Informe Especial
n.º10 2018

El régimen de pago básico para agricultores funciona desde el punto de vista operativo, pero tiene una repercusión limitada en la simplificación, la orientación y la convergencia de los niveles de ayuda

Acerca del informe Con un gasto anual de alrededor de 18 000 millones de euros, el régimen de pago básico introducido en 2015 es el mayor régimen de ayuda a la renta para agricultores de la UE. El Tribunal constató que el régimen funciona desde un punto de vista operativo, pero tiene efectos limitados en la simplificación, la orientación y la convergencia de los niveles de ayuda.
El Tribunal formula una serie de recomendaciones a la Comisión sobre la corrección de los derechos de pago para los agricultores, los controles clave de los organismos pagadores, los sistemas para divulgar la información entre los Estados miembros, y el papel de los organismos nacionales de certificación.
Para el próximo período de programación posterior a 2020, el Tribunal recomienda que la Comisión analice los factores que afectan a la renta de todos los grupos de agricultores, sus necesidades de apoyo a la renta y el valor de los bienes públicos que proporcionan los agricultores. Las medidas propuestas de apoyo a la renta de los agricultores se deberían vincular desde un principio a objetivos operativos adecuados y a valores de referencia con los que se pueda comparar el rendimiento de las ayudas.

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Resumen

I

La reforma de la política agrícola común (PAC) de 2013 introdujo un nuevo régimen de pago básico (RPB) para los agricultores, que se aplica en dieciocho Estados miembros1. El RPB, al igual que su antecesor, el régimen de pago único (RPU), tiene como finalidad ofrecer una ayuda básica a la renta para los agricultores y contribuir de este modo a la producción viable de alimentos en la UE sin distorsionar las decisiones relativas a la producción. Con un gasto anual de alrededor de 18 000 millones de euros concedidos a unos cuatro millones de agricultores, es el mayor régimen de ayuda a la renta para agricultores de la UE.

II

La pregunta de auditoría principal del presente informe era si la Comisión y los Estados miembros habían encauzado adecuadamente el RPB. El Tribunal llega a la conclusión de que el régimen funciona desde el punto de vista operativo, pero tiene una repercusión limitada en la simplificación, la orientación y la convergencia de los niveles de ayuda.

III

La introducción del RPB requirió importantes esfuerzos de las autoridades nacionales, pero los sistemas de control de los Estados miembros que visitó el Tribunal mitigaron en gran medida el riesgo de errores en el cálculo y la asignación de derechos. Los pagos resultantes en virtud del RPB no estaban, en general, afectados por errores materiales. Sin embargo, en 2017, en algunos casos, los valores de los derechos del RPB eran inexactos, se habían calculado únicamente de manera provisional o se basaban en estimaciones, y algunos organismos pagadores que visitó el Tribunal tenían dificultades importantes.

IV

La Comisión facilitó a los Estados miembros amplias orientaciones en este proceso. Pese a las aclaraciones facilitadas, los Estados miembros no siempre interpretaron las reglas de cálculo específicas de manera coherente y no facilitaron toda la información sobre el seguimiento a la Comisión. Aunque, en general, la Comisión obtuvo buenos resultados de sus propias auditorías, podría haber exigido más a los organismos de certificación.

V

Uno de los principios rectores de la reforma de la PAC de 2013 fue la simplificación. En las complejas normas de la UE sobre el RPB y la superficie subvencionable abundaban las opciones y excepciones para la aplicación del régimen. Las reglas y opciones de cálculo elegidos por los Estados miembros no siempre propiciaban la simplificación, sino que a veces acentuaban la complejidad, aumentaban la carga para las administraciones nacionales y permitían a algunos agricultores obtener beneficios inesperados.

VI

La reforma de la PAC de 2013 introdujo una lista negativa destinada a excluir a aquellos beneficiarios cuya actividad principal no fuera la agricultura. El uso de esta lista solo resultó parcialmente eficaz, pudo provocar diferencias en el trato dado a solicitantes similares, y representó una importante carga administrativa para los organismos pagadores. Teniendo en cuenta estas dificultades, el Consejo y el Parlamento acordaron que, a partir de 2018, los Estados miembros podrán decidir si reducen los criterios mediante los cuales los solicitantes pueden demostrar su situación de «agricultores activos», o suspender la aplicación de la «lista negativa».

VII

La reforma también amplió las categorías de superficies subvencionables, y permitió a los Estados miembros tomar medidas para reducir el riesgo de solicitudes especulativas. Pese al intento por orientar mejor las ayudas para la superficie agrícola, esto provocó dificultades de aplicación.

VIII

La reforma de la PAC de 2013 supuso un intento de lograr niveles de ayuda por hectárea más equitativos. Con arreglo a la reforma, como norma general, todos los derechos de pago activados en 2019 en un Estado miembro o en una región deberán tener un valor unitario uniforme, pero solo seis de los dieciocho Estados miembros eligieron esta opción para la totalidad o la mayor parte de su territorio, y un séptimo la eligió para 2020. De modo excepcional, se permitió a los demás Estados miembros tomar en consideración factores históricos en el cálculo del valor de los derechos de pago que deberían tener los agricultores en 2019. Las opciones elegidas por los Estados miembros han afectado significativamente al grado de redistribución de las ayudas, y los agricultores, en algunos casos, podían conservar niveles especialmente elevados de ayuda derivados de anteriores niveles de subvenciones.

IX

Como régimen vinculado esencialmente a las superficies, las ayudas en virtud del RPB tienden a favorecer a las explotaciones de mayor tamaño. Teniendo en cuenta la concepción del régimen, la Comisión espera que, con la reforma de la PAC de 2013, aumente la capitalización de las ayudas en precios de la tierra, lo que beneficia a los propietarios de superficie agrícola.

X

Las ayudas en virtud del RPB constituyen una fuente significativa de ingresos para numerosos agricultores, pero tienen limitaciones inherentes. No tienen en cuenta las condiciones del mercado, el uso de la superficie agrícola o las circunstancias individuales de la explotación, y no se basan en un análisis de la situación de renta global de los agricultores.

XI

El objetivo del Tratado -garantizar un nivel de vida justo para los agricultores- y el objetivo general de la PAC -producción viable de alimentos y rentas de los agricultores- no se han materializado aún a metas mensurables, y no existe una base de referencia con la que comparar los resultados conseguidos.

XII

En cuanto al actual RPB hasta 2020, el Tribunal formula una serie de recomendaciones para la Comisión en relación con el cálculo y la asignación y de los derechos del RPB, y se refiere a la adecuada aplicación de los controles clave de los organismos pagadores, los sistemas de la Comisión para divulgar la información entre los Estados miembros y el papel de los organismos de certificación.

XIII

Respecto al desarrollo de sus propuestas para el próximo período de programación, el Tribunal recomienda que la Comisión analice los factores que afectan a la renta de todos los grupos de agricultores, sus necesidades de apoyo a la renta y el valor de los bienes públicos que proporcionan los agricultores, y que vincule desde un principio las medidas propuestas a objetivos operativos adecuados y a niveles de referencia con los que se pueda comparar el rendimiento de las ayudas.

Introducción

01

Aumentar la productividad agrícola y garantizar un nivel de vida justo para los agricultores constituyen objetivos clave del Tratado y una preocupación esencial de la política agrícola común (PAC)2. Antes de 1992, la PAC se centraba en apoyar precios garantizados (precios de intervención) para los productos agrícolas. Esto acarreó una importante sobreproducción y un crecimiento desproporcionado del gasto de la Unión. La reforma de la PAC de 1992 redujo los precios de intervención para los cereales y la carne de vacuno, y obligó a las explotaciones de mayor tamaño a retirar de la producción una parte de sus tierras. Para compensar las pérdidas de renta previstas que siguieron a la caída de los precios de los cereales y de la carne de vacuno, los productores recibieron pagos directos vinculados a las superficies sembradas o al número de animales. El nivel global de gasto se restringió según los límites sectoriales específicos de ámbito regional o nacional.

02

La reforma de la PAC de 2003 no modificó el nivel global de ayudas directas, pero introdujo un sistema de ayuda a la renta para los agricultores relacionado con la superficie agrícola, aunque sin la obligación de producir («disociación»), conocido como régimen de pago único (RPU). Los agricultores de los Estados miembros que se adhirieron a la UE en 2004 y en 2007 pudieron acceder a un régimen disociado parecido pero transitorio, el régimen de pago único por superficie (RPUS). Al integrarse después al RPU las ayudas a distintos sectores agrícolas, este se convirtió en el mayor régimen de ayuda a la renta de los agricultores en la UE.

03

En el trabajo anterior del Tribunal sobre el RPU, se constató que este régimen garantizaba un determinado nivel de ayuda a la renta y proporcionaba a los agricultores la libertad de producir lo que demandaban los mercados. No obstante, también se identificó una falta de precisión en el modo en que se definían términos como «agricultor», «superficie subvencionable» y «actividad agraria». El Tribunal recomendó que estas ayudas se orientaran a los «agricultores activos», que la superficie subvencionable y la actividad agraria se definieran de modo más preciso y que el cálculo de los derechos de pago se basara en las condiciones agrícolas actuales en las distintas regiones3. El Tribunal también constató que el RPU contenía errores de cálculo e insuficiencias de control interno en los Estados miembros, y recomendó que los organismos pagadores corrigieran los errores y adoptaran procedimientos claros para incluir controles eficaces de la fiabilidad de los datos subyacentes a los cálculos y de la precisión de los derechos de pago4.

04

La reforma de la PAC de 2013 continuó el sistema de ayudas disociadas, pero se acompañó de una ligera reducción en el presupuesto global disponible para los pagos directos en el período comprendido entre 2014 y 20205. Introdujo una nueva estructura de pagos directos a los agricultores que consistía en el régimen de pago básico (RPB)6, que también está abierto a aquellos Estados miembros que introdujeron el RPUS, un pago para prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente7 y ayudas para los agricultores jóvenes8. Además, los Estados miembros pueden beneficiarse de una serie de opciones previstas para orientar mejor las ayudas a los agricultores a sectores o regiones con dificultades económicas o a explotaciones de menor tamaño.

05

El RPB entró en vigor en el año de solicitud 2015 (con pagos financiados por el presupuesto de la UE de 2016) y en la actualidad lo aplican dieciocho Estados miembros9. Es el mayor régimen de ayudas directas de la UE a agricultores, con un presupuesto de alrededor de 18 000 millones de euros anuales, y se financia en su totalidad con cargo al presupuesto de la UE. En 2015, cerca de cuatro millones de explotaciones de la UE estaban recibiendo ayudas en virtud del RPB. A partir de las decisiones de los Estados miembros sobre la asignación del límite presupuestario nacional a los distintos regímenes de ayudas directas, la Comisión calcula anualmente los importes disponibles para las ayudas del RPB, de forma que se garantice que se abona a los agricultores el máximo del presupuesto disponible10. En consecuencia, la proporción de ayudas del RPB en el total de los pagos directos de la UE puede variar significativamente en los distintos Estados miembros (véase la ilustración 1).

Ilustración 1

Proporción de ayudas del RPB en los pagos directos de la UE por cada Estado miembro en 2015

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

06

El marco jurídico de la reforma de la PAC de 2013 define la producción alimentaria viable como un objetivo general de las ayudas directas11. El RPB, al igual que el sistema que le precedió, el RPU, tiene como finalidad ofrecer una ayuda básica a la renta para los agricultores sin distorsionar las decisiones relativas a la producción12. Esto debería proporcionar una red de seguridad para aquellos agricultores expuestos a una elevada volatilidad de los precios de mercado para sus productos, y contribuir de este modo a estabilizar su renta al tiempo que les permite tomar decisiones relativas a la producción basadas en la demanda en el mercado. Como régimen de ayudas disociadas, es independiente de la producción agrícola y, de este modo, conforme con los acuerdos de comercio internacionales13.

07

El pago de las ayudas está supeditado al mantenimiento de las superficies agrícolas en un estado adecuado para pasto o cultivo. De este modo contribuye a preservar el potencial de producción agrícola de la UE y evitar el abandono de la tierra. Las explotaciones que reciben ayudas deben cumplir unas normas mínimas de mantenimiento para garantizar las buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra y deben respetar determinadas obligaciones relativas a la seguridad alimentaria, la sanidad animal y vegetal y el bienestar de los animales para su explotación (condicionalidad). Esto debe contribuir al logro de otros objetivos generales de la PAC relativos al uso de la tierra, como la protección del suelo, la biodiversidad y la mitigación del cambio climático.

Elementos clave del régimen de pago básico

08

Las ayudas en virtud del RPB están supeditadas a la posesión de derechos de pago («derechos del RPB»). Cada derecho proporciona a su titular un derecho transferible a un pago anual de un determinado importe de ayuda del RPB, siempre que se declare junto con una hectárea de superficie agrícola subvencionable («activación»). En principio, esto comprende toda la superficie cultivable, los pastos permanentes y la superficie ocupada por cultivos permanentes. El valor total máximo de todos los derechos del RPB en una determinada región o Estado miembro está incluido dentro de un límite presupuestario fijo.

09

La admisibilidad para acogerse al RPB (y la posesión de derechos del mismo) constituye también un requisito previo para que los agricultores reciban otros pagos directos, como el pago de «ecologización», el pago redistributivo14 y el pago para los jóvenes agricultores. La mayoría de los Estados miembros eligen abonar el pago de «ecologización» —y muchos de los pagos para los jóvenes agricultores— como un porcentaje fijo del valor de los derechos de pago activados por los solicitantes. Esto significa que una asignación incorrecta de los derechos del RPB (tanto cuanto a su valor como a su número) también afecta a la exactitud de los pagos con arreglo a otros regímenes de ayuda directa.

10

El RPB está dirigido a los agricultores. Los agricultores son personas físicas, personas jurídicas o grupos de personas que tienen una actividad agraria por la que producen productos agrícolas, mantienen la superficie agraria en un estado adecuado para pastos o cultivo o llevan a cabo una actividad mínima en superficies agrícolas naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pastos o cultivo.

11

A partir de 2015, para garantizar que estas ayudas se orientan mejor a «agricultores activos», determinadas empresas que podrían participar en la gestión de la tierra pero cuya finalidad de negocio solo estaba orientada con carácter marginal a una actividad agraria, como los aeropuertos, los servicios ferroviarios, las instalaciones de abastecimiento de agua, los servicios inmobiliarios o las personas que gestionan instalaciones deportivas o recreativas permanentes y que habían percibido pagos directos superiores al umbral establecido por los Estados miembros15, debían demostrar, si solicitaban ayudas, que sus actividades agrarias eran significativas. Los Estados miembros tenían derecho a adoptar normas más estrictas añadiendo más negocios a la lista o excluyendo por norma general a todas aquellas personas cuyas actividades agrarias constituían solo una parte insignificante del total de sus actividades económicas, o cuyas actividades empresariales principales no consisten en llevar a cabo actividades agrarias.

12

En virtud del anterior RPB, los valores de los derechos de pago en la mayoría de los Estados miembros dependían del valor de los pagos de las ayudas históricas asociadas a la producción que cada agricultor había recibido en un determinado período de referencia16. En consecuencia, los niveles de ayuda individuales por hectárea podían variar significativamente entre los agricultores, en función de sus niveles históricos de ayuda17.

13

La reforma de la PAC de 2013 tenía como finalidad eliminar o, al menos, reducir con el tiempo estos componentes históricos en los valores de los derechos de pago, y aproximarlos a valores uniformes por hectárea, a más tardar, en 2019 («convergencia interna»). A fin de evitar consecuencias financieras perjudiciales para los agricultores, los Estados miembros pudieron mantener un componente histórico en el valor de los derechos de pago con posterioridad a 2019, de modo que el valor de los pagos históricos a los agricultores con arreglo a los anteriores regímenes de ayuda asociada continuará reflejándose en los valores de los derechos del RPB hasta que se lleve a cabo otra futura reforma de la PAC. No obstante, como posteriormente se indica en el apartado 67, los efectos de estas divergencias se reducirán de aquí a 2019.

14

Entre 2016 y 2019, los importes disponibles para el RPB experimentarán otro cambios, porque el límite nacional para los pagos directos de los Estados será reducido o aumentado («convergencia externa»)18.

15

Los Estados miembros podían elegir tres modelos básicos para determinar el valor de los derechos del RPB (véase la ilustración 2):

Ilustración 2

Modelos básicos para la ejecución del RPB

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

16

En el marco de los modelos básicos del RPB, los Estados miembros disponían de distintas opciones para aplicar el régimen. Estas opciones permitían a los Estados miembros poner en práctica las preferencias nacionales en los ámbitos en los que deseaban aplicar el régimen (nacional o regional), el cálculo de los importes de referencia para los agricultores y los valores de sus derechos del RPB, el modo de orientar mejor las ayudas a los «agricultores activos» y cómo determinar la superficie admisible para la asignación de los derechos del RPB19.

Cálculo y asignación de los derechos del RPB

17

Los Estados miembros debían establecer derechos del RPB en 2015 y asignarlos a los agricultores. También debían destinar un importe determinado del presupuesto disponible a una reserva nacional para asignar derechos del RPB a los agricultores jóvenes, a los agricultores que comenzaban su actividad agraria o a los agricultores en situaciones especiales20.

18

Como norma general, en todos los modelos del RPB, el número de derechos de pago asignado a los agricultores era equivalente al número de hectáreas agrícolas admisibles que cultivaron en 2015. El valor dependía del modelo de RPB específico que hubiera elegido el Estado miembro o región. Cuando los Estados miembros ya aplicaban un modelo de tipo uniforme del RPB en 2015, todos los agricultores de una región determinada recibieron derechos del RPB al mismo valor unitario por hectárea (véase la ilustración 3).

Ilustración 3

Elementos para calcular los derechos del RPB (modelo de tipo uniforme)

*) Con exclusión de la superficie para derechos de pago de la reserva nacional

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

19

En aquellos Estados miembros que optaron por un modelo de convergencia del RPB —esto es, que no aplicaron valores uniformes por hectárea en 2015—, las autoridades nacionales, en principio, basaron sus cálculos en seis elementos (véase la ilustración 4)21:

  • la superficie agrícola admisible total de 2015 de todos los «agricultores activos» en un determinado Estado miembro o región;
  • la superficie agrícola admisible en 2015 para cada solicitante individual;
  • el importe de referencia individual para 2014 de los solicitantes de 201522;
  • los importes de referencia totales para 2014 de todos los «agricultores activos» de 2015;
  • los límites nacionales o regionales aplicables en 2015 para el RPB;
  • el valor meta nacional o regional (promedio nacional o regional) para 2019.

Ilustración 4

Elementos para calcular los derechos del RPB (modelos de convergencia)

*) Excluida la superficie para derechos de pago de la reserva nacional

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

20

Un rasgo común a todos los modelos de convergencia era que los organismos pagadores del Estado miembro debían establecer el importe de referencia individual de los agricultores y hacer frente a los cambios en la situación personal de los mismos tales como las fusiones, las divisiones o los traspasos de tierra ocurridos entre 2014 y 2015. Para evitar complicaciones, los Estados miembros que habían aplicado regionalmente el RPU podían mantener los derechos del RPU existentes, que se convertían en derechos del RPB23.

