminen aiempien tukitasojen perusteella ja jäsenvaltioiden vaihtelevat valinnat suorien tukien kansallisen enimmäismäärän kohdentamisessa käytettävissä oleviin järjestelmiin tarkoittaa, että perustukijärjestelmän tukien keskimääräiset tasot vaihtelevat huomattavasti (ks. taulukko 1).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

On myös olemassa riski, että tuen huomattavan erilaiset tasot voivat vaikuttaa samankaltaisessa tilanteessa olevien viljelijöiden kilpailuedellytyksiin kielteisesti ja haitata YMP:n yhtenevyyttä.

…ja edelleen on vaikea määrittää perustukijärjestelmän tukien tehokkuus viljelijöiden tulojen kannalta

YMP:n vuoden 2013 uudistus takaa, että viljelijät saavat hehtaarikohtaisen vähimmäistuen vuoteen 2019 mennessä. Hehtaarikohtaisen tuen vakiomäärä ei lähtökohtaisesti riipu yksittäisen tilan olosuhteista, joihin vaikuttavat muun muassa viljelykustannukset, tuotettu tulo, tilan kannattavuus tai EU:n tulotuen tarve. Koska tilalle maksettavien tukien kokonaismäärä on suhteessa viljeltyjen hehtaarien määrään, perustukijärjestelmä suosii suuria tiloja, jotka voivat hyödyntää mittakaavaetuja enemmän kuin pienemmät tilat⁶³. Jotkin suuret laajaperäistä maanviljelyä harjoittavat maatilat tai maankäyttäjät, jotka ovat aiemmin saaneet vähän tukia, saattaisivat saada huomattavasti enemmän EU:n tulotukea viljelytapojen, kulujen tai markkinoiden muuttumatta (ks. laatikko 7).

Tilintarkastustuomioistuin ei voinut vielä arvioida YMP:n vuoden 2013 uudistuksen kaikkia vaikutuksia viljelijöiden tuloihin ja heidän tilojensa elinkelpoisuuteen. Jo aiemmissa tilintarkastustuomioistuimen kertomuksissa on kuitenkin huomautettu, että pelkästään pinta-aloihin liittyvä järjestelmä on johtanut maatalousmaan markkinahintojen nousuun ja maan vuokraamisen lisääntymiseen sekä uusien tuenhakijaryhmien syntymiseen⁶⁵. Komissio olettaa, että perustukijärjestelmän ja muiden pinta-alatukien rakenteen vuoksi YMP:n vuoden 2013 uudistus lisää tuotannosta irrotetun tuen pääomittamista maan arvoon⁶⁶. Toisin sanoen suuri osa perustukijärjestelmän tuesta hyödyttää maatalousmaan omistajia.

Perustukijärjestelmän tuki on monille viljelijöille merkittävä tulonlähde, mutta siinä on omat rajoituksensa. Tukea maksetaan riippumatta siitä, onko viljelijällä pienet vai suuret tulot ja tarvitseeko hän siksi julkista tukea vai ei, sekä siitä, millaista maankäyttö on ja mitä kustannuksia siihen liittyy. Viljelijöiden maataloustoimintaan liittymättömistä tuloista tiedetään liian vähän, jotta voitaisiin arvioida annetun tuen tarkoituksenmukaisuus⁶⁷. Vain muutama jäsenvaltio päätti jakaa perustukijärjestelmän tukioikeudet alueen agronomisten tai sosioekonomisten ominaisuuksien perusteella ja eriyttää siten näiden alueiden välisen tuen⁶⁸ tai sulkea tukioikeuksien jakamisen ulkopuolelle alueet, joilla viljelijöillä ei yleensä ole erityistä tarvetta perustukijärjestelmän tuelle⁶⁹.

