De controleurs onderzochten of de Europese Commissie en de lidstaten ervoor zorgen dat de invoerprocedures de financiële belangen van de EU beschermen.

Samenvatting

Over dit verslag

Goederen die de EU van buiten de Europese Unie binnenkomen, worden onderworpen aan douanecontroles door de lidstaten voordat zij binnen de EU in het vrije verkeer worden gebracht. We onderzochten of de Europese Commissie en de lidstaten ervoor zorgen dat de invoerprocedures de financiële belangen van de EU beschermen. We ontdekten belangrijke tekortkomingen en mazen in de wetgeving, die erop wijzen dat de controles niet doeltreffend worden toegepast. Dit heeft een nadelige invloed op de EU-financiën. We doen een aantal aanbevelingen aan de Commissie en de lidstaten ter verbetering van de opzet en de uitvoering van de controles.

Over douanecontroles

Alleen wanneer douanecontroles zijn gebaseerd op gemeenschappelijke regels en op geharmoniseerde en gestandaardiseerde wijze door de lidstaten worden uitgevoerd, kunnen ze bescherming van de financiële belangen van de EU waarborgen.

Op het moment dat de goederen binnenkomen moeten de douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer de importeur verplichten de verschuldigde douanerechten over de ingevoerde goederen te betalen of te verzekeren. Importeurs kunnen echter opzettelijk de verschuldigde douanerechten verminderen of ontduiken door bijvoorbeeld hun goederen onder te waarderen, een onjuist land van herkomst op te geven of een productclassificatie met een lager invoerrecht te hanteren.

Douanerechten vormen 14 % van de EU-begroting. De ontduiking ervan vergroot de douanekloof en moet worden gecompenseerd met een hogere bni-bijdrage van de lidstaten. De kosten worden uiteindelijk door de Europese belastingbetalers gedragen.

Hoe wij onze controle verrichtten

We onderzochten of de douanecontroles van de EU haar financiële belangen beschermen en of de Commissie en de lidstaten deugdelijke invoerprocedures hebben opgezet die die belangen beschermen.

Wat wij vaststelden

We ontdekten ernstige tekortkomingen, die erop wijzen dat er tekortkomingen zijn in het wettelijk kader voor de douane en dat de uitvoering van de douanecontroles op ingevoerde goederen niet doeltreffend is, hetgeen negatieve gevolgen heeft voor de financiële belangen van de EU.

De lidstaten worden financieel niet voldoende gestimuleerd om douanecontroles uit te voeren. Lidstaten die douanecontroles verrichten, maar er niet in slagen verliezen aan ontvangsten van de EU terug te vorderen, lopen het risico financiële gevolgen te ondervinden, terwijl dergelijke gevolgen mogelijk uitblijven voor lidstaten die dergelijke controles niet uitvoeren.

De lidstaten hebben vooruitgang geboekt in de richting van een uniforme toepassing van douanewetgeving. Zij volgen echter verschillende benaderingen met betrekking tot douanecontroles om onderwaardering, de onjuiste beschrijving van herkomst en misclassificatie aan te pakken, en om douanesancties op te leggen. Omslachtige douanecontroles kunnen van invloed zijn op de keuze van de handelaar van het douanekantoor van de invoer en (lucht)havens met minder douanecontroles kunnen meer verkeer aantrekken.

Er bestaat nog steeds een aantal mazen in de wetgeving van lidstaten met betrekking tot invoercontroles.

Wat we aanbevelen

We doen de volgende aanbevelingen aan de Commissie en de lidstaten.

De Commissie moet:

1. om aan het verzoek van het Europees Parlement te voldoen een methodologie ontwikkelen en vanaf 2019 periodieke ramingen maken van de douanekloof en rekening houden met de resultaten daarvan bij de toewijzing van middelen en de vaststelling van operationele streefdoelen;
2. alle beschikbare opties in overweging nemen om de ondersteuning van nationale douanediensten bij hun belangrijke EU-functie in het nieuwe meerjarig financieel kader te versterken, met inbegrip van een evaluatie van het juiste percentage inningskosten;
3. in het volgende meerjarig financieel kader voorstellen om de volgende EU-actieprogramma ter ondersteuning van de douane-unie te gebruiken om bij te dragen aan de financiële duurzaamheid van de Europese douane-informatiesystemen;
4. verzoeken in het kader van wederzijdse bijstand preciezer formuleren om ervoor te zorgen dat ze uniform worden uitgevoerd door de lidstaten; en
5. in 2018 wijzigingen in de douanewetgeving voorstellen om de vermelding van de verzender in de aangifte ten invoer verplicht te stellen.

De lidstaten moeten:

1. de niet-inachtneming van controles die door een specifiek risicofilter worden voorgesteld, afhankelijk stellen van voorafgaande of rechtstreekse goedkeuring van bovenaf;
2. controles in hun elektronische inklaringssystemen instellen om aangiften ten invoer waarin een vrijstelling van douanerechten voor goederen met een opgegeven waarde boven de 150 euro wordt aangevraagd of om commerciële zendingen die als gift zijn aangegeven, te blokkeren; en
3. onderzoeksplannen opstellen om het misbruik van deze vrijstelling voor elektronische handel in goederen met niet-EU-landen aan te pakken.

Inleiding

In 2018 viert de EU de vijftigste verjaardag van de douane-unie. Binnen een douane-unie worden er geen douanerechten en quota bij de binnengrenzen van de lidstaten geheven en worden gemeenschappelijke douanerechten op de invoer uit derde landen vastgesteld. De douane-unie en het gemeenschappelijk handelsbeleid zijn terreinen waarop de EU exclusief bevoegd is¹ en het grootste deel van het douanebeleid en de douanewetgeving wordt vastgesteld. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de douanewetgeving ligt echter hoofdzakelijk bij de lidstaten².