Función desempeñada por la Comisión y los Estados miembros en la introducción del RPB

21

La Comisión y los Estados miembros son responsables conjuntos de la gestión del RPB y de otros regímenes de pagos directos. No obstante, la Comisión ostenta la responsabilidad última de la ejecución del presupuesto24. Esto significa que la Comisión debía garantizar que el RPB se aplicaba correctamente por medio de los actos delegados adecuados, mediante el seguimiento de la gestión del RPB en los Estados miembros y a través de auditorías de conformidad de los sistemas de control para la administración de dicho régimen. En caso de que la aplicación nacional no cumpla el marco jurídico de la UE, la Comisión puede aplicar correcciones financieras.

22

Los Estados miembros calcularon los derechos del RPB y los registraron en una base de datos específica. También tuvieron que garantizar que los organismos pagadores acreditados pagaban posteriormente las ayudas del RPB a los agricultores. A tal fin, se exigió a las autoridades nacionales que utilizaran el Sistema Integrado de Gestión y Control (SIGC) para garantizar que los pagos eran correctos y evitar irregularidades. Con el uso de información fiable sobre la superficie agrícola y un sistema de controles cruzados automatizados, el SIGC ha de constituir asimismo un apoyo para que los agricultores elaboren declaraciones correctas y puedan, por tanto, identificar con eficiencia posibles irregularidades. Además, se exigió que un organismo de certificación nacional independiente fiscalizara la legalidad y la regularidad de todo el gasto de la UE que desembolsaron los organismos pagadores. La ilustración 5 muestra las funciones de la Comisión y de los Estados miembros en la ejecución del RPB.

Ilustración 5

Función desempeñada por la Comisión y los Estados miembros en la ejecución del RPB.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Alcance y enfoque de la fiscalización

23

El objetivo de la presente fiscalización era determinar si, en 2015, la Comisión y los Estados miembros introdujeron el RPB en consonancia con el marco jurídico de la UE y con los objetivos de la PAC. En este contexto, el Tribunal también examinó las características resultantes del diseño del RPB como sistema que proporciona ayudas disociadas a la renta de los agricultores. La fiscalización buscaba responder a la siguiente pregunta de auditoría principal:

¿Han encauzado adecuadamente la Comisión y los Estados miembros el régimen de pago básico para los agricultores?

24

Para poder responder a esta pregunta, el Tribunal comprobó si:

  • los sistemas de control de los Estados miembros mitigaron el riesgo de cálculo incorrecto de los derechos de pago del RPB;
  • la Comisión apoyó adecuadamente la introducción por parte de los Estados miembros del pago básico y si supervisó y fiscalizó de manera suficiente a los Estados miembros;
  • la introducción del RPB contribuyó a la simplificación, tanto para los agricultores como para las administraciones, y fue conforme con los objetivos de la PAC.
25

La fiscalización, realizada entre septiembre de 2016 y abril de 2017, incluyó:

  • una encuesta enviada a los dieciocho Estados miembros que habían introducido el RPB para obtener datos e información clave sobre su configuración y aplicación. Cuando así procedía, el Tribunal utilizó los resultados para su informes
  • visitas a la Comisión Europea (Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural) y a seis Estados miembros: Alemania (Baja Sajonia), Grecia, España, Francia, Italia y el Reino Unido (Inglaterra y Escocia), seleccionados sobre la base de su cuota en el presupuesto de la UE disponible para el RPB y del modelo específico que habían elegido para la aplicación del régimen. El Tribunal realizó entrevistas, analizó procedimientos y datos y examinó la documentación pertinente;
  • el control de una muestra de 400 expedientes de derechos de pago de agricultores del año de solicitud 2015. El Tribunal seleccionó dichos expedientes en parte de manera aleatoria y en parte sobre la base de una evaluación de riesgos, con el fin de examinar los cálculos de los derechos del RPB y los principales controles aplicados.

Además, el Tribunal tomó en consideración los resultados de su labor para la declaración de fiabilidad de 2016.

Observaciones

Los sistemas de control de los Estados miembros visitados mitigarán en gran parte el riesgo de errores en el cálculo y la asignación de los derechos del RPB, pero las opciones nacionales podrían plantear problemas específicos a algunos organismos pagadores

La mayoría de los Estados miembros hizo frente a los desafíos y, en general, los pagos a los agricultores en virtud del RPB no estaban afectados por errores materiales…

26

Todos los Estados miembros visitados por el Tribunal tuvieron que hacer frente a una serie de desafíos en la aplicación del RPB, que variaban dependiendo en gran medida de las opciones que habían elegido. En particular, tuvieron que:

  • comprobar los derechos de los solicitantes a las ayudas en virtud del RPB, esto es, si habían sido beneficiarios de ayudas directas en 2013 y si eran «agricultores activos» en 2015;
  • establecer el importe de referencia individual de cada agricultor si el Estado miembro no aplicaba un tipo uniforme por hectárea;
  • determinar la superficie agrícola admisible de cada agricultor para 2015 a partir de los datos más recientes del sistema de identificación de parcelas agrícolas (SIP) y de los controles sobre el terreno. Esto podría también exigir la identificación de superficie que no era admisible antes de la introducción del RPB;
  • establecer el valor de los derechos del RPB para el período comprendido entre 2015 y 2019 tras realizar todos los controles y cálculos;
  • informar a los agricultores afectados a finales de 2015 o, en caso de que las autoridades nacionales solamente dispusieran de datos provisionales, antes del 1 de abril de 2016;
  • pagar el RPB y otras ayudas directas antes del 30 de junio de 2016.
27

La mayoría de los Estados miembros hicieron frente a los desafíos y finalizaron sus cálculos dentro de los plazos legales, o en fechas muy próximas. Sin embargo, en el caso de España, Francia, Italia, los Países Bajos, Austria, Suecia y el Reino Unido (Escocia), que no pudieron realizar pagos finales a todos los agricultores en el plazo que finalizaba el 30 de junio de 2016, la Comisión permitió realizar pagos sin reducciones hasta el 15 de octubre de ese año25.

28

A partir de los datos disponibles, los pagos basados en los derechos del RPB en toda la UE en general no estaban afectados por errores materiales26. No obstante, los errores de cálculo podrían afectar a los pagos de numerosos agricultores y reducir la fiabilidad de las bases de datos de derechos del RPB, tal y como se explica a continuación.

…pero, en algunos casos, los valores de los derechos del RPB eran inexactos, se calcularon solo provisionalmente o estaban basados en estimaciones…

29

El Tribunal constató que los Estados miembros (o regiones), en su mayor parte, habían aplicado correctamente las normas de cálculo generales y, con la excepción de Italia y de una región de Alemania (Mecklemburgo-Pomerania Occidental), habían respetado los límites nacionales o regionales aplicables. Sin embargo, el Tribunal determinó que, en algunos casos, los valores de los derechos del RPB eran inexactos, se habían calculado únicamente de manera provisional o se basaban en estimaciones, lo que afectaba al reparto de los pagos entre los agricultores:

  1. en el Reino Unido (Escocia), las autoridades no habían aplicado correctamente las normas de cálculo para determinar los valores objetivo de las ayudas de tipo uniforme para 2019 y los ajustes presupuestarios anuales hasta dicha fecha. En los Países Bajos, las autoridades calcularon un valor de convergencia incorrecto para el ajuste de los derechos de pago hacia un tipo uniforme para 2019. Sin embargo, esto no afectó al importe total de pagos en Escocia y en los Países Bajos, sino que solo tuvo un pequeño impacto en el reparto de pagos a cada uno de los agricultores;
  2. Francia y el Reino Unido (Inglaterra y Escocia) utilizaron datos provisionales o estimaciones, dado que tuvieron especiales dificultades para calcular a tiempo los valores definitivos de los derechos del RPB. Esto afectó a la exactitud de los valores de los derechos del RPB, porque los cambios en un elemento del cálculo (como la superficie total admisible) podían acarrear cambios en otros elementos (como el valor de los derechos) y repercutir de algún modo en el cálculo de la convergencia. Debido a esto, los agricultores tampoco conocían el valor definitivo de sus derechos del RPB antes de solicitar las ayudas del siguiente año de solicitud. A continuación se describen algunos de los distintos problemas encontrados:
    1. En Francia, en mayo de 2017, el organismo pagador aún estaba calculando el valor definitivo de los derechos de pago del RPB de 2015 y no los había asignado formalmente a los agricultores. El retraso se explica por la introducción tardía de un nuevo sistema para la identificación de parcelas, las dificultades para identificar las superficies no agrícolas y los importantes retrasos en los controles sobre el terreno realizados a los agricultores en 2015, que las autoridades francesas no completaron hasta diciembre de 201627.
    2. El Reino Unido (Inglaterra y Escocia) sufrió importantes retrasos en el cálculo de los valores de los derechos de pago, porque Inglaterra, que había optado por mantener los antiguos derechos del RPU, no pudo disponer a tiempo de datos completos sobre la ocupación del suelo, y las autoridades solo pudieron estimar la superficie admisible final que, pese a que esta constituía un elemento clave y necesario para calcular de manera exacta los valores de los derechos de pago. Además, un nuevo sistema informático para procesar las solicitudes no funcionó según lo previsto, por lo que el al organismo pagador tuvo que volver a tramitar las solicitudes en papel. Esto provocó graves dificultades para ajustar los derechos del RPB a las superficies admisibles y al cumplimiento del plazo de pago28. En Escocia, las autoridades también tuvieron problemas para procesar a tiempo todas las solicitudes, en parte por el retraso acumulado en la identificación de pastos permanentes admisibles. Únicamente llevaron a cabo cálculos ilustrativos de los valores de los derechos del RPB con el fin de cumplir los plazos de desembolso de las ayudas, pero en mayo de 2017 aún no habían establecido los valores finales29.

…y algunos organismos pagadores visitados hicieron frente a dificultades importantes

30

Los organismos pagadores debían establecer controles clave efectivos para garantizar la exactitud del número y del valor de los derechos del RPB asignados a los agricultores. Para ello era necesario efectuar controles cruzados de la admisibilidad de las superficies que los agricultores habían declarado en sus solicitudes de ayuda con respecto a los datos incluidos en el SIP30 y a los datos históricos de referencia, así como comprobar la autenticidad de la documentación justificativa facilitada por los agricultores y revisar el cálculo de los derechos del RPB. En los siguientes apartados se describen algunos de los distintos problemas encontrados en los Estados miembros que visitó el Tribunal.

31

En Italia, el organismo coordinador (al margen del marco de control interno de los organismos pagadores italianos) encargado de calcular los derechos del RPB y de asignarlos a los agricultores no había completado todos los controles de la admisibilidad de los agricultores, por lo que persistían dudas sobre la admisibilidad de un porcentaje importante de los pastos permanentes, lo cual acarreó un proceso iterativo y el mismo organismo coordinador tuvo que volver a calcular los valores de alrededor de un tercio de los derechos del RPB después de haberlos asignado en un principio. Por último, su valor total superó el límite presupuestario nacional. De conformidad con la legislación de la UE, esto habría exigido un ajuste adicional del valor de todos los derechos del RPB italianos. Es probable que, en general, la repercusión en el pago de las ayudas a los agricultores sea escasa, pero podría ser mayor para cada agricultor. En abril de 2017 aún se estaban llevando a cabo los nuevos cálculos, que también afectaban al valor de los derechos del RPB y al posterior pago de las ayudas en años futuros31.

32

La información fiable recogida en el SIP sobre la superficie admisible real de las parcelas declaradas constituyó otro factor clave para establecer correctamente los derechos del RPB. En dos de los seis Estados miembros que visitó el Tribunal se constató que la información incluida en el SIP estaba, en general, actualizada. En Francia, Italia y el Reino Unido se encontraba en proceso de actualización, prácticamente al mismo tiempo que el cálculo de los derechos del RPB32. El organismo pagador de Grecia, que había realizado importantes esfuerzos a lo largo de varios años para identificar correctamente los pastos permanentes, carecía de los fondos nacionales necesarios para actualizar la totalidad del SIP con la información más reciente disponible. Por ello, en 2015, las autoridades tuvieron que basar el cálculo de los derechos del RPB en imágenes que databan de 2008 en el caso de más de la mitad del territorio afectado33.

33

Alrededor del 90 % de todos los pastos permanentes de Grecia y más del 25 % de la superficie agrícola del país es suelo público. Para este tipo de terreno, las autoridades griegas calcularon los derechos del RPB basándose en el promedio regional de animales por hectárea y del promedio de animales que cada agricultor había declarado en su solicitud de ayuda34. Sin embargo, la información no fiable en el registro de animales dificultó aún más el cálculo exacto del número de derechos del RPB asignados a los agricultores35.

La Comisión ha apoyado adecuadamente la introducción del RPB, pero podría haber exigido más a los organismos de certificación

En general, la Comisión supervisó bien el proceso de aplicación, y facilitó orientaciones detalladas…

34

Debido a la gran variedad de opciones prevista por la legislación de la UE para los Estados miembros, las disposiciones resultaron más complejas, lo que acarreó riesgo de mala interpretación o ambigüedad. La Comisión logró proporcionar a tiempo las disposiciones de aplicación36. Sin embargo, los Estados miembros exigieron a la Comisión orientaciones adicionales en relación con su modelo específico de aplicación. En consecuencia, desde 2014, la Comisión ha facilitado más de cuatrocientas notas orientativas a los Estados miembros y ha celebrado reuniones bilaterales con las autoridades nacionales para garantizar la aplicación sin incidencias del RPB y de otros regímenes de ayudas directas de la UE. Pese a las aclaraciones facilitadas, los Estados miembros no siempre interpretaron las reglas de cálculo específicas de manera coherente.

…pero los Estados miembros no facilitaron toda la información de seguimiento

35

Dado que la Comisión es responsable del seguimiento del régimen, todos los Estados miembros que aplican el RPB deben notificarle sus elecciones, de modo que pudiera llevar a cabo un análisis en profundidad del cumplimiento de las disposiciones del marco jurídico de la UE y adoptar medidas complementarias. Sin embargo, en mayo de 2017, la Comisión aún carecía de información clave, como el valor total de los derechos del RPB de 2015 asignados a los agricultores de Francia e Italia, que en conjunto suponían el 31 % del presupuesto disponible. Esta ausencia de información dificultó aún más el seguimiento del régimen Según la normativa europea, la Comisión no estaba facultada para reducir los pagos a los Estados miembros si estos no presentaban a tiempo información estadística específica sobre el RPB.

En general, las propias auditorías de la Comisión obtuvieron buenos resultados…

36

La Comisión había iniciado a tiempo la auditoría de la aplicación del RPB en los Estados miembros, que obtuvo buenos resultados, aunque la falta de recursos les impidió efectuar todas las fiscalizaciones sobre el terreno según lo previsto. Debido a la programación temprana de la mayoría de las visitas, la Comisión tampoco pudo evaluar la calidad del examen realizado por los organismos de certificación del cálculo de los derechos del RPB.

37

La labor de fiscalización de la Comisión se centró, sobre todo, en el examen de muestras de operaciones y de la admisibilidad de las superficies declaradas, y prestó menos atención a la validación de los cálculos generales, a los controles internos aplicados y a determinar si los Estados miembros contaban con sistemas que permitieran un seguimiento estrecho de la gestión de los derechos del RPB, como el cálculo de los límites aplicables y el cumplimiento de los mismos, la gestión de las reservas nacionales incluidos los procedimientos para cancelar los derechos del RPB.

…pero podría haber exigido más a los organismos de certificación

38

Todo el gasto de la UE que desembolsan los organismos pagadores de los Estados miembros está sujeto a una auditoría anual de certificación realizada por un organismo independiente. Estos auditores deben emitir un dictamen, elaborado de conformidad con las normas de auditoría internacionalmente aceptadas, sobre la integridad, exactitud y veracidad de las cuentas anuales del organismo pagador, sobre el correcto funcionamiento de su sistema de control interno y sobre la legalidad y regularidad del gasto para el que se solicita el reembolso a la Comisión37. Dado que el valor de los derechos del RPB constituye un elemento clave para calcular los importes de las ayudas desembolsadas a los agricultores, el control realizado por los organismos de certificación del cálculo de los derechos del RPB era especialmente importante. Con la convergencia en marcha y los posibles ajustes a los valores de los derechos del RPB, esto también es pertinente para los próximos ejercicios.

39

La Comisión especificó en sus directrices para los organismos de certificación que sus controles también debían incluir una evaluación de los procedimientos en vigor para garantizar la asignación correcta de los derechos del RPB, y pidió a los organismos de certificación que formularan una opinión sobre si los organismos pagadores habían establecido un sistema adecuado para identificar y registrar los derechos del RPB y aplicaban controles adecuados al establecimiento del régimen. Las directrices de la Comisión exigían la prueba de conformidad de diez operaciones, pero no daban más detalles sobre los controles que debían efectuar los organismos de certificación para comprobar la exactitud de los cálculos.

40

En los Estados miembros que visitó el Tribunal, los organismos de certificación habían interpretado las directrices de la Comisión de distintos modos y el número de operaciones que recomendaba la Comisión para las pruebas de conformidad era demasiado bajo para que se pudieran extraer conclusiones generales válidas sobre la exactitud del cálculo de los derechos del RPB.

41

Las directrices de la Comisión no especificaban la función de los organismos de certificación en caso de que el cálculo de los derechos del RPB implicara a otros organismos distintos de los organismos pagadores; en consecuencia:

  • en Alemania (Baja Sajonia), la precisión del cálculo no era examinada por un organismo de certificación, porque el cálculo lo había realizado un organismo de coordinación central que no estaba sujeto a una auditoría de certificación;
  • en Italia, el organismo de certificación solo mencionó que, en el momento de elaborar su informe, el organismo de coordinación no había completado el cálculo de los derechos del RPB;
  • en Francia, el organismo de certificación confirmó que el organismo pagador había aplicado correctamente el método de cálculo establecido por el Ministerio de Agricultura, pero comunicó que los datos aún no eran definitivos y que no había revisado determinados cálculos.

Algunas reglas y opciones seleccionadas por los Estados miembros podían acentuar la complejidad, aumentar la carga para las administraciones nacionales y permitir a algunos agricultores obtener beneficios inesperados

Algunas normas para la constatación de derechos del RPB exigían cálculos complejos

42

Uno de los principales objetivos —y requisito clave— de la reforma de la PAC de 2013 era reducir la carga administrativa, y la Comisión y los Estados miembros debían tener esto en cuenta a la hora de formular las correspondientes disposiciones para el régimen de ayudas directas38.

43

La elección del modelo de cálculo de los derechos del RPB afectó significativamente a la complejidad a la que tuvieron que hacer frente las autoridades nacionales. El modelo de tipo uniforme aplicado en Alemania, Francia (Córcega), Malta y el Reino Unido (Inglaterra) prometía cálculos sencillos de los valores y el número de los derechos, a diferencia de los modelos de convergencia aplicados en otros Estados miembros o regiones, cuyas reglas de cálculo eran detalladas y específicas y los Estados miembros a menudo las completaban con disposiciones de aplicación nacionales o regionales. Esto no solo daba pie a errores de cálculo, sino que también impuso una importante carga adicional para los organismos pagadores39.

