Schema de plată de bază în favoarea fermierilor – se află pe calea cea bună pe plan operațional, dar are un impact limitat asupra simplificării, a direcționării ajutorului și a convergenței nivelurilor de ajutor

Sinteză

Reforma din 2013 a politicii agricole comune a introdus o nouă schemă de plată de bază pentru fermieri, care este aplicată în 18 state membre¹. Ca și predecesoarea sa – schema de plată unică –, schema de plată de bază urmărește să ofere sprijin pentru venitul de bază al fermierilor și să contribuie astfel la producția viabilă de produse alimentare în UE, fără să influențeze deciziile luate în ceea ce privește producția. Debursând anual plăți în cuantum de aproximativ 18 miliarde de euro unui număr de circa 4 milioane de fermieri, ea constituie sistemul de sprijin cel mai important pentru venitul fermierilor din UE.

Întrebarea principală de audit la care a urmărit să răspundă Curtea în prezentul raport este dacă Comisia și statele membre au reușit să direcționeze schema de plată de bază pe calea cea bună. Concluzia Curții este că schema se află pe calea cea bună pe plan operațional, dar că impactul său asupra simplificării, a direcționării ajutorului și a convergenței nivelurilor de ajutor este unul limitat.

Introducerea schemei de plată de bază a presupus eforturi substanțiale din partea autorităților naționale, dar sistemele de control din statele membre vizitate au atenuat în mare măsură riscul de erori la calculul și alocarea drepturilor la plată. Plățile aferente din cadrul schemei nu au fost, în general, afectate de un nivel semnificativ de eroare. Cu toate acestea, în 2017, în unele cazuri, valorile drepturilor la plată erau încă inexacte, erau calculate doar cu titlu provizoriu sau erau bazate pe estimări, iar unele agenții de plăți care au fost vizitate de Curte întâmpinau dificultăți deosebite.

Comisia a furnizat statelor membre orientări detaliate în cadrul acestui proces. În pofida clarificărilor oferite, statele membre nu au interpretat întotdeauna în mod consecvent regulile specifice de calcul și nu au furnizat Comisiei toate informațiile de monitorizare. Per ansamblu, auditurile efectuate de Comisie au permis obținerea unor rezultate bune, dar aceasta ar fi putut să fie mai exigentă cu organismele de certificare.

Unul dintre principiile directoare ale reformei din 2013 a PAC era simplificarea. Normele complexe ale UE referitoare la schema de plată de bază și la suprafețele eligibile prevedeau numeroase opțiuni și excepții pentru punerea în aplicare a schemei. Regulile de calcul și opțiunile alese de statele membre nu au favorizat întotdeauna simplificarea, ci au sporit în unele cazuri complexitatea, au antrenat creșterea sarcinii administrative pentru autoritățile naționale și au permis anumitor fermieri să realizeze profituri neașteptate.

Reforma din 2013 a PAC a introdus o așa-numită „listă negativă”, care vizează excluderea beneficiarilor a căror activitate principală nu este agricultura. Utilizarea acestei liste a fost doar parțial eficace, putea antrena un tratament diferit al unor solicitanți aflați în situații similare și constituia o sarcină administrativă semnificativă pentru agențiile de plăți. ținând seama de aceste dificultăți, Consiliul și Parlamentul au convenit ca, începând cu anul 2018, statele membre să decidă dacă urmau să reducă criteriile prin care solicitanții pot demonstra statutul de „fermier activ” sau dacă urmau să înceteze aplicarea „listei negative”.

De asemenea, reforma a extins categoriile de teren pentru care se plătește sprijin și a dat statelor membre posibilitatea de a lua măsuri pentru reducerea riscului de cereri speculative. În încercarea de a direcționa mai bine sprijinul către terenurile agricole, ea a creat însă probleme dificile legate de punerea în aplicare.

Reforma din 2013 a reprezentat un pas înainte în direcția unor niveluri mai uniformizate ale sprijinului pe hectar. Ca regulă generală, reforma prevedea că toate drepturile la plată activate în 2019 într-un stat membru sau într-o regiune ar trebui să aibă o valoare unitară uniformă, dar doar șase dintre cele 18 state membre au ales această opțiune pentru întregul lor teritoriu sau pentru o mare parte a acestuia, iar un al șaptelea stat urma să uniformizeze valoarea drepturilor la plată până în 2020. Celelalte state membre au avut posibilitatea, cu titlu de derogare, de a ține seama de factori istorici la calcularea valorii drepturilor la plată pe care fermierii ar trebui să le aibă în 2019. Opțiunile alese de statele membre au avut un impact semnificativ asupra gradului de redistribuire a sprijinului, iar fermierii au putut, în anumite cazuri, să mențină niveluri deosebit de ridicate de sprijin care decurgeau din nivelurile anterioare ale subvențiilor.

Fiind bazat în esență pe suprafață, sprijinul din partea schemei de plată de bază tinde să favorizeze exploatațiile de dimensiuni mai mari. Din cauza modului în care este concepută schema, Comisia preconizează că reforma din 2013 a PAC va antrena o creștere a capitalizării sprijinului în prețurile terenurilor, lucru care este în profitul proprietarilor de terenuri agricole.

Sprijinul din partea schemei de plată de bază constituie o sursă semnificativă de venit pentru mulți fermieri, dar prezintă o serie de limitări inerente. El nu ține cont de condițiile de piață, de utilizarea terenurilor agricole sau de circumstanțele individuale ale exploatației și nu se bazează pe o analiză a situației globale a veniturilor fermierilor.

Obiectivul urmărit prin tratat de a se asigura un nivel de trai echitabil pentru fermieri și obiectivele generale ale PAC referitoare la producția viabilă de produse alimentare și la veniturile fermierilor nu au fost încă transpuse în mod clar în ținte măsurabile și nu există niciun nivel de referință în raport cu care să se poată evalua rezultatele obținute.

În ceea ce privește actuala schemă de plată de bază, în vigoare până la sfârșitul anului 2020, Curtea formulează o serie de recomandări adresate Comisiei în ceea ce privește calculul și alocarea drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază, abordând aspecte precum punerea adecvată în aplicare a controalelor-cheie ale agențiilor de plăți, sistemele instituite de Comisie pentru difuzarea informațiilor în rândul statelor membre și rolul organismelor de certificare.

În ceea ce privește elaborarea propunerilor Comisiei pentru următoarea perioadă de programare, Curtea recomandă acesteia să analizeze factorii care au o influență asupra veniturilor pentru toate grupurile de fermieri, nevoile lor în materie de sprijin pentru venit și valoarea bunurilor publice pe care le furnizează aceștia, precum și să coreleze, de la bun început, măsurile propuse cu obiective operaționale adecvate și cu niveluri de referință în raport cu care să poată fi comparată performanța sprijinului.

Introducere

Creșterea productivității agriculturii și asigurarea în acest fel a unui nivel de trai echitabil pentru fermieri constituie obiective-cheie ale tratatului și o preocupare majoră a politicii agricole comune (PAC)². Înainte de 1992, PAC s-a axat pe sprijinirea prețurilor garantate (prețurile de intervenție) pentru produsele agricole, lucru care a dus la o supraproducție considerabilă și la o creștere disproporționată a cheltuielilor UE. Prin reforma din 1992 a PAC, s-au redus prețurile de intervenție pentru cereale și pentru carnea de vită, iar exploatațiile de dimensiuni mai mari au fost obligate să retragă o parte din terenuri din producția agricolă. Pentru a compensa pierderile de venituri preconizate în urma scăderii prețurilor la cereale și la carnea de vită, producătorilor li s-au acordat plăți directe corelate („cuplate”) cu suprafața semănată sau cu numărul de animale deținute. Nivelul global al cheltuielilor era supus unor plafoane sectoriale, stabilite pe regiuni sau pe state membre.

În urma reformei din 2003 a PAC, nivelul global al sprijinului direct a rămas același, dar s-a introdus un sistem de sprijin pentru venitul fermierilor care era legat de suprafața agricolă, fără să implice însă obligația de a produce („decuplare”), sistem cunoscut sub numele de „schema de plată unică” (SPU). Un sistem decuplat similar, însă provizoriu, cunoscut sub numele de „schemă de plată unică pe suprafață” (SAPS), a fost introdus pentru fermierii din statele membre care au aderat la UE în 2004 și în 2007. Pe măsură ce ajutoarele acordate pentru diverse sectoare agricole au fost integrate pe rând în SPU, acesta a devenit cel mai important sistem de sprijin pentru venitul fermierilor.

În cadrul activităților sale anterioare de audit cu privire la SPU, Curtea a constatat că acest sistem asigura un anumit nivel de sprijin pentru venit și dădea fermierilor libertatea de a produce ceea ce era solicitat pe piață. Curtea a identificat, totodată, o lipsă de precizie în modul în care erau definiți anumiți termeni-cheie precum „fermier”, „teren eligibil” și „activitate agricolă”. Ea a recomandat direcționarea sprijinului către „fermierii activi”, definirea cu o mai mare claritate a terenurilor eligibile și a activităților agricole și întemeierea calculului drepturilor la plată pe situația curentă a activității agricole, așa cum se manifestă aceasta în diferitele regiuni³. Curtea a constatat, de asemenea, că SPU conținea erori de calcul și deficiențe la nivelul controlului intern în statele membre și a recomandat agențiilor de plăți să corecteze erorile și să adopte proceduri clare în care să includă verificări eficace cu privire la fiabilitatea datelor pe baza cărora se efectuează calculele și la corectitudinea drepturilor la plată⁴.

Reforma din 2013 a PAC a continuat sistemul de sprijin decuplat, dar a fost însoțită de o ușoară reducere a bugetului total disponibil pentru plățile directe în perioada 2014-2020⁵. Reforma a introdus o structură nouă de plăți directe în favoarea fermierilor, acestea incluzând schema de plată de bază⁶, care este accesibilă și statelor membre care au introdus SAPS, plata pentru practici agricole benefice pentru climă și mediu⁷ și sprijinul în favoarea tinerilor fermieri⁸. În plus, statele membre pot să recurgă la o serie de opțiuni preconizate să asigure o mai bună direcționare a sprijinului către fermierii din sectoare sau din regiuni care se confruntă cu dificultăți economice sau către exploatațiile agricole de dimensiuni mai mici.