Hoewel de binnengrenzen zijn afgeschaft, zijn goederen die van buiten het douanegebied van de EU de lidstaten binnenkomen, onderworpen aan douanecontroles en betaling van douanerechten voordat zij binnen de EU in het vrije verkeer worden gebracht.

Ingevoerde goederen in het vrije verkeer brengen, betekent dat de goederen vrij kunnen circuleren op de Europese interne markt, evenals ieder product dat uit de EU komt³. Daarom moeten de douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer de importeur verplichten de verschuldigde douanerechten op de ingevoerde goederen te betalen of te verzekeren op het moment dat de goederen binnenkomen.

Douanerechten en heffingen op suikerproductie (samen bekend als Traditionele Eigen Middelen (TEM)), zijn een belangrijke bron van inkomsten voor de EU-begroting. Deze inkomsten worden na inhouding van de inningskosten overgeschreven naar de begroting. In 2016 waren TEM goed voor 14 % van de ontvangsten van de EU en bedroegen deze 20,1 miljard euro.

Douaneautoriteiten willen verschillende doelstellingen verwezenlijken en aan elk ervan moeten schaarse middelen worden toegewezen. De autoriteiten streven ernaar doelstellingen te behalen, zoals de toepassing van niet-fiscale maatregelen die zijn gericht op het verbeteren van de interne veiligheid in de EU, het beschermen van de Unie tegen oneerlijke en illegale handel en de bescherming van het milieu. De bestrijding van terrorisme is een prioriteit geworden voor de douaneautoriteiten. De autoriteiten zijn eveneens verantwoordelijk voor de inning van douanerechten, accijnzen en de belasting over de toegevoegde waarde (btw) die bij invoer is verschuldigd.

Het is voor douaneautoriteiten een uitdaging om een evenwicht te vinden tussen de noodzaak om handel te vergemakkelijken met snellere en naadloze invoerprocedures en de noodzaak om douanecontroles uit te voeren. Omslachtige douanecontroles kunnen van invloed zijn op de keuze van de handelaar van het douanekantoor van de invoer en (lucht)havens met minder douanecontroles kunnen meer verkeer aantrekken.

De op het moment van vrijgave van goederen verschuldigde douanerechten zijn afhankelijk van drie factoren: i) de douanewaarde van de ingevoerde goederen, wanneer het recht als een percentage van deze waarde is vastgesteld (ad valorem); ii) de herkomst van de goederen en iii) de tariefindeling van de goederen aan de hand waarvan, samen met de herkomst, het douanerecht wordt bepaald dat van toepassing is op de douanewaarde.

Hoe ontduiking van douanerechten plaatsvindt

De importeur kan opzettelijk de verschuldigde douanerechten verminderen door:

1. onderwaardering, namelijk wanneer de importeur een waarde van de ingevoerde goederen opgeeft die lager is dan de echte waarde, vaak door vervalste handelsdocumenten te overleggen;
2. een onjuiste beschrijving van herkomst, waarbij de importeur een vals land van herkomst van de goederen opgeeft;
3. misclassificatie door een productclassificatie te hanteren met een lager douanerecht; of
4. een combinatie van het bovenstaande.

Als laatste kunnen importeurs misbruik maken van een vrijstelling van douanerechten door een vrijstelling aan te vragen voor goederen die daarvoor niet in aanmerking komen.

De douanekloof en het gevolg ervan

Ontduiking van douanerechten vergroot de douanekloof, die in een studie van het Europees Parlement⁴ (EP) wordt gedefinieerd als het verschil tussen de theoretische invoerrechten die voor de economie als geheel moeten worden geïnd en de daadwerkelijk geïnde invoerrechten. Een kloof in de inning van douanerechten moet worden gecompenseerd door een hogere bijdrage van het bruto nationaal inkomen (bni) van de lidstaten en komt uiteindelijk voor rekening van de Europese belastingbetalers.

Hoe de ontduiking van douanerechten kan worden aangepakt: douanecontroles en informatie-uitwisseling

Goederen die in de EU worden ingevoerd zijn onderworpen aan douanecontroles. Dergelijke douanecontroles kunnen alleen voor de goede werking van de interne markt en de bescherming van de financiële belangen van de EU zorgen indien deze zijn gebaseerd op gemeenschappelijke regels en door de lidstaten op geharmoniseerde en gestandaardiseerde wijze worden toegepast.

Douanecontroles op ingevoerde goederen kunnen worden uitgevoerd:

1. voordat de goederen op EU-grondgebied of op de losplaats zijn aangekomen; in deze gevallen staan ze bekend als controles voor aankomst of controles voor vrijgave;
2. wanneer de goederen zijn ingevoerd, de zogenaamde inklaringscontroles; of
3. na de invoer van goederen wanneer de goederen in het vrij verkeer zijn gebracht. Dit zijn de controles na vrijgave. Dit kunnen op een audit gebaseerde controles zijn (audits na vrijgave) of controles op basis van transacties (andere controles na vrijgave).

Aangezien de EU geen geharmoniseerde kaders voor controle- en risicobeheer kent, verschilt de vorm en de prevalentie van elk van deze drie soorten controles per lidstaat. Minder doeltreffende controles in de fase vóór de vrijgave en de vrijgavefase betekenen dat de resterende risico's voor de inning van douanerechten moeten worden beperkt in de fase na de vrijgave.