Viljelijöiden kohtuullisen elintason takaamista koskevaa perussopimuksen tavoitetta ja elinkelpoista elintarviketuotantoa koskevaa YMP:n yleistä tavoitetta, joka on suoraan yhteydessä perustukijärjestelmään, ei ole määritelty selvästi eikä muunnettu mitattavissa oleviksi tavoitteiksi, eikä ole olemassa perustasoa, jonka perusteella voitaisiin mitata tuen vaikuttavuutta ja tehokkuutta viljelijöiden tulojen parantamisen kannalta. Ei myöskään tiedetä, millainen tuen jakaminen viljelijäväestössä on vaikuttavinta ja tehokkainta elinkelpoisen elintarviketuotannon ja viljelijöiden kohtuullisen elintason varmistamiseksi kaikkialla EU:ssa. Siksi on edelleen vaikea arvioida, miten tuloksellista perustukijärjestelmän tuki on järjestelmän päätavoitteen saavuttamisen suhteen, sekä sitä, voitaisiinko se saavuttaa jakamalla tukea muulla tavoin ja pienemmin talousarviokustannuksin⁷⁰.

Johtopäätökset ja suositukset

Tässä kertomuksessa esitetty keskeinen tarkastuskysymys oli, toteuttivatko komissio ja jäsenvaltiot perustukijärjestelmän asianmukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin teki sen johtopäätöksen, että järjestelmä toimii asianmukaisesti, mutta se edistää tukitasojen yksinkertaistamista, kohdentamista ja lähentymistä vain rajallisesti.

Perustukijärjestelmän käyttöönotto vaati kansallisilta viranomaisilta huomattavia ponnisteluja, koska niiden oli vahvistettava ja kohdistettava perustukijärjestelmän tukioikeudet noin neljälle miljoonalle viljelijälle. Useimmat jäsenvaltiot pystyivät vastaamaan näihin haasteisiin. Ne lievensivät virheellisten laskelmien riskejä suurelta osin, eikä tukien virhetaso ollut olennainen. Useissa jäsenvaltioissa perustukijärjestelmän tukioikeuksien arvot oli kuitenkin yhä vuonna 2017 laskettu vasta alustavasti, ne perustuivat arvioihin tai niissä oli laskentavirheitä. Joillakin tarkastuskäynnin kohteena olleilla maksajavirastoilla oli erityisiä ongelmia keskeisten kontrollien yhteydessä ja tukikelpoisten alojen tunnistamisessa (ks. kohdat 26–33).

Suositus 1

Komission olisi varmistettava, että jäsenvaltiot soveltavat keskeisiä kontrolleja asianmukaisesti ja että ne korjaavat perustukijärjestelmän tukioikeuksia, jos sääntöjen noudattamatta jättäminen tai maankäyttöä koskevien ajantasaisten tietojen puuttuminen vaikuttaa merkittävästi oikeuksien arvoon.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2018

Komissio oli valvonut perustukijärjestelmän täytäntöönpanoa kaiken kaikkiaan hyvin, mutta se ei aina kyennyt varmistamaan monimutkaisten laskentasääntöjen yhdenmukaista tulkintaa. Kaikki jäsenvaltiot eivät myöskään olleet toimittaneet keskeisiä tietoja, jolloin komission oli vaikeampi valvoa järjestelmää (ks. kohdat 34 ja 35).

Kaiken kaikkiaan komission omat tarkastukset tuottivat hyviä tuloksia, mutta se olisi voinut vaatia todentamisviranomaisilta enemmän niiden suorittaessa perustukijärjestelmän tukioikeuksien kohdentamisen ja vuosittaisen laskennan virheettömyyttä koskevien keskeisten kontrollien tarkastuksia (ks. kohdat 36–41).