Schema de plată de bază a intrat în vigoare începând cu anul de cerere 2015 (plățile fiind finanțate din bugetul UE pentru exercițiul 2016), în prezent existând 18 state membre care aplică schema⁹. Ea reprezintă sistemul de sprijin direct al UE pentru fermieri cu cel mai mare volum de fonduri, costul său, finanțat integral din bugetul UE, ridicându-se la circa 18 miliarde de euro pe an. În 2015, aproximativ 4 milioane de exploatații din cadrul UE au beneficiat de sprijin în cadrul schemei de plată de bază. Pe baza deciziilor statelor membre cu privire la modul de repartizare a plafonului bugetar național între diversele scheme de sprijin direct, Comisia calculează sumele disponibile în fiecare an pentru sprijinul din cadrul acestei scheme, ceea ce asigură faptul că fermierilor li se poate pune la dispoziție o parte cât mai mare din bugetul disponibil¹⁰. În consecință, ponderea sprijinului debursat prin această schemă din totalul plăților directe efectuate de UE poate varia semnificativ de la un stat membru la altul (a se vedea figura 1).

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Cadrul juridic al UE referitor la reforma din 2013 a PAC definește producția viabilă de produse alimentare ca fiind unul dintre obiectivele generale ale sprijinului direct¹¹. Ca și predecesoarea sa – schema de plată unică –, schema de plată de bază urmărește să ofere sprijin pentru venitul de bază al fermierilor, fără să influențeze deciziile luate în ceea ce privește producția¹². Aceasta ar trebui să ofere o plasă de siguranță pentru fermieri, confruntați cu o mare volatilitate a prețurilor de pe piață pentru produsele lor, contribuind astfel la stabilizarea veniturilor lor și permițându-le totodată să ia decizii de producție în funcție de cererea de pe piață. Fiind o schemă de sprijin decuplat, schema de plată de bază este independentă de producția agricolă și, prin urmare, este conformă cu acordurile comerciale internaționale¹³.

Plata sprijinului este condiționată de menținerea suprafețelor agricole într-o stare care le face adecvate pentru pășunat sau pentru cultivare. În consecință, unul dintre efectele sprijinului este că el contribuie la conservarea potențialului de producție agricolă al UE, evitându-se astfel abandonarea terenurilor. Exploatațiile care primesc sprijin trebuie să respecte anumite standarde minime de întreținere pentru a garanta bunele condiții agricole și de mediu ale terenurilor și trebuie să îndeplinească anumite obligații în ceea ce privește siguranța alimentară, sănătatea animalelor și a plantelor și bunăstarea animalelor (ecocondiționalitate). Aceasta ar trebui să contribuie la realizarea altor obiective generale ale PAC legate de utilizarea terenurilor, cum ar fi protecția solului, biodiversitatea și atenuarea schimbărilor climatice.

Elementele principale ale schemei de plată de bază

Accesul la sprijinul acordat în cadrul schemei de plată de bază este condiționat de deținerea unor drepturi la plată („drepturile în cadrul schemei de plată de bază”). Fiecare drept oferă deținătorului acestuia un drept transferabil la plata anuală a unei sume date de ajutor în cadrul schemei de plată de bază, cu condiția ca dreptul să fie asociat unui hectar de teren agricol eligibil („activare”). În principiu, terenurile eligibile cuprind toate terenurile arabile, pajiștile permanente și terenurile destinate culturilor permanente. Valoarea totală maximă a tuturor drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază dintr-o anumită regiune sau dintr-un stat membru trebuie să se situeze în limita unui plafon bugetar fix.

Eligibilitatea pentru schema de plată de bază (și deținerea unor drepturi la plată în cadrul acestei scheme) constituie, de asemenea, o condiție prealabilă pentru primirea de către fermieri a altor plăți directe, cum ar fi „plata pentru înverzire”, plata redistributivă¹⁴ și plata pentru tinerii fermieri. Majoritatea statelor membre au ales să deburseze „plata pentru înverzire” sub forma unui procent fix din valorile drepturilor la plată activate de solicitanți și multe state au ales această metodă pentru plata în favoarea tinerilor fermieri. Prin urmare, o alocare incorectă a drepturilor în cadrul schemei de plată de bază (ca valoare sau ca număr) afectează corectitudinea plăților și în cadrul altor scheme de sprijin direct.

Schema de plată de bază se adresează fermierilor. Prin „fermier” se înțelege orice persoană fizică sau juridică sau orice grup de persoane fizice sau juridice care desfășoară o activitate agricolă ce presupune producția de produse agricole, menținerea unei suprafețe agricole într-o stare care o face adecvată pentru pășunat sau cultivare sau desfășurarea unei activități minime pe suprafețele agricole menținute în mod natural într-o stare adecvată pentru pășunat sau pentru cultivare.

Începând din 2015, pentru a se asigura o mai bună direcționare a sprijinului către „fermierii activi”, anumite întreprinderi care puteau fi implicate în gestionarea de terenuri, dar al căror obiect de activitate viza doar într-o măsură neglijabilă activitatea agricolă, cum ar fi aeroporturile, serviciile de transport feroviar, societățile care furnizează servicii de apă, societățile imobiliare sau persoanele care gestionează terenuri permanente de sport sau destinate activităților de recreere, și care primiseră plăți directe peste plafonul stabilit de statele membre¹⁵, trebuiau să dovedească faptul că activitățile lor agricole erau semnificative dacă solicitau sprijinul. Statele membre aveau dreptul să adopte norme mai stricte, fie adăugând alte întreprinderi pe listă, fie excluzând, de manieră generală, toate persoanele ale căror activități agricole reprezentau numai o parte neglijabilă din ansamblul activităților lor economice sau al căror obiect principal de activitate nu consta în desfășurarea de activități agricole.

În cadrul schemei anterioare de plată unică, valorile drepturilor la plată în majoritatea statelor membre depindeau de valoarea plăților istorice aferente sprijinului cuplat cu producția pe care fiecare fermier le primise într-o anumită perioadă de referință¹⁶. În consecință, nivelul individual de sprijin per hectar putea astfel varia semnificativ de la un fermier la altul, în funcție de nivelul ajutorului acordat în trecut¹⁷.

Reforma din 2013 a PAC a urmărit să elimine sau, cel puțin, să reducă, în timp, aceste componente istorice din cadrul valorilor drepturilor la plată și să le armonizeze pe acestea din urmă în vederea atingerii unor valori uniforme pe hectar până în 2019 cel târziu („convergență internă”). Pentru a se evita consecințele financiare perturbatoare pentru fermieri, statele membre aveau posibilitatea de a păstra o componentă istorică în valoarea drepturilor la plată și după 2019. Aceasta înseamnă că valoarea plăților istorice vărsate fermierilor în cadrul schemelor anterioare de sprijin cuplat va continua să se reflecte în valorile drepturilor la plată din cadrul schemei de plată de bază până la o viitoare reformă a PAC. Cu toate acestea, așa cum se arată la punctul 67 din prezentul raport, impactul acestor divergențe se va reduce de-a lungul timpului până în 2019.

Între 2016 și 2019, cuantumurile disponibile pentru schema de plată de bază se modifică din nou, deoarece plafoanele naționale ale statelor membre vor fi reduse sau majorate („convergența externă”)¹⁸.

Statele membre au avut de ales între trei modele principale pentru stabilirea valorii drepturilor în cadrul schemei de plată de bază (a se vedea figura 2):

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

În cadrul modelelor de bază, statele membre aveau la dispoziție o gamă variată de opțiuni pentru punerea în aplicare a schemei. Aceste opțiuni dădeau statelor membre posibilitatea de a aplica preferințe naționale în ceea ce privește nivelul la care doreau să pună în aplicare schema (național sau regional), calculul cuantumurilor de referință ale fermierilor și al valorilor drepturilor lor la plată în cadrul schemei, modul prin care să direcționeze mai bine sprijinul către „fermierii activi” și modul de determinare a suprafeței eligibile pentru alocarea drepturilor în cadrul schemei de plată de bază¹⁹.

Calculul și alocarea drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază

Statele membre au trebuit să stabilească, în 2015, drepturile la plată în cadrul schemei de plată de bază și să le aloce fermierilor. În plus, statele au trebuit să pună deoparte, într-o rezervă națională, o anumită sumă din bugetul disponibil, în vederea alocării de drepturi la plată pentru tineri fermieri, pentru fermieri care își încep activitatea agricolă sau pentru fermieri aflați în situații specifice²⁰.

De regulă, indiferent de modelul de bază ales pentru punerea în aplicare a schemei, numărul drepturilor la plată alocate fermierilor era egal cu numărul hectarelor de teren agricol eligibil pe care le exploatau aceștia în 2015. Valoarea drepturilor depindea de modelul specific pe care statul membru sau regiunea îl alesese pentru punerea în aplicare a schemei. În cazul în care statele membre aplicau deja, în 2015, un model bazat pe rată forfetară pentru schema de plată de bază, toți fermierii dintr-o regiune dată primeau drepturi cu aceeași valoare unitară pe hectar (a se vedea figura 3).

* Din care este exclusă suprafața pentru drepturi la plată din rezerva națională.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

În acele state membre care au optat pentru un model de convergență pentru punerea în aplicare a schemei de plată de bază, cu alte cuvinte, statele care nu au aplicat valori uniforme pe hectar în 2015, autoritățile naționale și-au bazat calculele în principiu pe șase elemente (a se vedea figura 4)²¹:

• suprafața agricolă eligibilă totală deținută în 2015 de toți „fermierii activi” dintr-un anumit stat membru sau dintr-o anumită regiune;
• suprafața agricolă eligibilă în 2015 pentru fiecare solicitant în parte;
• cuantumul de referință aferent anului 2014 pentru fiecare solicitant din 2015²²;
• totalul cuantumurilor de referință pentru 2014 pentru toți „fermierii activi” din 2015;
• plafoanele naționale sau regionale aplicabile în 2015 pentru schema de plată de bază;
• valoarea-țintă la nivel național sau regional (media națională sau regională) pentru 2019.

^* Din care este exclusă suprafața pentru drepturi la plată din rezerva națională.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

O caracteristică comună tuturor modelelor bazate pe convergență era aceea că agențiile de plăți din statele membre trebuiau să stabilească cuantumul de referință individual pentru fiecare fermier și trebuiau să trateze schimbările produse între 2014 și 2015 în situația personală a acestuia, precum fuziuni, scindări sau transferuri de terenuri. Pentru a evita complexitatea, statele membre care aplicaseră SPU pe bază regională puteau să mențină drepturile la plată existente în cadrul SPU, care au devenit drepturi în cadrul schemei de plată de bază²³.

