System płatności podstawowej dla rolników – funkcjonuje sprawnie, lecz w niewielkim stopniu przyczynia się do uproszczenia, ukierunkowania i konwergencji poziomów pomocy

Streszczenie

W ramach reformy wspólnej polityki rolnej z 2013 r. wprowadzono nowy system płatności podstawowej (BPS) dla rolników, który jest stosowany w 18 państwach członkowskich¹. System ten – podobnie jak poprzedzający go system płatności jednolitych (SPS) – ma zapewniać rolnikom podstawowe wsparcie dochodów i w ten sposób przyczyniać się do tego, by produkcja żywności w UE była rentowna, bez zakłócania decyzji dotyczących produkcji. Roczne wydatki w ramach systemu płatności podstawowej opiewają na kwotę około 18 mld euro przyznawaną w przybliżeniu 4 mln rolników, co czyni z tego systemu największy unijny program wsparcia dochodów rolników.

Podstawowe pytanie kontrolne postawione w niniejszym sprawozdaniu dotyczy tego, czy za sprawą Komisji i państw członkowskich BPS funkcjonuje sprawnie. Trybunał stwierdził, że system ten funkcjonuje sprawnie, ale jego wpływ na uproszczenie, ukierunkowanie i konwergencję poziomów pomocy pozostaje niewielki.

Wprowadzenie BPS wymagało znacznych nakładów pracy ze strony władz krajowych, lecz dzięki systemom kontroli ustanowionym w państwach członkowskich objętych kontrolą na miejscu ryzyko nieprawidłowego wyliczenia i przydziału uprawnień do płatności zostało w przeważającej mierze złagodzone. W powiązanych płatnościach co do zasady nie występował istotny poziom błędu. W 2017 r. w niektórych przypadkach wartości uprawnień do BPS były jednak nadal niepoprawne, obliczone jedynie wstępnie lub oparte na szacunkach, a część agencji objętych kontrolą zmagała się z wyjątkowymi trudnościami.

Komisja przekazała państwom członkowskim kompleksowe wytyczne. Mimo zapewnionych wskazówek państwa członkowskie nie zawsze spójnie interpretowały konkretne przepisy dotyczące obliczeń i nie przedstawiały Komisji wszystkich informacji pochodzących z monitorowania. Przeprowadzone przez Komisję kontrole przyniosły zasadniczo dobre rezultaty, lecz mogła ona być bardziej wymagająca w stosunku do jednostek certyfikujących.

Jedną z wiodących zasad reformy WPR z 2013 r. było uproszczenie. Złożone przepisy unijne dotyczące BPS i kwalifikujących się gruntów obejmowały liczne warianty i odstępstwa we wdrażaniu tego systemu. Zasady i warianty w zakresie obliczeń wybrane przez państwa członkowskie nie zawsze sprzyjały uproszczeniu, a wręcz niekiedy przyczyniały się do wzrostu złożoności, zwiększały obciążenie organów administracji krajowej i pozwalały niektórym rolnikom na osiąganie nieoczekiwanych zysków.

W ramach reformy WPR z 2013 r. wprowadzono wykaz negatywny mający na celu wykluczenie beneficjentów, których podstawową działalnością nie było rolnictwo. Stosowanie wykazu okazało się jedynie częściowo skuteczne, mogło prowadzić do odmiennego traktowania podobnych wnioskodawców i stanowiło znaczne obciążenie administracyjne dla agencji płatniczych. Biorąc pod uwagę te trudności, Rada i Parlament wyraziły zgodę, by począwszy od 2018 r. państwa członkowskie mogły decydować, czy ograniczą kryteria, za pośrednictwem których wnioskodawcy mogą wykazać status rolnika aktywnego zawodowo, czy zaprzestaną stosowania wykazu negatywnego.

W wyniku reformy rozszerzono również kategorie gruntów, w odniesieniu do których wypłacane jest wsparcie, oraz umożliwiono państwom członkowskim podejmowanie działań ograniczających ryzyko wystąpienia żądań spekulacyjnych. Niemniej jednak zmiany te – mające na celu lepsze ukierunkowanie wsparcia na grunty rolne – doprowadziły do znacznych trudności we wdrażaniu.

Reforma WPR z 2013 r. stanowiła krok w kierunku większego wyrównania poziomów pomocy w przeliczeniu na hektar. W ramach tej reformy wszystkie uprawnienia do płatności aktywowane w 2019 r. w danym państwie członkowskim lub regionie powinny mieć co do zasady jednakową wartość jednostkową, lecz zaledwie sześć z 18 państw członkowskich wybrało ten wariant w odniesieniu do całego obszaru swojego terytorium lub większej jego części, a jedno państwo wybrało go począwszy od 2020 r. Na zasadzie odstępstwa pozostałym państwom członkowskim pozwolono na uwzględnienie czynników historycznych przy obliczaniu wartości uprawnień do płatności, które rolnicy powinni otrzymać w 2019 r. Państwa członkowskie miały znaczny wpływ na stopień redystrybucji wsparcia, a rolnicy mogli w niektórych przypadkach „zamrozić” szczególnie wysokie poziomy wsparcia wynikające z wcześniejszych poziomów dotacji.

BPS jest powiązany głównie z powierzchnią gruntów, a zatem wsparcie z tego systemu przeważnie faworyzuje większe gospodarstwa. Z uwagi na koncepcję systemu Komisja oczekuje, że w wyniku reformy WPR z 2013 r. wzrośnie kapitalizacja wsparcia w cenach gruntów, co sprzyja właścicielom gruntów rolnych.

Wsparcie z BPS jest dla wielu rolników ważnym źródłem dochodów, lecz cechują je nieodłączne ograniczenia. W systemie nie uwzględniono warunków rynkowych, wykorzystania gruntów rolnych ani indywidualnej sytuacji gospodarstwa. Co więcej, system ten nie jest oparty na analizie ogólnej sytuacji rolników w zakresie dochodów.

Cel Traktatu polegający na zapewnieniu odpowiedniego poziomu życia rolników oraz ogólne założenie WPR dotyczące rentownej produkcji żywności i pewnych dochodów rolników nie znalazły jak dotąd odzwierciedlenia w postaci wymiernych wartości docelowych. Brakuje również poziomu bazowego, do którego można by odnieść osiągnięte rezultaty.

Jeśli chodzi o obecny system BPS mający zastosowanie do 2020 r., Trybunał formułuje szereg zaleceń pod adresem Komisji dotyczących obliczania i przydziału uprawnień do płatności w tym systemie oraz odnoszących się do właściwego wdrażania głównych mechanizmów kontroli stosowanych przez agencje płatnicze, do opracowanych przez Komisję systemów rozpowszechniania informacji wśród państw członkowskich oraz do roli jednostek certyfikujących.

Z myślą o opracowywaniu przez Komisję wniosków dotyczących następnego okresu programowania Trybunał zaleca jej przeanalizowanie czynników mających wpływ na dochody wszystkich grup rolników, ich potrzeb w zakresie wsparcia dochodów oraz wartości dóbr publicznych wytwarzanych przez rolników. Inne zalecenie dotyczy powiązania przez Komisję od początku proponowanych działań oraz stosownych celów operacyjnych i poziomów bazowych, do których będzie można odnieść wyniki osiągnięte za pośrednictwem wsparcia.

Wstęp

Zwiększenie wydajności rolnictwa, a tym samym zapewnienie odpowiedniego poziomu życia rolników to główne cele Traktatu i ważny aspekt wspólnej polityki rolnej (WPR)². Przed 1992 r. WPR koncentrowała się na wspieraniu cen gwarantowanych (cen interwencyjnych) produktów rolnych. Doprowadziło to do znacznej nadprodukcji i nieproporcjonalnego wzrostu w wydatkach UE. W ramach reformy WPR z 1992 r. obniżono ceny interwencyjne na zboża i wołowinę oraz zobowiązano większe gospodarstwa do odłogowania części gruntów wchodzących w ich skład. Aby zrekompensować utratę dochodów, której spodziewano się w wyniku obniżenia cen zbóż i wołowiny, producenci otrzymali płatności bezpośrednie, zależne od wielkości obsianych gruntów lub liczby zwierząt. Ogólny poziom wydatkowania ograniczały pułapy dla poszczególnych sektorów określone na poziomie regionalnym lub krajowym.

W ramach reformy WPR z 2003 r. pozostawiono bez zmian ogólny poziom wsparcia bezpośredniego, za to wprowadzono system wsparcia dochodów dla rolników powiązany z gruntami rolnymi, ale bez zobowiązania do produkcji („oddzielenie płatności od produkcji”), znany jako system płatności jednolitych (SPS). Podobny – lecz przejściowy – system oddzielenia płatności od produkcji, system jednolitej płatności obszarowej (SAPS), był dostępny dla rolników w państwach członkowskich, które przystąpiły do UE w latach 2004 i 2007. W miarę jak wsparcie w różnych sektorach rolnych było stopniowo włączane do SPS, stał się on największym unijnym systemem wsparcia dochodów rolników.

W wyniku wcześniejszych prac związanych z SPS Trybunał stwierdził, że system ten zapewnił pewien poziom wsparcia dochodów i dał rolnikom swobodę wytwarzania produktów, na które był popyt na rynku. Niemniej jednak Trybunał zauważył wówczas także, że w sposobie zdefiniowania takich podstawowych pojęć jak „rolnik”, „kwalifikujące się grunty” i „działalność rolnicza” zabrakło precyzji. Zalecił, by wsparcie było ukierunkowane na aktywnych zawodowo rolników, by jaśniej zdefiniować pojęcia „kwalifikujących się gruntów” i „działalności rolniczej” oraz by obliczanie uprawnień do płatności było oparte na aktualnych warunkach gospodarowania występujących w różnych regionach³. Trybunał stwierdził również, że SPS cechowały błędy w obliczeniach i niedociągnięcia w kontroli wewnętrznej w państwach członkowskich oraz zalecił, by agencje płatnicze skorygowały błędy i przyjęły jasne procedury obejmujące skuteczne kontrole wiarygodności danych leżących u podstaw obliczeń oraz poprawności uprawnień do płatności⁴.

Reforma WPR z 2013 r. zakładała kontynuację systemu wsparcia oddzielonego od produkcji, lecz towarzyszyło jej niewielkie zmniejszenie ogólnego budżetu dostępnego na płatności bezpośrednie na lata 2014–2020⁵. W jej ramach wprowadzono nową strukturę płatności bezpośrednich dla rolników, na którą składał się system płatności podstawowej (BPS)⁶ (dostępny także dla państw członkowskich, które wprowadziły SAPS), płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska⁷ oraz wsparcie dla młodych rolników⁸. Ponadto państwa członkowskie mogą skorzystać z szeregu wariantów, które mają na celu lepsze ukierunkowanie wsparcia na rolników w sektorach lub regionach borykających się z trudnościami gospodarczymi lub na mniejsze gospodarstwa.