Las opciones elegidas por algunos Estados miembros podían imponer una importante carga a las administraciones nacionales…

44

Los Estados miembros podían, con arreglo a criterios objetivos, establecer distinciones en su territorio y aplicar el RPB por regiones. Dichos criterios incluían la estructura institucional (p. ej., Alemania), el potencial agrario regional (p. Ej., Reino Unido [Inglaterra y Escocia]) o las características agronómicas (p. Ej., Grecia y España).

45

En este contexto, España introdujo cincuenta nuevas regiones del RPB definidas por las autoridades nacionales en función de características agronómicas y de su uso de la tierra en 2013. Estas regiones abarcaban casi 316 comarcas agrarias, lo que significa que la superficie perteneciente a una única región del RPB podía estar repartida en varias comarcas y comunidades autónomas del territorio continental de España. Sin embargo, en muchas de las regiones, los valores unitarios medios de los derechos del RPB presentaban solo variaciones marginales. Este proceso de regionalización se ajustaba al marco jurídico de la UE, pero complicó la gestión de las tierras. Los agricultores solo podían utilizar sus derechos en la región en la cual se asignaron inicialmente, lo que podía afectar a parcelas agrícolas del mismo pueblo (véase la ilustración 6).

Ilustración 6

Aplicación regional compleja del RPB en España

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos facilitados por las autoridades españolas (FEGA).

A diferencia de España, Grecia utilizó un modelo mucho menos complejo, basado en las características agrícolas, y que comprendía únicamente tres regiones.

46

La aplicación del RPB no solo estuvo perturbada por la elección de modelo del RPB por parte de los Estados miembros, sino también por las opciones previstas por la legislación de la UE para definir las superficies admisibles, pues aunque se esperaba que mejorase la orientación de las ayudas, también podía retrasar gravemente el cálculo de los derechos del RPB y afectar a la exactitud de su valor (véase el recuadro 1).

Recuadro 1

Opciones elegidas por los Estados miembros que contribuyeron a retrasar significativamente la aplicación del RPB

Como norma general, toda superficie ocupada por tierras de cultivo, pastos permanentes y cultivos permanentes puede optar al RPB. Además, para proteger determinados elementos paisajísticos, como setos, charcas, zanjas, árboles en línea, en grupos o aislados, las lindes de campo o las terrazas, los Estados miembros podían decidir que también podían optar a la asignación de derechos de pago del RPB. Sin embargo, con arreglo a las normas del pago de «ecologización», los Estados miembros podían definir otros elementos paisajísticos como «superficies de interés ecológico», que no podían optar al RPB. Si un Estado miembro lo decidía, todos los elementos debían ser objeto de control y registro en el SPI nacional. Francia optó por un marco en virtud del cual las autoridades francesas, en una gran actualización de su SIP, debían registrar y supervisar alrededor de 45 millones de dichos elementos paisajísticos y establecer si estos podían optar a ayudas en virtud del RPB y del pago de ecologización, solo de ecologización o no podían optar a ninguna ayuda. Si los agricultores declaraban parcelas que también incluían elementos no admisibles, tenían que ser controladas manualmente y a menudo había que ponerse en contacto con los agricultores para aclarar el asunto, incluso si los importes de la ayuda en cuestión eran de carácter marginal. Esto contribuyó significativamente a retrasar el cálculo de los derechos del RPB y el pago de las ayudas en Francia.

En Italia, la actividad agraria mínima necesaria para la admisibilidad de un porcentaje importante de los pastos permanentes40 variaba dependiendo de la ubicación de las parcelas, y se aplicaban numerosas excepciones en el ámbito regional. Las autoridades italianas tenían que identificar todas las parcelas a las que se aplicaban las condiciones específicas mediante su referencia en el registro catastral, y, a continuación, cruzar dichas referencias con las solicitudes de ayuda de los agricultores. Este procedimiento aún se estaba llevando a cabo en el momento de acabar la fiscalización del Tribunal, y las autoridades italianas no pudieron decir cuándo terminarían su trabajo. Este enfoque pormenorizado acentuó la complejidad y provocó un importante retraso en el cálculo de los derechos de pago y en el pago de las ayudas.

…y algunos agricultores podían obtener beneficios inesperados reduciendo significativamente el tamaño de sus explotaciones

47

En los Estados miembros que aplicaron un enfoque de convergencia para el RPB41, surgió un riesgo específico de que los agricultores recibieran una sobrecompensación con la introducción del RPB, porque habían reducido significativamente el número de hectáreas cultivadas entre el periodo de referencia (2014) y 2015. Esto permitió concentrar el importe de referencia derivado de una superficie de mayor tamaño en una superficie más pequeña y, a los agricultores obtener un beneficio inesperado.

48

Los Estados miembros podían recuperar este beneficio inesperado42. Siete Estados miembros de los trece en los que era aplicable utilizaron esta opción43, que también les permitió reasignar estos fondos de manera más eficaz, por ejemplo, asignando derechos del RPB a jóvenes agricultores. En Italia, no obstante, las autoridades no identificaron adecuadamente a todos los agricultores que habían obtenido estos beneficios inesperados, o aplicaron las normas incorrectamente en otros casos. En Francia, las autoridades decidieron al principio aplicar la cláusula de beneficio inesperado, pero no pudieron hacerlo en la práctica (véase el recuadro 2)44.

Recuadro 2

Ejemplos de beneficios inesperados por la reducción del tamaño de las exportaciones

La magnitud de los beneficios inesperados podría ser importante. En España, las autoridades recuperaron importes de referencia superiores a los 75 millones de euros de más de 7 000 agricultores, que pudieron utilizar para asignarlos a agricultores que comienzan su actividad. Esto representa alrededor del 3 % de las ayudas en virtud del RPB pagadas en España.

Como Francia no aplicó la cláusula de beneficio inesperado, no se conoce el nivel total de beneficios de este tipo que obtuvieron los agricultores. Sin embargo, el Tribunal encontró agricultores que habían recibido pagos directos en 2014 pero que en 2015 habían transferido casi toda su tierra a otros agricultores, incluidos miembros de su familia. En casos extremos, mantuvieron solo una pequeña parcela de terreno, a veces de tan solo 0,01 ha, con respecto a la cual se les permitió acumular el importe de referencia completo, lo que provocó valores de derechos del RPB de hasta 9 000 euros, y superiores a esta cifra. Esto fue legalmente posible porque Francia, al contrario que otros Estados miembros, no había establecido una superficie mínima de tierra necesaria para que los agricultores pudieran solicitar derechos con arreglo al RPB45. Los particulares o las empresas que recibían la tierra podían recibir derechos procedentes de la reserva nacional en calidad de nuevos agricultores.

Las nuevas normas tenían como finalidad mejorar la orientación de las ayudas, pero solo resultó parcialmente eficaz

Las nuevas normas introdujeron requisitos para efectuar controles específicos en determinadas categorías de solicitantes de ayuda…

49

La reforma de la PAC de 2013 tenía como finalidad una mejor orientación de las ayudas directas de la UE a los verdaderos agricultores, e introducía el concepto de los llamados «agricultores activos»46. Este concepto preveía requisitos adicionales de admisibilidad obligatorios para dos categorías de solicitantes de ayuda: personas que principalmente cultivan tierra naturalmente mantenida en un estado adecuado para pastos o cultivo47 y personas con actividades empresariales identificadas mediante una lista negativa. Estos últimos podrían ser readmitidos, a condición de que pudieran demostrar que sus actividades agrarias eran «no insignificantes».

50

Las nuevas normas permitían a los Estados miembros eximir de controles a los solicitantes de un máximo de 5 000 euros en pagos directos anuales o establecer sus propios criterios alternativos, conforme a los cuales, los solicitantes podrían ser readmitidos y beneficiarse de las ayudas directas de la UE. Once de dieciocho Estados miembros solicitaron el límite máximo de 5 000 euros en todo su territorio o en parte del mismo48. Además, los Estados miembros tenían derecho a abstenerse con carácter general de pagar ayudas a personas cuyas actividades agrarias constituyeran solo una parte insignificante del total de su actividad económica, o cuyo principal objeto empresarial no fuera la agricultura.

51

Dado que el RPB se ha disociado de la producción agrícola, no era posible exigir que los agricultores tuvieran que obtener una renta de la agricultura para poder optar a las ayudas. En principio, los beneficiarios podían externalizar todas las actividades agrarias de su tierra a terceros sin perder su situación como «agricultores activos». Sin embargo, los agricultores deberían tener el poder de adopción de decisiones y los beneficios y los riesgos financieros en relación con las actividades agrarias desempeñadas en la superficie declarada.

…y algunos Estados miembros lograron buenos resultados…

52

El Tribunal determinó que, basándose en datos administrativos como los contenidos en registros mercantiles o fiscales, España e Italia lograron buenos resultados al a solicitantes sin actividad agraria o con una actividad agraria de carácter marginal49. Los Países Bajos comunicaron al Tribunal que las autoridades nacionales excluyeron a cerca del 4 % de los solicitantes, porque su principal objeto empresarial no estaba orientado a la actividad agraria y, por tanto, no podían ser incluidos en el registro mercantil oficial.

53

No obstante, aunque, en general, pidieron a los solicitantes que declararan si ejercían actividades incluidas en la lista negativa, todos los Estados miembros que visitó el Tribunal tenían dificultades para identificar adecuadamente a los solicitantes de los que debían comprobar su situación como «agricultores activos», bien porque la solicitud no estaba lo suficientemente clara o porque, en determinados casos, no investigaron lo suficiente los casos de posible elusión.

…pero la aplicación solo fue eficaz en parte y representó una importante carga administrativa…

54

Según las opciones elegidas por los Estados, el número de solicitantes sujeto a controles sobre la importancia de su actividad agraria podía variar significativamente: en algunos casos, la mayoría de los solicitantes de un Estado miembro o región se encontraban dentro de los límites aplicables, y, en la mayoría de los casos, los Estados miembros habían decidido no ampliar la lista negativa. Aquellos solicitantes incluidos en la lista negativa y situados por encima del límite podían aportar pruebas de que i) sus pagos directos suponían al menos el 5 % de su renta no agrícola del ejercicio fiscal más reciente, ii) su principal objeto empresarial era la agricultura, o iii) sus actividades agrarias no eran insignificantes. En este último caso, los Estados miembros contaban de nuevo con bastante margen para la definición de los criterios. Mientras algunos Estados miembros utilizaron criterios como la proporción de renta no agrícola en la renta total, Alemania y el Reino Unido (salvo Escocia) también aceptaron como «agricultores activos» a los solicitantes que declararon que tenían actividades incluidas en la lista negativa siempre que su número admisible de hectáreas superara un tamaño cercano al promedio nacional o regional. Esto podía dar lugar a situaciones en las que los solicitantes con actividades mencionadas en la lista negativa fueran excluidos por tener una superficie inferior a la de este límite, mientras que los solicitantes con más hectáreas que las establecidas en el límite podían ser admitidos independientemente de si sus actividades eran o no de carácter marginal.

55

Por último, en la mayoría de los Estados miembros visitados, las autoridades solo excluían a un número muy reducido de personas, porque la mayoría de las personas incluidas en la lista negativa cumplían una de las opciones para ser admitidas. Por ejemplo, en Alemania, las autoridades habían realizado inicialmente un control en profundidad de cerca de 1 000 solicitantes que habían declarado actividades incluidas en la lista negativa. Esto se tradujo en una importante carga administrativa, pero solo dio lugar a la exclusión de veintiséis solicitantes del acceso al RPB.

…y podía causar una diferencia de trato para solicitantes similares

56

Por último, los criterios que adoptaron los Estados miembros podían dar pie a diferencias de trato de los solicitantes en situaciones comparables porque las autoridades nacionales interpretaron la legislación de la UE de manera diferente o no ampliaron la lista negativa a las entidades que normalmente participan en la gestión de la tierra, con actividades agrarias insignificantes o con un objeto empresarial que no consistía en una actividad agraria (véase el recuadro 3).

Recuadro 3

Ejemplos de diferencia de trato en situaciones comparables

En Alemania, las autoridades adoptaron la posición de que los clubes o escuelas de equitación solo debían demostrar su situación como «agricultores activos» si contaban con instalaciones deportivas permanentes como un carrusel para el entrenamiento de los caballos. En Francia, las autoridades consideraron que los clubes de equitación o actividades similares pertenecían a la categoría de actividades deportivas y recreativas, lo que significa que todos los solicitantes que se identificaran con dichas actividades debían someterse a un control para comprobar su estatus de agricultores activos. En consecuencia, alrededor de 700 solicitantes quedaron excluidos de los pagos directos.

Las autoridades italianas decidieron incluir a entidades públicas en la lista negativa, con determinadas excepciones. Por tanto, los municipios y las autoridades forestales quedaron en principio excluidos de la asignación de derechos del RPB. Alemania y el Reino Unido (Inglaterra) no ampliaron la lista negativa a dichas entidades. En consecuencia, los municipios y las autoridades forestales que desempeñaban un papel en el mantenimiento del suelo público podían optar, en principio, a la asignación de derechos en virtud del RPB.

A partir de 2018, los Estados miembros pueden decidir simplificar los criterios o dejar de aplicar la «lista negativa»

57

En el marco de la revisión de las normas financieras aplicables al presupuesto general de la UE, la Comisión propuso permitir a los Estados miembros un mayor margen de discreción en la aplicación de la definición de «agricultor activo», a fin de que el sistema sea considerablemente menos oneroso, bien reduciendo el número de criterios disponibles para que los solicitantes demuestren su situación como «agricultores activos» o dejando de aplicar las disposiciones50. Esta última propuesta se justifica por la preocupación que suscita que las dificultades y los costes administrativos derivados de aplicar la cláusula de agricultor activo superen el beneficio de excluir a un número muy limitado de beneficiarios inactivos de los regímenes de ayudas directas. En octubre de 2017, el Consejo y el Parlamento acordaron que, a partir de 2018, los Estados miembros podrán decidir si reducen los criterios por los que los solicitantes pueden demostrar su situación como «agricultores activos», lo que deja a los solicitantes menos opciones para su readmisión, o interrumpen la aplicación de la lista negativa51.

Las nuevas normas ampliaron las categorías de suelo respecto de las que se pueden pagar ayudas…

58

Los agricultores solo podían recibir derechos del RPB y pagos en virtud de este régimen y otras ayudas directas por superficie si disponían de superficie agrícola admisible. Los Estados miembros también podían ampliar la admisibilidad a los pastos permanentes si los pastos y otros cultivos herbáceos no eran predominantes. En la práctica, esto afectaba a superficies de brezales o superficies forestales en regiones donde el uso de estas formaba parte de las prácticas locales establecidas52. Con arreglo al anterior RPU, la admisibilidad de dichas superficies para obtener ayudas no había estado suficientemente clara53.

…y permitieron a los Estados miembros adoptar medidas para reducir el riesgo de solicitudes especulativas…

59

En el pasado, el Tribunal constató que, en virtud del RPU, los inversores podían adquirir derechos de pago de alto valor y declararlos junto con suelo de poco valor, que solo requería un mantenimiento mínimo o ningún mantenimiento54. Esto propiciaba que las ayudas a la renta de la UE se pagaran a personas sin actividad agraria. El Tribunal encontró Estados miembros que adoptaron medidas en virtud del RPB que solucionaban en parte esta situación o que tenían la finalidad de reducir el riesgo de solicitudes especulativas (véase el recuadro 4).

Recuadro 4

Mitigación eficaz de los efectos secundarios de la disociación de las ayudas directas

En el Reino Unido (Escocia), las autoridades decidieron aplicar la regionalización del RPB para mejorar la orientación de las ayudas a aquellos agricultores de zonas con un mayor potencial agrícola o a aquellos que utilizaban activamente la tierra. Decidieron definir regiones especificas que incluían el suelo de carácter más marginal («pastos pobres»). En aquellos Estados miembros que optaron por la regionalización del RPB, como el Reino Unido (Escocia), los derechos de pago solo pueden transferirse o activarse en la misma región, Por lo que es imposible la transferencia de derechos del RPB de mayor valor procedentes de otras regiones a este tipo de suelo. En 2019, todos los derechos del RPB de dichas regiones se ajustarán a un valor muy bajo por hectárea que refleje mejor el bajo potencial agrícola del suelo. Los agricultores que utilicen activamente su tierra para la producción podrán beneficiarse de un régimen de ayudas específico recientemente introducido para el ganado ovino que tiene como finalidad reducir el riesgo de abandono de la tierra y el declive de la producción. Aunque en 2015 los inversores aún recibían grandes importes de ayuda, las medidas adoptadas incrementarán gradualmente la orientación de las ayudas hasta 2019.

En España, grandes superficies de pastos permanentes estuvieron sin utilizar durante muchos años. Existía el riesgo de que los solicitantes declararan este suelo con la única finalidad de recibir derechos del RPB aunque no hubieran realizado ninguna actividad agraria en el mismo. Las autoridades españolas decidieron asignar derechos del RPB basados en el suelo por el que se solicitaron ayudas en mayo de 2013 (o sea, antes de que los agricultores pudieran familiarizarse con la reforma de la PAC de 2013 aprobada en diciembre de ese año) si dicha superficie era de menor tamaño que en 2015. Además, solo aceptaron solicitudes por este tipo de suelo si los agricultores aportaban pruebas de que realmente lo utilizaban para actividades agrarias y, en los casos dudosos realizaron controles sobre el terreno.

…pero también generaron difíciles problemas de aplicación

60

Con arreglo a la legislación de la UE, por lo general, el suelo solo es admisible si los agricultores lo utilizan para una actividad agraria55. Esto contribuye a evitar el abandono de tierras y a prevenir el deterioro de los hábitats. El Tribunal constató que la mayoría de los Estados miembros habían definido una actividad anual mínima regular como el pasto, o, de manera alternativa, la siega, adecuada para mantener el potencial agrícola del suelo o prevenir el deterioro de los hábitats. Los Estados miembros también podían determinar las características que debe cumplir una superficie agraria para que pueda considerarse que esta se mantiene en un estado adecuado para una actividad agraria56. La definición de características específicas resultó difícil para los Estados miembros que eligieron esta opción: Francia y el Reino Unido (Inglaterra), por ejemplo, definieron características generales como «no cubierto por matorral denso» (Inglaterra) o «sin predominio de malas hierbas» (Francia). Esto podía hacer dudar a los agricultores sobre la admisibilidad de su suelo y provocar la asignación de derechos del RPB a zonas abandonadas.

61

Además, las superficies situadas en regiones con condiciones climáticas especiales o mala calidad del suelo pueden no requerir actividades regulares específicas para mantener su potencial agrícola. Las nuevas normas estipulaban que dichas superficies «naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo» solo eran admisibles si los agricultores llevaban a cabo una determinada actividad mínima en las mismas57.

62

Los Estados miembros eran libres para decidir si contaban con «superficies agrícolas naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pastos o cultivo». Por ejemplo, Francia e Italia habían definido superficies en regiones montañosas por encima de una determinada altitud en las que se requería un pasto o siega regular como actividad agraria mínima. Sin embargo, las autoridades del Reino Unido (Escocia) consideraron que, con arreglo a la legislación vigente de la UE, dicha actividad mínima no tenía que ser necesariamente una actividad agraria ni estar relacionada con la gestión de la tierra (véase el recuadro 5).