Rolul Comisiei și al statelor membre în introducerea schemei de plată de bază

Comisiei și statelor membre le revine în comun răspunderea pentru gestionarea schemei de plată de bază și a altor scheme de plăți directe. Comisia deține însă responsabilitatea finală pentru execuția bugetului²⁴. Prin urmare, ea a trebuit să se asigure că schema de plată de bază a fost pusă în aplicare în mod corect prin intermediul unor acte delegate adecvate, prin monitorizarea gestionării schemei în statele membre și prin efectuarea de audituri de conformitate cu privire la sistemele de control utilizate pentru administrarea schemei. În cazul în care punerea în aplicare la nivel național nu respectă cadrul juridic al UE, Comisia poate să aplice corecții financiare.

Statele membre au calculat drepturile la plată în cadrul schemei de plată de bază și le-au înregistrat într-o bază de date specială. Ele trebuiau, de asemenea, să se asigure că agențiile de plăți acreditate vărsau ulterior către fermieri sumele aferente sprijinului din cadrul acestei scheme. În acest scop, autoritățile naționale aveau obligația de a utiliza Sistemul integrat de administrare și control (IACS) pentru a se asigura că plățile erau corecte și că se preveneau neregulile. Utilizând informații fiabile cu privire la suprafețele agricole și un sistem de verificări încrucișate automate, IACS ar trebui, de asemenea, să ajute fermierii să întocmească declarații corecte și, astfel, să permită identificarea în mod eficient a eventualelor nereguli. În plus, exista obligația ca un organism național independent de certificare să auditeze legalitatea și regularitatea tuturor cheltuielilor UE pe care le debursau agențiile de plăți. În figura 5 sunt ilustrate rolurile Comisiei și ale statelor membre în procesul de punere în aplicare a schemei de plată de bază.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Sfera și abordarea auditului

Auditul a avut drept obiectiv să stabilească dacă, în 2015, Comisia și statele membre au introdus schema de plată de bază în conformitate cu cadrul juridic al UE și cu obiectivele PAC. În acest context, Curtea a examinat, de asemenea, caracteristicile care decurg din concepția acestei scheme ca sistem care oferă fermierilor sprijin decuplat pentru venit. Astfel, Curtea a căutat să răspundă la următoarea întrebare principală de audit:

Schema de plată de bază în favoarea fermierilor – au reușit Comisia și statele membre să o direcționeze pe calea cea bună?

Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a verificat dacă:

• sistemele de control ale statelor membre au atenuat riscul calculării incorecte a drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază;
• Comisia a sprijinit în mod adecvat statele membre la introducerea plății de bază și a asigurat o supraveghere și un audit suficient al statelor membre;
• introducerea schemei de plată de bază a condus la o simplificare atât pentru fermieri, cât și pentru autorități și era în concordanță cu obiectivele PAC.

Auditul Curții a fost efectuat în perioada septembrie 2016-aprilie 2017 și a inclus:

• un chestionar transmis tuturor celor 18 state membre care introduseseră schema de plată de bază, cu scopul de a se obține date și informații esențiale cu privire la structura și la punerea în aplicare a schemei. Acolo unde a fost pertinent, rezultatele sondajului au fost utilizate de Curte în raportul său;
• vizite efectuate la Comisia Europeană – Direcția Generală Agricultură și Dezvoltare Rurală — și în șase state membre [Germania (Saxonia Inferioară), Grecia, Spania, Franța, Italia și Regatul Unit (Anglia și Scoția)], care au fost selectate în funcție de cota care le revenea din bugetul UE disponibil pentru schema de plată de bază și de modelul specific pentru care optaseră în vederea punerii în aplicare a schemei. În cursul acestor vizite, s-au purtat discuții, s-au analizat proceduri și date și s-au examinat diverse documente relevante;
• auditul unui eșantion de 400 de dosare referitoare la drepturile la plată ale fermierilor pentru anul de cerere 2015. Dosarele au fost selectate parțial în mod aleatoriu, parțial pe baza unei analize a riscurilor, auditul lor urmărind să examineze calculul drepturilor în cadrul schemei de plată de bază și controalele-cheie care erau aplicate.

Curtea a ținut seama, în plus, de rezultatele activităților sale de audit desfășurate în vederea declarației de asigurare pentru exercițiul 2016.

Observații

Sistemele de control din statele membre vizitate au atenuat în mare măsură riscul de erori la calculul și alocarea drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază, dar opțiunile naționale puteau să cauzeze dificultăți deosebite pentru anumite agenții de plăți

Majoritatea statelor membre au făcut față provocărilor și, în general, plățile efectuate către fermieri în cadrul schemei de plată de bază nu erau afectate de un nivel semnificativ de eroare, …

Toate statele membre vizitate au trebuit să facă față unei serii de provocări la punerea în aplicare a schemei de plată de bază. Natura acestora depindea foarte mult de opțiunile pe care ele le aleseseră. În special, statele membre au trebuit:

• să verifice drepturile solicitanților la sprijin din partea schemei de plată de bază, mai precis, să verifice dacă aceștia fuseseră beneficiari de ajutor direct în 2013 și dacă erau „fermieri activi” în 2015;
• să stabilească cuantumul de referință individual pentru fiecare fermier, în cazul în care statul membru nu a aplicat o rată forfetară pe hectar;
• să determine suprafața agricolă eligibilă a fiecărui fermier în 2015, pe baza celor mai recente informații existente în Sistemul de identificare a parcelelor agricole (LPIS) și a controalelor la fața locului. Acest proces putea necesita, de asemenea, identificarea terenurilor care nu erau eligibile înainte de introducerea schemei de plată de bază;
• să stabilească valoarea drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază pentru anii 2015-2019, după finalizarea tuturor verificărilor și a calculelor;
• să informeze fermierii în cauză până la sfârșitul anului 2015 sau, în cazul în care autoritățile naționale nu dispuneau decât de date provizorii, până la 1 aprilie 2016;
• să efectueze, până la 30 iunie 2016, plata sprijinului din cadrul schemei de plată de bază și din cadrul altor scheme de sprijin direct.

Majoritatea statelor membre au făcut față acestor provocări și și-au terminat calculele în termenele legale sau foarte aproape de acestea. Cu toate acestea, în cazul Spaniei, al Franței, al Italiei, al țărilor de Jos, al Austriei, al Suediei și al Regatului Unit (Scoția), care nu au reușit să efectueze plățile finale către toți fermierii în termenul legal prevăzut pentru 30 iunie 2016, Comisia a autorizat efectuarea plăților fără reduceri până la 15 octombrie 2016²⁵.

Pe baza datelor disponibile, în ansamblul UE, plățile bazate pe drepturi în cadrul schemei de plată de bază nu au fost, în general, afectate de un nivel semnificativ de eroare²⁶. Cu toate acestea, erori de calcul riscau să afecteze plățile efectuate către fermierii individuali și să reducă fiabilitatea bazelor de date în care sunt înregistrate drepturile la plată în cadrul schemei, după cum se explică în continuare.

… dar, în unele cazuri, valorile drepturilor în cadrul schemei de plată de bază erau inexacte, erau calculate doar cu titlu provizoriu sau erau bazate pe estimări…

Curtea a constatat că, în marea majoritate a cazurilor, statele membre (sau regiunile) aplicaseră în mod corect regulile generale de calcul și, cu excepția Italiei și a unei regiuni din Germania (Mecklenburg-Pomerania de Vest), respectaseră plafoanele naționale sau regionale aplicabile. Cu toate acestea, în unele cazuri, Curtea a constatat că valorile drepturilor în cadrul schemei de plată de bază erau inexacte, erau calculate doar cu titlu provizoriu sau erau bazate pe estimări, fapt care a afectat repartizarea plăților între diferiții fermieri:

1. În Regatul Unit (Scoția), autoritățile nu aplicaseră în mod corect regulile de calcul pentru determinarea valorilor-țintă forfetare pentru 2019 și nici ajustările bugetare anuale care trebuiau realizate până în anul respectiv. În Țările de Jos, autoritățile au calculat o valoare de convergență incorectă pentru ajustarea drepturilor la plată în vederea aplicării unei rate forfetare în 2019. Aceste neajunsuri nu au afectat însă cuantumul total al plăților în Scoția și în Țările de Jos, ci au avut doar un impact redus asupra repartizării plăților între fermieri.
2. Franța și Regatul Unit (Anglia și Scoția) au utilizat date provizorii sau estimări, întrucât au întâmpinat dificultăți deosebite la calcularea în timp util a valorilor definitive ale drepturilor în cadrul schemei de plată de bază. Acest lucru a avut un impact asupra exactității valorilor drepturilor la plată, deoarece modificările de la nivelul unui element din calcul (cum ar fi suprafața eligibilă totală) determinau potențiale modificări la nivelul altor elemente (precum valoarea drepturilor la plată) și puteau avea repercusiuni asupra calculului în vederea convergenței. O altă implicație era, de asemenea, faptul că fermierii nu cunoșteau valoarea definitivă a drepturilor lor în cadrul schemei de plată de bază atunci când depuneau cererea de ajutor pentru anul de cerere următor. În continuare sunt descrise unele dintre diferitele probleme întâmpinate.
   1. În Franța, agenția de plăți nu terminase încă de calculat, până în mai 2017, valoarea definitivă a drepturilor în cadrul schemei de plată de bază pentru 2015 și nu le alocase încă oficial fermierilor. Această întârziere se explică prin introducerea tardivă a unui nou sistem de identificare a parcelelor, prin dificultățile întâmpinate la identificarea suprafețelor neagricole și prin întârzierile semnificative înregistrate în realizarea controalelor la fața locului în 2015, controale pe care autoritățile franceze le-au finalizat abia în decembrie 2016²⁷.
   2. Regatul Unit (Anglia și Scoția) a înregistrat întârzieri semnificative la calcularea valorilor drepturilor la plată, deoarece, în Anglia, care optase pentru menținerea drepturilor anterioare din cadrul SPU, nu au fost disponibile la timp date complete privind acoperirea terenurilor. În consecință, autoritățile s-au văzut nevoite să estimeze suprafața eligibilă finală, care era însă un element crucial pentru calcularea cu exactitate a valorilor drepturilor la plată. În plus, un nou sistem informatic pentru prelucrarea cererilor de ajutor nu a funcționat la fel de bine cum se prevăzuse, astfel încât agenția de plăți a fost obligată să revină la cererile depuse pe hârtie. Acest lucru a cauzat dificultăți serioase în ceea ce privește ajustarea drepturilor din cadrul schemei în funcție de suprafețele eligibile și în ceea ce privește respectarea termenului de efectuare a plăților²⁸. În Scoția, autoritățile au întâmpinat, de asemenea, dificultăți în ceea ce privește prelucrarea tuturor cererilor de ajutor în timp util, în parte din cauza unor întârzieri la identificarea pajiștilor permanente eligibile. Pentru a respecta termenele stabilite pentru plata sprijinului, autoritățile au realizat doar calcule cu titlu ilustrativ ale valorilor drepturilor la plată și, până în mai 2017, nu stabiliseră încă valorile finale²⁹.