BPS zaczął obowiązywać od roku składania wniosków 2015 (wraz z płatnościami finansowanymi z budżetu UE na 2016 r.) i obecnie stosowany jest w 18 państwach członkowskich⁹. Stanowi największy system bezpośredniego wsparcia unijnego dla rolników, którego koszty wynoszą około 18 mld euro rocznie, i jest w całości finansowany z budżetu UE. W 2015 r. wsparcie z tego systemu otrzymywało około 4 mln gospodarstw w UE. W oparciu o decyzje państw członkowskich co do tego, w jaki sposób przypisać krajowe pułapy budżetowe różnym systemom wsparcia bezpośredniego Komisja oblicza kwoty dostępne co roku na wsparcie z BPS, zapewniając w ten sposób, by rolnicy otrzymali jak największą część dostępnych środków budżetowych¹⁰. W rezultacie udział wsparcia z tego systemu w łącznych płatnościach bezpośrednich UE może znacznie różnić się w zależności od państwa członkowskiego (zob. wykres 1).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Unijne ramy prawne wprowadzone za pośrednictwem reformy WPR z 2013 r. stanowią, że celem ogólnym wsparcia bezpośredniego jest rentowna produkcja żywności¹¹. Cel BPS – tak jak wcześniej w przypadku SPS – polega na zapewnieniu rolnikom podstawowego wsparcia dochodów, bez zakłócania decyzji dotyczących produkcji¹². Powinno to zagwarantować margines bezpieczeństwa dla rolników, którzy narażeni są na dużą zmienność cen rynkowych wytwarzanych przez nich produktów, a tym samym pomóc ustabilizować ich dochody, pozwalając im podejmować decyzje dotyczące produkcji na podstawie popytu na rynku. Jako system wsparcia niezwiązany z wielkością produkcji BPS jest niezależny od produkcji rolnej, a zatem zgodny z międzynarodowymi porozumieniami handlowymi¹³.

Warunkiem wypłaty wsparcia jest utrzymywanie powierzchni użytków rolnych w takim stanie, dzięki któremu nadaje się ona do wypasu lub uprawy. Wsparcie to wspomaga zatem zachowanie potencjału produkcji rolnej UE i tym samym zapobieganie porzucaniu gruntów. Gospodarstwa rolne, które otrzymują wsparcie, muszą przestrzegać minimalnego poziomu utrzymania, by zapewnić normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w odniesieniu do gruntów oraz spełniać pewne obowiązki dotyczące bezpieczeństwa żywności, zdrowia zwierząt i roślin oraz dobrostanu zwierząt (zasada wzajemnej zgodności). Działania te powinny przyczyniać się do osiągnięcia innych celów ogólnych WPR związanych z użytkowaniem gruntów, takich jak ochrona gleb, wzmocnienie różnorodności biologicznej i złagodzenie zmiany klimatu.

Główne elementy systemu płatności podstawowej

Dostęp do wsparcia z BPS jest uzależniony od posiadania uprawnień do płatności (tzw. uprawnienia do BPS). Każde uprawnienie daje jego posiadaczowi zbywalne prawo do otrzymania co roku określonej kwoty pomocy z tego systemu, jeżeli zadeklaruje on jednocześnie jeden hektar kwalifikujących się gruntów rolnych (tzw. aktywacja). Co do zasady dotyczy to wszystkich gruntów ornych, trwałych użytków zielonych i obszarów upraw wieloletnich. W odniesieniu do maksymalnej łącznej wartości wszystkich uprawnień do BPS w danym regionie lub państwie członkowskim ustalono pułapy budżetowe.

Kwalifikowalność do otrzymania wsparcia z BPS (oraz posiadanie związanych z nim uprawnień) jest również warunkiem koniecznym dla rolników do otrzymania innych płatności bezpośrednich, takich jak płatność z tytułu zazieleniania, płatność redystrybucyjna¹⁴ i płatność dla młodych rolników. Większość państw członkowskich zdecydowała się na wypłatę płatności z tytułu zazieleniania – a wiele z nich również płatności dla młodych rolników – w formie stałego odsetka wartości uprawnień do płatności aktywowanych przez wnioskodawców. Oznacza to, że nieprawidłowy przydział uprawnień do BPS (pod względem ich wartości lub liczby) ma również wpływ na poprawność płatności z innych systemów wsparcia bezpośredniego.

BPS jest skierowany do rolników. Jako „rolników” określa się wszystkie osoby fizyczne lub prawne, bądź grupy osób fizycznych lub prawnych, prowadzące działalność rolniczą obejmującą wytwarzanie produktów rolnych, utrzymywanie użytków rolnych w stanie umożliwiającym wypas lub uprawę, bądź prowadzenie działań minimalnych na użytkach rolnych utrzymywanych naturalnie w stanie umożliwiającym wypas lub uprawę.

Od 2015 r., aby zapewnić, by wsparcie było lepiej ukierunkowane na aktywnych zawodowo rolników, niektóre przedsiębiorstwa, które mogą być zaangażowane w gospodarowanie gruntami, lecz w przypadku których cel działalności gospodarczej jest jedynie w niewielkim stopniu związany z prowadzeniem działalności rolniczej (a zatem zajmujące się np. administrowaniem portami lotniczymi, wodociągami, stałymi terenami sportowymi lub rekreacyjnymi bądź świadczeniem usług przewozu kolejowego lub usług w zakresie obrotu nieruchomościami), i które otrzymały płatności bezpośrednie powyżej wartości progowej określonej przez państwa członkowskie¹⁵, musiały wykazać, jeżeli ubiegały się o wsparcie, iż prowadzą działalność rolniczą o istotnym charakterze. Państwa członkowskie miały prawo do przyjęcia surowszych przepisów poprzez dodanie do wykazu innych rodzajów przedsiębiorstw lub wyłączenie wszystkich osób, których działalność rolnicza stanowiła jedynie nieznaczną część ogólnej działalności gospodarczej bądź których podstawowa działalność gospodarcza nie obejmowała prowadzenia działalności rolniczej.

Wcześniejszy SPS zakładał uzależnienie wartości uprawnień do płatności w większości państw członkowskich od wartości historycznych płatności w ramach wsparcia powiązanego z produkcją, które każdy rolnik otrzymywał w danym okresie referencyjnym¹⁶. W rezultacie indywidualne poziomy wsparcia rolników w przeliczeniu na hektar mogły zatem znacznie różnić się między sobą w zależności od historycznych poziomów wsparcia¹⁷.

Reforma WPR z 2013 r. miała na celu usunięcie – lub przynajmniej ograniczenie – z biegiem czasu tych komponentów historycznych z wartości uprawnień do płatności i przybliżenie ich do jednakowych wartości w przeliczeniu na hektar najpóźniej do 2019 r. (konwergencja wewnętrzna). Aby uniknąć poważnych konsekwencji finansowych dla rolników, państwa członkowskie mogły utrzymać komponent historyczny w wartości uprawnień do płatności po 2019 r. Oznacza to, że wartość płatności historycznych, które rolnicy otrzymali z poprzednich systemów wsparcia powiązanych z produkcją, będzie nadal odzwierciedlona w wartości uprawnień do BPS aż do kolejnej reformy WPR w przyszłości. Niemniej jednak, jak stwierdzono w pkt 67 poniżej, w okresie do 2019 r. wpływ tych rozbieżności będzie malał.

W latach 2016–2019 kwoty dostępne na potrzeby BPS ponownie ulegają zmianie, ponieważ pułapy krajowe w państwach członkowskich zostaną odpowiednio obniżone lub podwyższone (konwergencja zewnętrzna)¹⁸.

W celu ustalenia wartości uprawnień do BPS państwa członkowskie mogły wybrać jeden z trzech podstawowych modeli (zob. wykres 2):

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W ramach tych podstawowych modeli dotyczących BPS państwa członkowskie miały szereg wariantów wdrażania systemu. Warianty te umożliwiają państwom członkowskim działania zgodnie z ich preferencjami co do szczebla, na którym zamierzają stosować system (krajowy lub regionalny), obliczania kwot referencyjnych dla rolników i wartości ich uprawnień do BPS, sposobów lepszego ukierunkowania wsparcia na rolników aktywnych zawodowo oraz metod określania obszarów kwalifikujących się do przydziału uprawnień do BPS¹⁹.

Obliczanie i przydział uprawnień do BPS

Państwa członkowskie miały określić uprawnienia do BPS w 2015 r. i przyznać je rolnikom. Miały również przeznaczyć pewną kwotę z dostępnego budżetu w rezerwie krajowej na przydział uprawnień do BPS na rzecz młodych rolników, rolników rozpoczynających działalność rolniczą lub rolników znajdujących się w szczególnej sytuacji²⁰.

Co do zasady we wszystkich modelach dotyczących BPS liczba uprawnień do płatności przydzielonych rolnikom była równa liczbie kwalifikowalnych hektarów rolnych, które uprawiali w 2015 r. Ich wartość zależała od konkretnego modelu dotyczącego BPS, który wybrało państwo członkowskie lub region. W przypadku, gdy państwa członkowskie zastosowały już model dotyczący BPS zakładający stawkę ryczałtową, wszyscy rolnicy w danym regionie otrzymywali uprawnienia do BPS o tej samej wartość jednostkowej w przeliczeniu na hektar (zob. wykres 3).

*⁾ Z wyłączeniem powierzchni, którym przyznano uprawnienia do płatności z rezerwy krajowej.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W państwach członkowskich, które wybrały model BPS zakładający konwergencję, tj. które nie zastosowały jednolitych wartości w przeliczeniu na hektar w 2015 r., władze krajowe zasadniczo oparły swoje obliczenia na sześciu następujących elementach (zob. wykres 4)²¹:

• łączna kwalifikowalna powierzchnia użytków rolnych w 2015 r. wszystkich rolników aktywnych zawodowo w danym państwie członkowskim lub regionie;
• kwalifikowalna powierzchnia użytków rolnych w 2015 r. w przypadku każdego indywidualnego wnioskodawcy;
• indywidualne kwoty referencyjne za 2014 r. składających wnioski na 2015 r.²²;
• łączne kwoty referencyjne za 2014 r. dla wszystkich rolników aktywnych zawodowo w 2015 r.;
• pułapy krajowe lub regionalne mające zastosowanie do BPS w 2015 r.;
• krajowe lub regionalne wartości docelowe (średnia krajowa lub regionalna) na 2019 r.

*⁾ Z wyłączeniem powierzchni, którym przyznano uprawnienia do płatności z rezerwy krajowej.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

We wszystkich modelach zakładających konwergencję agencje płatnicze musiały ustanowić indywidualną kwotę referencyjną dla każdego rolnika i uwzględniać zmiany w sytuacji osobistej rolnika, takie jak łączenie, podział lub przekazanie gruntów, które miały miejsce w latach 2014–2015. Aby uniknąć złożoności, państwa członkowskie, które stosowały SPS na poziomie regionalnym, mogły zachować istniejące uprawnienia do SPS, które przekształcono w uprawnienia do BPS²³.