Suositus 2

Komission olisi

1. tarkistettava ja arvioitava tiedon levittämiseen jäsenvaltioiden keskuudessa käytettävien järjestelmiensä vaikuttavuutta, jotta tietoja tulkittaisiin ja perustukijärjestelmän lainsäädäntökehystä sovellettaisiin mahdollisimman yhdenmukaisesti
2. arvioitava eri vaihtoehtoja tuleviksi säännöksiksi, jotka antaisivat komissiolle mahdollisuuden valvoa, että jäsenvaltiot toimittavat sille suorien tukijärjestelmien täytäntöönpanoa koskevat keskeiset tiedot
3. selvennettävä komission ja todentamisviranomaisten tehtävät, jotka liittyvät vaikuttavien keskeisten kontrollien toteutuksen ja perustukijärjestelmän tukioikeuksien keskitetyn laskennan tarkastamiseen.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2018

Monimutkaiset perustukijärjestelmän tukioikeuksien laskentasäännöt ja joidenkin jäsenvaltioiden valitsemat maan tukikelpoisuutta ja alueiden määrittelyä koskevat monet eri vaihtoehdot ja poikkeukset lisäsivät kansallisten hallintojen rasitetta. Tämä ei edistänyt yksinkertaistamista koskevan yleistavoitteen saavuttamista (ks. kohdat 42–46).

Jos jäsenvaltiot eivät käyttäneet EU:n lainsäädännön tarjoamaa vaihtoehtoa, viljelijät, joiden viljelyala oli pienentynyt huomattavasti vuosina 2014–2015, saattoivat saada satunnaisia voittoja (ks. kohdat 47 ja 48).

Uusien sääntöjen tarkoituksena oli parantaa perustukijärjestelmän tuen ja muiden suorien tukien kohdentamista aktiiviviljelijöille. Jotkin jäsenvaltiot saivat hyviä tuloksia, mutta aktiiviviljelijöitä koskevien sääntöjen täytäntöönpano oli vain osittain vaikuttavaa, aiheutti huomattavaa hallinnollista rasitetta ja saattoi johtaa samankaltaisten hakijoiden erilaiseen kohteluun tuottamatta odotettuja tuloksia. Siksi neuvosto ja parlamentti sopivat, että jäsenvaltiot voivat vuodesta 2018 lähtien joko vähentää perusteita, joilla hakijat voivat todistaa aktiiviviljelijän asemansa, tai lopettaa sulkulistojen soveltamisen (ks. kohdat 49–57).

YMP:n vuoden 2013 uudistuksessa laajennettiin myös tukikelpoisten maa-alueiden luokkia ja annettiin jäsenvaltioille mahdollisuus toteuttaa toimenpiteitä, jotka vähentävät tuilla keinotteluun tarkoitettujen hakemusten riskiä. Uudistus kuitenkin aiheutti hankalia täytäntöönpano-ongelmia, vaikka sillä pyrittiin parantamaan tuen kohdentamista maatalousmaahan (ks. kohdat 58–63).

YMP:n vuoden 2013 uudistus oli askel kohti tasapuolisempaa hehtaarikohtaista tukea. Uudistuksen mukaan kaikkien jossakin jäsenvaltiossa tai jollakin alueella vuonna 2019 aktivoitujen tukioikeuksien yksikköarvojen olisi pääsääntöisesti oltava sama. Poikkeuksena on se, että jäsenvaltiot voivat ottaa aiemmat tekijät huomioon laskiessaan viljelijöiden vuoden 2019 tukioikeuksien arvoja. Tätä vaihtoehtoa kutsutaan osittaiseksi lähentymiseksi. Mallia soveltavasta 18 jäsenvaltiosta kuusi aikoo maksaa koko alueellaan tai suurimmalla osalla aluettaan arvoltaan yhtä suuren hehtaarikohtaisen tuen vuoteen 2019 mennessä⁷¹ ja seitsemäs jäsenvaltio vuoteen 2020 mennessä. Loput yksitoista jäsenvaltiota valitsivat osittaisen lähentymisen. Jäsenvaltioiden valinnoilla on ollut huomattava vaikutus tukien uudelleenjakamisen asteeseen, ja joissakin tapauksissa viljelijät saattoivat säilyttää erityisen suuret tukitasot, jotka johtuivat tukien aiemmista tasoista (ks. kohdat 64–69).