Recuadro 5

Actividades mínimas en superficies naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo

El Reino Unido (Escocia) definió pastos permanentes pobres como «superficie naturalmente mantenida en un estado adecuado para pasto o cultivo». Estas superficies solo eran admisibles si los agricultores las utilizaban para la producción agrícola o, de modo alternativo, llevaban a cabo una evaluación ambiental de la tierra en cada año natural. Esto incluía una cartografía y una descripción del entorno de la explotación, encuestas sobre aves reproductoras, mamíferos, mariposas y sanidad vegetal y el seguimiento de los hábitats. En 2011, existían este tipo de evaluaciones para unas 190 000 ha.

Fotografía 1

Superficie naturalmente mantenida en un estado adecuado para pasto y objeto de una evaluación ambiental

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

La evaluación generaba importantes costes para los beneficiarios, pero proporcionaba valiosos datos medioambientales. Sin embargo, tenía poca relación con el objetivo de las ayudas a la renta para los agricultores.

63

Las nuevas normas también permitían a los Estados miembros asignar derechos en virtud del RPB a superficies agrícolas en las que no predominaba el pasto u otro cultivo herbáceo. Estos podían ser pastos arbolados o brezales para pastos, a condición de que los agricultores usaran tradicionalmente dicha superficie para el pasto de animales. Normalmente, el pasto es la única actividad que puede mantener dicha superficie en buenas condiciones, distinguiéndola de la superficie no agrícola y evitando que se dañe o que quede abandonada58. No obstante, supeditar las ayudas a la posesión de animales no se ajustaría al carácter disociado del RPB. Así, los Estados miembros se enfrentaron a la dificultad de elaborar normas para garantizar el mantenimiento suficiente de la tierra.

La reforma de la PAC de 2013 tenía como finalidad un reparto más uniforme de las ayudas por hectárea, y sigue siendo difícil establecer la eficiencia de las ayudas en virtud del RPB a las rentas de los agricultores

La reforma de la PAC de 2013 se concibió como un intento por lograr unas ayudas por hectárea más uniformes…

64

En virtud de la reforma de la PAC de 2013, los agricultores recibían ayudas a la renta, principalmente, sobre la base de su nivel de ayudas directas en el período comprendido entre los años 2000 y 2002. Si bien la reforma de la PAC de 2003 ya permitía a los Estados miembros reducir estos elementos históricos en los valores de los derechos del RPU o aproximarlos a un importe uniforme por hectárea, solo algunos Estados miembros decidieron hacerlo así59.

65

La reforma de la PAC de 2013 supuso un intento de lograr niveles de ayuda por hectárea más equitativos. Con arreglo a la reforma, «como norma general, todos los derechos de pago activados en 2019 en un Estado miembro o en una región deberán tener un valor unitario uniforme»60. Como excepción, con el fin de evitar consecuencias económicas perjudiciales para los agricultores, se permitió a los Estados miembros tomar en consideración factores históricos para calcular el valor de los derechos de pago que debían tener los agricultores en 2019. Seis de los dieciocho Estados miembros que aplican al régimen pagarán un valor uniforme por hectárea en sus regiones en el año 2019, y un séptimo en 2020 (véase la ilustración 7)61.

Ilustración 7

Aplicación del RPB en los Estados miembros

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

…pero la mayoría de los Estados miembros ha elegido la opción de la convergencia parcial…

66

La transición hacia un modelo del RPB de tipo uniforme podría acarrear una importante redistribución de las ayudas a los agricultores y a los sectores agrícolas, afectando significativamente a la situación de renta de cada uno de los agricultores.

67

Ante este panorama, once Estados miembros optaron por un modelo de convergencia parcial. Este modelo garantiza que, para el año 2019, todos los derechos del RPB tendrán un valor unitario de, al menos, el 60 % del promedio nacional o regional. Francia (territorio continental) eligió un modelo más ambicioso, con arreglo al cual todos los agricultores tendrán derecho al 70 % del valor unitario medio nacional por hectárea para el año 2019 a fin de facilitar un posterior ajuste hacia ayudas uniformes por hectárea. Una mayoría de estos once Estados miembros decidieron limitar la reducción de los valores de los derechos de aquellos agricultores que fueran superiores al promedio de 2019, hasta un máximo del 30 %, tal y como permitía la legislación de la UE.

68

El Tribunal constató que tanto la elección del modelo del RPB como los criterios para la asignación regional de los límites presupuestarios disponibles podían afectar significativamente al nivel de redistribución, y los agricultores podían retener niveles especialmente elevados de ayudas resultantes de la producción pasada (véase el recuadro 6).

Recuadro 6

Efectos de la redistribución en función del modelo de RPB aplicado

El modelo español del RPB se basa en el potencial agrícola regional y toma en consideración factores como el tipo de superficie o de cultivo en 2013. La división en cincuenta regiones dio lugar a cincuenta valores unitarios diferentes para 2019 que oscilaban entre los 60 y los 1 430 euros. Los importes redistribuidos a los agricultores en virtud de la convergencia entre 2015 y 2019 representan solo el 5,9 % del límite del PRB en España. Italia no escogió esta opción y decidió definir únicamente una región con un valor meta por hectárea para 2019 de alrededor de 217 euros. La redistribución de las ayudas desde 2015 hasta 2019 entre los agricultores y las regiones representará el 10,7 % del límite anual total del PRB62.

69

Debido al establecimiento de los límites nacionales basados en los niveles históricos de las ayudas, y a la variedad de las opciones elegidas por los Estados miembros para asignar el límite nacional de los pagos directos a los regímenes disponibles, el nivel medio de las ayudas en virtud del RPB varía significativamente (véase el cuadro 1).

Cuadro 1

Promedio de valores de 2015 de los derechos de pago del RPB

Estado miembro Región Región del RPB Promedio del valor de 2015 de un derecho del RPB (euros)1) Proporción del RPB en los pagos directos de la UE
(%)
Bélgica Flandes 1 235 59
Valonia 1 122 32
Dinamarca 1 201 62
Alemania 132) 155-192 60
Irlanda 1 183 68
Grecia 3 258 / 314 / 386 63
España 50 60-1 430 58
Francia 2 1353) - 144 47
Croacia 1 79 61
Italia 1 229 60
Luxemburgo 1 185 68
Malta 1 76 13
Países Bajos 1 289 67
Austria 1 200 68
Portugal 1 99 49
Eslovenia 1 165 54
Finlandia 2 110 / 126 51
Suecia 1 127 55
Reino Unido Inglaterra 3 45 / 170 / 172 68
Irlanda del Norte 1 235 68
Escocia 3 143) / 513) / 1413) 60
Gales 1 121 58

1)En los Estados miembros que no aplican un tipo uniforme por hectárea, los valores individuales pueden desviarse significativamente de los valores recogidos en el cuadro.

2)Una región para 2019

3)Valores provisionales.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Además, para los agricultores en situaciones comparables, existe el riesgo de que los niveles significativamente diferentes de ayudas puedan tener un efecto negativo en las condiciones de competencia e interfieran con la concepción común de la PAC.

…y sigue siendo difícil establecer la eficiencia de las ayudas del RPB a la renta de los agricultores

70

La reforma de la PAC de 2013 garantiza que, para el año 2019, los agricultores recibirán una ayuda mínima por hectárea. Un importe estándar de ayuda por hectárea, por definición no tiene en cuenta las condiciones específicas de la explotación, tales como el coste de las actividades agrícolas, los ingresos generados, la rentabilidad de la explotación o la necesidad de las ayudas a la renta de la UE. Como el importe total de las ayudas pagadas a una explotación es proporcional al número de hectáreas cultivadas, el RPB tiende a favorecer a las explotaciones de mayor tamaño, que pueden obtener economías de escala más que las explotaciones de menor tamaño63. Algunas explotaciones extensivas de gran tamaño o administradores de tierras con un nivel de ayudas históricamente bajo podrían verse afectados por importantes incrementos en las ayudas a la renta de la UE sin que ello vaya asociado a un cambio en el modo en que explotan la tierra, en sus costes o en el mercado (véase el recuadro 7).

Recuadro 7

Ejemplos de redistribución derivada de la reforma de 2013 sin cambios en el modelo de explotación64

En Italia, el Tribunal encontró a un agricultor de cría intensiva de ganado vacuno y ovino con cerca de 270 hectáreas de superficie admisible, la mayoría de las cuales eran pastos pobres de titularidad pública. Desde 2015, había recibido cerca de 5 000 euros al año en ayudas directas. Con la introducción del RPB, el agricultor recibió derechos de dicho régimen cuyo valor aumentó hasta unos 61 000 euros.

En el Reino Unido (Escocia), el Tribunal encontró a un agricultor que poseía varios miles de hectáreas de pastos pobres permanentes. El agricultor nunca había participado en la producción agrícola, pero antes de la reforma había comprado derechos de pago de otros agricultores y de este modo se había beneficiado de cerca de 27 000 euros en ayudas en virtud del RPU. Con la introducción del RPB, recibió derechos del RPB por un valor total superior a los 34 000 euros. Debido a la convergencia, el valor de dichos derechos ascenderá a alrededor de 130 000 euros para el año 2019.

En Alemania (Baja Sajonia) las autoridades extendieron la admisibilidad de la tierra a los brezales. En consecuencia, un criador de ovejas con varios cientos de hectáreas de dicha superficie recibió derechos adicionales del RPB por valor de 65 000 euros.

71

El Tribunal aún no ha podido evaluar todos los efectos de la reforma de la PAC de 2013 en la renta de los agricultores y en la viabilidad de sus explotaciones. Sin embargo, ya ha observado en informes anteriores que un sistema vinculado exclusivamente a la superficie provoca un incremento del precio de mercado de la superficie agrícola y de los arrendamientos de tierra y la aparición de nuevas categorías de solicitantes de ayudas65. La Comisión espera que, gracias al diseño del RPB y de otros pagos de ayudas por superficie, la reforma de la PAC de 2013 se asociará a un incremento adicional de la capitalización de las ayudas disociadas en los valores de la tierra66. En otras palabras, una proporción importante de las ayudas del RPB beneficia a los propietarios de superficie agrícola.

72

Si bien las ayudas en virtud del RPB constituyen una fuente significativa de ingresos para numerosos agricultores, este régimen tiene limitaciones inherentes. Se paga independientemente de si el agricultor tiene una renta baja o alta y, por tanto, de si puede necesitar ayudas públicas o no, e independientemente del tipo de uso de la tierra y de los costes conexos al mismo. Se sabe muy poco de las rentas de los agricultores que no proceden de la agricultura, para evaluar si las ayudas concedidas son o no adecuadas67. Solamente algunos Estados miembros decidieron asignar derechos del RPB basados en las características agronómicas o socioeconómicas de las regiones, diferenciando de este modo en consonancia las ayudas entre estas regiones68, o excluir de la asignación a aquellas superficies cuando consideraron que sus agricultores, en general, no tenían necesidad especial de ayudas del RPB69.

73

El objetivo del Tratado de garantizar un nivel de vida equitativo para los agricultores y el objetivo general de la PAC de una producción alimentaria viable, vinculada directamente al RPB, no se han definido ni trasladado claramente a objetivos mensurables, y no existe una base de referencia con respecto a la cual se puedan medir la eficacia y la eficiencia de las ayudas para mejorar la renta de los agricultores. Tampoco se conoce qué distribución de las ayudas entre la población agraria es la más eficaz y eficiente para garantizar una producción alimentaria viable en toda la UE y un nivel de vida equitativo para los agricultores. Por lo tanto, sigue siendo difícil evaluar el rendimiento de las ayudas en virtud del RPB para alcanzar su principal objetivo y si este podría lograrse mediante otra distribución de las ayudas que entrañe un menor coste presupuestario70.

Conclusiones y recomendaciones

74

La pregunta de auditoría principal del presente informe era si la Comisión y los Estados miembros habían encauzado adecuadamente el RPB. El Tribunal llega a la conclusión de que el régimen funciona desde un punto de vista operativo, pero tiene efectos limitados en la simplificación, la orientación y la convergencia de los niveles de ayuda.

75

La introducción del RPB exigió importantes esfuerzos por parte de las autoridades nacionales, porque debían establecer y asignar derechos del RPB a cerca de cuatro millones de agricultores. En general, la mayoría de los Estados miembros superaron estos desafíos. Mitigaron en gran medida el riesgo de cálculos incorrectos y los pagos de las ayudas no estuvieron afectados por un nivel material de error. Sin embargo, en 2017, en varios Estados miembros, los valores de los derechos del RPB se calcularon solo de manera provisional, basándose en estimaciones o con errores de cálculo, y algunos organismos pagadores que visitó el Tribunal tuvieron especiales dificultades en los controles clave y en la identificación de superficies admisibles (apartados 26 a 33).

Recomendación 1

La Comisión debería garantizar la aplicación adecuada de los controles clave por los Estados miembros, y que estos corrijan los derechos del RPB cuyos valores estén significativamente afectados por la no aplicación de las normas pertinentes o por la ausencia de información actualizada sobre el uso de la tierra.

Fecha objetivo de aplicación: 2018

76

En general, la Comisión había supervisado bien la aplicación del RPB pero no siempre pudo garantizar una interpretación coherente de las complejas reglas de cálculo. Además, algunos Estados miembros no habían presentado debidamente la información clave, lo que dificultó aún más el seguimiento del régimen que llevó a cabo la Comisión (apartados 34 y 35).

77

En general, las propias auditorías de la Comisión obtuvieron buenos resultados, pero esta podría haber exigido más a los organismos de certificación en la comprobación de los controles clave de la asignación de los derechos del RPB y de la exactitud del cálculo anual de los derechos del RPB (apartados 36 a 41).

Recomendación 2

La Comisión debería:

  1. revisar y hacer balance de la eficacia de sus sistemas para divulgar información entre los Estados miembros a fin de lograr la mayor coherencia posible en su interpretación y aplicación del marco jurídico del RPB;
  2. valorar opciones para la futura legislación que le permita hacer cumplir la transmisión, por parte de los Estados miembros, de información clave sobre la aplicación de los regímenes de ayudas directas;
  3. aclarar las funciones respectivas de la Comisión y de los organismos de certificación en la comprobación de la existencia de controles clave eficaces y el cálculo centralizado de los derechos del RPB.

Fecha objetivo de aplicación: 2018

78

Las complejas normas para calcular los derechos de pago en virtud del RPB y la gama de opciones y excepciones elegidas por algunos Estados miembros para la admisibilidad de la tierra y el diseño de las regiones aumentó la carga delas administraciones nacionales. Esto no contribuyó a alcanzar el objetivo general de la simplificación (apartados 42 a 46).

79

En los casos en los que los Estados miembros no utilizaron una opción prevista en la legislación de la UE, los agricultores que habían reducido sustancialmente la superficie cultivada entre 2014 y 2015 podían obtener beneficios inesperados (apartados 47 y 48).

80

Las nuevas normas tenían como finalidad orientar mejor las ayudas en virtud del RPB y otros pagos directos a los agricultores activos. Si bien algunos Estados miembros lograron buenos resultados, la aplicación de las normas sobre «agricultores activos» solo fue parcialmente eficaz, dio lugar a una importante carga administrativa y podría provocar una diferencia de trato de solicitantes similares sin obtener los resultados esperados. En consecuencia, el Consejo y el Parlamento acordaron que, a partir de 2018, los Estados miembros podrán decidir si reducen los criterios por los que los solicitantes pueden demostrar su situación como «agricultores activos», o interrumpen la aplicación de la «lista negativa» (apartados 49 a 57).

81

La reforma de la PAC de 2013 amplió las categorías de superficies respecto de las que se pueden pagar ayudas y permitió adoptar medidas para reducir el riesgo de solicitudes especulativas. Este intento por orientar mejor las ayudas a la superficie agrícola, sin embargo, provocó dificultades en la aplicación (apartados 58 a 63).

82

La reforma de la PAC de 2013 supuso un intento de lograr niveles de ayuda por hectárea más equitativos. Con arreglo a la reforma, como norma general, todos los derechos de pago activados en 2019 en un Estado miembro o en una región deberán tener un valor unitario uniforme. Como excepción, se permitió a los Estados miembros tomar en consideración factores históricos en el cálculo del valor de los derechos de pago que deberían tener los agricultores en 2019, una opción conocida como convergencia parcial. Seis de los dieciocho Estados miembros que aplican el régimen pagarán un valor uniforme por hectárea por la totalidad o la mayor parte de su territorio en 201971, y un séptimo en 2020. Los once Estados miembros restantes optaron por la convergencia parcial. Las opciones elegidas por los Estados miembros han afectado significativamente al grado de redistribución de las ayudas y los agricultores, en algunos casos, retienen niveles especialmente elevados de ayudas derivados de los niveles anteriores de las subvenciones (apartados 64 a 69).

83

La asignación de los derechos del RPB en 2015 fue, por lo general, proporcional a las superficies cultivadas dicho año. La convergencia hacia tipos más uniformes por hectárea tuvo un importante impacto en la distribución de las ayudas entre los agricultores. Como régimen vinculado esencialmente a las superficies, el RPB tiende a favorecer a las explotaciones de mayor tamaño. La Comisión espera que, gracias a la concepción del RPB y de otros pagos de ayudas por superficie, la reforma de la PAC de 2013 se asociará a un incremento adicional de la capitalización de las ayudas disociadas en valores de la tierra, que beneficia a los propietarios de superficie agrícola (apartados 70 y 71).

84

Las ayudas en virtud del RPB constituyen una fuente significativa de ingresos para numerosos agricultores, pero tienen limitaciones inherentes. No tiene en cuenta las condiciones del mercado, el uso de la superficie agrícola o las circunstancias particulares de la explotación, y no se basa en un análisis de la situación general de renta de los agricultores (apartado 72).

85

El objetivo del Tratado —garantizar un nivel de vida justo para los agricultores— y los objetivos generales de la PAC —producción viable de alimentos y rentas de los agricultores— no se han traducido aún en metas mensurables, y no existe una base de referencia con la que comparar los resultados conseguidos. En una hipotética situación futura de presupuestos reducidos, esto dificulta la medición del rendimiento de las ayudas y la determinación de si sería posible lograr los objetivos mediante otra distribución de las ayudas y a un menor coste presupuestario (apartado 73).

Recomendación 3

Antes de formular propuestas para la futura concepción de la PAC, la Comisión debería evaluar la situación de todos los grupos de agricultores en relación con la renta y analizar su necesidad de ayudas a la renta, teniendo en cuenta la distribución actual de las ayudas nacionales y de la UE, el potencial agrícola de la tierra, las diferencias de las superficies dedicadas principalmente a la producción agrícola o al mantenimiento, el coste y la viabilidad de la agricultura, las rentas procedentes de la producción de alimentos y de otra producción agrícola y de otras fuentes no agrícolas, los factores de la eficiencia y la competitividad de las explotaciones y el valor de los bienes públicos que proporcionan los agricultores.

La Comisión debería vincular desde un principio las medidas propuestas a objetivos operativos adecuados y a valores de referencia con los que se pueda comparar el rendimiento de las ayudas.

Fecha objetivo de aplicación: 2019

El presente informe especial ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Phil Wynn Owen, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, en Luxemburgo, en su reunión de 7 de febrero de 2018.