Zadania Komisji i państw członkowskich we wprowadzaniu BPS

Komisja i państwa członkowskie ponoszą wspólnie odpowiedzialność za zarządzanie BPS i innymi systemami płatności bezpośrednich. Niemniej jednak Komisja ponosi ostateczną odpowiedzialność za wykonanie budżetu²⁴. Oznacza to, że musiała ona zapewnić, by BPS został wdrożony prawidłowo za pośrednictwem stosownych delegowanych aktów prawnych, poprzez monitorowanie zarządzania BPS w państwach członkowskich oraz w drodze kontroli zgodności dotyczących systemów kontroli na potrzeby administrowania BPS. Jeżeli wdrażanie BPS na poziomie krajowym nie jest zgodne z unijnymi ramami prawnymi, Komisja może zastosować korekty finansowe.

Państwa członkowskie obliczyły wartość uprawnień do BPS i zarejestrowały je w specjalnej bazie danych. Musiały także zadbać o to, by akredytowane agencje płatnicze wypłaciły następnie wsparcie z BPS rolnikom. W tym celu władze krajowe były zobowiązane do korzystania ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), aby zapewnić poprawność płatności i aby uniknąć nieprawidłowości. Dzięki korzystaniu z wiarygodnych informacji na temat użytków rolnych i systemu zautomatyzowanych kontroli krzyżowych ZSZiK powinien również pomagać rolnikom w składaniu poprawnych deklaracji, a tym samym skutecznie wykrywać potencjalne nieprawidłowości. Ponadto istniał wymóg, by niezależna krajowa jednostka certyfikująca prowadziła kontrole legalności i prawidłowości wszystkich unijnych wydatków, które wypłaciły agencje płatnicze. Na wykresie 5 przedstawiono zadania Komisji i państw członkowskich we wdrażaniu BPS.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Celem tej kontroli było określenie, czy w 2015 r. Komisja i państwa członkowskie wprowadziły BPS zgodnie z unijnymi ramami prawnymi i celami WPR. W tym kontekście Trybunał dokonał również przeglądu cech wynikających z koncepcji BPS jako systemu zapewniającego wsparcie dochodów rolników niezwiązane z produkcją. Kontrolerzy starali się odpowiedzieć na następujące główne pytanie kontrolne:

System płatności podstawowej dla rolników – czy dzięki Komisji i państwom członkowskim funkcjonuje on sprawnie?

Aby udzielić odpowiedzi na to pytanie, Trybunał sprawdził, czy:

• systemy kontroli ustanowione w państwach członkowskich zmniejszały ryzyko, że uprawnienia do płatności z BPS zostaną niepoprawnie obliczone;
• Komisja udzieliła państwom członkowskim odpowiedniego wsparcia we wprowadzaniu płatności podstawowej i prowadziła w stosunku do nich dostateczne działania nadzorcze i kontrolne;
• wprowadzenie BPS przyczyniło się do uproszczenia procedur z perspektywy zarówno rolników, jak i organów administracji, oraz było zgodne z celami WPR.

Kontrolę przeprowadzono od września 2016 r. do kwietnia 2017 r. i obejmowała ona:

• ankietę przesłaną do wszystkich 18 państw członkowskich, które wprowadziły BPS, mającą na celu uzyskanie przez Trybunał kluczowych danych i informacji dotyczących ich koncepcji i wdrażania systemu. W stosownych przypadkach Trybunał wykorzystał odpowiedzi na potrzeby sprawozdawczości;
• wizyty w Komisji Europejskiej – Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich – oraz w sześciu państwach członkowskich (Niemcy (Dolna Saksonia), Grecja, Hiszpania, Francja, Włochy i Zjednoczone Królestwo (Anglia i Szkocja)) dobranych na podstawie ich udziału w budżecie UE dostępnym na potrzeby BPS oraz konkretnego modelu, które wybrały do celów wdrażania systemu. Trybunał przeprowadził rozmowy, przenalizował procedury i dane, a także zbadał stosowne dokumenty;
• kontrolę próby 400 zestawów dokumentacji związanych z uprawnieniami rolników do płatności z roku składania wniosków 2015. Dobór próby przeprowadzono po części losowo, a po części na podstawie oceny ryzyka w celu dokonania przeglądu uprawnień do BPS i głównych zastosowanych mechanizmów kontroli.

Ponadto Trybunał uwzględnił wyniki swoich prac na potrzeby poświadczenia wiarygodności za 2016 r.

Uwagi

Systemy kontroli w państwach członkowskich objętych kontrolą na miejscu w dużej mierze złagodziły ryzyko nieprawidłowych obliczeń i przydziału uprawnień do BPS, lecz wybory na poziomie krajowym mogły skutkować wyjątkowymi trudnościami dla niektórych agencji płatniczych

Większość państw członkowskich poradziła sobie z wyzwaniami, a ogólnie w płatnościach z BPS na rzecz rolników nie wystąpił istotny poziom błędu…

Wszystkie państwa członkowskie objęte kontrolą musiały zmierzyć się z szeregiem wyzwań we wdrażaniu BPS. Charakter tych wyzwań zależał w dużym stopniu od wariantu wdrażania wybranego przez państwa. W szczególności państwa członkowskie musiały:

• sprawdzić, czy wnioskodawcy byli uprawnieni do otrzymania wsparcia z BPS, czyli czy byli beneficjentami wsparcia bezpośredniego w 2013 r. i czy w 2015 r. byli rolnikami aktywnymi zawodowo;
• w przypadku, gdy państwo członkowskie nie zastosowało stawki ryczałtowej w przeliczeniu na hektar, ustalić indywidualną kwotę referencyjną w odniesieniu do każdego rolnika;
• określić kwalifikowalną powierzchnię użytków rolnych każdego rolnika w 2015 r. na podstawie najbardziej aktualnych informacji z systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) i kontroli na miejscu. Zadanie to mogło również obejmować identyfikację gruntów, które nie były kwalifikowalne przed wprowadzeniem BPS;
• ustalić wartość uprawnień do BPS za okres od 2015 do 2019 r. po zakończeniu wszystkich kontroli i obliczeń;
• poinformować odnośnych rolników do końca 2015 r. lub – jeżeli władze krajowe dysponowały wyłącznie danymi wstępnymi – do dnia 1 kwietnia 2016 r.;
• wypłacić wsparcie z BPS i inne formy wsparcia bezpośredniego do dnia 30 czerwca 2016 r.

Większość państw członkowskich uporała się z tymi wyzwaniami i zakończyła wyliczenia w terminie określonym w przepisach lub krótko po jego upływie. Niemniej jednak w przypadku Hiszpanii, Francji, Włoch, Niderlandów, Austrii, Szwecji i Zjednoczonego Królestwa (Szkocja), które nie były w stanie dokonać płatności końcowych na rzecz wszystkich rolników przed ustanowionym prawnie terminem upływającym w dniu 30 czerwca 2016 r., Komisja zezwoliła na uiszczenie płatności bez zmniejszeń do dnia 15 października 2016 r.²⁵.

Z dostępnych danych wynika, że ogólnie w UE w płatnościach opartych na uprawnieniach do BPS nie wystąpił istotny poziom błędu²⁶. Niemniej jednak błędy w obliczeniach mogą wpłynąć na płatności na rzecz wielu indywidualnych rolników i ograniczyć wiarygodność baz danych uprawnień do BPS, jak wyjaśniono poniżej.

…lecz w niektórych przypadkach wartości uprawnień do BPS były niepoprawne, obliczone jedynie wstępnie lub oparte na szacunkach…

Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie (lub regiony) w przeważającej mierze stosowały prawidłowo ogólne przepisy dotyczące obliczeń, a z wyjątkiem Włoch i jednego regionu w Niemczech (Meklemburgia-Pomorze Przednie) przestrzegały mających zastosowanie pułapów krajowych lub regionalnych. Niemniej w niektórych przypadkach Trybunał stwierdził, że wartości uprawnień do BPS były niepoprawne, obliczone jedynie wstępnie lub oparte na szacunkach, co wpłynęło na dystrybucję płatności na rzecz indywidualnych rolników:

1. W Zjednoczonym Królestwie (Szkocja) władze nie zastosowały prawidłowo przepisów dotyczących obliczania ryczałtowych wartości docelowych na 2019 r. i rocznych korekt budżetowych do 2019 r. W Niderlandach władze obliczyły niepoprawną wartość konwergencji w związku z dostosowaniem uprawnień do płatności do stawki ryczałtowej na 2019 r. Niemniej jednak nie wpłynęło to na łączną wartość płatności w Szkocji i w Niderlandach i miało jedynie niewielkie oddziaływanie na dystrybucję płatności na rzecz indywidualnych rolników.
2. Francja i Zjednoczone Królestwo (Anglia i Szkocja) korzystały ze wstępnych lub szacunkowych danych, ponieważ obliczenie ostatecznych wartości uprawnień do BPS z odpowiednim wyprzedzeniem nastręczyło im wiele trudności. Wpłynęło to na poprawność wartości uprawnień do BPS, ponieważ zmiana w jednym elemencie obliczeń (takim jak łączna powierzchnia kwalifikowalna) pociągała za sobą potencjalne zmiany w innych elementach (takich jak wartość uprawnień), i mogło również rzutować na wyliczenia związane z konwergencją. Oznaczało to ponadto, że rolnicy nie znali ostatecznej wartości swoich uprawnień do BPS przed złożeniem wniosku na kolejny rok ich składania. Poniżej przedstawiono niektóre z napotykanych problemów.
   1. We Francji w maju 2017 r. agencja płatnicza wciąż obliczała ostateczne wartości uprawnień do BPS na 2015 r. i nie przyznała ich formalnie rolnikom. Opóźnienie przypisano późnemu wprowadzeniu nowego systemu identyfikacji działek rolnych, trudnościom w identyfikowaniu obszarów niezwiązanych z rolnictwem oraz znacznym opóźnieniom w kontrolach na miejscu dotyczących rolników z 2015 r., które władze francuskie ukończyły dopiero w grudniu 2016 r.²⁷.
   2. W Zjednoczonym Królestwie (Anglia i Szkocja) wystąpiły znaczne opóźnienia w obliczaniu wartości uprawnień do płatności, ponieważ w Anglii, która zdecydowała się na zachowanie wcześniejszych uprawnień do SPS, pełne dane na temat pokrycia gruntów nie były dostępne na czas. Z tego względu władze mogły jedynie oszacować ostateczną powierzchnię kwalifikowalną, która niemniej jednak była podstawowym elementem koniecznym do prawidłowego obliczenia wartości uprawnień do płatności. Co więcej, nowy system komputerowy na potrzeby rozpatrywania wniosków nie działał tak, jak zakładano, co zmusiło agencję płatniczą do ponownego korzystania z wniosków papierowych. Sprawiło to, że w dostosowywaniu uprawnień do BPS do powierzchni kwalifikowalnych i dotrzymaniu terminu dokonania płatności wystąpiły znaczne trudności²⁸. W Szkocji rozpatrzenie wszystkich wniosków z odpowiednim wyprzedzeniem również nastręczyło władzom problemów, po części z powodu zaległości w identyfikowaniu kwalifikowalnych trwałych użytków zielonych. W celu dochowania terminów dystrybucji wsparcia władze szkockie dokonały jedynie przykładowych obliczeń wartości uprawnień do BPS, lecz w maju 2017 r. wciąż nie ustaliły wartości ostatecznych²⁹.