Douaneautoriteiten moeten met andere landen informatie over internationale handel uitwisselen om voor naleving van de douanevoorschriften en de volledigheid van de belastinginning te zorgen. Dit staat bekend als wederzijdse administratieve bijstand.

De informatie-uitwisseling kan plaatsvinden op EU-niveau tussen de lidstaten of tussen de lidstaten onderling en de Commissie, of op internationaal niveau met niet-EU-landen. De informatie-uitwisseling op EU-niveau gebeurt in het kader van de verordening inzake wederzijdse bijstand of van het douanerisicobeheerssysteem voor risicogerelateerde informatie.

Douaneautoriteiten kunnen eveneens met elkaar samenwerken en informatie en beste praktijken uitwisselen via gemeenschappelijke acties, seminars, opleidingen, projectgroepen, werkbezoeken en grensoverschrijdende activiteiten die via actieprogramma’s van de EU worden gefinancierd. De uitwisseling van informatie en de samenwerking tussen douaneautoriteiten om de financiële belangen van de EU te beschermen, worden via twee belangrijke EU-actieprogramma’s gefinancierd: Douane 2013/2020 en Hercules II/III.

Via Douane 2013 werd gedurende de zes jaar van de uitvoering bijna 325 miljoen euro verstrekt ter “ondersteuning en aanvulling van de maatregelen die de lidstaten treffen om het effectief functioneren van de interne markt op douanegebied te waarborgen”⁵. Met Douane 2020 wordt de werking van de douane-unie ondersteund. In de verordening worden verschillende specifieke doelstellingen vastgesteld die zijn gericht op het ondersteunen van douaneautoriteiten bij de bescherming van de financiële belangen van de EU en wordt voor bijna 525 miljoen euro aan financiering verstrekt voor de periode 2014-2020.

Hercules II was een EU-actieprogramma waarmee acties werden gefinancierd om fraude, corruptie en alle andere illegale activiteiten die de financiële belangen van de Unie kunnen raken, te voorkomen en te bestrijden; in het kader van het programma werd bijna 100 miljoen euro beschikbaar gesteld voor anti-fraudeacties tussen 2007 en 2013. Op dit programma volgde Hercules III, waaraan een begroting van 105 miljoen euro voor de periode 2014-2020 is toegewezen.

Douaneautoriteiten wisselen informatie uit en werken samen met niet-EU-landen in het kader van internationale overeenkomsten zoals preferentiële handelsregelingen (PTA’s), overeenkomsten voor wederzijdse bijstand (MAA’s) en regelingen voor administratieve samenwerking (ACA’s).

PTA’s bieden handelspartners de mogelijkheid preferentiële voorwaarden toe te kennen in het kader van hun onderlinge handel. Deze kunnen een wederkerig of unilateraal karakter hebben. MAA’s bieden een rechtsgrondslag om vooral niet-EU-landen om informatie te verzoeken om activiteiten die in strijd zijn met de douanewetgeving te voorkomen, te onderzoeken en te bestrijden.

Het Europees Bureau voor fraudebestrijding van de Commissie (OLAF) sluit ACA’s af met autoriteiten uit niet-EU-landen en administratieve opsporingsdiensten van internationale organisaties. ACA’s zijn bedoeld om praktische richtsnoeren te bieden voor de operationele samenwerking van OLAF met partnerautoriteiten, in het bijzonder door een contactpunt aan te wijzen.

Reikwijdte en aanpak van de controle

Bij de controle werd beoordeeld of de Commissie en de lidstaten deugdelijke invoerprocedures hebben opgezet waarmee de financiële belangen van de EU worden beschermd.

We bezochten de douaneautoriteiten van vijf lidstaten: Spanje, Italië, Polen, Roemenië en het Verenigd Koninkrijk. De selectie van lidstaten was gebaseerd op de volgende risicocriteria: i) de omvang van de TEM-bijdrage aan de EU-begroting; ii) het aantal gevallen van onderwaardering in de lidstaat; en iii) het aandeel van op een audit gebaseerde controles in het totaalaantal controles na vrijgave.

De gecontroleerde periode loopt van 2007 tot 2017. We hebben de controle in twee fasen uitgevoerd (zie voor meer details over de controleaanpak bijlage I en bijlage II):

1. Eerste fase: voorbereidende werkzaamheden bij de Commissie en in de lidstaten, met inbegrip van een bezoek aan de diensten van de Commissie: DG Belastingen en Douane-Unie, DG Begroting, OLAF en het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (JRC), alsook aan de Werelddouaneorganisatie (WDO) om informatie en gegevens te verzamelen die nuttig zouden kunnen zijn voor de controlewerkzaamheden ter plaatse in de lidstaten. Dit gaf ons ook de mogelijkheid om EU-douanewetgeving en -procedures af te zetten tegen WDO-normen⁶. Voorafgaand aan elk bezoek aan een lidstaat selecteerden we vier steekproeven van risicovolle invoer en een steekproef van de door douaneautoriteiten uitgevoerde audits om te testen of de douanecontroles en de risicobeheersprocedures vlot verliepen.
2. Tweede fase: controlewerkzaamheden ter plaatse zowel bij de Commissie (directoraat-generaal Belastingen en Douane-Unie (DG Belastingen en Douane-Unie), directoraat-generaal Begroting (DG Begroting) en OLAF) als in de geselecteerde lidstaten, waarbij speciale aandacht werd besteed aan systemen en beheersingsmaatregelen.