Perustukijärjestelmän tukioikeudet jaettiin vuonna 2015 yleisesti ottaen suhteessa kyseisenä vuotena viljeltyyn maa-alaan. Lähentyminen kohti yhdenmukaisempia hehtaarikohtaisia tukia vaikutti huomattavasti tuen jakautumiseen viljelijöiden kesken. Koska perustukijärjestelmä liittyy olennaisesti pinta-aloihin, se suosii suuria tiloja. Komissio olettaa, että perustukijärjestelmän ja muiden pinta-alatukien järjestelmien rakenteen vuoksi YMP:n vuoden 2013 uudistuksen seurauksena tuotannosta irrotetun tuen pääomittaminen maan arvoihin lisääntyy, mikä hyödyttää maatalousmaan omistajia (ks. kohdat 70 ja 71).

Perustukijärjestelmän tuki on monille viljelijöille merkittävä tulonlähde, mutta sillä on omat rajoituksensa. Siinä ei oteta huomioon markkinaolosuhteita, maatalousmaan käyttöä tai yksittäisen tilan olosuhteita, eikä se perustu viljelijöiden kokonaistulotilanteen analysoimiseen (ks. kohta 72).

Viljelijöiden kohtuullisen elintason takaamista koskevaa perussopimuksen tavoitetta ja elinkelpoista elintarviketuotantoa ja viljelijöiden tulotasoa koskevia YMP:n yleisiä tavoitteita ei ole muunnettu mitattavissa oleviksi tavoitteiksi, eikä ole olemassa perustasoa, johon saavutettuja tuloksia voitaisiin verrata. Tulevassa pienempien talousarvioiden skenaariossa tämä vaikeuttaa tuen tuloksellisuuden mittaamista ja sen määrittämistä, voidaanko tavoitteet saavuttaa jakamalla tukea muulla tavoin ja pienemmin talousarviokustannuksin (ks. kohta 73).

Suositus 3

Ennen kuin komissio tekee ehdotuksen YMP:n tulevaa suunnittelua varten, sen olisi arvioitava kaikkien viljelijäryhmien tulotaso ja analysoitava heidän tulotuen tarpeensa. Arvioinnissa olisi otettava huomioon EU:n ja kansallisen tuen nykyinen jakautuminen, maan maatalouspotentiaali, pääasiassa maataloustuotantoon tai siihen soveltuvassa kunnossa säilyttämiseen käytettyjen alojen erot, viljelyn kustannukset ja elinkelpoisuus, tulot elintarviketuotannosta ja muusta maataloustuotannosta sekä muusta kuin maataloustuotannosta, tilojen tehokkuuteen ja kilpailukykyyn vaikuttavat tekijät sekä viljelijän tuottamien julkishyödykkeiden arvo.

Komission olisi alusta asti kytkettävä ehdotetut toimenpiteet tarkoituksenmukaisiin toiminnallisiin tavoitteisiin ja perustasoihin, joihin tukien tuloksellisuutta voidaan verrata.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2019

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Phil Wynn Owenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 7. helmikuuta 2018 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner LEHNE
presidentti

Lyhenteet

EU: Euroopan unioni

ha: Hehtaari

LPIS: Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä (Land Parcel Identification System)

PO: Pääosasto

PTJ: Perustukijärjestelmä

SAPS: Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä (Single Area Payment Scheme)

SEUT: Sopimus Euroopan unionin toiminnasta

TTJ: Tilatukijärjestelmä

WTO: Maailman kauppajärjestö

YMP: Yhteinen maatalouspolitiikka

Sanasto

Aktiiviviljelijä: Viljelijä, joka toteuttaa vähimmäistoimia maatalousmaalla, joka luontaisesti pysyy laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa, tai jonka maataloustoiminta ei ole vähäistä. Jäsenvaltioilla on huomattavasti liikkumavaraa tarkkojen kriteereiden määrittelyssä. Hakijan on kyettävä osoittamaan, että hänellä on päätäntävalta ja hän saa voitot ja kantaa maataloustoimintaan liittyvät taloudelliset riskit kaikilla viljelylohkoilla, joille hän on hakenut tukioikeudet.