Por el Tribunal de Cuentas Europeo

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I

Límites presupuestarios para el régimen de pago básico 2015-20201

(millones de euros)
Estado miembro 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Bélgica 231,51 225,60 222,20 214,40 211,28 225,12
Dinamarca 565,12 564,77 553,02 546,80 539,58 581,97
Alemania 3 063,11 3 042,98 3 022,78 3 005,47 2 988,16 3 128,96
Irlanda 828,31 828,43 826,18 825,89 825,61 825,61
Grecia 1 205,70 1 182,88 1 129,25 1 103,65 1 091,17 1 156,27
España 2 809,79 2 816,11 2 826,61 2 835,99 2 845,37 2 845,37
Francia 3 577,32 3 199,09 3 185,17 2 280,46 2 272,64 2 528,64
Croacia 79,65 87,94 108,75 126,00 143,25 138,04
Italia 2 345,13 2 314,33 2 245,53 2 217,39 2 189,26 2 189,26
Luxemburgo 22,86 22,82 22,78 22,76 22,74 22,74
Malta 0,65 0,65 0,65 0,64 0,65 0,26
Países Bajos 521,77 513,03 504,28 475,19 466,96 509,89
Austria 471,28 470,85 470,39 470,38 470,38 470,38
Portugal 279,10 284,81 274,19 273,50 279,56 279,56
Eslovenia 74,80 73,58 73,62 71,58 71,12 71,12
Finlandia 267,42 269,56 262,27 262,55 262,84 262,84
Suecia 383,29 401,64 401,86 402,46 403,06 403,06
Reino Unido 2 100,80 2 091,38 2 112,70 2 102,72 2 092,65 2 346,80

1 Los Estados miembros pueden decidir modificar su decisión inicial sobre la asignación de sus límites nacionales para los pagos directos [anexo II del Reglamento (UE) n.º 1307/2013]. En este caso también se realizará un ajuste del límite presupuestario anual para el RPB.

Anexo II

Modelos de aplicación del régimen de pago básico

Estado miembro Región Aplicación por regiones Modelo de RPB Se mantienen los derechos de pago del RPU Número de beneficiarios Tamaño mínimo de la explotación Nivel mínimo de promedio de 2019
por hectárea
Descenso máximo de valores de derechos de pago para 2019 Importe de referencia del RPU Integración de pagos directos distintos del RPU Superficies para el cálculo del número de derechos de pago Cláusula de beneficio inesperado
Bélgica Flandes No Convergencia parcial No 22,275 2 ha 60% 30% Valores de los derechos de pago del RPU de 2014 No 2015 o 2013 si es inferior No
Valonia No No 13,666 1 ha No 2015 No
Dinamarca No Convergencia parcial 40,696 2 ha 60% No s.o. No 2015 s.o.
Alemania Trece regiones en 2015
Una región en 2019
Tipo uniforme en 2015 No 320,786 1 ha s.o. s.o. s.o. s.o. 2015 s.o.
Irlanda No Convergencia parcial No 121,355 - 60% No Valores de los derechos de pago del RPU de 2014 2015 o 2013 si es inferior No
Grecia Tres regiones Convergencia parcial No 684,306 0,4 ha 60% 30% Valores de los derechos de pago del RPU de 2014 No 2015, pero no superficie cultivable bajo invernaderos permanentes
España Cincuenta regiones Convergencia parcial No 784,938 0,2 ha 60% 30% Pagos del RPU en 2014 2015 o 2013 si es inferior
Francia Continental Convergencia parcial No 358 5341) - 70% 30% Pagos del RPU en 2014 2015, pero no viñedos (2013) No
Córcega Tipo uniforme en 2015 No 2,004 - s.o. s.o. s.o. No 2015, pero no viñedos (2013) N.D.
Croacia No Convergencia parcial No 72,152 1 ha 60% No Pagos del RPU en 2014 2015
Italia No Convergencia parcial No 982 0021) 0,5 ha 60% 30% Pagos del RPU en 2014 2015
Luxemburgo No Convergencia parcial No 1,830 0,3 ha 0 No Pagos del RPU en 2014 s.o. 2015 No
Malta No Tipo uniforme en 2015 No 5,178 0,3 ha s.o. s.o. s.o. s.o. 2015 s.o.
Países Bajos No Convergencia total para 2019 No 47,029 0,3 ha s.o. s.o. Valores de los derechos de pago del RPU de 2014 No 2015, pero no superficie cultivable bajo invernaderos permanentes No
Austria No Convergencia total para 2019 No 108,054 1,5 euros/ha s.o. s.o. Pagos del RPU en 2014 2015
Portugal No Convergencia parcial No 158,831 0,5 ha 60% 30% Pagos del RPU en 2014 2015 o 2013 si es inferior
Eslovenia No Convergencia parcial No 55,465 1 ha 60% 30% Pagos del RPU en 2014 2015 No
Finlandia Dos regiones Convergencia total para 2019 52,024 - 60% No s.o. No 2015 s.o.
Suecia No Convergencia total para 2020 60,543 4 ha s.o. s.o. s.o. No 2015 s.o.
Reino Unido Inglaterra Tres regiones Tipo uniforme en 2015 87,303 5 ha s.o. s.o. s.o. s.o. 2015 s.o.
Irlanda del Norte No Convergencia parcial No 23,327 3 ha 71,4% No Valores de los derechos de pago del RPU de 2014 No 2015 No
Escocia Tres regiones Convergencia total para 2019 No 18,243 3 ha s.o. s.o. Valores de los derechos de pago del RPU de 2014 No 2015
Gales No Convergencia total para 2019 No 15,348 5 ha s.o. s.o. Valores de los derechos de pago del RPU de 2014 No 2015

1)Datos provisionales

Anexo III

Aplicación del concepto de «agricultor activo»

Estado miembro Región Límite para la exención de la aplicación de las disposiciones sobre agricultores activos (euros) Ampliación de la lista negativa Ampliación a todos los solicitantes que solo tengan actividad agraria insignificante1) Límite de superficie a partir de la cual se considera que las actividades son significativas (Ha) Superficie naturalmente mantenida en un estado adecuado para pasto o cultivo
Bélgica Flandes 0 No No
Valonia 350 No No No
Dinamarca - 5 000 No No No
Alemania - 5 000 No 38
Irlanda - 5 000 No No 32 No
Grecia - 5 000 No No
España - 1 250 No No No
Francia - 200 No No
Croacia - 5 000 No No No
Italia - 1 2502)
Luxemburgo - 100 No No No
Malta - 250 No No
Países Bajos - 0 No
Austria - 1 250 No No No
Portugal - 5 000 No No No
Eslovenia - 5 000 No No No
Finlandia - 5 000 No No No
Suecia - 5 000 No No 36 No
Reino Unido Inglaterra 5 000 No No 36 No
Irlanda del Norte 5 000 No No 26 No
Escocia 5 000 No No
Gales 0 No No 21

1)Artículo 9, apartado 3, del Reglamento (UE) n.º 1307/2013.

2)5 000 euros en zonas desfavorecidas o montañosas.

Respuestas de la Comisión

Resumen

III

La legislación de la UE exigía a los Estados miembros que asignaran derechos de pago a las hectáreas admisibles determinadas en el año en que se realizaba la primera asignación de derechos de pago, es decir, a las hectáreas consideradas admisibles tras la finalización del control administrativo y sobre el terreno. Del mismo modo, el valor de dichos derechos de pago solo debía calcularse una vez que se había determinado el número de derechos de pago.

Durante las auditorías de conformidad de la Comisión se detectaron imprecisiones similares en los valores de los derechos de pago del régimen de pago básico (RPB). Los procedimientos de conformidad están en curso. Cualquier riesgo financiero que los gastos del RPB impongan al presupuesto de la UE se cubrirá mediante correcciones financieras.

IV

La Comisión proporcionó orientaciones claras e inequívocas, disponibles para todos los Estados miembros en el sistema en línea del Centro de Recursos de Comunicación e Información para Administraciones, Empresas y Ciudadanos de la Comisión Europea («CIRCABC»)1. Es responsabilidad de los Estados miembros consultar las directrices disponibles. Unos pocos Estados miembros no proporcionaron ciertos datos a su debido tiempo.

Se llevaron a cabo misiones de auditoría para comprobar el trabajo de los organismos de certificación sobre los derechos del RPB. En cuanto a las pruebas que deben realizarse sobre los derechos, las directrices de la Comisión no pueden ser demasiado prescriptivas, ya que los organismos de certificación son auditores cualificados y, con arreglo a las normas de auditoría aceptadas a nivel internacional, deben recurrir a su criterio profesional a la hora de realizar las labores de certificación. En algunos Estados miembros, el organismo de certificación calculó de nuevo los derechos para todas las transacciones sometidas a pruebas de confirmación (por ejemplo, para la muestra seleccionada mediante métodos estadísticos).

V

El proceso colegislativo estableció varias opciones para la aplicación del régimen de pago básico (RPB). Sin embargo, también brindaba a los Estados miembros la oportunidad de limitar sus posibilidades de elección. La Comisión tiene la impresión de que los Estados miembros que aplicaron un enfoque restrictivo a las opciones de la política agrícola común (PAC) experimentaron una carga administrativa menor.

VI

La lista negativa no formaba parte de la propuesta de la Comisión, pero se introdujo como resultado del compromiso político. A pesar de que la propuesta inicial de la Comisión era aplicar una única prueba a todos los solicitantes (pagos directos que supusieran al menos el 5 % del total de los ingresos no agrícolas), los colegisladores concedieron diversas opciones políticas para aplicar la disposición del agricultor activo, de forma que los Estados miembros pudieran tener en cuenta sus especificidades nacionales.

VII

Una orientación específica a menudo trae consigo una mayor complejidad en la aplicación. Queda patente que cualquier cambio en los requisitos legales, incluidas las definiciones de admisibilidad, afecta al Sistema Integrado de Gestión y Control (SIGS). La Comisión proporcionó asistencia exhaustiva durante la ejecución de la última reforma, inclusive para la realización de la primera asignación de derechos de pago.

IX

La inmensa mayoría de los pagos directos se conceden por hectárea de superficie admisible y, por tanto, están estrechamente relacionados con el terreno agrícola de la explotación. No obstante, el RPB no debe considerarse un régimen independiente. El RPB garantiza que los agricultores reciben una ayuda mínima por hectárea, pero se complementa con otros pagos que promueven la redistribución de ayudas. De hecho, según el análisis de la Comisión, los pagos directos por hectárea disminuyen a medida que aumenta el tamaño de las explotaciones y la ayuda unitaria es superior para las explotaciones de pequeño tamaño, cuyos ingresos medios por trabajador son inferiores.

El valor de la tierra se ve influido en gran medida por numerosos factores diferentes a las ayudas de la PAC: por ejemplo, los precios de las materias primas agrícolas, la presión urbana, la regulación de los mercados nacionales de tierras, los impuestos, la duración de los contractos de arrendamiento, etc. Además, en el RPB los Estados miembros en los que pueden comercializarse los derechos fácilmente sin tierras, las ayudas a la renta están menos capitalizadas en los precios de las tierras.

X

El objetivo del RPB es mejorar la situación general de los ingresos de los agricultores. Las ayudas del RPB se basan en la superficie, no están vinculadas a la producción y en la mayoría de los Estados miembros están relacionadas con referencias históricas. No se centran en las circunstancias individuales de cada empresa para evitar imponer una carga administrativa excesiva. Las ayudas más específicas se proporcionan mediante otros regímenes, como el pago para jóvenes agricultores, el pago redistributivo, el régimen para pequeños agricultores y la ayuda asociada voluntaria.

La evaluación de impacto que se va a presentar, que forma parte de la propuesta del nuevo modelo de aplicación de la PAC, analizará la distribución actual y la orientación de las ayudas a la renta en función del tamaño de la explotación y del tipo de explotación, teniendo en cuenta los ingresos generados por las actividades agrarias. Además, se tendrán en cuenta otros ingresos generados mediante actividades no agrarias basadas en factores agrícolas (como el turismo rural) a la hora de evaluar la relevancia de las ayudas a los ingresos en general. En este sentido, dado que la evaluación de impacto aún está en su fase inicial, todavía no es posible determinar si abarcará o no todos los factores a los que se hace referencia en esta observación.

XI

Garantizar un nivel de vida justo para los agricultores es uno de los objetivos de la PAC establecido en el Tratado. La Comunicación de la Comisión titulada «El futuro de los alimentos y de la agricultura» propone un nuevo modelo de aplicación de la PAC en el que la Unión debe establecer los parámetros políticos básicos y los Estados miembros deben responsabilizase en mayor medida y ser más transparentes en cuanto a cómo cumplen los objetivos y logran las metas, aspectos que deben presentarse y justificarse en un plan estratégico de la PAC. La Comisión reconoce la importancia del objetivo de la PAC de lograr una producción viable de alimentos y ha encargado una evaluación del impacto de las medidas de la PAC en la «producción viable de alimentos».

XII

Se aceptaron algunas recomendaciones y otras se rechazaron. Concretamente, se han aceptado las recomendaciones relativas a la asignación y el cálculo de los derechos del RPB y a la función de los organismos de certificación. Sin embargo, se ha rechazado la recomendación acerca de los sistemas de la Comisión para divulgar información entre los Estados miembros.

XIII

Por lo que respecta a las propuestas para el siguiente período de programación, la Comisión acepta en parte la recomendación. La Comunicación de la Comisión titulada «El futuro de los alimentos y de la agricultura»2 propone un nuevo modelo de aplicación de la PAC. El objetivo de dicha Comunicación es conseguir una mayor subsidiariedad que permita tener mejor en cuenta las necesidades y las condiciones locales en relación con los objetivos y metas. La evaluación de impacto que respaldará la propuesta de la Comisión para la PAC posterior a 2020 tendrá en cuenta todas las pruebas disponibles sobre la eficacia de la PAC hasta el momento, entre otras, un análisis de ciertos factores propuestos, y utilizará esta información a la hora de analizar soluciones específicas de cara al futuro.

Para evitar prejuzgar los resultados de la citada evaluación de impacto, la Comisión no puede aceptar la recomendación de vincular desde el principio las medidas propuestas con los objetivos operativos y los valores de referencia adecuados con los que se compararían los resultados de las ayudas en esta etapa. Sin embargo, con arreglo a la Comunicación de la Comisión titulada «El futuro de los alimentos y de la agricultura», se tendrá en cuenta la manera de evaluar los resultados de todo tipo de intervenciones, incluidas, cuando proceda, las ayudas a la renta.

Introducción

03

Con motivo de la reforma de 2013, la Comisión abordó las deficiencias detectadas por el TCE y, por ese motivo, se introdujo la cláusula obligatoria del «agricultor activo». Conforme al sistema anterior (que se regía por el Reglamento (CE) n.º 73/2009), los Estados miembros ya podían denegar de forma voluntaria el acceso de determinadas personas a las ayudas directas. Estas exclusiones se aplicaban cuando las actividades agrarias solo suponían una parte insignificante de la actividad económica general de estas personas o cuyo propósito comercial no estaba, o sólo marginalmente, dirigido al ejercicio de una actividad agraria. Solo los Países Bajos se decantaron por esta opción.

Asimismo, se ha mejorado la definición de superficie subvencionable para incluir requisitos específicos aplicables a las superficies que se mantienen de manera natural. Además, se permite a los Estados miembros redactar la lista de las zonas que se utilizan principalmente para actividades no agrarias. Las definiciones de agricultor y de actividad agraria reflejan el carácter disociado de los pagos directos y la consiguiente necesidad de no imponer las actividades productivas como criterio de admisibilidad, habida cuenta de las normas de la caja verde de la OMC.

En las auditorías de conformidad de la Comisión relativas al régimen de pago único (RPU) se detectaron errores y deficiencias similares. El riesgo financiero para el presupuesto de la UE derivado de estos errores y deficiencias quedó cubierto mediante correcciones financieras que se aplicaron hasta que el Estado miembro en cuestión tomó medidas correctoras adecuadas para garantizar la legalidad y regularidad del gasto del RPU.

12

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 13.

13

Para los Estados miembros que aplican el modelo de convergencia parcial, el valor de los derechos de pago se basa en elementos históricos y, por tanto, persisten diferencias históricas en los niveles de ayuda por hectárea. Sin embargo, estas diferencias en los niveles de ayuda disminuirán gradualmente para el año de solicitud 2019 gracias al proceso de convergencia interna.

Observaciones

29

Durante la auditoría de conformidad llevada a cabo por la Comisión en Italia también se constató que se había sobrepasado el límite máximo del RPB. El procedimiento de conformidad está en curso. Cualquier riesgo financiero que los gastos del RPB impongan al presupuesto de la UE se cubrirá mediante correcciones financieras.

  1. Aún no se ha llevado a cabo ninguna auditoría de conformidad del sistema de gestión y control relativo a los derechos de pago del RPB en el Reino Unido y Escocia. En caso de que se detecten errores con respecto a los derechos de pago asignados, los riesgos financieros resultantes para el presupuesto de la UE se cubrirán mediante correcciones financieras hasta que se adopten medidas correctoras adecuadas para garantizar la legalidad y la regularidad de los gastos del RPB.

    En cuanto a los Países Bajos, la Comisión es consciente de que el TCE ha constatado que han aplicado de forma incorrecta las normas de convergencia interna. Esta cuestión se tendrá en cuenta en el análisis de riesgos para la planificación de las auditorías de la Comisión.

  2. Durante la auditoría de conformidad llevada a cabo por la Comisión en Francia, el Reino Unido e Inglaterra, también se constató que los agricultores no conocían el valor exacto de sus derechos del RPB antes de presentar su solicitud para el siguiente año de solicitud. Los procedimientos de conformidad están en curso. Cualquier riesgo financiero para el presupuesto de la UE se cubrirá mediante correcciones financieras.

Por lo que respecta al Reino Unido y Escocia, véase la respuesta de la Comisión al apartado 29, letra a).

  1. Durante la auditoría de conformidad llevada a cabo por la Comisión en Francia se detectaron demoras similares.

    Teniendo en cuenta las deficiencias, el 12 de julio de 2016 se adoptó la Decisión de Ejecución C(2016) 4287 de la Comisión, por la que se suspenden los pagos mensuales a Francia desde julio de 2016 hasta julio de 2017, ambos meses incluidos. La suspensión se situó en torno al 3 % de los pagos directos para los que se solicitó un reembolso.

    El procedimiento de conformidad está en curso. Cualquier riesgo financiero para el presupuesto de la UE se cubrirá mediante correcciones financieras hasta que el Estado miembro adopte medidas correctoras adecuadas para garantizar la legalidad y la regularidad de los gastos del RPB.

  2. Durante las auditorías de conformidad llevadas a cabo por la Comisión en el Reino Unido e Inglaterra también se detectaron deficiencias similares en el sistema de gestión y de control relativo al RPB. El procedimiento de conformidad está en curso. Cualquier riesgo financiero que estas deficiencias impongan al presupuesto de la UE se cubrirá mediante correcciones financieras hasta que se adopten medidas correctoras adecuadas para garantizar la legalidad y la regularidad de los gastos del RPB.

Por lo que respecta al Reino Unido y Escocia, véase la respuesta de la Comisión al apartado 29, letra a).