… a niektóre agencje płatnicze objęte kontrolą doświadczyły szczególnych trudności

Agencje płatnicze musiały ustanowić skuteczne główne mechanizmy kontroli, aby zapewnić przydział poprawnej liczby i wartości uprawnień do BPS rolnikom. Mechanizmy te obejmowały kontrole krzyżowe, polegające na zestawieniu kwalifikowalności powierzchni, które rolnicy zadeklarowali we wnioskach o dofinansowanie, z danymi w LPIS³⁰ i historycznymi danymi referencyjnymi, a także na zweryfikowaniu autentyczności dokumentów poświadczających przedstawionych przez rolników oraz na dokonaniu przeglądu obliczeń uprawnień do BPS. W kolejnych punktach Trybunał przedstawia niektóre z problemów, z którymi borykały się państwa członkowskie objęte kontrolą.

We Włoszech centralny podmiot koordynujący nieobjęty ramami kontroli wewnętrznej włoskich agencji płatniczych był odpowiedzialny za obliczanie wartości uprawnień do BPS i ich przydział rolnikom. Nie przeprowadził on wszystkich kontroli dotyczących kwalifikowalności rolników i nie uzyskał pewności co do kwalifikowalności znacznego odsetka trwałych użytków zielonych. Poskutkowało to powtarzalnym procesem, w którym ten sam podmiot koordynujący musiał ponownie obliczyć wartość około jednej trzeciej uprawnień do BPS, po tym jak zostały one wstępnie przydzielone. Ponadto ich łączna wartość przekroczyła krajowy pułap budżetowy. Przepisy UE stanowią, że tego rodzaju sytuacja wymaga ponownego dostosowania wartości wszystkich włoskich uprawnień do BPS. Ogólnie wpływ płatności w ramach wsparcia na rzecz rolników będzie prawdopodobnie niewielki, lecz może być większy na poziomie poszczególnych rolników. W kwietniu 2017 r. wciąż dokonywano ponownych obliczeń, które wpłynęły również na wartość uprawnień do BPS i wynikających z nich wypłat wsparcia w kolejnych latach³¹.

Wiarygodne informacje w LPIS na temat rzeczywistej kwalifikowalnej powierzchni zadeklarowanych działek stanowiły kolejny kluczowy czynnik warunkujący poprawne ustalenie wartości uprawnień do BPS. W dwóch z sześciu skontrolowanych państw członkowskich Trybunał ustalił, że informacje zawarte w LPIS były co do zasady aktualne. We Francji, Włoszech i w Zjednoczonym Królestwie LPIS był aktualizowany w dużej mierze równolegle z obliczeniami uprawnień do BPS³². Greckiej agencji płatniczej, która w ciągu kilku lat włożyła wiele wysiłku w prawidłową identyfikację trwałych użytków zielonych, zabrakło niezbędnych środków krajowych, by zaktualizować cały LPIS poprzez rejestrację w nim najnowszych dostępnych danych. W 2015 r., dokonując obliczeń dotyczących uprawnień do BPS, w przypadku ponad połowy odnośnych obszarów władze musiały zatem oprzeć się na zdjęciach pochodzących z 2008 r.³³.

Około 90% wszystkich trwałych użytków zielonych w Grecji i ponad 25% powierzchni użytków rolnych kraju stanowią grunty publiczne. W odniesieniu do tego rodzaju gruntów władze greckie obliczyły uprawnienia do BPS na podstawie średniej regionalnej liczby zwierząt w przeliczeniu na hektar i liczby zwierząt, które każdy rolnik zadeklarował we wniosku o dofinansowanie³⁴. Niemniej jednak niewiarygodne informacje w rejestrze zwierząt utrudniły poprawne obliczenie liczby uprawnień do BPS przyznanych rolnikom³⁵.

Komisja we właściwy sposób wsparła wprowadzenie BPS, lecz mogła postawić większe wymagania wobec jednostek certyfikujących

Co do zasady Komisja odpowiednio nadzorowała proces wdrażania i zapewniła kompleksowe wytyczne…

Szeroki wachlarz wariantów przewidziany dla państw członkowskich w prawodawstwie UE sprawił, że przepisy stały się bardziej skomplikowane, co z kolei niesie ryzyko błędnej interpretacji i wieloznaczności. Komisji udało się zapewnić na czas przepisy wykonawcze³⁶, niemniej jednak państwa członkowskie wymagały od niej dodatkowych wytycznych związanych z poszczególnymi modelami wdrażania. W rezultacie od 2014 r. Komisja wydała ponad 400 wytycznych pod adresem państw członkowskich i zorganizowała spotkania dwustronne z władzami krajowymi w celu zapewnienia sprawnego wdrożenia BPS i innych unijnych systemów wsparcia bezpośredniego. Mimo zapewnionych wskazówek państwa członkowskie nie zawsze spójnie interpretowały konkretne przepisy dotyczące obliczeń.

…lecz państwa członkowskie nie zapewniły wszystkich informacji pochodzących z monitorowania

Jako że Komisja jest odpowiedzialna za monitorowanie systemu, wszystkie państwa członkowskie stosujące BPS musiały poinformować ją o dokonanym wyborze, co umożliwiło jej przeprowadzenie dogłębnej analizy zgodności tych wyborów z unijnymi ramami prawnymi oraz podjęcie działań następczych. Niemniej jednak w maju 2017 r. Komisja wciąż nie dysponowała podstawowymi informacjami, takimi jak całkowita wartość uprawnień do BPS na 2015 r. przydzielonych rolnikom z Francji i Włoch, na które łącznie przypadało 31% dostępnego budżetu. Brak tego rodzaju informacji utrudniał monitorowanie systemu. Zgodnie z przepisami UE Komisja nie była uprawniona do ograniczania płatności na rzecz państw członkowskich, jeżeli nie przedłożyły one konkretnych danych statystycznych na temat BPS na czas.

Kontrole prowadzone przez Komisję przynosiły zasadniczo dobre rezultaty…

Komisja rozpoczęła kontrolę wdrażania BPS w państwach członkowskich z odpowiednim wyprzedzeniem i przyniosła ona dobre rezultaty, choć brak zasobów uniemożliwił przeprowadzenie wszystkich zaplanowanych kontroli na miejscu. Z uwagi na wczesny termin większości kontroli na miejscu Komisja nie była ponadto w stanie ocenić jakości przeglądów dokonanych przez jednostki certyfikujące dotyczących obliczania uprawnień do BPS.

Prace kontrolne Komisji były skoncentrowane przede wszystkim na badaniu prób transakcji i kwalifikowalności zadeklarowanych powierzchni. Mniejszy nacisk położono na zatwierdzanie obliczeń ogólnych, stosowane kontrole wewnętrzne i fakt, czy państwa członkowskie ustanowiły systemy, które umożliwiały ścisłe monitorowanie zarządzania uprawnieniami do BPS, takie jak obliczanie stosownych pułapów i stwierdzanie ich zgodności oraz gospodarowanie rezerwą krajową, łącznie z procedurami anulowania uprawnień do BPS.

…lecz mogła ona postawić większe wymagania wobec jednostek certyfikujących

Wszystkie środki unijne, które wypłacają agencje płatnicze w państwach członkowskich, podlegają rocznemu audytowi certyfikacyjnemu prowadzonemu przez organizacyjnie niezależną jednostkę. Audytorzy powinni przedstawić sporządzoną zgodnie z przyjętymi w skali międzynarodowej standardami kontroli opinię na temat kompletności, dokładności oraz prawdziwości rocznych sprawozdań finansowych agencji płatniczych, właściwego funkcjonowania ich systemu kontroli wewnętrznej oraz legalności i prawidłowości wydatków, o których zwrot zwrócono się do Komisji³⁷. Wobec faktu, że wartość uprawnień do BPS jest zasadniczą częścią składową obliczeń dotyczących kwot wsparcia otrzymywanych przez rolników, przeprowadzona przez jednostki certyfikujące kontrola obliczeń uprawnień do BPS jest szczególnie istotna. W związku z trwającą konwergencją i ewentualnymi dostosowaniami wartości uprawnień do BPS ma to również wpływ na kolejne lata budżetowe.

W wytycznych dla jednostek certyfikujących Komisja sprecyzowała, że prowadzone przez nie kontrole powinny obejmować „ocenę obowiązujących procedur w celu zapewnienia poprawnego przydziału uprawnień do BPS” i zwróciła się do nich o wyrażenie opinii na temat tego, czy agencje płatnicze utworzyły właściwy system na potrzeby identyfikowania i rejestrowania uprawnień do BPS oraz czy poddawały odpowiednim kontrolom ustanowienie systemu. Wytyczne Komisji wymagały przeprowadzenia kontroli zgodności w odniesieniu do 10 transakcji, lecz nie wyjaśniono w nich, jakie kontrole jednostki certyfikujące miały przeprowadzić w odniesieniu do poprawności obliczeń.

W państwach członkowskich objętych kontrolą na miejscu jednostki certyfikujące zinterpretowały wytyczne Komisji odmiennie, a liczba transakcji zalecona przez Komisję do celów kontroli zgodności była zbyt niska, by uzyskać uzasadnione, ogólne wnioski na temat poprawności obliczeń dotyczących uprawnień do BPS.

W wytycznych Komisji nie sprecyzowano roli jednostek certyfikujących, w przypadku gdy w obliczenia wartości uprawnień do BPS zaangażowane były inne organy niż agencje płatnicze. Miało to następujące konsekwencje:

• w Niemczech (Dolna Saksonia) poprawność obliczeń nie podlegała przeglądom prowadzonym przez jednostkę certyfikującą, ponieważ obliczeń dokonał centralny podmiot koordynujący niepodlegający audytowi certyfikacyjnemu;
• we Włoszech jednostka certyfikująca poinformowała wprost, że w czasie gdy przygotowywała sprawozdanie, podmiot koordynujący nie ukończył obliczania uprawnień do BPS;
• we Francji jednostka certyfikująca potwierdziła, że agencja płatnicza poprawnie zastosowała metodę obliczeń opracowaną przez Ministerstwo Rolnictwa, lecz podane dane nie były jeszcze ostateczne i niektóre obliczenia nie zostały poddane przeglądowi.

Niektóre przepisy i warianty w zakresie obliczeń wybrane przez państwa członkowskie mogły przyczyniać się do wzrostu złożoności, zwiększyć obciążenie organów administracji krajowej i pozwolić niektórym rolnikom na osiąganie nieoczekiwanych zysków

Niektóre przepisy dotyczące określania uprawnień do BPS wymagały złożonych obliczeń

Jednym z podstawowych celów i najważniejszych wymogów reformy WPR z 2013 r. było ograniczenie obciążenia administracyjnego, a Komisja i państwa członkowskie powinny były uwzględnić ten fakt podczas opracowywania stosownych przepisów dotyczących systemu wsparcia bezpośredniego³⁸.