Kansallinen varanto: Kullakin jäsenvaltiolla on kansallinen varanto, josta kohdennetaan tukioikeuksia ensisijaisesti uusille viljelijöille tai erityistilanteessa oleville viljelijöille. Kullakin jäsenvaltiolla kansallinen varanto koostuu perustukijärjestelmän kansallisen enimmäismäärän ja kaikkien jaettujen tukioikeuksien kokonaisarvon välisestä erotuksesta.

Lähentyminen: Tukioikeuksien mukauttaminen niin, että hehtaarikohtaiset arvot ovat tasapuolisia. Tukioikeuksien arvoja mukautetaan vuoteen 2019 mennessä kansalliseksi tai alueelliseksi keskimääräiseksi arvoksi (sisäinen lähentyminen). Samanaikaisesti perustukijärjestelmän tukioikeuksien arvoja mukautetaan suorien tukien tasapuolisempaa jakautumista jäsenvaltioiden välillä (ulkoinen lähentyminen) koskevan EU:n päätöksen mukaisesti.

Maataloustoiminta: i) Maataloustuotteiden tuotanto, kasvatus tai viljely ja tuotantoeläinten pito, ii) maatalousmaan säilyttäminen sellaisessa kunnossa, että se soveltuu laitumeksi tai viljelyyn tai iii) jäsenvaltioiden määrittelemien vähimmäistoimien toteuttaminen maatalousmaalla, joka luontaisesti pysyy laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa.

Maksajavirasto: Jäsenvaltion elin, joka vastaa maataloustukimaksujen hallinnoinnista.

Mittakaavaetu: Viljelijän mahdollisuus alentaa keskimääräisiä tuotantokustannuksia lisäämällä viljelyalueita.

Perustukijärjestelmä: Viljelijöiden perustulotukijärjestelmä, joka perustuu tukioikeuksiin. Suorien tukien saamiseksi viljelijöiden on ’aktivoitava’ tukioikeutensa yhdessä tukikelpoisen maatalousmaan kanssa. Tämä tuki on maataloustuotannosta ja -tuloista riippumatonta (irrotettua).

Satunnainen voitto: Voitot, joita saadaan odottamatta esimerkiksi lainsäädännön muuttuessa.

Sulkulista: Luettelo yrityksistä tai toiminnoista, kuten lentoasemista, vesiyhtiöistä, kiinteistöyhtiöistä, pysyvistä urheilukentistä tai vapaa-ajan alueista, joiden ei katsota olevan ’aktiiviviljelijöitä’, elleivät ne voi todistaa, että niiden maataloustoiminta ei ole vähäistä.

Suora tuki: Viljelijöiden tukijärjestelmä, jossa tuet maksetaan Euroopan maatalouden tukirahastosta ja johon viitataan yleensä YMP:n ensimmäisenä pilarina. Sen ensisijaisena tavoitteena on tarjota viljelijöille tulotukea, mutta se edistää myös muita maankäyttöön liittyviä tavoitteita, kuten maaperän suojelua, luonnon monimuotoisuuden lisäämistä ja ilmastonmuutoksen hillitsemistä. Kullekin jäsenvaltiolle on vahvistettu perustukijärjestelmään liittyvä talousarviomäärärahojen kansallinen enimmäismäärä.

Tila: Kaikki viljelijän hoitamat, yhden jäsenvaltion alueella sijaitsevat maataloustoimintaan käytettävä yksiköt.