31

Durante las auditorías de conformidad llevadas a cabo por la Comisión en Italia también se detectaron deficiencias similares en el sistema de gestión y de control relativo al RPB. Los procedimientos de conformidad están en curso. Cualquier riesgo financiero que estas deficiencias impongan al presupuesto de la UE se cubrirá mediante correcciones financieras hasta que se adopten medidas correctoras adecuadas para garantizar la legalidad y la regularidad de los gastos del RPB.

32

Las auditorías de conformidad llevadas a cabo por la Comisión en Grecia, Francia, Italia y el Reino Unido tuvieron como resultado una observación similar. El procedimiento de conformidad está en curso. Cualquier riesgo financiero que estos errores y deficiencias impongan al presupuesto de la UE se cubrirá mediante correcciones financieras hasta que se adopten medidas correctoras adecuadas para garantizar la legalidad y la regularidad de los gastos del RPB.

33

La fiabilidad de la información recogida en el registro de animales se verificará durante una auditoría de conformidad que está prevista para la primera mitad de 2018, según el programa plurianual de auditoría para el período 2017-2020. Cualquier riesgo financiero para el presupuesto de la UE se cubrirá mediante correcciones financieras hasta que se adopten medidas correctoras adecuadas para garantizar la legalidad y la regularidad de los gastos del RPB.

34

Las directrices proporcionadas por la Comisión eran claras, inequívocas y coherentes. Además, como norma general, se ponen a disposición de todos los Estados miembros todos los documentos interpretativos o respuestas de interés general a través del servicio en línea del CIRCABC. Los representantes de todos los Estados miembros que tengan acceso al CIRCABC pueden suscribirse a un sistema de alerta que garantiza el envío de una notificación cada vez que hay un nuevo documento disponible en el CIRCABC. Es responsabilidad de los Estados miembros consultar el CIRCABC periódicamente para asegurarse de que aplican correctamente la legislación de la UE.

36

Algunas misiones de auditoría, de hecho, no se llevaron a cabo según lo previsto en los años naturales 2016 y 2017. Con los recursos de personal disponibles, se otorgó prioridad al seguimiento necesario de las trece auditorías documentales iniciadas en 2016, que además de la ayuda asociada voluntaria también cubrieron elementos relacionados con el RPB, como la cláusula del agricultor activo, la asignación de derechos de pago procedentes de la reserva nacional, etc.

La Comisión revisó el trabajo de los organismos de certificación en materia de legalidad y regularidad basándose en el análisis de riesgos y, por tanto, no concedió especial prioridad a la labor sobre los derechos del RPB, ya que el trabajo de los organismos de certificación abarca tanto los fondos de la PAC como todas las medidas. Estaban previstas algunas misiones, especialmente para comprobar el trabajo de los organismos de certificación en materia de derechos del RPB. Para las misiones, cuyo ámbito de aplicación no se centraba en los derechos, la Comisión no revisó específicamente el trabajo de los organismos de certificación sobre los derechos, a menos que conllevaran riesgos específicos. En el marco de la liquidación financiera, se realizó un seguimiento de todas las cuestiones relativas a los derechos del RPB.

37

Según su estrategia de auditoría, la labor de auditoría de conformidad de la Comisión se basa en un sistema y en los riesgos, es decir, se centra en verificar los controles clave con el mayor riesgo financiero asociado en caso de incumplimiento de las normas de la UE, por ejemplo, mediante la revisión de las muestras de transacciones. Dados los plazos de dichas auditorías de conformidad, se consideró que los controles clave con el mayor riesgo financiero asociado eran los vinculados con la primera asignación de derechos de pago del RPB, así como la asignación de nuevos derechos de pago del RPB procedentes de la reserva nacional, lo cual constituye un aspecto importante de la gestión de la reserva nacional. También está permitida la revisión de muestras de transacciones para verificar los elementos de cálculo general importantes (es decir, los distintos coeficientes aplicados, las medidas anuales calculadas, etc.).

La mayoría de las auditorías de conformidad relativas a los derechos de pago del RPB se llevaron a cabo en 2016. En aquel momento (cuando acababa de finalizar la primera asignación de derechos de pago o incluso cuando esta aún no había terminado y teniendo en cuenta las importantes demoras en la aplicación del RPB en determinados Estados miembros), no se valoró que los procedimientos para cancelar los derechos de pago indebidamente asignados supusieran un alto riesgo financiero.

39

Las pruebas relativas a los derechos que deben realizar los organismos de certificación son dobles y figuran en las directrices proporcionadas a dichos organismos:

  • en primer lugar, sobre los procedimientos establecidos por el Estado miembro para garantizar la correcta asignación de derechos y el cálculo preciso del valor de los derechos (véase la Directriz 2, sección 5.2). Los principales aspectos de procedimiento que deben comprobarse se detallan en la sección 7.2.2 de la Directriz 3, ya que la asignación de derechos debe abordarse desde la perspectiva del procedimiento (de sistemas). Esto debe ir seguido de pruebas de cumplimiento de transacciones específicas. La Directriz 3 sugiere diez transacciones. Para las pruebas de cumplimiento, la Directriz 2 sugiere claramente el uso de la lista de controles clave y auxiliares como valor de referencia (véase la Directriz 2, p. 21 para el ejercicio 2016);
  • en segundo lugar, durante las pruebas de confirmación de los expedientes de pagos directos, el organismo de certificación debe comprobar tanto la precisión aritmética como el uso del número definitivo de derechos para el pago.
40

Las directrices de la Comisión no pueden ser demasiado prescriptivas, ya que los organismos de certificación son auditores cualificados y, con arreglo a las normas de auditoría aceptadas a nivel internacional, deben recurrir a su criterio profesional a la hora de realizar las labores de certificación. En algunos Estados miembros, el organismo de certificación calculó de nuevo los derechos para todas las transacciones sometidas a pruebas de confirmación (por ejemplo, para la muestra seleccionada mediante métodos estadísticos).

41

Las directrices de la Comisión son generales y no pueden dar respuesta a todas las circunstancias que se producen en los Estados miembros. Sin embargo, son claras en cuanto a la labor que deben desempeñar los organismos de certificación en cuanto a los derechos, tal y como se menciona en el apartado 39 de la respuesta de la Comisión. Además, la sección 7.2.2 de la Directriz 3 especifica que el ejercicio 2016 (el ejercicio en curso era 2015) fue el primer año en que se establecieron los derechos de pago, por lo que se solicitó la conclusión de los organismos de certificación acerca del proceso de asignación de los mismos.

Además, varios Estados miembros se retrasaron a la hora de determinar los derechos definitivos. Dado que los organismos de certificación tenían plazos estrictos para la presentación de informes (concretamente, el 15 de febrero posterior al ejercicio en cuestión), no siempre podían llegar a una conclusión acerca de la precisión de los cálculos de los derechos.

Primer guion: En la mayoría de los Estados miembros con organismos pagadores regionales y derechos calculados a escala nacional, es posible someter el cálculo de los derechos a la auditoría de certificación. En el caso de Alemania, el organismo central que calculó los derechos de pago no se sometió a una auditoría de certificación. Por tanto, el caso de Alemania (Niedersachsen) no era indicativo del trabajo de los organismos de certificación realizado en otros Estados miembros.

Segundo guion: El seguimiento de la cuestión de los derechos en el caso de Italia se está realizando mediante una auditoría de conformidad que está en curso.

Tercer guion: El seguimiento de la cuestión de los derechos en el caso de Francia se está llevando a cabo en una auditoría de conformidad que está en curso.

42

La propuesta inicial de la Comisión tenía por objeto simplificar el régimen de pagos directos. De hecho, la propuesta original de la Comisión contenía menos opciones y era, por tanto, más directa. Sin embargo, durante el proceso de colegislación se añadieron otras opciones, que aportaron una mayor complejidad a las normas. Además, la simplificación es uno de los principales objetivos de los debates acerca de la nueva política agrícola común posterior a 2020.

43

Si bien es cierto que el modelo de convergencia interna para determinar el valor de los derechos de pago es más complejo, cabe señalar que la aplicación de este modelo como alternativa al modelo sencillo que fija un tipo uniforme desde el primer año de aplicación era opcional para los Estados miembros. La elección por parte de los Estados miembros de un modelo de aplicación específico concuerda con el principio de gestión compartida de la PAC según el cual la aplicación es gestionada directamente por cada Estado miembro y las autoridades regionales se ocupan de administrar y controlar los pagos directos a los agricultores de su país.

45

Las autoridades españolas optaron por el modelo de regionalización del RPB basado en múltiples criterios en estrecha cooperación con las autoridades regionales. La aplicación de la actual regionalización del RPB se evaluará y se tendrá en cuenta en la reflexión acerca de la futura PAC.

46

No era obligatorio para los Estados miembros ampliar la definición de superficie admisible. Al hacer uso de esta posibilidad, es responsabilidad de los Estados miembros evaluar la complejidad del sistema que decidan implantar junto con la necesidad real de tener en cuenta los métodos agrícolas específicos de su territorio.

48

La legislación contemplaba la posibilidad de limitar el aumento del valor de los derechos de pago en el caso de que dicho aumento conlleve un beneficio inesperado. Aplicar o no esta disposición opcional es responsabilidad de los Estados miembros.

Además, cuando surjan beneficios inesperados debido a condiciones creadas de forma artificial y en contra de los objetivos de la PAC, se aplicará la cláusula de elusión (obligatoria) establecida en el artículo 60 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013. Como resultado de la aplicación del artículo 60, no se concederá ninguna ventaja a tales personas físicas o jurídicas.

Por último, aquellas explotaciones que consiguieron derechos de pago de un valor elevado al concentrar la ayuda en una superficie más reducida sometieron dichos derechos a una mayor reducción debido a la convergencia interna.

Réplica del Tribunal de Cuentas Europeo

La cláusula de elusión establecida en el artículo 60 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 y la convergencia interna solo tienen un impacto limitado en los mecanismos para evitar la obtención de beneficio inesperado.

Como el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente, la aplicación de la cláusula de elusión por los Estados miembros exige, por un lado, que de una apreciación global de las circunstancias objetivas resulte que, a pesar de haberse respetado formalmente los requisitos legales pertinentes, no se ha alcanzado el objetivo perseguido por la normativa de Derecho de la Unión, y, por otro lado, que haya existido la voluntad de obtener un beneficio derivado de la normativa de la Unión, creando artificialmente las condiciones exigidas para su obtención. En el caso de los beneficios inesperados derivados de la transferencia de tierras a otros agricultores (véase el recuadro 2), es sumamente difícil para los Estados miembros demostrar que el solicitante, al transferir las tierras, tuviera como único fin obtener una ventaja contraria a los objetivos del RPB.

Para 2019, la convergencia interna reducirá el valor de los derechos del RPB citados en el recuadro 2 en torno al 25 %, lo que significa que los agricultores seguirán beneficiándose del 75 % del beneficio inesperado durante ese año.

53

Durante las auditorías de conformidad de la Comisión se detectaron deficiencias similares por lo que respecta a la verificación de la condición de agricultor activo de los solicitantes. Los procedimientos de conformidad están en curso. Cualquier riesgo financiero para el presupuesto de la UE se cubrirá mediante correcciones financieras hasta que el Estado miembro adopte medidas correctoras adecuadas para garantizar la legalidad y la regularidad de los gastos de los pagos directos.

54

Los colegisladores proporcionaron una serie de opciones normativas para aplicar la disposición del agricultor activo que permite a los Estados miembros tener en cuenta sus especificidades nacionales.

La Comisión ha proporcionado una evaluación favorable del uso de un umbral expresado en hectáreas admisibles como criterio alternativo para los fines del artículo 9, apartado 2, letra b), del Reglamento (UE) n.º 1307/2013 con el fin de demostrar que la actividad agraria no es insignificante si esta condición no supone ningún incentivo para que los agricultores produzcan.

55

La lista negativa no formaba parte de la propuesta de la Comisión, sino que se introdujo como resultado del compromiso político. A pesar de que la propuesta inicial de la Comisión era aplicar una única prueba a todos los solicitantes (pagos directos que supusieran al menos el 5 % del total de los ingresos no agrícolas), los colegisladores concedieron diversas opciones normativas para aplicar la disposición del agricultor activo, de forma que los Estados miembros pudieran tener en cuenta sus especificidades nacionales. Dada la existencia de la lista negativa, es bastante probable que algunas entidades hayan decidido no aplicarla y la Comisión no dispone de estos datos.

Recuadro 3 – Ejemplos de diferencia de trato en situaciones comparables

La Comisión ha publicado un documento orientativo sobre la aplicación del artículo 9 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013 (DSCG/2014/29). Corresponde a los Estados miembros aplicar en mayor detalle dicha disposición de conformidad con el objetivo de la norma del agricultor activo y los principios generales del Derecho de la UE.

Por lo que respecta a los espacios deportivos y recreativos permanentes, la lista negativa tiene por objeto dirigirse a los operadores especializados de los terrenos que, de manera permanente, cuentan con instalaciones fijas o estructuras artificiales permanentes para los espectadores que se usan con fines deportivos y para actividades recreativas. Alemania ha aplicado esta directriz. Francia tiene en marcha un procedimiento de liquidación de conformidad.

El colegislador proporcionó flexibilidad para permitir que los Estados miembros ajusten la lista negativa a sus circunstancias y necesidades específicas. De hecho, el artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento (UE) n.º 1307/2013 permite que los Estados miembros añadan a la lista negativa cualquier otra actividad o negocio no agrarios similares conforme a criterios objetivos y no discriminatorios. Sin embargo, cualquier añadido a la lista debe justificarse de forma objetiva con arreglo a la prueba de «similitud» que figura en el artículo 9, apartado 2, es decir, las actividades o negocios de dichas entidades deben ser de naturaleza similar a las entidades ya incluidas en la lista negativa.

Asimismo, el colegislador decidió permitir la aplicación opcional del artículo 9, apartado 3, del citado Reglamento.

57

Como resultado del proceso de negociación sobre el denominado «Reglamento ómnibus»3, puede interrumpirse la aplicación del artículo 9, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 1307/2013 (la lista negativa) a partir de 2018 o de cualquier año posterior. Por el contrario, el artículo 9, apartado 1, sigue aplicándose a todos los Estados miembros que cuenten con superficies que se mantengan de forma natural.

60

Definir la admisibilidad en función de las características del terreno agrícola no exime a los agricultores de la obligación de ejercer actividades agrarias. Las características deben ser resultado de esta actividad. Cuando los Estados miembros definan correctamente estas características, las superficies abandonadas aparecerán como tal y, por tanto, no se considerarán admisibles.

62

La Comisión considera que para las superficies naturalmente mantenidas, la actividad mínima no debe estar totalmente desvinculada de cualquier gestión de las tierras, a menos que esto se deba a la aplicación de Natura 2000 (lo cual también implica que dichos espacios tenían derecho a recibir pagos en 2008)4.

Recuadro 5 – Actividades mínimas en superficies naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo

Las autoridades escocesas no comunicaron a la Comisión su decisión de llevar a cabo una evaluación ambiental de la tierra cada año natural, en vez de una actividad agraria.

Es cuestionable si puede considerarse que una evaluación ambiental es una actividad mínima en la superficie agrícola.

Cabe esperar que la actividad afecte a la propia tierra (es decir, que mantenga o incluso mejore el valor natural del pasto) y no se limite a observar el estado medioambiental de la superficie, cuya evolución no es consecuencia de ninguna acción ejercida por el agricultor.

Recuadro 6 – Efectos de la redistribución en función del modelo de RPB aplicado

Las autoridades españolas optaron por el modelo de regionalización del RPB basado en múltiples criterios en estrecha cooperación con las autoridades regionales. La aplicación de la actual regionalización del RPB se evaluará y se tendrá en cuenta en la reflexión acerca de la futura PAC.

A pesar de que la cantidad transferida de los derechos de pago de valor elevado a los derechos de pago de valor reducido expresada como porcentaje del límite máximo del RPB muestra una mejor convergencia en Italia que en España, la comparación del citado porcentaje no permite extraer conclusiones acerca de los distintos efectos de convergencia entre todos los Estados miembros. De hecho, un Estado miembro para el cual este porcentaje sea superior que para otro no necesariamente se encontrará en una mejor situación al final del período. Es importante tener en cuenta también la situación de partida, especialmente la posibilidad de una mayor convergencia. Aunque las transferencias de fondos como porcentaje del límite máximo del RPB serán inferiores en un Estado miembro cuyos valores de derechos de pago ya se acerquen a la media al inicio del período de convergencia, dicho Estado miembro puede encontrarse con valores más convergentes que otros que contaba con un porcentaje mucho mayor de fondos transferidos.

69

La diferencia en el nivel medio de ayuda del RPB se explica, en parte, por el hecho de que los Estados miembros eligieron distintas opciones en lo relativo a la asignación de fondos a los diferentes regímenes de pagos directos. La dotación del RPB equivale a la cantidad de fondos que queden tras realizar la asignación a los demás regímenes.

El RPB es un pago disociado por definición, que ejerce un efecto mínimo en las decisiones de producción de los agricultores y, por tanto, en las condiciones del mercado y la competencia. La evaluación realizada por el TCE se basa en el supuesto teórico de que los agricultores de los distintos Estados miembros se encuentran en la misma situación. Esta situación comparable implicaría no solo que tienen las mismas condiciones de producción, sino también que los precios de la tierra, alquileres y otros factores de la producción son idénticos en los dos Estados miembros.

70

El régimen de pago básico garantiza que todos los agricultores reciben una ayuda mínima por hectárea. Otros regímenes, como el pago redistributivo, el pago para jóvenes agricultores, el régimen para pequeños agricultores y la ayuda asociada voluntaria permiten orientar los pagos directos. El RPB es un sistema basado en la superficie y, como consecuencia de ello, la ayuda total tiende a incrementarse conforme aumenta el tamaño de la explotación. Sin embargo, según el análisis de la Comisión los pagos directos por hectárea disminuyen conforme aumenta el tamaño de la explotación y la ayuda unitaria es superior para las explotaciones de pequeño tamaño, que de media cuentan con ingresos inferiores por trabajador, principalmente debido al uso de otros regímenes de pagos directos.

Recuadro 7 – Ejemplos de redistribución derivada de la reforma de 2013 sin cambios en el modelo de explotación

El TCE muestra ejemplos de explotaciones en las que la ayuda recibida por el agricultor aumentó exponencialmente, a pesar de que no han cambiado la manera en que llevan a cabo sus actividades.

La Comisión considera que la cantidad absoluta de ayuda no puede valorarse como una cifra independiente, sino que debe evaluarse junto con el tamaño de la superficie y la ayuda recibida por otros agricultores en situaciones comparables antes y después del ejercicio de convergencia. De hecho, dado que nos encontramos en un contexto de convergencia, un aumento significativo de la ayuda destinada a un agricultor concreto puede explicarse probablemente por el hecho de que la ayuda recibida por este antes de la introducción del RPB era considerablemente inferior a la media o por una mayor cobertura de superficie del RPB en comparación con el RPU. Tanto el aumento de los derechos de pago de valor reducido como una mayor cobertura de superficie eran objetivos claros del régimen.

Si examinamos de cerca los ejemplos destacados por el TCE, las situaciones no son tan extremas como puede parecer a primera vista.