… și unele agenții de plăți vizitate s-au confruntat cu dificultăți deosebite

Agențiile de plăți au trebuit să instituie controale-cheie eficace pentru a se asigura că numărul și valoarea drepturilor la plată alocate fermierilor în cadrul schemei de plată de bază erau exacte. Acest lucru a presupus verificarea încrucișată a eligibilității suprafețelor declarate de fermieri în cererile lor de ajutor în raport cu datele din sistemul LPIS³⁰ și cu datele de referință istorice, precum și verificarea autenticității documentelor justificative furnizate de fermieri și examinarea calculului drepturilor la plată din cadrul schemei. La punctele care urmează sunt descrise unele dintre diferitele probleme întâmpinate în statele membre vizitate.

În Italia, responsabilitatea pentru calculul drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază și pentru alocarea lor către fermieri revenea unui organism central de coordonare care se afla în afara cadrului de control intern al agențiilor de plăți din Italia. Acest organism nu finalizase toate controalele referitoare la eligibilitatea fermierilor și existau încă incertitudini cu privire la eligibilitatea unei părți importante din pajiștile permanente. Aceasta a avut drept rezultat repetarea unei părți a procesului, întrucât același organism de coordonare a trebuit să recalculeze valorile a aproximativ o treime din drepturile la plată din cadrul schemei după alocarea lor inițială. În cele din urmă, valoarea lor totală depășea plafonul bugetar național. Conform legislației UE, aceasta ar fi necesitat o ajustare suplimentară a valorii tuturor drepturilor la plată din Italia. Impactul asupra plăților către fermieri va fi probabil redus per ansamblu, dar ar putea să fie mai semnificativ la nivelul individual al fiecărui fermier. Recalculările erau încă în curs în luna aprilie 2017 și au afectat și valorile drepturilor la plată și plățile ulterioare de ajutor din anii următori³¹.

Un alt factor esențial pentru stabilirea corectă a drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază îl constituie disponibilitatea în LPIS a unor informații fiabile cu privire la suprafața eligibilă reală a parcelelor declarate. În două dintre cele șase state membre vizitate, Curtea a constatat că informațiile din LPIS erau în general actualizate. În Franța, Italia și Regatul Unit, aceste informații erau în curs de a fi actualizate, în mare parte în paralel cu calculul drepturilor la plată³². Agenția de plăți din Grecia, care depusese eforturi majore de-a lungul mai multor ani pentru a identifica în mod corect pajiștile permanente, nu dispunea de fondurile necesare de la bugetul național pentru a actualiza întreaga bază de date LPIS cu cele mai recente informații disponibile. Astfel, în 2015, autoritățile au trebuit să efectueze calculul drepturilor la plată pe baza unor imagini care datau din 2008 pentru mai mult de jumătate din teritoriul în cauză³³.

Aproximativ 90 % din suprafața totală a pajiștilor permanente din Grecia și peste 25 % din suprafața agricolă a acestei țări constituie terenuri publice. Pentru acest tip de terenuri, autoritățile elene au calculat drepturile în cadrul schemei de plată de bază pe baza mediei regionale a numărului de animale pe hectar și pe baza numărului de animale care fuseseră declarate de fiecare fermier în cererea de ajutor³⁴. Lipsa de fiabilitate a informațiilor din registrul animalelor a făcut însă mai dificilă calcularea cu exactitate a numărului de drepturi alocate fiecărui fermier³⁵.

Comisia a oferit un sprijin adecvat pentru introducerea schemei de plată de bază, dar ar fi putut fi mai exigentă cu organismele de certificare

Per ansamblu, Comisia a supravegheat în mod corespunzător procesul de punere în aplicare și a furnizat orientări detaliate, …

Gama largă de opțiuni la dispoziția statelor membre care a fost avută în vedere de legislația UE a sporit complexitatea prevederilor, fapt care antrenează riscul de interpretări eronate și de ambiguitate. Comisia a reușit să furnizeze dispoziții de punere în aplicare la timp³⁶. Cu toate acestea, statele membre au avut nevoie de orientări suplimentare din partea Comisiei cu privire la modelul lor specific de punere în aplicare. Prin urmare, începând din 2014, Comisia a elaborat peste 400 de note de orientare în atenția statelor membre și a organizat reuniuni bilaterale cu autoritățile naționale în vederea asigurării unui proces fluid de punere în aplicare a schemei de plată de bază și a altor scheme de sprijin direct din partea UE. În pofida clarificărilor oferite, statele membre nu au interpretat întotdeauna în mod consecvent regulile specifice de calcul.

… dar statele membre nu au furnizat toate informațiile de monitorizare

Întrucât Comisia este responsabilă de monitorizarea schemei, toate statele membre care aplică schema de plată de bază trebuiau să o informeze cu privire la opțiunile pe care le-au ales, lucru care i-a permis Comisiei să efectueze o analiză aprofundată a respectării de către state a cadrului juridic al UE și să întreprindă acțiuni de urmărire a punerii în aplicare. Cu toate acestea, în mai 2017, Comisia încă nu dispunea de unele informații esențiale, cum ar fi valoarea totală a drepturilor la plată alocate în cadrul schemei în 2015 fermierilor din Franța și din Italia, drepturi care, cumulat, reprezentau 31 % din bugetul disponibil. Lipsa acestor informații a făcut mai dificilă monitorizarea schemei. În baza legislației UE, Comisia nu avea dreptul să reducă plățile către statele membre dacă acestea nu furnizau la timp anumite informații statistice privind schema de plată de bază.

Per ansamblu, auditurile efectuate de Comisie au permis obținerea unor rezultate bune, …

Comisia lansase în timp util auditul privind punerea în aplicare a schemei de plată de bază în statele membre, lucru care a permis obținerea unor rezultate bune, deși, din cauza unei lipse de resurse, nu a reușit să efectueze toate auditurile la fața locului așa cum erau prevăzute. Având în vedere programarea într-o fază timpurie a majorității vizitelor, Comisia nu a fost în măsură să evalueze calitatea examinărilor realizate de organismele de certificare cu privire la calculul drepturilor la plată în cadrul schemei.

Activitățile de audit ale Comisiei s-au axat în principal pe examinarea unor eșantioane de operațiuni și pe eligibilitatea suprafețelor declarate. S-a pus mai puțin accentul pe validarea calculelor generale, pe controalele interne aplicate și pe existența, în statele membre, a unor sisteme care să permită o monitorizare atentă a procesului de gestionare a drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază, proces care include calcularea și respectarea plafoanelor aplicabile și administrarea rezervei naționale, inclusiv procedurile de anulare a drepturilor la plată în cadrul schemei.

… dar Comisia ar fi putut să fie mai exigentă cu organismele de certificare

Toate cheltuielile UE pe care le debursează agențiile de plăți din statele membre fac obiectul unui audit anual de certificare desfășurat de către un organism independent din punct de vedere organizațional. Aceste organisme de audit ar trebui să furnizeze o opinie, elaborată în conformitate cu standarde de audit acceptate la nivel internațional, privind exhaustivitatea, exactitatea și veridicitatea conturilor anuale ale agențiilor de plăți, buna funcționare a sistemului de control intern al acestora și legalitatea și regularitatea cheltuielilor a căror rambursare a fost solicitată Comisiei³⁷. Întrucât valoarea drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază constituie un element esențial pentru calculul sumelor debursate către fermieri, verificarea de către organismele de certificare a calculului drepturilor la plată prezenta o importanță deosebită. Având în vedere că procesul de convergență este în curs de desfășurare și că pot deveni necesare eventuale ajustări ale valorilor drepturilor la plată, această verificare are relevanță și pentru exercițiile financiare ulterioare.

În orientările pe care le-a elaborat în atenția organismelor de certificare, Comisia a specificat că verificările acestora ar trebui să includă „o evaluare a procedurilor instituite pentru a se asigura alocarea corectă a drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază” și a invitat aceste organisme să exprime o opinie prin care să precizeze dacă agențiile de plăți instituiseră sau nu un sistem adecvat de identificare și de înregistrare a drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază și dacă aplicaseră sau nu controale adecvate la momentul instituirii schemei. Orientările Comisiei prevedeau realizarea de teste ale conformității pentru un număr de zece operațiuni, dar nu explicau ce verificări trebuiau să facă organismele de certificare cu privire la exactitatea acestor calcule.

În statele membre vizitate de Curte, organismele de certificare interpretaseră orientările Comisiei în diferite moduri, iar numărul de operațiuni pe care îl recomandase Comisia în vederea testării conformității era prea scăzut pentru a se putea formula concluzii generale valabile cu privire la exactitatea calculului drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază.

Orientările Comisiei nu precizau care trebuia să fie rolul organismelor de certificare în cazul în care calculele drepturilor la plată în cadrul schemei implicau alte organisme decât agențiile de plăți. Astfel,

• în Germania (Saxonia Inferioară), corectitudinea acestui calcul nu a făcut obiectul niciunei examinări de către un organism de certificare, deoarece calculul fusese efectuat de către un organism central de coordonare care nu aveau obligația de a face obiectul unui audit de certificare;
• în Italia, organismul de certificare a menționat pur și simplu faptul că, la data redactării raportului său, organismul de coordonare nu finalizase calculul drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază;
• în Franța, organismul de certificare a confirmat faptul că agenția de plăți nu aplicase în mod corect metoda de calcul stabilită de Ministerul Agriculturii, dar a indicat că datele nu erau încă definitive și că anumite calcule nu fuseseră examinate.

Anumite reguli de calcul și opțiuni alese de statele membre aveau potențialul de a spori complexitatea, de a antrena creșterea sarcinii administrative pentru autoritățile naționale și de a permite fermierilor să realizeze profituri neașteptate

Anumite reguli pentru stabilirea drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază impuneau realizarea unor calcule complexe

Unul dintre obiectivele principale și una dintre cerințele-cheie ale reformei PAC din 2013 era reducerea sarcinii administrative, iar Comisia și statele membre trebuiau să ia în considerare acest obiectiv atunci când conturau dispozițiile relevante privind schemele de sprijin direct³⁸.