Wybór modelu na potrzeby obliczania uprawnień do BPS miał znaczący wpływ na złożoność, z którą borykały się władze krajowe. Podczas gdy model zakładający stawkę ryczałtową zastosowany w Niemczech, we Francji (Korsyka), na Malcie i w Zjednoczonym Królestwie (Anglia) dawał nadzieję na proste obliczenia wartości i liczby uprawnień, sprawa przedstawiała się odmiennie w przypadku modeli zakładających konwergencję zastosowanych w innych państwach członkowskich i regionach – z uwagi na szczegółowe i konkretne przepisy dotyczące obliczeń, które państwa członkowskie uzupełniały często krajowymi i regionalnymi przepisami wykonawczymi. Mogło to prowadzić nie tylko do ryzyka wystąpienia błędów w obliczeniach, ale też dodawało wiele pracy agencjom płatniczym³⁹.

Warianty wybrane przez niektóre państwa członkowskie mogły doprowadzić do znacznego obciążenia organów administracji krajowej…

Państwa członkowskie mogły na podstawie obiektywnych kryteriów w jeszcze większym stopniu zróżnicować swoje terytorium i zastosować BPS na poziomie regionalnym. Kryteria te obejmowały strukturę instytucjonalną (np. Niemcy), regionalny potencjał rolniczy (np. Zjednoczone Królestwo (Anglia i Szkocja)) lub cechy agronomiczne (np. Grecja i Hiszpania).

W tym kontekście Hiszpania wprowadziła 50 nowych regionów BPS, które władze krajowe określiły na podstawie cech agronomicznych i użytkowania gruntów w 2013 r. Regiony te obejmowały około 316 „comarcas agrarias”, co oznacza, że grunty należące do jednego regionu BPS mogły stanowić część kilku „comarcas” i wspólnot autonomicznych Hiszpanii kontynentalnej. Niemniej jednak w wielu regionach średnie wartości jednostkowe odnoszące się do uprawnień do BPS różniły się jedynie w nieznacznym stopniu. Takie rozwiązanie na poziomie regionalnym było wprawdzie zgodne z unijnymi ramami prawnymi, ale sprawiło, że gospodarowanie gruntami stało się bardziej złożone. Rolnicy mogli korzystać z uprawnień jedynie w tym regionie, w odniesieniu do którego pierwotnie je otrzymali, co mogło dotyczyć poszczególnych działek rolnych w tej samej wiosce (zob. wykres 6).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych przedstawionych przez władze hiszpańskie (FEGA).

W przeciwieństwie do Hiszpanii Grecja zastosowała o wiele mniej złożony model oparty na cechach agronomicznych i obejmujący jedynie trzy regiony.

Wyzwania związane ze sprawnym wdrożeniem BPS wynikały nie tylko z decyzji państw członkowskich odnośnie do modeli BPS, lecz również z przewidzianych w przepisach UE wariantów określania powierzchni kwalifikowalnych. Modele i warianty miały pomóc w bardziej precyzyjnym ukierunkowywaniu wsparcia, lecz mogły doprowadzić do znacznych opóźnień w obliczaniu uprawnień do BPS i zaważyć na poprawności ich wartości (zob. ramka 1).

…a niektórzy rolnicy mogli doprowadzić do osiągnięcia nieoczekiwanych zysków dzięki znacznemu zmniejszaniu rozmiaru gospodarstw

W państwach członkowskich, które zastosowały w odniesieniu do BPS podejście polegające na konwergencji⁴¹, wystąpiło szczególne ryzyko nadmiernego wsparcia dla rolników w wyniku wprowadzenia BPS, w związku z tym że znacznie ograniczyli oni liczbę hektarów uprawianych gruntów między rokiem referencyjnym (2014 r.) a rokiem 2015. Działanie takie umożliwiło im skoncentrowanie na mniejszym obszarze kwoty referencyjnej uzyskanej z większego obszaru, a tym samym uzyskanie nieoczekiwanego zysku.

Państwa członkowskie mogły odzyskać nieoczekiwany zysk⁴². Siedem państw członkowskich z 13, w których istniała taka możliwość, wykorzystało ten wariant⁴³, co umożliwiło im również ponowny, bardziej skuteczny przydział tych środków, np. w formie uprawnień do BPS na rzecz młodych rolników. Niemniej we Włoszech władze nie zidentyfikowały we właściwy sposób wszystkich rolników, którzy osiągnęli nieoczekiwany zysk lub w innych przypadkach nieprawidłowo zastosowali przepisy. We Francji władze początkowo postanowiły zastosować klauzulę dotyczącą nieoczekiwanego zysku, lecz w praktyce okazało się to niemożliwe (zob. ramka 2)⁴⁴.

Nowe przepisy miały na celu lepsze ukierunkowanie wsparcia, lecz okazały się jedynie częściowo skuteczne

Na mocy nowych przepisów wprowadzono wymóg szczegółowych kontroli w odniesieniu do pewnych kategorii wnioskodawców…

Reforma WPR z 2013 r. miała na celu lepsze ukierunkowanie bezpośredniego wsparcia UE na rzeczywistych rolników i wprowadziła pojęcie „rolników aktywnych zawodowo”⁴⁶. Pojęcie to przewiduje obowiązkowe dodatkowe wymogi kwalifikowalności w odniesieniu do dwóch kategorii wnioskodawców: osób, które głównie utrzymywały użytki rolne w stanie umożliwiającym wypas lub uprawę⁴⁷, i osób, których działalność gospodarcza jest uwzględniona w wykazie negatywnym. Osoby należące do drugiej kategorii mogły zostać ponownie objęte wsparciem, pod warunkiem że były w stanie wykazać, iż ich działalność rolnicza „nie miała charakteru marginalnego”.

Nowe przepisy umożliwiały państwom członkowskim wyłączenie wnioskodawców o wsparcie do wartości 5 000 euro w formie rocznych płatności bezpośrednich z wszelkich kontroli lub ustalenie własnych kryteriów alternatywnych, zgodnie z którymi wnioskodawcy mogli zostać ponownie objęci wsparciem i korzystać z bezpośredniego wsparcia unijnego. Jedenaście spośród 18 państw członkowskich zastosowało maksymalny próg wynoszący 5 000 euro na całym swoim terytorium lub jego części⁴⁸. Państwa członkowskie miały również prawo do ogólnego wstrzymania się od wypłaty wsparcia na rzecz osób, których działalność rolnicza stanowiła jedynie nieznaczną część ich ogólnej działalności gospodarczej bądź których podstawowa działalność gospodarcza nie obejmowała prowadzenia działalności rolniczej.

Jako że BPS nie jest związany z produkcją rolną, nie można było wymagać od rolników, by w celu zakwalifikowania się do otrzymania wsparcia czerpali dochód z rolnictwa. Co do zasady beneficjenci mogli zlecić osobom trzecim całą działalność rolniczą na ich gruntach bez utraty statusu „rolnika aktywnego zawodowo”. Niemniej jednak rolnicy powinny mieć uprawnienia decyzyjne, odnosić korzyści i ponosić ryzyko finansowe w związku z działalnością rolniczą prowadzoną na zadeklarowanych gruntach.

…a niektóre państwa członkowskie uzyskiwały dobre rezultaty…

Na podstawie danych administracyjnych, takich jak rejestr handlowy lub podatkowy, Trybunał stwierdził, że Hiszpania i Włochy osiągnęły dobre rezultaty pod względem identyfikowania wnioskodawców, którzy nie prowadzili działalności rolniczej lub prowadzili ją jedynie w niewielkim wymiarze⁴⁹. Niderlandy poinformowały Trybunał, że władze krajowe wyłączyły ze wsparcia około 4% wnioskodawców, ponieważ ich główna działalność gospodarcza lub przedmiot działalności nie były ukierunkowane na działalność rolniczą, a zatem nie mogli oni zostać ujęci w urzędowym rejestrze przedsiębiorstw.

Mimo że wszystkie skontrolowane państwa członkowskie przeważnie zwracały się do wnioskodawców o zadeklarowanie, czy ich działalność wchodzi w zakres negatywnego wykazu, miały one trudności z prawidłowym zidentyfikowaniem wnioskodawców, w przypadku których musiały zweryfikować status rolnika aktywnego zawodowo, ponieważ wniosek nie był wystarczająco jasny lub ponieważ niekiedy nie badały dostatecznie przypadków możliwego obchodzenia przepisów.

…lecz wdrażanie było jednie częściowo skuteczne i stanowiło znaczne obciążenie administracyjne…

W zależności od tego, jakiego wyboru dokonano na poziomie krajowym, w liczbie wnioskodawców podlegających kontrolom dotyczącym charakteru ich działalności rolniczej mogły występować znaczne różnice. W niektórych przypadkach większość wnioskodawców w danym państwie członkowskim lub regionie znajdowała się poniżej progu mającego zastosowanie, a w większości przypadków państwa członkowskie nie decydowały się na rozszerzenie wykazu negatywnego. Wnioskodawcy objęci wykazem negatywnym lub znajdujący się powyżej progu mogli przedstawić dowody świadczące o tym, że (i) otrzymane przez nich płatności bezpośrednie stanowiły co najmniej 5% ich dochodu z działalności innej niż rolnicza w ostatnim roku budżetowym, (ii) ich podstawowa działalność gospodarcza obejmowała prowadzenie działalności rolniczej lub (iii) ich działalność rolnicza nie miała charakteru marginalnego. W tym ostatnim przypadku państwa członkowskie miały również dużo swobody w określaniu kryteriów. Podczas gdy niektóre państwa członkowskie stosowały takie kryteria jak udział dochodów z działalności innej niż rolnicza w dochodzie całkowitym, Niemcy i Zjednoczone Królestwo (z wyjątkiem Szkocji) akceptowały również wnioskodawców, którzy zadeklarowali, że prowadzili działalność objętą wykazem negatywnym, jako rolników aktywnych zawodowo, jeżeli liczba należących do nich kwalifikujących się hektarów przekraczała rozmiar bliski średniej krajowej lub regionalnej. Mogło to prowadzić do sytuacji, w której wnioskodawcy prowadzący działalność objętą wykazem negatywnym byli wykluczani, jeżeli powierzchnia posiadanych przez nich gruntów była niższa niż ten próg, podczas gdy wnioskodawcy dysponujący liczbą hektarów przekraczającą próg mogli zostać zaakceptowani, niezależnie od tego, czy ich działalność rolnicza miała charakter marginalny.

Ponadto w większości skontrolowanych państw członkowskich władze wyłączyły ze wsparcia jedynie kilka osób, ponieważ osoby wchodzące w zakres wykazu negatywnego przeważnie spełniały jeden z wariantów ponownego objęcia wsparciem. Na przykład w Niemczech władze początkowo przeprowadziły dogłębną kontrolę około 1 000 wnioskodawców, którzy zadeklarowali, że prowadzą działalność objętą wykazem negatywnym. Spowodowało to znaczne obciążenie administracyjne, lecz zaowocowało wykluczeniem jedynie 26 wnioskodawców ze wsparcia z BPS.