Por ejemplo, en el Reino Unido y Escocia, donde la ayuda converge hasta un tipo uniforme regional en 2019, la ayuda máxima por superficie en el año de solicitud 2019 se fijó en 161 EUR/ha para la región 1 (tierra cultivable y pasto permanente), en 26,9 EUR/ha para la región 2 (pasto pobre en zonas agrícolas desfavorecidas y no desfavorecidas, con categorías de pasto B, C y D) y en 8,7 EUR/ha para la región 3 (pasto pobre en zonas agrícolas desfavorecidas con categoría de pasto A). La Comisión considera que estos niveles de pago por superficie no se encuentran a un nivel inadecuado.

En el ejemplo proporcionado para Italia, la media de pagos por hectárea del agricultor en cuestión representa alrededor de 225 EUR, lo cual se encuentra ligeramente por encima del valor medio de los derechos de pago del RPB en Italia para el ejercicio 2015 (228 EUR/ha).

En cuanto a Alemania, debe aclararse si este Estado miembro evolucionará a una situación de tipo nacional uniforme en 2019.

71

Los pagos directos pueden capitalizarse más o menos en los precios de la tierra en función de distintos factores. Los elementos determinantes del valor de la tierra son numerosos y la ayuda de la PAC solo es uno de ellos: los precios de las materias primas agrícolas y la productividad agrícola, la presión urbana, las distintas regulaciones del mercado de tierras nacional, la duración de los contratos de arrendamiento, los distintos niveles de impuestos sobre la tierra, etc. Según Swinnen et al., los subsidios de la PAC afectan al valor de la tierra, pero este impacto varía de forma considerable en los distintos países y parece relativamente modesto en comparación con otros factores, especialmente allí donde los precios de la tierra son elevados5. Además, en aquellos Estados miembros del RPB en los que puede comerciarse fácilmente con los derechos sin necesidad de tierras, la ayuda a los ingresos se capitaliza menos en los precios de la tierra.

72

El RPB permite que los Estados miembros orienten la ayuda excluyendo a los agricultores que no necesiten especialmente ayudas a la renta o diferenciando el pago básico. Una orientación más específica de la ayuda se consigue principalmente mediante otros regímenes: el pago redistributivo, el pago para jóvenes agricultores, el régimen para pequeños agricultores y la ayuda asociada voluntaria. Aunque en algunos Estados miembros se constata un grado significativo de orientación, en otros esto se ha aplicado en menor medida.

Además, el Tratado considera el aumento en la productividad agrícola como un medio para garantizar un nivel de vida justo para la comunidad agrícola, especialmente mediante el aumento de los ingresos individuales de las personas que trabajan en la agricultura. Por tanto, conviene centrarse en los ingresos derivados de las actividades agrarias, ya que estos ingresos son de vital importancia para la PAC6. Por último, los costes que supone la recopilación de datos acerca de los ingresos domésticos de los agricultores pueden superar los beneficios7.

73

La Comunicación de la Comisión titulada ««El futuro de los alimentos y de la agricultura»8 propone un nuevo modelo de aplicación para la PAC.

La Comunicación tiene por objeto conseguir una mayor subsidiariedad que permita tener mejor en cuenta las necesidades y las condiciones locales en relación con los objetivos y metas. Además, la Comisión reconoce la importancia del objetivo de la PAC de lograr una producción viable de alimentos y ha encargado una evaluación del impacto de las medidas de la PAC en la «producción viable de alimentos».

La evaluación de impacto que respaldará la propuesta de la Comisión para la PAC posterior a 2020 tendrá en cuenta todas las pruebas disponibles sobre la eficacia de la PAC hasta el momento, y utilizará esta información a la hora de analizar soluciones específicas de cara al futuro.

Conclusiones y recomendaciones

74

La propuesta inicial de la Comisión tenía por objeto simplificar el régimen de pagos directos. De hecho, la propuesta original de la Comisión contenía menos opciones y era, por tanto, más directa. Sin embargo, durante el proceso de colegislación se añadieron otras opciones, que aportaron una mayor complejidad a las normas.

Por lo que respecta a la orientación, el RPB permite que los Estados miembros orienten la ayuda excluyendo a los agricultores que no necesiten especialmente ayudas a la renta o diferenciando el pago básico. Una orientación más específica de la ayuda se consigue principalmente mediante otros regímenes: el pago redistributivo, el pago para jóvenes agricultores, el régimen para pequeños agricultores y la ayuda asociada voluntaria. Aunque en algunos Estados miembros se constata un grado significativo de orientación, en otros esto se ha aplicado en menor medida.

Por lo que respecta a la convergencia, según el Reglamento (UE) n.º 1307/2013, los Estados miembros disponían de tres opciones para aplicar la convergencia interna (tipo uniforme a partir de 2015, plena convergencia para 2019 y convergencia parcial («modalidad de efecto túnel»). Por tanto, el impacto y los efectos de la aplicación pueden variar de unos Estados miembros a otros. Además, la aplicación de la regionalización desempeñó un papel significativo en el nivel actual de convergencia logrado.

75

Excepto en el caso de los Países Bajos y el Reino Unido y Escocia, las auditorías de conformidad llevadas a cabo por la Comisión reflejan una observación similar. Los procedimientos de conformidad están en curso. Cualquier riesgo financiero para el presupuesto de la UE, debido a errores y deficiencias en el funcionamiento de los sistemas de gestión y de control relativos al RPB, se cubrirá mediante correcciones financieras hasta que se adopten medidas correctoras adecuadas para garantizar la legalidad y la regularidad de los gastos del RPB.

Recomendación 1

La Comisión acepta esta recomendación y considera que ya está aplicándolo mediante las directrices formuladas, la supervisión realizada y los procedimientos de auditoría de conformidad. Cuando se detectan errores y deficiencias en el funcionamiento de los controles clave, la Comisión solicita a los Estados miembros que tomen medidas correctoras y supervisa cómo las aplican.

Además, la Comisión proporciona directrices y asesoramiento a los Estados miembros acerca de la correcta aplicación de estos controles clave.

76

Los pagos directos, al igual que todos los gastos del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), se aplican con arreglo al principio de gestión compartida entre la Comisión y los Estados miembros. Con el fin de garantizar la correcta aplicación del RPB, es responsabilidad de los Estados miembros proporcionar debidamente la información y los documentos necesarios a la Comisión para cumplir con las obligaciones establecidas en el Reglamento (UE) n.º 1307/2013.

La Comisión proporcionó unas directrices e interpretación de las mismas claras y coherentes, que se encuentran disponibles para todos los Estados miembros en el CIRCABC en aras del interés general.

77

La Comisión considera que sí ha establecido lo que se exige a los organismos de certificación. La labor de auditoría que se esperaba que dichos organismos de certificación llevaran a cabo para el ejercicio 2016 (año natural 2015) se especifica claramente en las Directrices 2 y 3.

Recomendación 2
  1. La Comisión rechaza esta recomendación ya que, con arreglo al principio de gestión compartida, es responsabilidad de los Estados miembros aplicar la interpretación coherente del marco jurídico del RPB. Cualquier interpretación y dato relevante se comparte con los Estados miembros en el Comité de pagos directos y los documentos pertinentes se publican en el CIRCABC, al que también pueden acceder los Estados miembros. Por consiguiente, la Comisión considera que ha adoptado las medidas adecuadas para divulgar la información y garantizar la eficacia de las interpretaciones coherentes en los diferentes Estados miembros y, por tanto, considera que maximizar aún más esta faceta está fuera de su alcance.
  2. La Comisión acepta esta recomendación. La Comisión reconoce la importancia de la transmisión de información fundamental acerca de la aplicación de los regímenes de ayudas directas. No obstante, la Comisión no está en condiciones, en esta fase, de asumir compromisos específicos sobre propuestas legislativas para el período posterior a 2020. Además, con arreglo a la legislación que ya está en vigor, la Comisión puede tomar diversas medidas legales formales. Algunas de las disposiciones vigentes le permiten suspender pagos, considerar las declaraciones de gastos correspondientes inadmisibles e iniciar un procedimiento de liquidación de conformidad. En caso de que surjan problemas sistémicos y de incumplimiento grave, la Comisión también puede iniciar un procedimiento de infracción que prepara, si resulta útil, mediante el lanzamiento de un expediente piloto de la UE, con la posibilidad de que el TJUE imponga una sanción (suma a tanto alzado o pago de una multa coercitiva) en el caso de que no se ejecute una primera sentencia. La decisión acerca de la acción que corresponda depende de una evaluación caso por caso del marco jurídico aplicable.
  3. La Comisión acepta esta recomendación. Por lo que respecta a las respectivas funciones de la Comisión y los organismos de certificación, la Comisión considera que ya ha tenido en cuenta la recomendación, dado que los requisitos para la labor de auditoría de los organismos de certificación en materia de derechos (revisión del proceso de la primera asignación de derechos y revisión de los cálculos del valor de los derechos durante el primer año de asignaciones, así como la revisión de todas las nuevas asignaciones de derechos, cancelaciones de derechos, convergencia, etc. en los años posteriores), están claramente establecidos en las Directrices 2 y 3 para el ejercicio 2016 y en adelante. Con arreglo a las normas de auditoría aceptadas a escala internacional, debe haber margen para que los organismos de certificación impongan su criterio profesional. El marco principal se proporciona en las directrices (es decir, que los procedimientos deben probarse junto con los controles integrados en el proceso al tiempo que se utiliza la lista de controles principales y auxiliares, etc.) y, a continuación, el organismo de certificación diseña y ejecuta sus propias pruebas de auditoría en relación con los derechos.

La Comisión aprovecha esta oportunidad para aclarar que cuando la estructura institucional de un Estado miembro no permita que los organismos de certificación auditen los procedimientos de asignación y cálculo de derechos, la labor de los organismos del Estado miembro (organismo pagador, organismo de certificación u otro organismo responsable de los cálculos de los derechos) se somete a las auditorías de conformidad para evaluar la aplicación del marco jurídico aplicable y las directrices pertinentes.

78

La propuesta inicial de la Comisión tenía por objeto simplificar el régimen de pagos directos. De hecho, la propuesta original de la Comisión contenía menos opciones y era, por tanto, más directa. Sin embargo, durante el proceso de colegislación se añadieron otras opciones, que aportaron una mayor complejidad a las normas.

79

Cuando se generen beneficios inesperados porque los agricultores han creado de forma artificial las condiciones necesarias para obtener valores de derechos de pago muy elevados, los Estados miembros deben aplicar la cláusula de elusión, de modo que no se conceda ninguna ventaja a dichos agricultores.

Además, dichos agricultores que obtienen derechos de pago de valor elevado mediante la concentración de la cuantía de referencia en una superficie más pequeña serán objeto de una mayor reducción del valor de sus derechos de pago como consecuencia del ejercicio de convergencia interna.

Réplica del Tribunal de Cuentas Europeo

La cláusula de elusión establecida en el artículo 60 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 y la convergencia interna solo tienen un impacto limitado en los mecanismos para evitar ganancias indebidas.

Como el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente, la aplicación de la cláusula de elusión por los Estados miembros exige, por un lado, que de una apreciación global de las circunstancias objetivas resulte que, a pesar de haberse respetado formalmente los requisitos legales pertinentes, no se ha alcanzado el objetivo perseguido por la normativa de Derecho de la Unión, y, por otro lado, que haya existido la voluntad de obtener un beneficio derivado de la normativa de la Unión, creando artificialmente las condiciones exigidas para su obtención. En el caso de los beneficios inesperados derivados de la transferencia de tierras a otros agricultores (véase el recuadro 2), es sumamente difícil para los Estados miembros demostrar que el solicitante, al transferir las tierras, tuviera como único fin obtener una ventaja contraria a los objetivos del RPB.

Para 2019, la convergencia interna reducirá el valor de los derechos del RPB citados en el recuadro 2 en torno al 25 %, lo que significa que los agricultores seguirán beneficiándose del 75 % del beneficio inesperado durante ese año.

80

El grado de flexibilidad proporcionado a los Estados miembros, por ejemplo, para ampliar la lista de actividades negativas o aplicar la disposición del agricultor activo a todos los solicitantes, les permite ajustar la disposición a sus especificidades, pero inevitablemente genera una aplicación divergente.

Además, el primer año de aplicación de la cláusula del agricultor activo requería una configuración única de los procedimientos para comprobar el cumplimiento de esta cláusula. Aunque se exigirá llevar a cabo controles anuales para los Estados miembros que sigan aplicando la lista negativa, cabe esperar razonablemente que en los años posteriores se estabilice la carga.

82

Aunque los niveles de ingresos se han sometido a reducciones en comparación con el nivel de 2015, en 2019 pueden persistir no obstante niveles muy elevados de ayuda a los ingresos.

83

El régimen de pago básico garantiza que los agricultores reciben una ayuda mínima por hectárea. Otros regímenes, como el pago redistributivo, el pago para jóvenes agricultores, el régimen para pequeños agricultores y la ayuda asociada voluntaria permiten orientar los pagos directos. El RPB es un sistema basado en la superficie y, como consecuencia de ello, la ayuda total tiende a incrementarse conforme aumenta el tamaño de la explotación. Sin embargo, según el análisis de la Comisión los pagos directos por hectárea disminuyen conforme aumenta el tamaño de la explotación y la ayuda unitaria es superior para las explotaciones de pequeño tamaño, que de media cuentan con ingresos inferiores por trabajador, principalmente debido al uso de otros regímenes de pagos directos.

Un aumento significativo de la ayuda para un agricultor concreto puede explicarse probablemente por el hecho de que la ayuda recibida por este antes de la introducción del RPB era considerablemente inferior a la media o por una mayor cobertura de superficie del RPB en comparación con el RPU. Tanto el aumento de los derechos de pago de valor reducido como una mayor cobertura de superficie eran objetivos claros del régimen.

84

El objetivo del RPB es mejorar la situación general de los ingresos de los agricultores. Las ayudas del RPB se basan en la superficie, no están vinculadas a la producción y en la mayoría de los Estados miembros están relacionadas con referencias históricas. No se centran en las circunstancias individuales de cada empresa para evitar imponer una carga administrativa excesiva.

La naturaleza disociada del RPB garantiza una orientación al mercado y evita crear un incentivo para la producción por parte de los agricultores.

Recomendación 3

La Comisión acepta en parte esta recomendación.

La Comunicación de la Comisión titulada «El futuro de los alimentos y de la agricultura», de 29 de noviembre de 2017, propone un nuevo modelo de aplicación de la PAC en el que la Unión debe establecer los parámetros políticos básicos (objetivos de la PAC, tipos de intervención principales, requisitos básicos) y los Estados miembros deben responsabilizase en mayor medida y ser más transparentes en cuanto a cómo cumplen los objetivos y logran las metas, aspectos que deben presentarse y justificarse en un plan estratégico de la PAC.

La evaluación de impacto que respaldará la propuesta de la Comisión para la PAC posterior a 2020 tendrá en cuenta todas las pruebas disponibles sobre la eficacia de la PAC hasta el momento, y utilizará esta información a la hora de analizar soluciones específicas de cara al futuro.

En particular, la Comisión analizará la distribución actual y la orientación de las ayudas a la renta en función del tamaño de la explotación y del tipo de explotación, teniendo en cuenta los ingresos generados por las actividades agrarias.

La Comisión recuerda9 que la PAC proporciona una ayuda a los ingresos de los agricultores mediante el apoyo a la actividad agraria (ayuda basada en la superficie, varias ayudas específicas de sector, inversiones, medidas comerciales, actividades medioambientales en zonas agrarias). Por tanto, por lo que respecta al RPB, resulta coherente centrarse en los ingresos generados a partir de estas actividades agrarias.

Además, la Comunicación de la Comisión prevé dirigirse a los «auténticos agricultores», es decir, aquellos que ejercen la agricultura de forma activa para ganarse la vida.

La dualidad de objetivos de los pagos directos refleja el reconocimiento del «carácter común» del suministro de productos comerciales y bienes públicos y, por tanto, las dificultades para llevar a cabo una valoración económica correcta de todos los bienes públicos proporcionados por los agricultores. Sin embargo, se tendrán en cuenta otros ingresos generados mediante actividades no agrícolas basadas en elementos agrícolas (como el turismo rural) a la hora de evaluar la relevancia de las ayudas a la renta en general.

Dado que la evaluación de impacto aún está en su fase inicial, todavía no es posible determinar si abarcará o no todos los factores a los que se hace referencia en la recomendación.

Por último, para evitar prejuzgar los resultados de la citada evaluación de impacto, la Comisión no puede aceptar la recomendación de vincular desde el principio las medidas propuestas con los objetivos operativos y los valores de referencia adecuados con los que se compararían los resultados de las ayudas en esta etapa. Sin embargo, con arreglo a la Comunicación de la Comisión titulada «El futuro de los alimentos y de la agricultura», se tendrá en cuenta la manera de evaluar los resultados del tipo de intervención, incluidas, cuando proceda, las ayudas a la renta.

Siglas y acrónimos

DG: Dirección General

DP: Derecho de pago

ha: Hectárea

IA: Informe anual

IE: Informe Especial

OMC: Organización Mundial del Comercio

PAC: Política agrícola común

RPB: Régimen de pago básico

RPU: Régimen de pago único

RPUS: Régimen de pago único por superficie

SIGC: Sistema Integrado de Gestión y Control

SIP: Sistema de identificación de parcelas agrícolas

TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

UE: Unión Europea

Glosario

Actividad agraria: i) Producción, cría o cultivo de productos agrarios y mantenimiento de animales a efectos agrícolas; ii) mantenimiento de una superficie agrícola en un estado idóneo para pasto o cultivo; iii) realización de una actividad mínima que debe ser establecida por los Estados miembros, en superficies agrícolas naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pastos o cultivo.

Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC: Resultado de las negociaciones de la Ronda Uruguay de 1986–1994, en la que los países miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) acordaron mejorar el acceso al mercado y reducir las subvenciones que distorsionan el comercio en la agricultura.

Agricultor activo: Agricultor que realiza una actividad mínima en terrenos naturalmente mantenidos en un estado adecuado para pastos o cultivo, o cuyas actividades agrarias no son de carácter marginal. Los Estados miembros cuentan con un margen considerable para definir los criterios precisos. Los solicitantes deben poder demostrar que ostentan la toma de decisiones, las ventajas y los riesgos financieros relacionados con la actividad agraria en cada parcela de terreno para la que hayan solicitado derechos de pago.

Agricultor: Toda persona física o jurídica o grupo de personas físicas o jurídicas, independientemente del régimen jurídico que otorgue la legislación nacional a dicho grupo y a sus miembros, cuya explotación esté situada en la UE, y que lleve a cabo una actividad agraria.

Ayudas disociadas: Ayuda que no está vinculada a la producción de un producto agrícola específico.

Beneficio inesperado: Beneficio que se produce de manera imprevista, por ejemplo, debido a cambios en la legislación.

Convergencia: Proceso de ajuste de los derechos de pago a valores más equitativos por hectárea. Para 2019, los derechos de pago se ajustarán a un valor medio nacional o regional (convergencia interna). Al mismo tiempo, se ajustarán los valores de los derechos de pago del RPB, como consecuencia de la decisión de la UE de procurar un reparto más equitativo de las ayudas directas entre los Estados miembros (convergencia externa).