Modelul ales pentru calculul drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază a avut un impact semnificativ asupra complexității căreia au trebuit să îi facă față autoritățile naționale. Modelul bazat pe rată forfetară aplicat în Germania, în Franța (Corsica), în Malta și în Regatul Unit (Anglia) promitea calcule simple pentru valoarea și numărul drepturilor la plată, însă nu aceeași a fost situația în cazul modelelor bazate pe convergență aplicate în alte state membre sau regiuni, ca urmare a regulilor de calcul specifice și detaliate aferente acestor modele, pe care statele membre le-au completat frecvent cu alte dispoziții de punere în aplicare regionale sau naționale. Acest lucru nu numai că putea antrena erori de calcul, ci și impunea agențiilor de plăți depunerea unor eforturi suplimentare substanțiale³⁹.

Opțiunile alese de unele state membre puteau genera o sarcină semnificativă pentru administrațiile naționale, …

Statele membre aveau posibilitatea, pe baza unor criterii obiective, de a opera o diferențiere suplimentară la nivelul teritoriului lor și de a aplica schema de plată de bază la nivel regional. Printre aceste criterii se numărau structura instituțională (de exemplu, Germania), potențialul agricol regional (de exemplu, Anglia și Scoția în Regatul Unit) sau caracteristicile agronomice (de exemplu, Grecia și Spania).

În acest context, Spania a introdus 50 de regiuni noi pentru schema de plată de bază, regiuni pe care autoritățile naționale le-au definit pe baza caracteristicilor agronomice și a destinației terenurilor în 2013. Aceste regiuni se întindeau pe teritoriul a aproximativ 316 comarcas agrarias, ceea ce înseamnă că terenurile care aparțin unei anumite regiuni definite în scopul schemei de plată de bază s-ar putea regăsi în mai multe comarcas și în mai multe comunități autonome din Spania continentală. Cu toate acestea, în numeroase regiuni, diferențele dintre valorile unitare medii ale drepturilor în cadrul schemei erau doar neglijabile. Cu toate că era în conformitate cu cadrul juridic al UE, această regionalizare a sporit complexitatea gestionării terenurilor. Fermierii nu își puteau utiliza drepturile decât în regiunea în care acestea fuseseră inițial alocate, această situație putând apărea chiar și în cazul unor parcele agricole individuale din același sat (a se vedea figura 6).

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor comunicate de autoritățile spaniole (FEGA).

Spre deosebire de Spania, Grecia a utilizat un model mult mai puțin complex, care era bazat pe caracteristici agricole și acoperea numai trei regiuni.

Dificultățile în calea unei puneri în aplicare optime a schemei de plată de bază erau legate nu numai de modelul ales de către statul membru pentru schemă, ci și de opțiunile avute în vedere de legislația UE pentru definirea suprafețelor eligibile. Aceste opțiuni erau preconizate să îmbunătățească direcționarea sprijinului, dar puteau întârzia considerabil calculul drepturilor în cadrul schemei și puteau afecta exactitatea valorii acestora (a se vedea caseta 1).

… iar unii fermieri au putut realiza profituri neașteptate prin reducerea semnificativă a dimensiunii exploatației lor

În cazul statelor membre care au aplicat o abordare bazată pe convergență pentru schema de plată de bază⁴¹, introducerea acesteia a antrenat un risc specific de supracompensare a fermierilor care își reduseseră în mod semnificativ numărul hectarelor exploatate între anul de referință (2014) și 2015. Acest lucru a făcut posibilă concentrarea pe o suprafață mai restrânsă a cuantumului de referință care fusese stabilit pe baza unei suprafețe mai mari, permițând astfel fermierilor să realizeze profituri neașteptate.

Statele membre aveau posibilitatea de a recupera acest profit neașteptat⁴². Această opțiune a fost utilizată de șapte state membre dintre cele 13 în care ea era aplicabilă⁴³. Opțiunea respectivă le-a permis statelor să realoce aceste fonduri într-un mod mai eficace, de exemplu alocând tinerilor fermieri drepturi în cadrul schemei de plată de bază. Cu toate acestea, în Italia, autoritățile nu au identificat în mod corespunzător toți fermierii care realizaseră profituri neașteptate sau, în alte cazuri, au aplicat incorect normele în vigoare. În Franța, autoritățile au decis, într-o primă etapă, să aplice clauza referitoare la profiturile neașteptate, dar nu au reușit să facă acest lucru în practică (a se vedea caseta 2)⁴⁴.

Noile norme vizau o mai bună direcționare a sprijinului, dar erau doar parțial eficace

Noile norme au introdus cerințe privind realizarea unor verificări specifice legate de anumite categorii de solicitanți de ajutor…

Reforma PAC din 2013 viza o mai bună direcționare a sprijinului direct din partea UE către adevărații fermieri și a introdus conceptul de „fermier activ”⁴⁶. Acesta prevedea cerințe de eligibilitate suplimentare obligatorii pentru două categorii de solicitanți de ajutor: persoanele care exploatau în principal terenuri menținute în mod natural într-o stare adecvată pentru pășunat sau pentru cultivare⁴⁷ și persoanele ale căror activități economice erau trecute pe o așa-numită „listă negativă” (care le excludea). Persoanele din ultima categorie puteau fi readmise cu condiția să poată demonstra că activitățile lor agricole nu erau neglijabile.

Noile norme permiteau statelor membre să îi scutească de obligativitatea oricăror controale pe solicitanții ale căror plăți directe anuale se ridicau la maximum 5 000 de euro sau să își stabilească propriile criterii alternative pe baza cărora solicitanții puteau fi readmiși pentru a beneficia de sprijin direct din partea UE. 11 dintre cele 18 state membre au aplicat pragul maxim de 5 000 de euro pe integralitatea teritoriului lor sau pe o parte a acestuia⁴⁸. De asemenea, statele membre aveau dreptul, în general, să nu verse sprijinul persoanelor ale căror activități agricole reprezentau numai o parte neglijabilă din ansamblul activităților lor economice sau al căror obiect principal de activitate nu consta în desfășurarea de activități agricole.

Întrucât schema de plată de bază este decuplată de producția agricolă, nu era posibil să se impună cerința ca fermierii să obțină un venit din agricultură pentru a fi eligibili pentru sprijin. În principiu, beneficiarii aveau dreptul să externalizeze către terți toate activitățile agricole realizate pe terenurile lor, fără să își piardă statutul de „fermieri activi”. Cu toate acestea, fermierii trebuie să aibă putere de decizie în legătură cu activitățile agricole pe terenul declarat, să se bucure de beneficiile care decurg din aceste activități și să își asume riscurile financiare conexe.

… și unele state membre au obținut rezultate bune, …

Curtea a constatat că, bazându-se pe date administrative precum registre ale comerțului sau registre fiscale, Spania și Italia au obținut rezultate bune în ceea ce privește identificarea solicitanților care nu desfășurau activități agricole sau ale căror activități agricole erau doar neglijabile⁴⁹. Țările de Jos au comunicat Curții că autoritățile naționale au exclus circa 4 % din solicitanți, deoarece activitatea lor principală sau obiectul de activitate al întreprinderii nu erau orientate către o activitate agricolă, astfel încât aceasta din urmă nu putea fi trecută în registrul oficial al comerțului.

Cu toate acestea, deși, în general, toate statele membre vizitate au cerut solicitanților să declare dacă desfășurau activități care se regăseau pe lista activităților excluse, ele au întâmpinat dificultăți în a identifica în mod corespunzător solicitanții pentru care trebuiau să verifice statutul de „fermier activ”, deoarece fie formularul de cerere nu era suficient de clar, fie, în anumite cazuri, autoritățile nu au investigat în măsură suficientă eventualele cazuri de eludare a normelor.

… dar punerea în aplicare a fost doar parțial eficace și a generat o sarcină administrativă semnificativă…

În funcție de opțiunile alese la nivel național, puteau exista variații semnificative în ceea ce privește numărul solicitanților care făceau obiectul unor controale cu privire la importanța activităților lor agricole: în unele cazuri, majoritatea solicitanților dintr-un stat membru sau dintr-o regiune se situau sub pragurile aplicabile, și, în cea mai mare parte a cazurilor, statele membre hotărâseră să nu extindă „lista negativă”. Solicitanții care figurau pe „lista negativă” și se situau peste prag puteau aduce dovezi care să ateste că (i) plățile directe care le-au fost acordate au reprezentat cel puțin 5 % din veniturile lor din activități neagricole în exercițiul fiscal cel mai recent, că (ii) obiectul lor principal de activitate era agricultura sau că (iii) activitățile lor agricole nu erau neglijabile. Pentru această din urmă opțiune, statele membre dispuneau, și în acest caz, de o marjă mare de apreciere la definirea criteriilor. Unele state membre au utilizat criterii precum ponderea în venitul total a veniturilor din activități neagricole, în timp ce Germania și Regatul Unit (cu excepția Scoției) au acceptat ca „fermieri activi” și solicitanți care au declarat că desfășurau activități ce se regăseau pe „lista negativă”, dacă numărul lor de hectare eligibile depășea un număr apropiat de media națională sau regională. Aceasta putea crea situații în care solicitanți care desfășurau activități menționate pe „lista negativă” erau excluși dacă aveau mai puțin teren decât acest prag, în timp ce solicitanții care aveau hectare peste prag puteau fi admiși indiferent dacă activitățile lor agricole erau neglijabile sau nu.

În fine, în cea mai mare parte a statelor membre vizitate, autoritățile au exclus doar un număr foarte mic de persoane, întrucât majoritatea persoanelor care intrau sub incidența „listei negative” îndeplineau una dintre opțiunile care permiteau readmiterea lor. De exemplu, în Germania, autoritățile efectuaseră inițial o verificare aprofundată a aproximativ 1 000 de solicitanți care declaraseră că desfășurau activități înscrise pe „lista negativă”, ceea ce a antrenat o sarcină administrativă semnificativă, dar nu s-a concretizat decât în excluderea a 26 de solicitanți de la accesul la schema de plată de bază.

… și putea antrena un tratament diferit al unor solicitanți aflați în situații similare

Nu în cele din urmă, criteriile adoptate de statele membre puteau conduce la un tratament diferit al unor solicitanți aflați în situații comparabile, întrucât autoritățile naționale au interpretat legislația UE în mod diferit sau nu au extins „lista negativă” pentru a include entități implicate în mod obișnuit în gestionarea de terenuri, dar ale căror activități agricole erau neglijabile sau al căror obiect principal de activitate nu consta în activități agricole (a se vedea caseta 3).