…i mogło doprowadzić do odmiennego traktowania podobnych wnioskodawców

Ponadto kryteria, które przyjęły państwa członkowskie, mogły spowodować odmiennie traktowanie wnioskodawców w porównywalnych sytuacjach, ponieważ władze krajowe różnie interpretowały przepisy UE lub nie poszerzyły wykazu negatywnego o podmioty zazwyczaj zaangażowane w gospodarowanie gruntami, które prowadzą działalność rolniczą jedynie w nieznacznym wymiarze lub których podstawowa działalność gospodarcza nie obejmowała prowadzenia działalności rolniczej (zob. ramka 3).

Od 2018 r. państwa członkowskie mogą zdecydować się na uproszczenie kryteriów dotyczących wykazu negatywnego lub na zaprzestanie korzystania z niego

W ramach przeglądu przepisów finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego UE Komisja zaproponowała państwom członkowskim większą swobodę w stosowaniu definicji rolnika aktywnego zawodowo, aby znacznie odciążyć system poprzez ograniczenie liczby kryteriów, za pośrednictwem których wnioskodawcy mogą wykazać status rolnika aktywnego zawodowo lub poprzez zaprzestanie stosowania przepisów⁵⁰. Tę ostatnią propozycję uzasadniono obawami, że trudności i koszty administracyjne wdrożenia klauzuli dotyczącej rolników aktywnych zawodowo przewyższają korzyści płynące z wyłączenia bardzo ograniczonej liczby beneficjentów, którzy nie są aktywni zawodowo, z systemów wsparcia bezpośredniego. W październiku 2017 r. Rada i Parlament wyraziły zgodę, by począwszy od 2018 r. państwa członkowskie mogły decydować, czy ograniczą kryteria, za pośrednictwem których wnioskodawcy mogą wykazać status rolnika aktywnego zawodowo, co pozostawia im mniej wariantów ponownego objęcia wsparciem, czy zaprzestaną stosowania wykazu negatywnego⁵¹.

W nowych przepisach rozszerzono kategorie gruntów, w odniesieniu do których wypłacane jest wsparcie…

Rolnicy mogli otrzymywać uprawnienia do BPS, płatności z BPS i inne formy bezpośredniego wsparcia obszarowego, jeżeli dysponowali kwalifikowalnymi gruntami rolnymi. Państwa członkowskie mogły także objąć zakresem kwalifikowalności trwałe użytki zielone, jeżeli nie dominowały na nich trawy lub inne zielne rośliny pastewne. W praktyce dotyczyło to wrzosowisk lub obszarów zalesionych w regionach, w których użytkowanie tego rodzaju gruntów stanowiło utrwaloną praktykę lokalną⁵². W ramach wcześniejszego SPS kwestia kwalifikowalności tego rodzaju gruntów do wsparcia nie była dostatecznie jasna⁵³.

…i umożliwiono państwom członkowskim podejmowanie działań ograniczających ryzyko wystąpienia żądań spekulacyjnych…

W przeszłości Trybunał stwierdził, że w ramach SPS inwestorzy mogli nabywać uprawnienia do płatności o wysokiej wartości i deklarować je wraz z gruntami o niskiej wartości, które wymagały jedynie minimalnych prac w zakresie utrzymania lub nie wymagały żadnych prac⁵⁴. W związku z tym unijne wsparcie dochodów było wypłacane osobom, które nie prowadziły działalności rolniczej. Trybunał ustalił, że państwa członkowskie podejmowały działania w ramach BPS, które częściowo stanowiły rozwiązanie tej kwestii lub które miały na celu ograniczenie ryzyka spekulacyjnych żądań (zob. ramka 4).

…lecz przepisy te przysporzyły również trudności we wdrażaniu

Przepisy UE stanowią, że grunty są co do zasady kwalifikowalne jedynie wówczas, gdy rolnicy wykorzystują je do prowadzenia działalności rolniczej⁵⁵. Pomaga to uniknąć porzucania gruntów i zapobiec pogorszeniu się stanu siedlisk naturalnych. Trybunał stwierdził, że większość państw członkowskich określiła regularne działania minimalne, takie jak wypas lub koszenie, które były odpowiednie do utrzymania potencjału rolniczego gruntów lub do zapobiegania pogorszeniu się stanu siedlisk naturalnych. Państwa członkowskie mogły również określić właściwości, jakie muszą posiadać użytki rolne, aby mogły być uznane – w przypadku zachowania tych właściwości – za grunty wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej⁵⁶. Państwa członkowskie, które wybrały ten wariant, napotkały trudności w określeniu szczegółowych właściwości. Na przykład Francja i Zjednoczone Królestwo (Anglia) sformułowały cechy ogólne, takie jak „obszary niepokryte zaroślami” (Anglia) lub „obszary, na których nie dominują niepożądane chwasty” (Francja). Mogło to sprawić, że rolnicy nie mieli pewności co do kwalifikowalności swoich gruntów, i doprowadzić do przydziału uprawnień do BPS na rzecz obszarów porzuconych.

Co więcej obszary w regionach ze szczególnymi uwarunkowaniami klimatycznymi lub niską jakością gleb mogą nie wymagać konkretnych regularnych działań mających na celu utrzymanie ich potencjału rolniczego. Nowe przepisy stanowią, że tego rodzaju obszary utrzymujące się „naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy” są kwalifikowalne jedynie wówczas, gdy rolnicy przeprowadzają na nich pewnie działania minimalne⁵⁷.

Państwa członkowskie mogły określić same, czy na ich terytorium występowały użytki rolne utrzymujące się „naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy”. Na przykład Francja i Włochy wskazały obszary w regionach górskich powyżej pewnej wysokości, na których jako minimalnych działań rolniczych wymagały regularnego wypasu lub koszenia. Niemniej jednak władze w Zjednoczonym Królestwie (Szkocja) uznały, że zgodnie z obowiązującymi przepisami UE tego rodzaju działania minimalne niekoniecznie musiały stanowić działalność rolniczą lub być związane z gospodarowaniem gruntami (zob. ramka 5).

Ramka 5

Działania minimalne na gruntach utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy

Zjednoczone Królestwo (Szkocja) zdefiniowało gorszej klasy trwałe użytki zielone (pastwiska i łąki niepielęgnowane) jako grunty utrzymujące się „naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy”. Obszary te były kwalifikowalne jedynie wówczas, gdy rolnicy wykorzystywali je do produkcji rolnej lub gdy w każdym roku kalendarzowym przeprowadzali w odniesieniu do nich ocenę środowiskową. Obejmowała ona mapę i opis otoczenia gospodarstwa rolnego, badania zdrowia ptaków hodowlanych, ssaków, motyli i roślin oraz monitorowanie siedlisk naturalnych. W 2015 r. tego rodzaju oceny były dostępne w odniesieniu do około 19 000 ha gruntów.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Przeprowadzenie oceny pociągało za sobą znaczne koszty ponoszone przez beneficjentów, lecz zapewniało cenne dane na temat środowiska. Niemniej były one słabo powiązane z celem wsparcia dochodów dla rolników.

Nowe przepisy pozwoliły państwom członkowskim przydzielać uprawnienia do BPS również na rzecz tych użytków rolnych, na których nie dominowały trawy lub inne pastewne rośliny zielne. Mogły to być zalesione pastwiska lub wrzosowiska, które można wykorzystać jako pastwiska, pod warunkiem że rolnicy tradycyjnie wykorzystywali tego rodzaju grunty do wypasu zwierząt. Zazwyczaj wypas jest jedynym działaniem, dzięki któremu można utrzymać te grunty w dobrym stanie, odróżnić je od gruntów nierolniczych i uniknąć ich zniszczenia lub porzucenia⁵⁸. Niemniej jednak uzależnienie otrzymania wsparcia od posiadania zwierząt nie byłoby zgodne z charakterem BPS polegającym na oddzieleniu płatności od produkcji. Państwa członkowskie zmagały się w rezultacie z problemem opracowania przepisów zapewniających, by grunty były utrzymywane w wystarczającym stopniu.

Reforma WPR z 2013 r. stanowiła krok w kierunku bardziej jednolitej dystrybucji wsparcia w przeliczeniu na hektar, a ustalenie wydajności wsparcia z BPS w kontekście dochodów rolników pozostaje skomplikowane

Reforma wspólnej polityki rolnej z 2013 r. została opracowana z myślą o większym wyrównaniu wsparcia w przeliczeniu na hektar…

W ramach reformy WPR z 2003 r. rolnicy otrzymywali wsparcie dochodów głównie na podstawie poziomu przyznanego im wsparcia bezpośredniego w latach 2000–2002. Choć już reforma WPR z 2003 r. pozwoliła państwom członkowskim na zmniejszenie tych elementów historycznych w wartościach uprawnień do SPS lub przybliżenie ich do jednakowych wartości w przeliczeniu na hektar, zaledwie kilka z nich zdecydowało się na takie rozwiązanie⁵⁹.

Reforma WPR z 2013 r. stanowiła krok w kierunku większego wyrównania poziomów pomocy w przeliczeniu na hektar. W ramach reformy „co do zasady wszystkie uprawnienia do płatności aktywowane w 2019 r. w danym państwie członkowskim lub w danym regionie powinny mieć jednakową wartość jednostkową”⁶⁰. Na zasadzie odstępstwa – aby uniknąć poważnych konsekwencji finansowych dla rolników – pozostałym państwom członkowskim pozwolono podczas obliczania wartości uprawnień do płatności, które rolnicy powinni otrzymać w 2019 r., na uwzględnienie czynników historycznych. Sześć spośród 18 państw członkowskich stosujących ten system będzie wypłacać jednakową wartość jednostkową w przeliczeniu na hektar w swoich regionach do 2019 r., a kolejne państwo do 2020 r. (zob. wykres 7)⁶¹.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

…lecz większość państw członkowskich wybrała wariant zakładający częściową konwergencję…

Przejście na model BPS zakładający stawkę ryczałtową mógł prowadzić do znacznej redystrybucji wsparcia wśród rolników i sektorów rolniczych, a tym samym do istotnych zmian w sytuacji poszczególnych rolników w zakresie dochodów.

W związku z tym 11 państw członkowskich zdecydowało się na model zakładający konwergencję częściową. Model ten zapewnia, by do 2019 r. wszystkie uprawnienia do BPS miały wartość jednostkową odpowiadającą co najmniej 60% średniej krajowej lub regionalnej. Francja (kontynentalna) wybrała ambitniejszy model, w ramach którego wszyscy rolnicy do 2019 r. będą uprawnieni do otrzymania 70% średniej krajowej wartości jednostkowej w przeliczeniu na hektar w celu ułatwienia późniejszego dostosowania do jednolitego wsparcia w przeliczeniu na hektar. Większość z tych 11 państw członkowskich zdecydowała się na ograniczenie zmniejszenia wartości uprawnień tych rolników, którzy przekraczali średnią z 2019 r., do maksymalnie 30%, jak przewidziano w przepisach UE.