Opmerkingen

In het huidige systeem wordt geen prioriteit gegeven aan het belang van douanerechten als financieringsbron voor de EU-begroting

In het verslag van de Groep op hoog niveau inzake eigen middelen⁷ wordt benadrukt dat TEM het referentiepunt zijn voor de werkelijke EU-ontvangsten. De EU heeft echter nog geen raming van de douanekloof uitgevoerd, er zijn negatieve stimulansen voor lidstaten om controles uit te voeren en de financiering van de EU-douaneprogramma’s zorgt niet volledig voor de financiële duurzaamheid van de douane-unie of wordt niet altijd gekoppeld aan de bescherming van de financiële belangen van de EU.

De Commissie heeft nog geen raming gemaakt van de douanekloof

In 2013 verzocht het EP⁸ de Commissie om “betrouwbare gegevens te verzamelen over de douane- en btw-kloof in de lidstaten en om hierover om de zes maanden verslag uit te brengen aan het Parlement”. De Commissie heeft in het kader van de douanekloof nog geen gehoor gegeven aan het verzoek, terwijl zij regelmatig financiële studies over de omvang van de btw-kloof uitvoert. De Commissie publiceert jaarlijks een document waarin de bijkomende TEM-vaststellingen op grond van haar inspectieactiviteiten en het werkelijk geïnde bedrag worden vergeleken. Dit kan geenszins worden gezien als de douanekloof zoals gedefinieerd in paragraaf 10.

OLAF heeft een berekening gemaakt van de potentiële verliezen aan verschuldigde douanerechten en btw door onderwaardering van invoer van textiel en schoeisel uit China in het VK. Berekend werd dat de potentiële verliezen aan douanerechten voor de periode 2013-2016 bijna 2 miljard euro bedragen. OLAF gaat momenteel na of er sprake is van potentiële verliezen in andere lidstaten, met inbegrip van de andere vier door de ERK onderzochte lidstaten.

De prestaties van de douane-unie wat betreft de bescherming van de financiële belangen van de EU kunnen door een jaarlijkse raming van de douanekloof worden geëvalueerd. Deze raming zou de Commissie en de lidstaten ook helpen om middelen doelgericht in te zetten waar ze het meest nodig zijn.

Er is een negatieve stimulans voor de lidstaten om douanecontroles uit te voeren

De douaneautoriteiten van de lidstaten zijn verantwoordelijk voor de inning van douanerechten: ze moeten er alles aan doen om ervoor te zorgen dat de rechten naar behoren worden overgeschreven naar de EU-begroting en dat de financiële belangen van de EU worden beschermd⁹. De Commissie inspecteert daartoe elk jaar de douaneautoriteiten van de lidstaten.

De Commissie kan een lidstaat in het geval van administratieve fouten financieel aansprakelijk stellen¹⁰. Lidstaten die geen douanecontroles uitvoeren lopen hier mogelijk geen risico op; in het VK ontdekten we bijvoorbeeld dat insolvente handelaren worden uitgesloten van de beoogde populatie in een project inzake controles na vrijgave. Eén lidstaat heeft zich zelfs beklaagd over het feit dat hoe harder hij fraude aanpakt, hoe meer risico hij loopt financieel aansprakelijk te worden gesteld door de Commissie.

Als douaneautoriteiten controles na vrijgave uitvoeren en een te lage betaling van douanerechten ontdekken, moeten zij de verschuldigde rechten innen. De douaneautoriteiten stellen de schuldenaar op de hoogte van het verschuldigde bedrag door middel van een navordering. Uit statistieken van de Commissie blijkt dat de geselecteerde lidstaten, met uitzondering van Polen, een daling zien in het aantal navorderingen¹¹ (zie figuur 1).

Bron: Ownres-database.

Omdat er geen raming is gemaakt van de douanekloof, is het niet mogelijk om na te gaan of dit komt vanwege een neerwaartse trend in de doeltreffendheid van de controles na vrijgave of door een vermindering van de kloof.

Onderfinanciering van trans-Europese IT-systemen kunnen de uitvoering van het douanewetboek van de Unie vertragen

De volledige uitvoering van het douanewetboek van de Unie (UCC) is onlosmakelijk verbonden met de ontwikkeling van ondersteunende IT-systemen. Alle elektronische systemen die door het UCC voorgeschreven zijn, moeten tegen 31 december 2020 volledig werkzaam zijn. Daarna moeten elektronische gegevensverwerkingstechnieken de norm zijn en zal de douane van de EU zich in de richting van een papierloze omgeving bewegen.

Volgens de eindevaluatie van het Douane 2013-actieprogramma¹² kunnen onvoldoende nationale investeringen de invoering van douanesystemen in de hele EU vertragen. Met dit programma werden de EU-specificaties van trans-Europese IT-systemen gefinancierd en de lidstaten droegen de kosten van het compatibel maken van nationale systemen met de EU-specificaties.

In dezelfde evaluatie wordt door ambtenaren van de lidstaten gesteld dat de kosten voor nationale overheden gelijk zijn aan die van de Commissie en dat de invoering en de upgrades van de Europese systemen vooral duur zijn voor lidstaten als de nationale systemen complex zijn en er een gebrek aan integratie van nationale systemen bestaat. Sommige componenten van de Europese informatiesystemen worden echter niet via Douane 2020 gefinancierd en de kosten ervan worden door de lidstaten gedragen¹³.

Beperkingen in de nationale begroting kunnen de juiste invoering van de Europese systemen in gevaar brengen en sommige lidstaten hebben in 2015 een gebrek aan nationale middelen gemeld. Bovendien hebben lidstaten het risico op vertraging bevestigd in de antwoorden op een vragenlijst die door de Commissie in 2016 is verstuurd.