Începând cu 2018, statele membre pot decide să simplifice criteriile sau să înceteze aplicarea „listei negative”

În cadrul procesului de revizuire a normelor financiare aplicabile bugetului general al UE, Comisia a propus să se permită statelor membre o mai mare libertate la aplicarea definiției de „fermier activ”, astfel încât să se diminueze considerabil sarcina creată de sistem, fie prin reducerea numărului de criterii aflate la dispoziția solicitanților pentru a demonstra statutul de „fermier activ”, fie prin încetarea aplicării dispozițiilor⁵⁰. Această din urmă propunere era justificată de existența unor preocupări legate de faptul că dificultățile și costurile administrative ale punerii în aplicare a clauzei privind fermierii activi depășeau avantajul care consta în excluderea unui număr foarte limitat de beneficiari inactivi din schemele de sprijin direct. În octombrie 2017, Consiliul și Parlamentul au convenit că, din 2018, statele membre puteau decide dacă urmau să reducă criteriile prin care solicitanții pot demonstra statutul de „fermier activ”, ceea ce lasă solicitanților mai puține opțiuni pentru readmitere, sau dacă urmau să înceteze aplicarea „listei negative”⁵¹.

Noile norme extindeau categoriile de teren pentru care se poate acorda sprijin…

Fermierilor li se puteau atribui drepturi la plată în cadrul schemei de plată de bază și li se putea plăti sprijinul din partea acesteia sau un alt sprijin direct bazat pe suprafață cu condiția să aibă la dispoziție un teren agricol eligibil. Statele membre puteau să extindă eligibilitatea și la pajiștile permanente care nu erau acoperite în mod predominant cu iarbă și alte plante furajere erbacee. În practică, această posibilitate viza landele sau suprafețele împădurite din regiunile în care utilizarea unor astfel de terenuri făcea parte din practicile ancorate în obiceiurile locului⁵². În cadrul schemei anterioare de plată unică, eligibilitatea pentru sprijin a unor astfel de terenuri nu fusese suficient de clară⁵³.

… și au dat statelor membre posibilitatea de a lua măsuri pentru reducerea riscului cererilor speculative, …

Curtea a remarcat în trecut că, în cadrul SPU, investitorii aveau posibilitatea de a dobândi drepturi la plată cu o valoare ridicată și de a le declara împreună cu terenuri cu o valoare redusă care necesitau doar activități minime de întreținere sau care nu necesitau deloc întreținere⁵⁴. S-a ajuns astfel la situația în care s-a plătit sprijin pentru venit din partea UE unor persoane care nu erau implicate în agricultură. Curtea a identificat unele state membre care au luat măsuri în cadrul schemei de plată de bază ce au remediat parțial această situație sau ce vizau să reducă riscul cererilor speculative (a se vedea caseta 4).

… dar au creat, de asemenea, probleme dificile legate de punerea în aplicare

În conformitate cu legislația UE, un teren este în general eligibil doar în cazul în care fermierii îl utilizează pentru o activitate agricolă⁵⁵. Această dispoziție permite evitarea abandonării terenurilor și prevenirea deteriorării habitatelor. Curtea a constatat că majoritatea statelor membre definiseră în acest sens o activitate anuală minimă periodică, precum pășunatul sau cositul, care făcea posibilă menținerea potențialului agricol al terenului sau prevenirea deteriorării habitatelor. De asemenea, statele membre puteau specifica care erau caracteristicile unei suprafețe agricole, care, dacă erau îndeplinite, permiteau considerarea terenului ca fiind utilizat pentru o activitate agricolă⁵⁶. Statele membre care au ales această opțiune au întâmpinat însă dificultăți la definirea unor astfel de caracteristici: de exemplu, Franța și Regatul Unit (Anglia) au definit caracteristici în termeni generali, de exemplu: „terenul nu este acoperit de tufăriș des” (Anglia) sau „nu predomină vegetația nedorită (buruieni)” (Franța). Aceste formulări creează incertitudini pentru fermieri cu privire la eligibilitatea terenurilor lor și pot antrena alocarea de drepturi la plată în cadrul schemei de plată de bază pentru suprafețe abandonate.

În plus, suprafețele situate în regiuni cu condiții climatice speciale sau cu o calitate proastă a solului pot să nu necesite desfășurarea unor activități periodice specifice pentru a le menține potențialul agricol. Noile norme prevedeau că astfel de suprafețe „menținute în mod natural într-o stare adecvată pentru pășunat sau pentru cultivare” erau eligibile numai dacă fermierii desfășurau o anumită activitate minimă pe acestea⁵⁷.

Statele membre aveau libertatea de a decide dacă pe teritoriul lor existau „suprafețe menținute în mod natural într-o stare adecvată pentru pășunat sau pentru cultivare”. De exemplu, Franța și Italia definiseră suprafețe situate în regiuni muntoase peste o anumită altitudine pentru care prevedeau obligația desfășurării unei activități agricole minime precum pășunatul sau cositul periodic. Cu toate acestea, autoritățile din Regatul Unit (Scoția) considerau că, în conformitate cu legislația UE în vigoare, nu era obligatoriu ca o astfel de activitate minimă să fie o activitate agricolă sau să fie legată de gestionarea terenurilor (a se vedea caseta 5).

Caseta 5

Activitățile minime pe terenuri agricole menținute în mod natural într-o stare adecvată pentru pășunat sau pentru cultivare

Regatul Unit (Scoția) a definit pajiștile permanente sărace ca fiind „terenuri menținute în mod natural într-o stare adecvată pentru pășunat sau pentru cultivare”. Aceste suprafețe erau eligibile numai dacă fermierii le utilizau pentru producția agricolă sau dacă efectuau o evaluare de mediu a terenului în fiecare an calendaristic. Această evaluare cuprindea cartografierea și descrierea mediului aferent exploatației agricole, realizarea unui inventar al păsărilor care cuibăresc pe teritoriul exploatației, al mamiferelor și al fluturilor, o analiză fitosanitară și o monitorizare a habitatelor. În 2015, erau disponibile astfel de evaluări pentru aproximativ 190 000 ha.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Această evaluare genera costuri substanțiale pentru beneficiari, dar oferea date valoroase de mediu. Legătura dintre evaluare și obiectivul sprijinului pentru venitul fermierilor era însă slabă.

Noile norme autorizau, de asemenea, statele membre să aloce drepturi în cadrul schemei de plată de bază pentru suprafețe agricole care nu erau acoperite în mod predominant cu iarbă sau cu alte plante erbacee furajere. Aceste suprafețe puteau fi pășuni împădurite sau lande pe care se putea practica pășunatul, cu condiția ca fermierii să fi folosit în mod tradițional astfel de terenuri pentru pășunatul animalelor. De regulă, pășunatul este singura activitate capabilă să mențină astfel de terenuri în bune condiții, să le deosebească de terenurile neagricole și să evite deteriorarea ori abandonarea lor⁵⁸. Cu toate acestea, condiționarea sprijinului de deținerea unor animale nu ar fi în conformitate cu natura decuplată a schemei de plată de bază. Statele membre au întâmpinat așadar dificultăți în ceea ce privește elaborarea unor norme prin care să se garanteze menținerea la un standard suficient a terenurilor.

Reforma din 2013 a PAC a permis avansarea către o repartizare mai uniformă a sprijinului pe hectar și este în continuare dificil să se determine eficiența sprijinului din cadrul schemei de plată de bază pentru veniturile fermierilor

Reforma din 2013 a politicii agricole comune a fost concepută ca un pas înainte în direcția uniformizării sprijinului pe hectar, …

În conformitate cu reforma din 2003 a PAC, fermierii primeau un ajutor pentru venit care era calculat în principal pe baza nivelului de sprijin direct de care au beneficiat în perioada 2000-2002. Deși reforma respectivă permitea deja statelor membre să reducă importanța acestor elemente istorice în valorile drepturilor la plată în cadrul SPU sau să le armonizeze către un cuantum uniform per hectar, doar câteva state membre au decis să procedeze astfel⁵⁹.

Reforma din 2013 a PAC a reprezentat un pas înainte în direcția unor niveluri mai uniformizate ale sprijinului pe hectar. Potrivit reformei, „ca regulă generală, toate drepturile la plată activate în 2019 într-un stat membru sau într-o regiune ar trebui să aibă o valoare unitară uniformă”⁶⁰. Pentru a se evita însă consecințele financiare perturbatoare pentru fermieri, statelor membre li s-a dat posibilitatea, cu titlu de derogare, de a ține seama de factori istorici la calcularea valorii drepturilor la plată pe care fermierii ar trebui să le aibă în 2019. Șase dintre cele 18 state membre care aplicau schema urmau să plătească o valoare uniformă pe hectar în regiunile lor până în 2019, iar un al șaptelea stat urma să uniformizeze valoarea până în 2020 (a se vedea figura 7)⁶¹.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

… dar majoritatea statelor membre au optat pentru convergență parțială…

Tranziția către un model bazat pe rată forfetară pentru schema de plată de bază ar putea antrena o redistribuire semnificativă a sprijinului între fermieri și între sectoarele agricole și ar putea astfel afecta sensibil situația veniturilor diferiților fermieri.

În acest context, 11 state membre au optat pentru un model bazat pe convergență parțială. Acest model garantează că, până în 2019, toate drepturile la plată în cadrul schemei de plată de bază vor avea o valoare unitară de cel puțin 60 % din media națională sau regională. Franța (continentală) a ales un model mai ambițios, conform căruia toți fermierii vor avea dreptul la 70 % din valoarea unitară medie națională pe hectar până în 2019, astfel încât să se faciliteze o ajustare ulterioară în direcția unui cuantum uniform pe hectar al sprijinului. Cea mai mare parte din aceste 11 state membre au decis să limiteze la maximum 30 % reducerea valorilor drepturilor în cazul acelor fermieri care se situau deasupra mediei din 2019, lucru care era permis de legislația UE.

Curtea a constatat că nu numai modelul ales pentru punerea în aplicare a schemei de plată de bază, ci și criteriile pentru alocarea regională a plafoanelor bugetare disponibile puteau avea un efect semnificativ asupra nivelului redistribuirii și că fermierii puteau în continuare beneficia de niveluri deosebit de ridicate de sprijin care decurgeau din producția lor din trecut (a se vedea caseta 6).