Trybunał ustalił, że wpływ na poziom redystrybucji miał nie tylko wybór modelu BPS, ale również kryteria przydziału dostępnych pułapów budżetowych na poziomie regionalnym, a rolnicy mogli utrzymać wyjątkowo wysokie poziomy wsparcia będące pochodną wcześniejszej produkcji (zob. ramka 6).

Ustalanie pułapów krajowych na podstawie historycznych poziomów wsparcia i fakt, że państwa członkowskie dysponowały zróżnicowanymi wariantami w zakresie przydziału dostępnym programom krajowych pułapów dotyczących płatności bezpośrednich, oznacza, iż średnie poziomy wsparcia z BPS znacznie się różnią (zob. tabela 1).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Co więcej, w przypadku rolników w porównywalnych sytuacjach istnieje ryzyko, że w znacznej mierze odmienne poziomy wsparcia mogą wpłynąć negatywnie na warunki konkurencji i zakłócą stopień ujednolicenia WPR.

…a ustalenie wydajności wsparcia BPS dla dochodów rolników pozostaje skomplikowane

Reforma WPR z 2013 r. zapewnia, by do 2019 r. rolnicy otrzymali minimalną kwotę wsparcia w przeliczeniu na hektar. W standardowej kwocie wsparcia w przeliczeniu na hektar z założenia nie uwzględniono szczegółowych warunków cechujących gospodarstwo rolne, takich jak koszt działalności rolniczej, generowany dochód, rentowność gospodarstwa czy zapotrzebowanie na unijne wsparcie dochodów. Wobec faktu, że ogólna kwota wsparcia wypłacana gospodarstwu rolnemu jest proporcjonalna do liczby hektarów uprawianych gruntów, BPS przeważnie faworyzuje większe gospodarstwa, które mogą uzyskać korzyści skali, w przeciwieństwie do mniejszych gospodarstw⁶³. Znaczne zwiększenie poziomu unijnego wsparcia dochodów może wpłynąć na niektóre duże gospodarstwa ekstensywne lub osoby gospodarujące gruntami o historycznie niskich poziomach wsparcia, mimo że nie zaszły zmiany w sposobie prowadzenia przez nie działalności rolniczej, w ponoszonych przez nie kosztach ani w warunkach rynkowych (zob. ramka 7).

Trybunał nie był jeszcze w stanie ocenić pełnych skutków reformy WPR z 2013 r. dla dochodów rolników i rentowności ich gospodarstw. Niemniej jednak już we wcześniejszych sprawozdaniach zauważył, że powiązanie systemu wsparcia wyłącznie z powierzchnią gruntów prowadziło do wzrostu ceny rynkowej gruntów rolnych i dzierżawy gruntów oraz do pojawienia się nowych kategorii wnioskujących o wsparcie⁶⁵. Komisja oczekuje, że – z uwagi na koncepcję BPS i innych płatności w ramach wsparcia obszarowego – reforma WPR z 2013 r. wiązać się będzie z dalszym wzrostem kapitalizacji wsparcia niezwiązanego z produkcją w wartości gruntów⁶⁶. Innymi słowy, zasadnicza część wsparcia z BPS sprzyja właścicielom gruntów rolnych.

Wsparcie z BPS jest wprawdzie ważnym źródłem dochodów dla wielu rolników, lecz system ten cechują nieodłączne ograniczenia. Jest ono wypłacane niezależnie od tego, czy dochody rolnika są niskie czy też wysokie, a zatem bez uwzględnienia tego, czy potrzebuje on wparcia publicznego. Ponadto nie jest ono uwarunkowane rodzajem użytkowania gruntów ani powiązanymi kosztami. Nie są dostępne wystarczające informacje na temat dochodów rolników niezwiązanych z rolnictwem, aby ocenić, czy przyznane zostało odpowiednie wsparcie⁶⁷. Zaledwie kilka państw członkowskich postanowiło przydzielić uprawnienia do BPS na podstawie cech agronomicznych i społeczno-gospodarczych regionów, odpowiednio różnicując wsparcie dla tych regionów⁶⁸, lub wykluczyć z przydziału obszary, na których ich zdaniem rolnicy zasadniczo nie wymagali szczególnego wsparcia z BPS⁶⁹.

Cel Traktatu polegający na zapewnieniu odpowiedniego poziomu życia rolników oraz ogólne założenie WPR dotyczące rentownej produkcji żywności, które jest bezpośrednio powiązane z BPS, nie zostały jasno określone ani przełożone na wymierne wartości docelowe. Brakuje również poziomu bazowego, za pomocą którego można by zmierzyć skuteczność i wydajność wspierania dochodów rolników. Nie wiadomo ponadto, który rodzaj podziału wsparcia między rolników jest najbardziej skuteczny i wydajny w zapewnianiu rentowności produkcji żywności w całej UE i odpowiedniego poziomu życia rolników. Z tego względu trudno ocenić, czy udało się osiągnąć główny cel wsparcia z BPS oraz czy można było go osiągnąć za pomocą innego rodzaju podziału wsparcia związanego z niższymi kosztami⁷⁰.

Wnioski i zalecenia

Podstawowe pytanie kontrolne postawione w niniejszym sprawozdaniu dotyczy tego, czy za sprawą Komisji i państw członkowskich BPS funkcjonuje sprawnie. Trybunał stwierdził, że system ten funkcjonuje sprawnie, ale jego wpływ na uproszczenie, ukierunkowanie i konwergencję poziomów pomocy pozostaje niewielki.

Wprowadzenie BPS wiązało się ze znacznym nakładem pracy ze strony władz krajowych, ponieważ musiały one określić i przydzielić uprawnienia do BPS około 4 milionom rolników. Co do zasady większość państw członkowskich uporała się z tym wyzwaniem. W dużej mierze złagodzono ryzyko nieprawidłowego wyliczenia, a w płatnościach w ramach wsparcia nie wystąpił istotny poziom błędu. W 2017 r. w kilku państwach członkowskich wartości uprawnień do BPS były jednak nadal obliczone jedynie wstępnie, zostały oparte na szacunkach lub w ich wyliczeniach wystąpiły błędy. Ponadto niektóre agencje płatnicze borykały się z wyjątkowymi trudnościami w zakresie głównych mechanizmów kontroli i określania obszarów kwalifikowalnych (zob. pkt 26–33).

Zalecenie 1

Komisja powinna dopilnować, by państwa członkowskie właściwie stosowały główne mechanizmy kontroli i skorygowały uprawnienia do BPS, na których wartość negatywnie wpłynęło nieprzestrzeganie właściwych przepisów lub brak aktualnych informacji na temat użytkowania gruntów.

Docelowy termin wdrożenia: 2018 r.

Co do zasady Komisja sprawowała właściwy nadzór nad wdrażaniem BPS, lecz nie zawsze wystarczało to do zapewnienia spójnej interpretacji złożonych przepisów dotyczących obliczeń. Ponadto niektóre państwa członkowskie nie przedstawiły w należyty sposób podstawowych informacji, co znacznie utrudniło Komisji monitorowanie systemu (pkt 34 i 35).

Ogólnie kontrole przeprowadzane przez Komisję przynosiły dobre rezultaty, lecz mogła ona wymagać więcej od jednostek certyfikujących w ramach ich weryfikacji dotyczących głównych mechanizmów kontroli przydziału uprawnień do BPS i poprawności dorocznych wyliczeń uprawnień do BPS (pkt 36–41).

Zalecenie 2

Trybunał zaleca, co następuje:

1. Komisja powinna dokonać przeglądu i podsumować skuteczność systemów rozpowszechniania informacji wśród państw członkowskich w celu uzyskania możliwie największej spójności interpretowania i stosowania ram prawnych BPS.
2. Komisja powinna ocenić warianty dotyczące przyszłych przepisów, które umożliwiłyby jej egzekwowanie od państw członkowskich przekazywania głównych informacji na temat wdrażania systemów wsparcia bezpośredniego.
3. Komisja powinna doprecyzować swoją rolę i rolę jednostek certyfikujących w weryfikacji, czy ustanowiono skuteczne główne mechanizmy kontroli, oraz w kontroli wyliczeń uprawnień do BPS dokonywanych na poziomie centralnym.

Docelowy termin wdrożenia: 2018 r.

Skomplikowane przepisy dotyczące obliczania uprawnień do BPS oraz szeroki wachlarz wariantów i wyjątków stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do kwalifikowalności gruntów i określenia regionów zwiększyły obciążenie administracji krajowych. Nie pomogło to w dążeniu do celu ogólnego, jakim jest uproszczenie (zob. pkt 42–46).

W przypadku gdy państwa członkowskie nie korzystały z wariantu przewidzianego w przepisach UE, rolnicy, którzy znacznie zmniejszyli powierzchnię uprawianych gruntów w latach 2014 i 2015, mogli osiągnąć nieoczekiwany zysk (pkt 47 i 48).

Nowe przepisy miały na celu większe ukierunkowanie wsparcia z BPS i innych płatności bezpośrednich na rolników aktywnych zawodowo. Podczas gdy niektóre państwa członkowskie osiągnęły dobre rezultaty, wdrażanie przepisów dotyczących rolników aktywnych zawodowo było jedynie częściowo skuteczne, doprowadziło do znacznego obciążenia administracyjnego i mogło poskutkować odmiennym traktowaniem podobnych wnioskodawców, bez osiągnięcia oczekiwanych rezultatów. W konsekwencji Rada i Parlament wyraziły zgodę, by począwszy od 2018 r. państwa członkowskie mogły decydować, czy ograniczą kryteria, za pośrednictwem których wnioskodawcy mogą wykazać status rolnika aktywnego zawodowo, czy też zaprzestaną stosowania wykazu negatywnego (pkt 49–57).

W wyniku reformy WPR z 2013 r. rozszerzono kategorie gruntów, w odniesieniu do których wypłacane jest wsparcie, oraz umożliwiono państwom członkowskim podejmowanie działań ograniczających ryzyko wystąpienia żądań spekulacyjnych. Niemniej jednak zmiany te – mające na celu lepsze ukierunkowanie wsparcia na grunty rolne – doprowadziły do znacznych trudności we wdrażaniu (pkt 58–63).

Reforma WPR z 2013 r. stanowiła krok w kierunku większego wyrównania poziomów pomocy w przeliczeniu na hektar. Ponadto co do zasady wszystkie uprawnienia do płatności aktywowane w 2019 r. w danym państwie członkowskim lub w danym regionie powinny mieć jednakową wartość jednostkową. Na zasadzie odstępstwa państwom członkowskim pozwolono podczas obliczania wartości uprawnień do płatności, które rolnicy powinni otrzymać w 2019 r., na uwzględnienie czynników historycznych, w ramach wariantu zwanego konwergencją częściową. Sześć spośród 18 państw członkowskich stosujących ten system będzie wypłacać jednakową wartość jednostkową w przeliczeniu na hektar w odniesieniu do całego obszaru swojego terytorium lub większej jego części do 2019 r.⁷¹, a kolejne państwo do 2020 r. Pozostałe 11 państw członkowskich zdecydowało się na model zakładający konwergencję częściową. Państwa członkowskie miały znaczny wpływ na stopień redystrybucji wsparcia, a rolnicy mogli w niektórych przypadkach „zamrozić” szczególnie wysokie poziomy wsparcia wynikające z wcześniejszych poziomów dotacji (pkt 64–69).