Zoals de Commissie meldde, inden in 2015 zeven lidstaten meer dan 80 % van de TEM en vier lidstaten bijna 60 % van de TEM¹⁴. Volgens de Commissie staat dit in schril contrast met de bedragen aan ingehouden inningskosten aangezien één lidstaat¹⁵ bijvoorbeeld meer dan een miljard euro inhoudt en, het andere uiterste, een andere lidstaat¹⁶ minder dan 10 miljoen euro. Er bestaan echter vaste kosten in de douanesystemen, bijvoorbeeld met betrekking tot IT-systemen, aldus de Commissie¹⁷.

Volgens het verslag van de Groep op hoog niveau inzake eigen middelen hebben de landen waar de belangrijkste invoerhavens zijn (België en Nederland) – en waar dus een significant bedrag aan TEM wordt geïnd – soms het argument aangevoerd dat hun aandeel in TEM te hoog is. De belasting van kleinere bijdragers van TEM is daarentegen relatief hoger bij de financiering van de componenten van de Europese informatiesystemen die niet door het actieprogramma Douane 2020 worden gefinancierd.

De financiering van de douane-infrastructuur van lidstaten in het kader van het Hercules-actieprogramma is niet altijd gekoppeld aan de bescherming van de financiële belangen van de EU

We hebben voorbeelden onderzocht van de eindverslagen over de uitvoering die door de begunstigden van Hercules II zijn verstrekt en ontdekten dat er niet altijd een duidelijke koppeling is tussen de uitkomst van de gefinancierde apparatuur en de bescherming van de financiële belangen van de EU. Met het programma werden bijvoorbeeld endoscopen gefinancierd die werden gebruikt voor de inbeslagneming van hasj en een minicamera die werd gebruikt voor de inbeslagneming van waardevolle auto’s, enz.

In ons Advies nr. 3/2012 stelden wij het volgende¹⁸ vast: “de gecofinancierde apparatuur wordt niet noodzakelijkerwijs uitsluitend ter bescherming van de financiële belangen van de EU gebruikt, maar ook voor operaties met betrekking tot drugs, wapens, gevangenisuitbraken, mensenhandel, belastingfraude, creditcardfraude, valsemunterij en corruptie bij nationale rechtshandhavingsinstanties”. Dit kan de doeltreffendheid van de douane verminderen in het beschermen van de financiële belangen van de EU.

Er is niet optimaal gebruikgemaakt van de instrumenten en programma’s van de EU voor het uitwisselen van douane-informatie en intensievere samenwerking

De informatie-uitwisseling kan plaatsvinden op EU-niveau tussen de lidstaten of tussen de lidstaten onderling en de Commissie, of op internationaal niveau met niet-EU-landen. We stelden vast dat de EU een systeem ter uitwisseling van deze informatie heeft opgezet, maar dat deze niet optimaal wordt benut.

De EU heeft veelbelovende informatiekanalen tussen de lidstaten en tussen de Commissie en de lidstaten opgezet, maar de inhoud en het gebruik ervan vertonen tekortkomingen

Instrumenten voor informatie-uitwisseling onder de verordening inzake wederzijdse bijstand worden niet optimaal benut door de lidstaten

Lidstaten kunnen informatie met betrekking tot inbreuken op de douanewetgeving onderling en met de Commissie uitwisselen met behulp van de instrumenten en de databases die in de verordening inzake wederzijdse bijstand zijn voorzien¹⁹. De informatie wordt uitgewisseld via het beveiligde antifraude-informatiesysteem (AFIS), dat het elektronische communicatie-instrument is waarmee lidstaten aan hun verplichting om onregelmatigheden te melden, kunnen voldoen.

De Commissie kan op basis van de door de lidstaten verstrekte informatie besluiten of zij een onderzoek instelt. De Commissie kan eveneens besluiten om meldingen van fraude onder de lidstaten te verspreiden via een mededeling in het kader van wederzijdse bijstand (MA).

We stelden vast dat de lidstaten de verzoeken van OLAF via een MA-mededeling om fraude betreffende onderwaardering, een onjuiste beschrijving van herkomst of misclassificatie aan te pakken, niet op uniforme wijze uitvoeren. We troffen ook gevallen aan waarbij de gecontroleerde lidstaten niet voldeden aan de verzoeken van OLAF.

Lidstaten kunnen van andere informatiesystemen, zoals het douane-informatiesysteem (CIS), gebruikmaken om hen te helpen douaneovertredingen te voorkomen, te onderzoeken en te vervolgen doordat informatie sneller beschikbaar wordt gesteld. We ontdekten echter dat de douaneautoriteiten van de geselecteerde landen, behalve Polen, zelden gebruikmaken van CIS²⁰ om informatie over douaneonregelmatigheden/-fraude uit te wisselen met de bevoegde autoriteiten in andere lidstaten.

Lidstaten klaagden ook over het feit dat een probleem twee keer moest worden gemeld: in het CIS en in de uitwisseling van risicogerelateerde informatie in een risico-informatieformulier (RIF). De lage gebruiksfrequentie van de CIS-database en de overlapping ervan beperken de doeltreffendheid van deze informatie-uitwisselingen.

De Commissie heeft het project “One Seizure One Report” in het leven geroepen om een einde te maken aan de overlapping. In 2016 nodigde de Commissie de lidstaten uit om een vragenlijst in te vullen. De overgrote meerderheid van de lidstaten onderkende het meervoudig melding maken als een probleem dat moet worden aangepakt. Bovendien is er, in het kader van de het actieprogramma Douane 2020, een projectgroep²¹ bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en de Commissie opgericht teneinde de eerste conclusies van de vragenlijst te bespreken en om aanbevelingen te doen voor de aanpak van dit probleem.