Derecho de pago («derecho del RPB»): Derecho transferible en virtud del cual un agricultor activo puede acceder a un importe determinado de ayuda si se declara junto con una hectárea de superficie agrícola subvencionable.

Economías de escala: Capacidad de un agricultor para reducir el coste medio de la producción mediante el aumento de las superficies cultivadas.

Explotación: Todas las unidades utilizadas para actividades agrarias y administradas por un agricultor y situadas en el territorio de un único Estado miembro.

Lista negativa: Lista de negocios o actividades, como aeropuertos, compañías de suministro de agua, servicios inmobiliarios o instalaciones deportivas y recreativas permanentes, que no están considerados «agricultores activos», a menos que puedan demostrar que sus actividades agrarias no son de carácter marginal.

Organismo pagador: Organismo de un Estado miembro encargado de gestionar los pagos de las ayudas agrícolas.

Pago del «componente ecológico»: pago en función de la superficie por prácticas en favor del medio ambiente y el clima.

Pagos directos: regímenes de ayuda para agricultores facilitados por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía, comúnmente denominado «primer pilar» de la PAC. Su finalidad principal es ofrecer ayuda a la renta para los agricultores, pero también debería contribuir a lograr otros objetivos relacionados con el uso de la tierra, como la protección del suelo, la mejora de la biodiversidad y la mitigación del cambio climático. Existe un límite presupuestario nacional para cada uno de los Estados miembros.

Política agrícola común (PAC): Política europea destinada a la producción viable de alimentos, la estabilización de los mercados agrícolas, la renta de los agricultores, la disponibilidad de suministro de alimentos, la gestión sostenible de los recursos naturales y las medidas contra el cambio climático, y el desarrollo territorial equilibrado en las zonas rurales.

Reforma de la PAC de 1992: Primera reforma importante de la PAC («reforma MacSharry»), que entrañaba una reducción de los precios de intervención en los cultivos herbáceos y en la carne de vacuno. Como compensación por las pérdidas de ingresos previstas, la reforma introdujo pagos directos destinados a los productores de cultivos herbáceos y a las superficies retiradas de la producción (retirada de tierras).

Reforma de la PAC de 2003: Introdujo la disociación de los pagos directos de la producción agrícola para aumentar la orientación al mercado de los agricultores, y supeditó los pagos al cumplimiento de normas básicas de mantenimiento de la tierra, medio ambiente, seguridad alimentaria, sanidad animal y vegetal, y bienestar animal (esto se denomina condicionalidad).

Reforma de la PAC de 2013: Hizo hincapié en tres objetivos estratégicos (producción alimentaria viable, gestión sostenible de los recursos naturales y medidas contra el cambio climático, y desarrollo territorial equilibrado), el primero de los cuales se refiere expresamente a la renta agrícola. Continuó con el sistema de pagos directos disociados de la producción, introducido por la reforma de la PAC de 2003.

Régimen de pago básico (RPB): Régimen de ayuda básica a la renta para los agricultores, basado en derechos de pago. Para poder recibir pagos directos, los agricultores deben «activar» sus derechos de pago junto con la superficie agrícola subvencionable. La ayuda es independiente («disociada») de la producción agrícola y de la renta.

Régimen de pago único: Régimen de ayuda a la renta para agricultores, disociado de la producción e introducido por la reforma de la PAC de 2003. Para poder recibir pagos directos, los agricultores debían tener derechos de pago y «activarlos» junto con la superficie agrícola subvencionable.

Reserva nacional: A efectos de la asignación de derechos de pago principalmente a nuevos agricultores o a agricultores que se encuentran en situaciones especiales, cada uno de los Estados miembros gestiona una reserva nacional. Dicha reserva incorpora la diferencia entre los respectivos límites nacionales del RPB y el valor total de todos los derechos de pago asignados

Notas finales

1 Bélgica, Dinamarca, Alemania, Irlanda, Grecia, España, Francia, Croacia, Italia, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Austria, Portugal, Eslovenia, Finlandia, Suecia y el Reino Unido. Los demás Estados miembros, que se incorporaron a la UE en 2004 o en 2007, aplican un régimen de ayudas similar pero transitorio, el régimen de pago único por superficie (RPUS).

2 Véase el artículo 39 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (DO C 326 de 26.10.2012, p. 47).

3 Informe Especial n.º 5/2011: «Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera».

4 Informe especial n.º 8/2014: «¿Ha gestionado la Comisión de manera eficaz la integración de las ayudas asociadas a la producción en el régimen de pago único?».

5 Anexo II del Reglamento (UE) n.º 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, que establece normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la política agrícola común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 637/2008 y (CE) n.º 73/2009 del Consejo (DO L 347 de 20.12.2013, p. 608).

6 Título III, capítulo 1, sección 1, del Reglamento (UE) n.º 1307/2013.

7 El denominado «pago de ecologización», artículo 43, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 1307/2013.

8 Artículo 50 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013.

9 Bélgica, Dinamarca, Alemania, Irlanda, Grecia, España, Francia, Croacia, Italia, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Austria, Portugal, Eslovenia, Finlandia, Suecia y el Reino Unido. Los demás Estados miembros continúan aplicando el RPUS.

10 Véase el anexo I.

11 Artículo 110 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 y (CE) n.º 485/2008 del Consejo (DO L 347 de 20.12.2013, p. 549).

12 Véase el considerando 24 del Reglamento (CE) n.º 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.º 2019/93, (CE) n.º1452/2001, (CE) n.º1453/2001, (CE) n.º1454/2001, (CE) n.º1868/94, (CE) n.º1251/1999, (CE) n.º1254/1999, (CE) n.º1673/2000, (CEE) n.º2358/71 y (CE) n.º 2529/2001, (DO L 270, 21.10.2003, p. 1).

13 Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC (DO L 336 de 23.12.1994, p. 22).

14 Artículo 41 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013.

15 Artículo 9, apartados 2 y 4, del Reglamento (UE) n.º 1307/2013.

16 Por lo general, estos eran el promedio de los pagos asociados que recibieron los agricultores entre los años 2000 y 2002.

17 La mayoría de los Estados miembros calcularon los derechos de pago del RPB únicamente sobre la base de los pagos históricos. Véanse más detalles en el anexo I del Informe Especial n.º 5/2011 «Régimen de pago único (RPU): aspectos que deben revisarse para mejorar su buena gestión financiera».

18 Pueden producirse otros ajustes si los Estados miembros deciden modificar la asignación de los pagos directos a regímenes específicos, por ejemplo, si necesitan más (o menos) ayudas para los jóvenes agricultores. En este caso, los Estados miembros deben reducir (o aumentar) de manera lineal el valor de todos los derechos de pago del RPB.

19 Véanse en el anexo II las opciones elegidas por los Estados miembros.

20 Por ejemplo, para evitar el abandono de tierras o en casos de fuerza mayor o circunstancias excepcionales.

21 Artículos 24 a 26 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013.

22 En principio, estos eran los pagos directos que un agricultor había recibido en 2014 o el valor de los derechos del RPU que poseía.

23 Dinamarca, Suecia, Finlandia y el Reino Unido (Inglaterra) eligieron esta opción. En este caso, los valores y el número de derechos del RPU en 2014 debían ajustarse al presupuesto del RPB disponible y a las superficies admisibles de 2015. En Inglaterra, todos los derechos del RPU ya contaban con un valor uniforme regional por hectárea en 2014.

24 Artículo 317 del TFUE.

25 Artículo 5, apartado 4, del Reglamento (CE) n.º 907/2014 (DO L 255 de 28.8.2014, p. 18). La Comisión está obligada a reducir o a excluir de la financiación de la UE los pagos efectuados por los Estados miembros a los agricultores una vez transcurridos los plazos legales. En tal caso, los Estados miembros han de financiar con cargo a sus presupuestos la parte de los pagos que la Comisión no reembolsa.

26 Véase el apartado 1.15 y el capítulo 7 del Informe Anual del Tribunal de Cuentas sobre la ejecución presupuestaria relativo al ejercicio 2016, DO C 322 de 28.9.2017, p. 1.

27 Según los datos facilitados por las autoridades francesas, los valores provisionales oscilaban entre el 0,5 % y el 2,9 % por debajo de los valores reales probables de 2015, mientras que, para los siguientes años, las autoridades aún no habían realizado ningún cálculo.

28 Con arreglo al modelo específico de RPB aplicado en Inglaterra, los derechos de pago que superaran las superficies admisibles declaradas por los agricultores en sus solicitudes de ayuda debían ser cancelados, pues aquellos que no estuvieran debidamente cancelados podrían dar lugar a pagos irregulares de ayudas en posteriores años de solicitud.

29 Según la región, el Tribunal calcula que el impacto global para Escocia en los valores reales de tipo uniforme para 2019 será un 2,9 % inferior y un 4,6 % superior a los valores que habían calculado las autoridades.

30 Véase asimismo el Informe Especial n.º 25/2016 «Sistema de identificación de parcelas agrícolas: herramienta útil para determinar la admisibilidad de las tierras agrícolas, aunque su gestión podría mejorarse».

31 A fin de cubrir el riesgo financiero, las autoridades italianas decidieron retener el 7 % de los pagos para el año de solicitud 2016.

32 En julio de 2016, la Comisión decidió retener el 3 % de los pagos mensuales relacionados con las ayudas por superficie declaradas por Francia con respecto al año 2015 debido a los importantes retrasos en la actualización del SIP.

33 En 2017 ya había ortoimágenes más recientes, pero el 33 % de la superficie agrícola no se había actualizado.

34 Artículo 39, apartado 2, del Reglamento de ejecución (UE) n.º 809/2014 de la Comisión, de 17 de julio de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere al sistema integrado de gestión y control, las medidas de desarrollo rural y la condicionalidad (DO L 227 de 31.7.2014, p. 69).

35 Esto se basaba en los porcentajes de error que las autoridades nacionales habían encontrado en los controles relativos a los animales, aunque no todos los errores pueden tener que ver con insuficiencias en el registro de animales.

36 Reglamento Delegado (UE) n.º639/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento (UE) n.º1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la política agrícola común, y que modifica el anexo X de dicho Reglamento, y Reglamento de Ejecución (UE) n.º641/2014 de la Comisión, de 16 de junio de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la política agrícola común (DO L 181, 20.6.2014, p. 1 y p. 74).

37 Véase también el Informe Especial n.º 7/2017: «Nueva función de los organismos de certificación en el gasto de la política agrícola común: contribución positiva a un modelo de auditoría única, pero con insuficiencias significativas por resolver».

38 Considerando 2 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013.

39 Por ejemplo, las autoridades en Francia recibieron cerca de 360 000 solicitudes para la asignación de derechos de pago en virtud del RPB, 46 000 de las cuales requerían una modificación del importe de referencia y la comprobación de la documentación justificativa. Al mismo tiempo, tenían que resolver cerca de doce millones de anomalías que habían identificado en los controles cruzados con el SIP, por lo que tuvieron que contratar a casi 700 agentes temporales adicionales para poder procesar esta carga de trabajo imprevista.

40 Superficies agrícolas naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pastos o cultivo y superficies que forman parte de prácticas locales establecidas para pastos de ganado y pastos pobres.

41 Véase la ilustración 2.

42 Artículo 28 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013.

43 Véase el anexo II. Esta opción no era aplicable en cinco Estados miembros (Dinamarca, Suecia y Finlandia decidieron mantener los derechos del RPU, mientras que Alemania y Malta tenían un tipo uniforme del RPB en 2015).

44 Ni las autoridades francesas ni las italianas pudieron facilitar datos sobre el impacto financiero total de la no aplicación de la cláusula de beneficio inesperado.

45 Véase el anexo II.

46 Considerando 10 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013. Véanse asimismo los apartados 29 a 31 del Informe Especial n.º 5/2011.

47 Véase el apartado 61.

48 Para más información véase el anexo III.

49 Las autoridades españolas consideraron que su enfoque era en general eficaz, porque en 2015 recibieron alrededor de 35 000 solicitudes menos que en 2014. Atribuyeron este descenso a una campaña de información sobre las nuevas normas para los «agricultores activos» y la «actividad agraria». Otros Estados miembros, sin embargo, no cuentan con información de este tipo

50 Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 2012/2002 y los Reglamentos (UE) n.º 1296/2013, (UE) n.º 1301/2013, (UE) n.º 1303/2013, (UE) n.º 1304/2013, (UE) n.º 1305/2013, (UE) n.º 1306/2013, (UE) n.º 1307/2013, (UE) n.º 1308/2013, (UE) n.º 1309/2013, (UE) n.º 1316/2013, (UE) n.º 223/2014, (UE) n.º 283/2014 y (UE) n.º 652/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, y la Decisión 541/2014/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (Propuesta Ómnibus).

51 Reglamento (UE) n.º 2017/2393 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2013, que modifica los reglamentos (UE) n.º 1305/2013 relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), modifica el Reglamento (UE) n.º 1306/2013 sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, (UE) n.º 1307/2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común, (UE) n.º 1308/2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios, y (UE) n.º 652/2014, por el que se establecen disposiciones para la gestión de los gastos relativos a la cadena alimentaria, la salud animal y el bienestar de los animales, y relativos a la fitosanidad y a los materiales de reproducción vegetal (DO L 350 de 29.12.2017, p.15). Este cambio no afecta a las normas sobre las actividades mínimas en superficies naturalmente mantenidas en un estado adecuado para pasto o cultivo

52 En octubre de 2017, el Consejo y el Parlamento acordaron realizar cambios adicionales en las normas de admisibilidad de la tierra, permitiendo que los Estados miembros siguieran ampliando la definición de pastos permanentes para incluir aquellas superficies que no contienen pastos ni cultivos herbáceos.

53 Véase el apartado 36 del Informe Especial n.º 5/2011.

54 Véanse los apartados 66 a 68 del Informe Especial n.º 5/2011.

55 Artículo 32, apartado 2, letra a), del Reglamento (UE) n.º 1307/2013.

56 Artículo 4, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 639/2014.

57 Artículo 4, apartado 1, letra c), inciso iii), del Reglamento (UE) n.º 1307/2013.

58 Dichas superficies son importantes en el Reino Unido (Escocia), España, Italia y Grecia, pero también en otros Estados miembros no incluidos en la fiscalización del Tribunal.

59 Apartados 46, 55 y 58 del Informe Especial n.º5/2011.

60 Considerando 23 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013.

61 Alemania, Malta, los Países Bajos, Austria, Suecia (2020), Finlandia y el Reino Unido (salvo Irlanda del Norte).

62 España e Italia eran muy comparables en la distribución de las ayudas directas antes de la reforma de la PAC de 2013.

63 Respecto de los pagos, los Estados miembros pueden amortiguar estos efectos aplicando una reducción a los importes que superen los 150 000 euros por agricultor o concediendo un pago redistributivo por hectárea a todos los agricultores por un número de hectáreas que no superen las 30 ha o el tamaño medio de la explotación. La mayoría de los Estados miembros aplica una reducción del 5 %.

64 El actual nivel de ayudas que se paga a estos agricultores debe incrementarse con el pago de ecologización, que en 2015 se correspondía con el 50,2 % del valor del derecho del RPB en Italia. En el Reino Unido (Escocia), en función de la región donde se ubique la parcela, en dicho año el pago de ecologización supuso entre 83 y 4 euros por hectárea, y, en Alemania (Baja Sajonia), 87 euros. En Italia y en Escocia, los agricultores que crían ganado vacuno u ovino podían, con arreglo a determinadas condiciones, beneficiarse del pago de ayudas asociadas por animal, y los agricultores de Alemania de un pago redistributivo de 50 euros por las primeras 30 ha y de otros 30 euros por una superficie de hasta 46 ha.

65 Véanse los apartados 27 a 31 y 53 del Informe Especial n.º 5/2011.

66 Véase https://ec.europa.eu/jrc/en/publication/impact-2013-cap-reform-decoupled-payments-capitalization-land-values.

67 En otra fiscalización, el Tribunal constató que la cantidad y la calidad de los datos estadísticos utilizados para analizar las rentas de los agricultores presentaban importantes limitaciones. Véanse los apartados 27, 47, 50 y 77 del Informe Especial n.º 1/2016 del Tribunal de Cuentas Europeo: «¿Está bien concebido y basado en datos fiables el sistema de medición de resultados aplicado por la Comisión a la renta de los agricultores?».

68 Grecia, España, Francia (Córcega) y el Reino Unido (con la excepción de Irlanda del Norte). Austria utilizó una opción específica que permitía asignar un número más bajo de derechos del RPB a las zonas montañosas.

69 Por ejemplo, en Francia, en el caso de las parcelas de viñedos.

70 Véase el apartado 81 del Informe Especial n.º 1/2016.

71 Francia decidió introducir un régimen de tanto alzado solo en la región de Córcega, que representa solo el 0.6 % del límite presupuestario de Francia para el RPB.

 

1 El CIRCABC es un servicio en línea proporcionado por la Comisión Europea para compartir documentos con los Estados miembros.

2 COM(2017) 713 final.

3 Reglamento (UE) n.º 2017/2393 (DO L 350 de 29.12.2017).

4 Artículo 32, apartado 2, letra b), inciso i), del Reglamento (UE) n.º 1307/2013.

5 Swinnen J. Ciaian P, Kancs d'A. (2008). Study on the functioning of land markets in the EU Member States under the influence of measures applied under the Common Agricultural Policy. Informe final. Centre for European Policy Studies (CEPS).

6 Véanse las respuestas de la Comisión (resumen, apartado V) al Informe Especial n.º 1/2016 del Tribunal de Cuentas Europeo: «¿Está bien concebido y basado en datos fiables el sistema de medición de resultados aplicado por la Comisión a la renta de los agricultores?»

7 Véanse las respuestas de la Comisión [resumen, apartado VI, letra b)] al Informe Especial n.º 1/2016 del Tribunal de Cuentas Europeo: «¿Está bien concebido y basado en datos fiables el sistema de medición de resultados aplicado por la Comisión a la renta de los agricultores?»

8 COM(2017) 713 final.

9 Véanse las respuestas de la Comisión (resumen, apartados I y V) al Informe Especial n.º 1/2016 del Tribunal de Cuentas Europeo: «¿Está bien concebido y basado en datos fiables el sistema de medición de resultados aplicado por la Comisión a la renta de los agricultores?»

Hecho Fecha
Aprobación del plan de auditoría (APM) / Inicio de la fiscalización 29.6.2016
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad fiscalizada) 7.12.2017
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio 7.2.2018
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad fiscalizada) en todas las lenguas 6.3.2018

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presupuestarios o de temas de gestión específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala I, especializada en el uso sostenible de los recursos naturales, presidida por Phil Wynn Owen, Miembro del TCE. La auditoría fue dirigida por João Figueiredo, Miembro del TCE. El jefe de tarea fue Sven Kölling. El equipo auditor estaba compuesto por Blanka Happach y Jan Huth, jefes adjuntos de tarea; Felipe Andrés Miguélez, Ingrid Ciabatti, Michail Konstantopoulos y Anžela Poliulianaitė.

De izquierda a derecha: Ingrid Ciabatti, Michail Konstantopoulos, Blanka Happach, Jan Huth, Sven Kölling, João Figueiredo, Anžela Poliulianaitė.

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