Przydział uprawnień do BPS w 2015 r. był zasadniczo proporcjonalny do powierzchni gruntów uprawianych w tym roku. Konwergencja prowadząca do uzyskania bardziej jednolitych stawek w przeliczeniu na hektar miała znaczący wpływ na podział wsparcia między rolników. BPS jest powiązany głównie z powierzchnią gruntów, a zatem przeważnie faworyzuje większe gospodarstwa. Z uwagi na koncepcję BPS i innych płatności w ramach wsparcia obszarowego Komisja oczekuje, że reforma WPR z 2013 r. wiązać się będzie z dalszym wzrostem kapitalizacji wsparcia niezwiązanego z produkcją w wartości gruntów, co sprzyja właścicielom gruntów rolnych (pkt 70–71).

Wsparcie z BPS jest dla wielu rolników ważnym źródłem dochodów, lecz cechują je nieodłączne ograniczenia. Nie uwzględniono w nim warunków rynkowych, wykorzystania gruntów rolnych ani indywidualnej sytuacji gospodarstwa. Co więcej, system ten nie jest oparty na analizie ogólnej sytuacji rolników w zakresie dochodów (pkt 72).

Cel Traktatu polegający na zapewnieniu odpowiedniego poziomu życia rolników oraz ogólne założenia WPR dotyczące rentownej produkcji żywności i pewnych dochodów rolników nie znalazły jak dotąd odzwierciedlenia w postaci wymiernych wartości docelowych. Brakuje również poziomu bazowego, do którego można by odnieść osiągnięte rezultaty. Biorąc pod uwagę scenariusz przyszłego ograniczenia środków budżetowych, trudno ocenić pomiar wyników wsparcia i ustalić, czy cele mogłyby zostać osiągnięte za pomocą innych rodzajów podziału wsparcia po niższych kosztach budżetowych (pkt 73).

Zalecenie 3

Zanim Komisja sformułuje wniosek dotyczący przyszłej koncepcji WPR, powinna ocenić sytuację w zakresie dochodów wszystkich grup rolników i przeanalizować ich zapotrzebowanie na wsparcie dochodów z uwzględnieniem takich czynników jak: obecny podział wsparcia unijnego i krajowego, potencjał rolniczy gruntów, różnice w obszarach głównie przeznaczonych do produkcji rolnej lub do utrzymywania gruntów, koszt i rentowność działalności rolniczej, dochody pochodzące z produkcji żywności i innych rodzajów produkcji rolnej oraz ze źródeł niezwiązanych z rolnictwem, czynniki wydajności i konkurencyjności gospodarstw, a także wartość dóbr publicznych, które zapewniają rolnicy.

Komisja powinna od początku powiązać proponowane działania ze stosownymi celami operacyjnymi i poziomami bazowymi, do których będzie można odnieść wyniki osiągnięte dzięki wsparciu.

Docelowy termin wdrożenia: 2019 r.

Niniejsze sprawozdanie specjalne zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył członek Trybunału Obrachunkowego Phil WYNN OWEN, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 7 lutego 2018 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes

Skróty

BPS: system płatności podstawowej

DG: dyrekcja generalna

ha: hektar

LPIS: system identyfikacji działek rolnych

SAPS: system jednolitej płatności obszarowej

SPS: system płatności jednolitych

TFUE: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

UE: Unia Europejska

WPR: wspólna polityka rolna

WTO: Światowa Organizacja Handlu

ZSZiK: zintegrowany system zarządzania i kontroli

Glosariusz

Agencja płatnicza – organ państwa członkowskiego odpowiedzialny za zarządzanie płatnościami w ramach wsparcia rolnictwa.

Działalność rolnicza – (i) produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, (ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie umożliwiającym wypas lub uprawę, lub (iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymywanych naturalnie w stanie umożliwiającym wypas lub uprawę.

Gospodarstwo rolne – oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium danego państwa członkowskiego.

Konwergencja – proces dostosowywania uprawnień do płatności do bardziej jednolitych wartości w przeliczeniu na hektar. Do 2019 r. uprawnienia do płatności zostaną dostosowane do średnich wartości krajowych lub regionalnych (konwergencja wewnętrzna). Równocześnie, w rezultacie unijnej decyzji o tym, by dążyć do bardziej równomiernej dystrybucji wsparcia bezpośredniego na rzecz państw członkowskich (konwergencja zewnętrzna), dostosowane zostaną wartości uprawnień do BPS.

Korzyści skali – zdolność rolnika do obniżenia średnich kosztów produkcji poprzez zwiększenie powierzchni obszarów objętych uprawą.

Nieoczekiwany zysk – zysk osiągnięty w sposób niespodziewany, na przykład w wyniku zmian w ustawodawstwie.

Płatności bezpośrednie – programy pomocy na rzecz rolników zapewniane przez Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji, określany często mianem „filaru I” WPR. Mają one przede wszystkim na celu zapewnienie rolnikom wsparcia ich dochodów, lecz powinny również przyczyniać się do osiągnięcia innych celów związanych z użytkowaniem gruntów, takich jak ochrona gleb, wzmocnienie różnorodności biologicznej i złagodzenie zmiany klimatu. W odniesieniu do każdego państwa członkowskiego ustalono określono krajowy pułap budżetowy.

Płatność z tytułu zazieleniania – płatność obszarowa z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska.

Pomoc niezwiązana z wielkością produkcji – wsparcie, które nie jest powiązane z produkcją określonego produktu rolnego.

Porozumienie WTO w sprawie rolnictwa – wynik negocjacji prowadzonych w latach 1986–1994 w ramach Rundy Urugwajskiej. Kraje członkowskie WTO zgodziły się wówczas poprawić dostęp do rynku i ograniczyć dotacje dla rolnictwa zakłócające handel.

Reforma WPR z 1992 r. – pierwsza zasadnicza reforma WPR („reforma MacSharry’ego”), która polegała na obniżeniu cen interwencyjnych w sektorze uprawy roślin i sektorze wołowiny. Aby zrównoważyć spodziewaną utratę dochodów, za pośrednictwem reformy wprowadzono płatności bezpośrednie dla producentów roślin uprawnych oraz za grunty, na których zaprzestano produkcji (odłogowane).

Reforma WPR z 2003 r. – za jej pośrednictwem wprowadzono oddzielenie płatności bezpośrednich od wielkości produkcji rolnej w celu zwiększenia orientacji prorynkowej rolników oraz uzależniono przyznawanie płatności od przestrzegania podstawowych norm dotyczących utrzymania gruntów, środowiska naturalnego, bezpieczeństwa żywności, zdrowia zwierząt i roślin oraz dobrostanu zwierząt (zasada wzajemnej zgodności).

Reforma WPR z 2013 r. – w ramach tej reformy położono nacisk na trzy cele polityki (rentowna produkcja żywności, zrównoważone zarządzanie zasobami naturalnymi oraz działaniami na rzecz klimatu, a także zrównoważony rozwój terytorialny), a pierwszy z tych celów objął bezpośrednie odniesienie do dochodu z działalności rolniczej. W jej następstwie kontynuowano system płatności bezpośrednich niezwiązanych z wielkością produkcji wprowadzony w drodze reformy WPR z 2003 r.

Rezerwa krajowa – w celu przyznawania uprawnień do płatności przede wszystkim nowym rolnikom lub rolnikom znajdującym się w szczególnej sytuacji każde z państw członkowskich ustanawia rezerwą krajową. Rezerwa ta obejmuje różnicę między odpowiednim krajowym pułapem dotyczącym BPS a łączną wartością wszystkich przyznanych uprawnień do płatności.

Rolnik – osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze UE oraz która prowadzi działalność rolniczą.

Rolnik aktywny zawodowo – rolnicy, którzy prowadzą działania minimalne na gruntach utrzymywanych naturalnie w stanie umożliwiającym wypas lub uprawę, bądź którzy prowadzącą działalność rolniczą o charakterze niemarginalnym. Państwa członkowskie mają znaczną swobodę w określaniu szczegółowych kryteriów w tym zakresie. Wnioskodawcy muszą natomiast być w stanie wykazać, że korzystają z uprawnień do podejmowania decyzji w odniesieniu do działalności rolniczej na każdej działce gruntu, którą zgłosili w celu otrzymania uprawnień do płatności oraz że czerpią korzyści i ponoszą ryzyko finansowe związane z tą działalnością.

System płatności jednolitych – system wsparcia dochodów rolników niezwiązany z wielkością produkcji i wprowadzony w drodze reformy WPR z 2003 r. Aby otrzymać płatności bezpośrednie, rolnicy muszą dysponować uprawnieniami do płatności i „aktywować” je wraz z kwalifikującymi się gruntami rolnymi.

System płatności podstawowej (BPS) – system podstawowego wsparcia dochodów dla rolników oparty na uprawnieniach do płatności. Aby otrzymać płatności bezpośrednie, rolnicy muszą „aktywować” uprawnienia do płatności wraz z kwalifikującymi się gruntami rolnymi. Przyznawanie wsparcia nie jest uzależnione od produkcji rolnej i czerpanej z niej dochodów.

Uprawnienie do płatności (uprawnienie do BPS) – zbywalne prawo, które umożliwia aktywnemu zawodowo rolnikowi otrzymanie określonej kwoty wsparcia, jeżeli zadeklaruje on jednocześnie jeden hektar kwalifikujących się gruntów rolnych.

Wspólna polityka rolna (WPR) – polityka europejska służącą osiągnięciu następujących celów: rentowna produkcja żywności, stabilizacja rynków rolnych, zabezpieczenie dochodów rolników, dostępność dostaw żywności, zrównoważone zarządzanie zasobami naturalnymi oraz działaniami na rzecz klimatu, a także zrównoważony rozwój terytorialny na obszarach wiejskich.

Wykaz negatywny – wykaz przedsiębiorstw lub rodzajów działalności takich jak porty lotnicze, wodociągi, usługi w zakresie obrotu nieruchomościami lub stałe tereny sportowe i rekreacyjne, które nie są uznawane za „rolników aktywnych zawodowo”, chyba że można wykazać, iż obejmują działalność rolniczą o charakterze niemarginalnym.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę I, której przewodniczy członek Trybunału Phil Wynn Owen i która zajmuje się wydatkami związanymi ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Kontrolą kierował członek Trybunału João Figueiredo. Koordynatorem zadania był Sven Kölling. Członkami zespołu kontrolnego byli: zastępcy koordynatora zadania Blanka Happach i Jan Huth, a także Felipe Andres Miguelez, Ingrid Ciabatti, Michail Konstantopoulos i Anžela Poliulianaitė.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: http://europa.eu.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://publications.europa.eu/pl/web/general-publications/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. http://europa.eu/contact).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.