Informatie-uitwisseling om onderwaardering aan te pakken werkt goed

Om het risico op onderwaardering te beperken, heeft de Commissie een methodologie ontwikkeld om “reële prijzen”²² te schatten, waarbij een statistische procedure wordt toegepast op Comext-gegevens²³ om een deugdelijke schatting te maken voor de prijzen van de ingevoerde goederen²⁴. OLAF verspreidt deze schattingen onder de douaneautoriteiten van de lidstaten.

Deze informatie over reële prijzen is een doeltreffend instrument voor risicobeheersdoeleinden om potentiële gevallen van onderwaardering te helpen ontdekken wanneer er ook sprake is van andere risico- of fraude-indicatoren, zoals verdachte handelaren die betrokken zijn bij de invoer (handelaren die slecht te boek staan). Zij kan ook worden gebruikt als basis om het deel van de douanekloof te schatten dat is ontstaan door onderwaardering.

De informatie-uitwisseling om de onjuiste beschrijving van herkomst aan te pakken, is recentelijk verbeterd

Importeurs kunnen de verschuldigde douanerechten verminderen door een onjuist land van herkomst van de ingevoerde goederen op te geven. Zo betalen ze verlaagde of geen douanerechten, zoals vastgelegd in een preferentiële handelsovereenkomst (PTA), en/of ontwijken ze betaling van de antidumpingrechten²⁵ (ADD) of compenserende rechten (CVD) die voor het werkelijke land van herkomst gelden. Soms wordt de daadwerkelijke herkomst van de goederen verhuld via een frauduleuze overslag in een tussenland waar de goederen tijdelijk worden opgeslagen en vervolgens met valse documentatie naar de EU worden verscheept. Op het internet hebben we verschillende voorbeelden van bedrijven ontdekt die deze frauduleuze “overslagdienst” aanbieden.

Om deze fraude aan te pakken heeft de Commissie ConTraffic en de zogenaamde Container Status Messages (CSM) ontwikkeld. Met deze instrumenten wordt informatie geleverd over containerroutes, evenals risicobeoordelingsdiensten aan douaneautoriteiten. Het systeem verstuurt automatisch fraudesignalen aan lidstaten wanneer het discrepanties ontdekt tussen het door de importeur opgegeven land van herkomst en de containerroute.

Volgens het JRC werd via een experimenteel proefproject dat door OLAF en het JRC in samenwerking met 12 lidstaten werd uitgevoerd, in de periode 2008-2015 de opgegeven herkomst van 5 miljoen ingevoerde artikelen geanalyseerd met behulp van het ConTraffic-systeem en werden 1 187 fraudesignalen naar de lidstaten verstuurd in verband met potentiële herkomstgerelateerde fraude. De potentiële economische waarde van deze signalen was 19 miljoen euro. Al met al werd bij 2 % van de geanalyseerde goederen een land van herkomst of verzending opgegeven dat niet overeenkwam met de route van de containers. Op basis van het ConTraffic-project concludeerde de Commissie²⁷ dat er in 2011 in de EU27 meer dan 1 500 gevallen van valse opgave van herkomst waren, wat resulteerde in een inkomstenverlies voor de EU ter waarde van in totaal ten minste 25 miljoen euro en waarschijnlijk meer dan 100 miljoen euro.

ConTraffic kent echter beperkingen en kan niet altijd de werkelijke herkomst van goederen bepalen.

Uitwisseling van risicogerelateerde informatie: te veel informatie is contraproductief

Douaneautoriteiten zijn verplicht om met behulp van een RIF risico-informatie uit te wisselen die niet alleen betrekking heeft op waargenomen risico’s, maar ook op dreigingen die elders in de Unie²⁸ een hoog risico opleveren. De douanebeambten die we hebben gesproken, uitten echter hun zorgen over de ontvangen RIF’s van andere lidstaten, aangezien die niet altijd voldoende gedetailleerd zijn om nuttig te zijn. Het probleem van de dubbele melding in het gemeenschappelijk douanerisicobeheerssysteem (CRMS) en in het CIS werd eveneens genoemd. Bovendien leveren lidstaten en OLAF niet altijd adequate feedback.

Volgens de eindevaluatie van het programma Douane 2013²⁹ hebben sommige lidstaten veel RIF’s ingediend voor relatief kleine en lokale risico’s. Dit leidde tot een overmaat aan informatie en tot moeilijkheden om de belangrijke risico’s vast te stellen.

Samenwerking en informatie-uitwisseling met niet-EU- landen verbetert

Indien een lidstaat gegronde twijfels heeft over de geldigheid en/of de authenticiteit van het bewijs van de opgegeven preferentiële oorsprong, kan deze ter bevestiging daarvan een verzoek tot administratieve samenwerking indienen bij de begunstigde/het partnerland van een preferentieel handelsverdrag. Gegronde twijfels kunnen ontstaan wanneer het model van de gebruikte stempel op het bewijs van oorsprong of de uitgevende autoriteit verschilt van die welke voorkomen in de database van het specimenbeheersysteem³⁰ (SMS) dat door de Commissie wordt beheerd. Het antwoord van de autoriteiten van derde landen of, onder bepaalde omstandigheden, het uitblijven ervan kan de weigering van de preferentiële tariefbehandeling rechtvaardigen³¹.