Ca urmare a stabilirii unor plafoane naționale pe baza nivelurilor istorice ale sprijinului, precum și a diversității opțiunilor care au fost alese de statele membre pentru alocarea plafonului național pentru plăți directe către diversele scheme disponibile, există variații semnificative ale nivelurilor medii ale sprijinului acordat în cadrul schemei de plată de bază (a se vedea tabelul 1).

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

În plus, în cazul fermierilor aflați în situații comparabile, există riscul ca diferențele semnificative între nivelurile de sprijin să poată afecta negativ condițiile de concurență și convergența urmărită de PAC.

… și este în continuare dificil să se determine eficiența sprijinului din cadrul schemei de plată de bază pentru veniturile fermierilor

Reforma din 2013 a PAC garantează că, până în 2019, fermierii vor primi un nivel minim de sprijin per hectar. Un cuantum standard per hectar aferent sprijinului nu ține seama, prin definiție, de condițiile specifice ale exploatației, cum ar fi costul activității agricole, venitul generat, rentabilitatea exploatației sau nevoia de sprijin pentru venit din partea UE. Întrucât cuantumul total al sprijinului care este plătit unei exploatații este proporțional cu numărul de hectare exploatate, schema de plată de bază tinde să favorizeze exploatațiile de dimensiuni mai mari, care pot realiza economii de scară mai ușor decât exploatațiile agricole de dimensiuni mai mici⁶³. Anumite exploatații de mari dimensiuni care practică agricultura extensivă sau anumiți gestionari de terenuri de mari dimensiuni care, în trecut, beneficiaseră de un nivel scăzut al sprijinului ar putea înregistra creșteri substanțiale ale sprijinului pentru venit din partea UE, fără ca acestea să fie însoțite de o modificare a modului în care își desfășoară activitatea agricolă sau de schimbări la nivelul costurilor lor sau al pieței (a se vedea caseta 7).

Curtea nu a putut evalua încă efectele depline ale reformei din 2013 a PAC asupra veniturilor fermierilor și a viabilității exploatațiilor lor. Cu toate acestea, Curtea a observat deja, în rapoarte anterioare, că un sistem legat exclusiv de suprafață a dus la creșterea prețului de piață al terenurilor agricole la vânzare și la arendare, precum și la apariția unor categorii noi de solicitanți de ajutor⁶⁵. Comisia preconizează că, din cauza modului în care sunt concepute schema de plată de bază și alte plăți de sprijin legate de suprafață, reforma din 2013 a PAC va antrena o creștere suplimentară a capitalizării sprijinului decuplat în valorile terenurilor⁶⁶. Cu alte cuvinte, o pondere majoră din sprijinul acordat prin schema de plată de bază este în profitul proprietarilor de terenuri agricole.

Deși sprijinul din partea schemei de plată de bază constituie o sursă semnificativă de venit pentru mulți fermieri, sistemul prezintă o serie de limitări inerente. Sprijinul este plătit indiferent dacă nivelul de venit al fermierului este scăzut sau ridicat și, deci, indiferent dacă acesta are nevoie sau nu de sprijin public, precum și indiferent de tipul de utilizare a terenului și de costurile pe care le presupune aceasta. Nu există suficiente informații privind veniturile din activități neagricole ale fermierilor pentru a se putea evalua dacă sprijinul acordat are un nivel adecvat⁶⁷. Numai un număr mic de state membre au decis să aloce drepturi în cadrul schemei de plată de bază în funcție de caracteristicile agronomice sau socioeconomice ale regiunilor, operând deci o diferențiere între nivelurile de sprijin acordate în diversele regiuni⁶⁸, sau să excludă anumite suprafețe de la alocarea de drepturi în cazul în care autoritățile considerau că fermierii în cauză nu aveau nevoie în mod deosebit de sprijinul din partea schemei de plată de bază⁶⁹.

Obiectivul urmărit prin tratat de a se asigura un nivel de trai echitabil pentru fermieri și obiectivul general al PAC referitor la producția viabilă de produse alimentare care este legată în mod direct de schema de plată de bază nu au fost clar definite și transpuse în ținte măsurabile și nu există niciun nivel de referință în raport cu care să se poată măsura eficacitatea și eficiența sprijinului în ceea ce privește îmbunătățirea veniturilor fermierilor. De asemenea, nu se cunoaște care este modalitatea cea mai eficace și eficientă de repartizare a sprijinului în rândul populației agricole astfel încât să se asigure o producție viabilă de produse alimentare pe întreg teritoriul UE și un nivel de trai echitabil pentru fermieri. Prin urmare, este în continuare dificil să se evalueze performanța sprijinului din partea schemei de plată de bază în ceea ce privește atingerea obiectivului principal al acesteia și posibilitatea ca acesta să fie îndeplinit prin alte modalități de distribuire a sprijinului care să presupună costuri bugetare mai scăzute⁷⁰.

Concluzii și recomandări

Întrebarea principală de audit la care a urmărit să răspundă Curtea în prezentul raport este dacă Comisia și statele membre au reușit să direcționeze schema de plată de bază pe calea cea bună. Concluzia Curții este că schema se află pe calea cea bună pe plan operațional, dar că impactul său asupra simplificării, a direcționării ajutorului și a convergenței nivelurilor de ajutor este unul limitat.

Introducerea schemei de plată de bază a presupus eforturi substanțiale din partea autorităților naționale, întrucât acestea au trebuit să stabilească și să aloce drepturi la plată pentru aproximativ patru milioane de fermieri. Per ansamblu, majoritatea statelor membre au făcut față acestor provocări. Ele au atenuat în mare parte riscurile de calcul incorect, astfel încât plățile de sprijin nu au fost afectate de un nivel semnificativ de eroare. Cu toate acestea, în 2017, în mai multe state membre, valorile drepturilor în cadrul schemei erau în continuare calculate doar cu titlu provizoriu, erau bazate pe estimări sau erau afectate de erori de calcul, iar unele agenții de plăți care au fost vizitate de Curte se confruntau cu dificultăți deosebite în ceea ce privește controalele-cheie și identificarea suprafețelor eligibile (punctele 26-33).

Recomandarea 1

Comisia ar trebui să se asigure că statele membre pun în aplicare în mod adecvat controalele-cheie și că vor corecta drepturile la plată în cadrul schemei de plată de bază în cazurile în care valorile acestora sunt afectate în mod semnificativ de neaplicarea normelor relevante sau de absența unor informații actualizate privind utilizarea terenurilor.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2018.

În general, Comisia supraveghease în mod corespunzător punerea în aplicare a schemei de plată de bază, dar acest lucru nu a putut garanta întotdeauna o interpretare uniformă a regulilor de calcul complexe. De asemenea, unele state membre nu comunicaseră în mod corespunzător anumite informații esențiale, lucru care a făcut dificilă monitorizarea de către Comisie a schemei (punctele 34 și 35).

Per ansamblu, auditurile efectuate de Comisie au permis obținerea unor rezultate bune, dar aceasta ar fi putut să fie mai exigentă cu organismele de certificare în ceea ce privește verificările pe care le efectuau cu privire la controalele-cheie pentru alocarea drepturilor în cadrul schemei de plată de bază și la exactitatea calcului anual al acestora (punctele 36-41).

Recomandarea 2

Comisia ar trebui:

1. să examineze și să facă bilanțul eficacității sistemelor sale de difuzare a informațiilor în rândul statelor membre, astfel încât să se ajungă la o interpretare și la o aplicare cât mai consecventă posibil, în statele membre, a cadrului juridic aferent schemei de plată de bază;
2. să evalueze opțiunile pentru legislația viitoare care să îi permită să asigure respectarea dispozițiilor referitoare la transmiterea de către statele membre a informațiilor-cheie privind punerea în aplicare a schemelor de sprijin direct;
3. să clarifice rolurile Comisiei și, respectiv, ale organismelor de certificare în ceea ce privește verificarea existenței unor controale-cheie eficace și verificarea calcului central al drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2018.

Complexitatea regulilor de calcul al drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază și gama de opțiuni și de excepții alese de unele state membre pentru eligibilitatea terenurilor și pentru configurarea regiunilor au sporit sarcina administrativă existentă pentru autoritățile naționale, lucru care nu a contribuit la atingerea obiectivului general de simplificare (punctele 42-46).

În cazurile în care statele membre nu au utilizat una dintre posibilitățile prevăzute de legislația UE, fermierii care și-au redus considerabil, între 2014 și 2015, suprafețele exploatate au putut realiza profituri neașteptate (punctele 47 și 48).

Noile norme vizau o mai bună direcționare a sprijinului din partea schemei de plată de bază și a altor plăți directe către fermierii activi. Deși unele state membre au înregistrat rezultate bune, punerea în aplicare a regulilor referitoare la „fermierii activi” a fost doar parțial eficace, a generat o sarcină administrativă semnificativă și putea antrena un tratament diferit al unor solicitanți aflați în situații similare, fără a se obține rezultatele scontate. Drept urmare, Consiliul și Parlamentul au convenit ca, începând cu anul 2018, statele membre să decidă dacă urmau să reducă criteriile prin care solicitanții pot demonstra statutul de „fermier activ” sau dacă urmau să înceteze aplicarea așa-numitei „liste negative” (punctele 49-57).

Reforma din 2013 a PAC a extins categoriile de teren pentru care se plătește sprijin și a dat statelor membre posibilitatea de a lua măsuri pentru reducerea riscului de cereri speculative. În încercarea de a direcționa mai bine sprijinul către terenurile agricole, reforma a creat însă probleme dificile legate de punerea în aplicare (punctele 58-63).

Reforma din 2013 a reprezentat un pas înainte în direcția unor niveluri mai uniformizate ale sprijinului pe hectar. În urma reformei, ca regulă generală, toate drepturile la plată activate în 2019 într-un stat membru sau într-o regiune ar trebui să aibă o valoare unitară uniformă. Statelor membre li s-a dat însă posibilitatea, cu titlu de derogare, de a ține seama de factori istorici la calcularea valorii drepturilor la plată pe care fermierii ar trebui să le aibă în 2019, o opțiune cunoscută sub numele de „convergență parțială”. Șase dintre cele 18 state membre care aplicau schema urmau să plătească o valoare uniformă pe hectar pentru întregul lor teritoriu sau pentru o mare parte a acestuia până în 2019⁷¹, iar un al șaptelea stat urma să uniformizeze valoarea până în 2020. Celelalte 11 state membre au optat pentru un model bazat pe convergență parțială. Opțiunile alese de statele membre au avut un impact semnificativ asupra gradului de redistribuire a sprijinului, iar fermierii au putut, în anumite cazuri, să mențină niveluri deosebit de ridicate de sprijin care decurgeau din nivelurile anterioare ale subvențiilor (punctele 64-69).