Tilatukijärjestelmä: Viljelijöiden tulotukijärjestelmä, joka on irrotettu tuotannosta ja joka otettiin käyttöön YMP:n vuoden 2003 uudistuksessa. Suorien tukien saamiseksi viljelijöillä on oltava tukioikeudet, jotka on aktivoitava yhdessä tukikelpoisen maatalousmaan kanssa.

Tukioikeus (perustukijärjestelmän tukioikeus): Siirrettävä oikeus, joka oikeuttaa aktiiviviljelijän saamaan vahvistetun tukimäärän ilmoittamaltaan hehtaarilta tukikelpoista maatalousmaata.

Tuotannosta irrotettu tuki: Tuki, jota ei ole sidottu tietyn maataloustuotteen tuotantoon.

Viherryttämistuki: Pinta-alaan perustuva tuki käytänteistä, jotka hyödyttävät ympäristöä ja ilmastoa.

Viljelijä: Luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö taikka luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ryhmä – riippumatta siitä, millainen ryhmän ja sen jäsenten oikeudellinen asema on kansallisen lainsäädännön mukaisesti – jonka tila sijaitsee EU:ssa ja joka harjoittaa maataloustoimintaa.

WTO:n maataloussopimus: Uruguayn kierroksella vuosina 1986–1994 käytyjen neuvottelujen tulos, jonka mukaan Maailman kauppajärjestön WTO:n jäsenmaat sopivat markkinoille pääsyn parantamisesta ja kauppaa vääristävien maataloustukien vähentämisestä.

Yhteinen maatalouspolitiikka (YMP): Euroopan unionin politiikanala, jonka tavoitteet koskevat elinkelpoista elintarviketuotantoa, maatalousmarkkinoiden vakauttamista, viljelijöiden tulonsaantia, elintarvikkeiden saatavuutta, luonnonvarojen kestävää hoitoa ja ilmastotoimia sekä tasapainoista aluekehitystä maaseutualueilla.

YMP:n vuoden 1992 uudistus: YMP:n ensimmäinen suuri uudistus (”MacSharryn uudistus”), johon kuului viljely- ja naudanliha-alojen interventiohintojen alentaminen. Uudistuksen yhteydessä otettiin käyttöön suorat tuet, joilla peltokasvien tuottajille korvattiin ennakoidut tulomenetykset ja tuotannosta poistettava (kesannoitava) ala.

YMP:n vuoden 2003 uudistus: Suora tuki irrotettiin maataloustuotannosta viljelijöiden markkinasuuntautuneisuuden lisäämiseksi, ja tukien ehdoksi asetettiin maan hoitoa, ympäristöä, elintarviketurvallisuutta, eläinten ja kasvien terveyttä sekä eläinten hyvinvointia koskevien perusvaatimusten noudattaminen (niin kutsutut täydentävät ehdot).

YMP:n vuoden 2013 uudistus: Uudistuksessa korostettiin kolmea poliittista tavoitetta (elinkelpoinen elintarviketuotanto, luonnonvarojen kestävä hoito ja ilmastotoimet sekä tasapainoinen aluekehitys), joista ensimmäisessä mainitaan erityisesti maataloustoiminnan tulot. Tässä yhteydessä jatkettiin suorien tukien järjestelmää, jossa tuet oli irrotettu tuotannosta ja joka oli otettu käyttöön YMP:n vuoden 2003 uudistuksessa.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi I tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Phil Wynn Owen. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen João Figueiredon johdolla. Tehtävävastaavana toimi Sven Kölling. Tarkastustiimiin kuuluivat apulaistehtävävastaavat Blanka Happach ja Jan Huth sekä Felipe Andres Miguelez, Ingrid Ciabatti, Michail Konstantopoulos ja Anžela Poliulianaitė.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, http://europa.eu

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://publications.europa.eu/fi/web/general-publications/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. http://europa.eu/contact).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.