We gaven follow-up aan de uitvoering door de Commissie van de door de Rekenkamer gedane aanbevelingen 5-13 in Speciaal verslag nr. 2/2014 “Worden de preferentiële handelsregelingen naar behoren beheerd?” en constateerden dat de Commissie een actieplan heeft uitgevoerd om de werking van PTA’s³² te monitoren en een permanente monitoringprocedure heeft opgezet (vragenlijsten, bezoeken, enz.).

Lidstaten hebben echter problemen met landen als India, Indonesië, Afghanistan, Nepal en Bangladesh gemeld over de late antwoorden en de ontoereikende kwaliteit van de antwoorden op verzoeken tot administratieve samenwerking. Problemen met betrekking tot India en Vietnam werden al ontdekt door de Rekenkamer bij de bovenstaande controle³³.

Overeenkomsten voor wederzijdse bijstand (MAA's) of MAA-protocollen bij internationale overeenkomsten bieden een rechtsgrondslag om niet-EU-landen om informatie te verzoeken en blijken goed te werken. We constateerden echter gevallen van onvoldoende samenwerking met China: lidstaten rapporteerden problemen, omdat ze geen antwoorden ontvingen op verzoeken die waren verstuurd via wederzijdse bijstand. Volgens OLAF is tot dusver slechts een derde beantwoord van de ongeveer 150 verificatieverzoeken die na de gezamenlijke douaneoperatie Snake³⁴ naar China zijn verstuurd. Het VK gebruikt zijn eigen contactambtenaar buitenlandse douane (FCLO) in China om informatie over de uitvoer naar het VK te verkrijgen. OLAF heeft eveneens een contactambtenaar (OLO) in Beijing.

In het kader van het “actieplan tegen onderwaardering” bij de regeling voor strategische administratieve samenwerking van 2015 hebben de Chinese autoriteiten een disclaimer gezet op de documenten die aan de EU worden geleverd waarin staat dat de documenten niet in administratieve procedures kunnen worden gebruikt. Als ze over bewijs beschikten van de bij de uitvoer opgegeven prijzen van textiel en schoeisel, zou het gemakkelijker zijn voor de douaneautoriteiten van de lidstaten om de verliezen wegens onderwaardering terug te vorderen wanneer handelaren de navorderingen aanvechten bij een rechtbank.

Op basis van de operationele behoeften onderhandelt OLAF over een aantal ACA’s met partnerautoriteiten in niet-EU-landen en internationale organisaties. ACA’s tussen OLAF en onderzoeksautoriteiten van niet-EU-landen vormen een belangrijk bijkomend instrument voor de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie en vormen een aanvulling op het bestaande rechtskader.

EU-actieprogramma’s versterkten kennisuitwisseling en samenwerking tussen de lidstaten, maar konden er niet voor zorgen dat alle douaneautoriteiten optraden alsof zij één instantie vormden

Via Douane 2013/2020 en Hercules II/III krijgen douaneautoriteiten middelen om met elkaar samen te werken en informatie en beste praktijken uit te wisselen door i) systemen voor communicatie en informatie-uitwisseling; en ii) door deelname aan gemeenschappelijke activiteiten, zoals seminars, opleidingen, projectgroepen, werkbezoeken en grensoverschrijdende activiteiten. We constateerden dat zowel Douane 2013 als Hercules II doeltreffend zijn geweest met betrekking tot het bevorderen van kennisuitwisseling en samenwerking tussen de lidstaten.

In een verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de verwezenlijking van de doelen van het Hercules II-programma³⁵ wordt er echter het volgende over gezegd: “Hoewel er inspanningen zijn geleverd om de planning van de verschillende programma's van de Unie op het gebied van bijvoorbeeld douane te coördineren, zou er meer kunnen worden gedaan om de samenwerking tussen de diensten van de Commissie te verbeteren teneinde voordeel te halen uit synergieën tussen programma's, en om overlappingen tussen EU-programma's en -initiatieven te voorkomen”.

Douane 2013 heeft als specifieke doelstelling “het onderhouden van een systeem voor het meten van de prestaties van de douanediensten van de lidstaten, teneinde hun doelmatigheid en doeltreffendheid te verbeteren”³⁶. We troffen echter geen prestatie-indicatoren aan om de verwezenlijking te meten van de doelstelling van Douane 2013 dat alle douaneautoriteiten van de lidstaten optreden alsof zij één enkele instantie vormen, waarbij ze ervoor zorgen dat de uitkomsten van controles in elk douanekantoor binnen het EU-douanegebied gelijk zijn, of om de verwezenlijking te meten van de doelstelling van Douane 2013 om de financiële belangen van de EU te beschermen. Wij constateerden dat de doelstelling van Douane 2013 om te garanderen dat alle douaneautoriteiten optreden alsof zij één enkele instantie vormen, niet is verwezenlijkt (zie de paragrafen 89-110).

De conclusie van de eindevaluatie van het programma Douane 2013 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de EU was gebaseerd op de feedback van een meerderheid van de nationale overheden. De feedback was positief over het douanerisicobeheerssysteem en de bijdrage van Surveillance 2 aan risicobeheer. We ontdekten echter tekortkomingen in beide systemen voor informatie-uitwisseling. We ontdekten eveneens dat de overheden van lidstaten niet optreden als één instantie.

Wat betreft gemeenschappelijke acties heeft het programma bijgedragen aan het opbouwen en ondersteunen van netwerken. Volgens de eindevaluatie was er onomstotelijk bewijs dat het programma significant had bijgedragen tot het verspreiden van relevante informatie, goede praktijken en werkmethoden en -procedures tussen de lidstaten, voornamelijk met betrekking tot de ontwikkeling van nationale specificaties voor IT-systemen en de invoering ervan.