Alocarea drepturilor în cadrul schemei de plată de bază în 2015 s-a efectuat, în general, proporțional cu suprafețele exploatate în anul respectiv. Convergența către rate per hectar mai uniforme a avut un impact semnificativ asupra repartizării sprijinului între fermieri. Fiind bazată în esență pe suprafață, schema tinde să favorizeze exploatațiile de dimensiuni mai mari. Din cauza modului în care sunt concepute schema de plată de bază și alte plăți de sprijin legate de suprafață, Comisia preconizează că reforma din 2013 a PAC va antrena o creștere suplimentară a capitalizării sprijinului decuplat în valorile terenurilor, lucru care este în beneficiul proprietarilor de terenuri agricole (punctele 70 și 71).

Sprijinul din partea schemei de plată de bază constituie o sursă semnificativă de venit pentru mulți fermieri, dar prezintă o serie de limitări inerente. El nu ține cont de condițiile de piață, de utilizarea terenurilor agricole sau de circumstanțele individuale ale exploatației și nu se bazează pe o analiză a situației globale a veniturilor fermierilor (punctul 72).

Obiectivul urmărit prin tratat de a se asigura un nivel de trai echitabil pentru fermieri și obiectivele generale ale PAC referitoare la producția viabilă de produse alimentare și la veniturile fermierilor nu au fost clar transpuse încă în ținte măsurabile și nu există niciun nivel de referință în raport cu care să se poată evalua rezultatele obținute. Din aceste motive, într-un context viitor de reduceri bugetare, va fi dificil să se măsoare performanța sprijinului și să se determine dacă obiectivele ar putea fi îndeplinite prin alte modalități de alocare a sprijinului și la costuri bugetare mai mici (punctul 73).

Recomandarea 3

Înainte de a prezenta orice propunere pentru viitoarea configurație a PAC, Comisia ar trebui să evalueze situația veniturilor pentru toate grupurile de fermieri și să analizeze nevoile acestora în materie de sprijin pentru venit, ținând seama de distribuția actuală a sprijinului UE și a sprijinului național, de potențialul agricol al terenurilor, de diferențele existente între suprafețele destinate în principal producției agricole și cele care necesită în principal întreținere, de costul și viabilitatea activității agricole, de veniturile provenind atât din producția de produse alimentare și alte produse agricole, cât și din surse neagricole, de factorii care joacă un rol în eficiența și în competitivitatea exploatațiilor agricole și de valoarea bunurilor publice pe care le furnizează fermierii.

Comisia ar trebui să coreleze, de la bun început, măsurile propuse cu obiective operaționale adecvate, precum și cu niveluri de referință în raport cu care să poată fi comparată performanța sprijinului.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2019.

Prezentul raport special a fost adoptat de Camera I, condusă de domnul Phil WYNN OWEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 7 februarie 2018.

Pentru Curtea de Conturi

Klaus-Heiner LEHNE
Președinte

Lista acronimelor

DG: Direcție Generală

ha: hectar

IACS: Sistemul integrat de administrare și control (Integrated Administration and Control System)

LPIS: Sistemul de identificare a parcelelor agricole (Land Parcel Identification System)

OMC: Organizația Mondială a Comerțului

PAC: politica agricolă comună

SAPS: schema de plată unică pe suprafață (Single Area Payment Scheme)

SPU: schema de plată unică

TFUE: Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

UE: Uniunea Europeană

Glosar

Acordul OMC privind agricultura: document rezultat în urma negocierilor din cadrul Rundei Uruguay, din perioada 1986-1994; prin acest acord, statele membre ale Organizației Mondiale a Comerțului (OMC) au convenit să îmbunătățească accesul la piețe în sectorul agriculturii și să reducă subvențiile care distorsionează schimburile comerciale în acest sector.

Activitate agricolă: (i) producția, creșterea sau cultivarea de produse agricole și deținerea de animale în scopuri agricole; (ii) menținerea unei suprafețe agricole într-o stare care o face adecvată pentru pășunat sau cultivare sau (iii) desfășurarea unei activități minime, definite de către statele membre, pe suprafețele agricole menținute în mod natural într-o stare adecvată pentru pășunat sau pentru cultivare.

Agenție de plăți: un organism dintr-un stat membru, responsabil de gestionarea plăților de sprijin în sectorul agriculturii.

Convergență: procesul de adaptare a drepturilor la plată către valori per hectar mai echitabile. Până în 2019, drepturile la plată vor fi ajustate în raport cu o valoare medie națională sau regională (convergență internă). În paralel, valorile drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază vor fi ajustate și ca urmare a deciziei UE de a se asigura o distribuire mai echitabilă a sprijinului direct între statele membre (convergență externă).

Drept la plată (drept în cadrul schemei de plată de bază): drept transferabil care conferă unui fermier activ dreptul la un anumit cuantum al sprijinului, cu condiția să fie declarat împreună cu un hectar de teren agricol eligibil.

Economii de scară: capacitatea unui fermier de a reduce costurile medii de producție prin creșterea suprafețelor cultivate.

Exploatație: ansamblul unităților utilizate pentru activități agricole și gestionate de un fermier, situate pe teritoriul unui singur stat membru.

Fermier: o persoană fizică sau juridică sau un grup de persoane fizice sau juridice, indiferent de statutul juridic pe care un astfel de grup și membrii săi îl dețin în temeiul legislației naționale, a cărui exploatație se situează pe teritoriul UE și care desfășoară o activitate agricolă.

Fermier activ: fermier care desfășoară o activitate minimă pe terenuri menținute în mod natural într-o stare adecvată pentru pășunat sau pentru cultivare sau ale cărui activități agricole nu sunt neglijabile. Statele membre dispun de o marjă de apreciere considerabilă la definirea criteriilor detaliate. Solicitanții trebuie să poată demonstra că dispun de putere de decizie în legătură cu activitățile agricole pe fiecare parcelă de teren pentru care au solicitat drepturi la plată, precum și că se bucură de beneficiile care decurg din aceste activități și că își asumă riscurile financiare conexe.

„Lista negativă”: lista întreprinderilor sau a activităților, cum ar fi aeroporturi, societăți care furnizează servicii de apă, societăți imobiliare sau terenuri permanente de sport sau destinate activităților de recreere, care nu sunt considerate drept „fermieri activi” cu excepția cazului în care pot dovedi că activitatea lor agricolă nu este neglijabilă.

Plata pentru înverzire: plăți bazate pe suprafață pentru practici benefice pentru mediu și climă.

Plăți directe: scheme de sprijin destinate fermierilor, finanțate din Fondul european de garantare agricolă, cunoscut, de regulă, sub denumirea de „pilonul 1” al PAC. Aceste scheme urmăresc să ofere sprijin pentru venitul fermierilor, dar ar trebui să contribuie, de asemenea, la realizarea altor obiective legate de utilizarea terenurilor, cum ar fi protecția solului, sporirea biodiversității și atenuarea schimbărilor climatice. Pentru fiecare stat membru există un plafon bugetar național.

Politica agricolă comună (PAC): politică europeană care vizează să garanteze producția viabilă de produse alimentare, stabilizarea piețelor agricole, veniturile fermierilor, disponibilitatea alimentelor, gestionarea durabilă a resurselor naturale, măsuri climatice și dezvoltarea teritorială echilibrată a zonelor rurale.

Profit neașteptat: profitul care apare în mod neașteptat, de exemplu ca urmare a modificărilor legislației.

Reforma din 1992 a PAC: prima reformă majoră a PAC (cunoscută și sub numele de „reforma MacSharry”), care a antrenat reducerea prețurilor de intervenție în sectorul culturilor arabile și în cel al cărnii de vită. Pentru a compensa pierderile de venituri care urmau să apară, reforma a introdus plăți directe către producătorii de culturi arabile, introducându-se și plăți directe pentru retragerea de terenuri din producția agricolă.

Reforma din 2003 a PAC: a introdus decuplarea plăților directe de producția agricolă pentru a spori nivelul de orientare către piață al fermierilor și a condiționat efectuarea plăților de respectarea unor standarde de bază privind întreținerea terenurilor, mediul, siguranța alimentară, sănătatea animalelor și a plantelor și bunăstarea animalelor (mecanism cunoscut sub denumirea de „ecocondiționalitate”).

Reforma din 2013 a PAC: punea accentul pe trei obiective ale politicii (producția viabilă de produse alimentare, gestionarea durabilă a resurselor naturale și acțiunile de combatere a schimbărilor climatice, precum și dezvoltarea teritorială echilibrată), dintre care cel dintâi menționează în mod special veniturile agricole. Reforma a continuat sistemul de plăți directe decuplate de producție introdus prin reforma din 2003 a PAC.

Rezerva națională: pentru a putea aloca drepturi la plată în principal noilor fermieri sau fermierilor aflați în situații speciale, fiecare stat membru constituie o rezervă națională. Aceasta cuprinde diferența dintre plafonul național al statului respectiv stabilit pentru schema de plată de bază și valoarea totală a tuturor drepturilor la plată alocate.

Schema de plată de bază: schemă de sprijin pentru venitul de bază al fermierilor, bazată pe drepturi la plată. Pentru a primi plăți directe, fermierii trebuie să își „activeze” drepturile la plată asociindu-le unor terenuri agricole eligibile. Sprijinul este independent („decuplat”) de producția agricolă și de venit.

Schema de plată unică: schemă de sprijin pentru veniturile fermierilor, decuplat de producție și introdus prin reforma din 2003 a PAC. Pentru a primi plăți directe, fermierii trebuiau să fi dispus de drepturi la plată și să le fi „activat” împreună cu terenuri agricole eligibile.

Sprijin decuplat: sprijin care nu este condiționat de producerea unui anumit produs agricol.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit I – Utilizarea durabilă a resurselor naturale, condusă de domnul Phil Wynn Owen, membru al Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul João Figueiredo, membru al Curții de Conturi Europene. Coordonatorul auditului a fost Sven Kölling. Echipa de audit a fost formată din: Blanka Happach și Jan Huth, coordonatori adjuncți, Felipe Andres Miguelez, Ingrid Ciabatti, Michail Konstantopoulos și Anžela Poliulianaitė.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2018

© Uniunea Europeană, 2018

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAȚI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: http://europa.eu

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: https://publications.europa.eu/ro/web/general-publications/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea http://europa.eu/contact).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro/home?) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.