Wat betreft Douane 2020 hebben we geen bewijs aangetroffen dat de lidstaten prestatie-indicatoren verzamelen om de mate van convergentie tussen lidstaten te meten (d.w.z. als één instantie werken), hoewel in de eindevaluatie van het programma Douane 2013 de aanbeveling werd gedaan om een alomvattend toezichtskader te ontwikkelen om prestaties bij te houden en om punten van zorg op tijd vast te stellen.

Overeenkomstig artikel 1, lid 2, onder a, van het Hercules II-besluit³⁷ was een van de doelstellingen van het programma om de transnationale en multidisciplinaire samenwerking tussen autoriteiten van lidstaten, de Commissie en OLAF te verbeteren. In de eindevaluatie wordt echter geconcludeerd dat het Hercules II-programma vooral de transnationale en multidisciplinaire samenwerking tussen de lidstaten onderling heeft verbeterd³⁸. Opleidingen inzake fraudebestrijding en andere opleidingen, alsmede seminars en conferenties met een juridische invalshoek waren het belangrijkst in dit verband.

Informatie over de mate waarin de impactindicatoren van Douane 2020 zijn verwezenlijkt, is niet beschikbaar. Bovendien is er ook geen informatie over de verwezenlijking van de input-, resultaat- of impactindicatoren met het betrekking tot Hercules III. Hierdoor kunnen wij geen voorlopige beoordeling maken van de doeltreffendheid van deze programma’s.

De EU heeft vooruitgang geboekt in de richting van een uniforme aanpak van douanewetgeving

De EU moet als douane-unie het gemeenschappelijk douanetarief en de EU-douanewetgeving op uniforme wijze toepassen om zo voor de bescherming van de financiële belangen van de EU en voor een gelijk speelveld voor handelaren op de interne markt te zorgen.

Dit tarief is de benaming die wordt gegeven aan een combinatie van de nomenclatuur (of goederenclassificatie) en de douanerechtenpercentages die van toepassing zijn op elke klasse van goederen. Het tarief is gemeenschappelijk voor alle EU-lidstaten, maar de percentages hangen af van de aard van de ingevoerde goederen en de herkomst ervan. Het omvat alle andere EU-wetgeving die van invloed is op de hoogte van de douanerechten die over een bepaald ingevoerd product moeten worden betaald, zoals de gemeenschappelijke handelspolitiek³⁹.

In het algemeen zorgt Taric voor de uniforme toepassing van tariefmaatregelen

Taric, het geïntegreerde douanetarief van de EU, is een meertalige database waarin alle maatregelen met betrekking tot het gemeenschappelijk douanetarief, commerciële en landbouwwetgeving zijn geïntegreerd. De database kan voor een uniforme aanpak door alle lidstaten helpen zorgen en biedt marktdeelnemers een duidelijk overzicht van alle maatregelen die moeten worden getroffen bij de invoer of uitvoer van goederen in, respectievelijk uit de EU⁴⁰.

De Commissie monitort op twee manieren of de Taric-database is geïntegreerd in of verbonden met de douane-inklaringssystemen in de lidstaten: i) door bezoeken aan de douaneautoriteiten van lidstaten te monitoren en ii) door de kwaliteit/juistheid (betrouwbaarheidscontroles) van de douaneaangiften in de lidstaten blijvend te monitoren via de Surveillance 2-database.

We constateerden dat het VK niet de huidige versie van Taric, Taric 3, gebruikt, omdat Taric 1 de enige versie is die door het elektronische inklaringssysteem van de Britse douane kan worden toegepast. Taric 3-gegevens worden handmatig geconverteerd en geüpload naar Taric 1. Daarnaast ontbreekt er een aantal beperkende maatregelen van Taric in het nationale Taric-systeem van het VK. Tot slot gebruikt het VK andere douaneregelingscodes dan de andere lidstaten⁴¹.

Bovendien rapporteert het VK voor de Surveillance 2-database invoeraangiftegegevens onder de 1 000 euro⁴² voor vereenvoudigde procedures niet afzonderlijk aan de Commissie omdat het een drempel toepast voor het aanleveren van statistieken aan Eurostat over externe handel met niet-EU-landen. Onder deze drempel worden invoerproducten geaggregeerd in een speciale goederencode die met Eurostat is overeengekomen om aan dit aspect van de wetgeving te voldoen. In 2014 en 2015 werd 88 % van de invoeraangiften op artikelniveau in het VK ingediend met behulp van vereenvoudigde procedures.

Handelaren die goederen in het VK invoeren, lopen een hoog risico op niet-uniforme toepassing van EU-wetgeving vanwege:

1. de handmatige bijwerking van Taric in het elektronische inklaringssysteem van de douane, waardoor een risico ontstaat op onjuistheden en onvolledige belastinginning;
2. de afwezigheid van beperkende maatregelen in het Britse Taric, waardoor er veiligheids- en beveiligingsrisico’s ontstaan;
3. de afwezigheid van betrouwbaarheidscontroles van invoeraangiftegegevens onder de 1 000 euro, waardoor het risico op de verkeerde toepassing van Taric verder wordt vergroot; en
4. het gebruik van verschillende douaneregelingscodes voor invoer, hetgeen een belasting is voor handelaren die in verschillende lidstaten actief zijn en een risico voor de juiste toepassing van douanevoorschriften.

Daarnaast voert de Commissie updates van Taric met terugwerkende kracht uit en deze kunnen van invloed zijn op de financiële belangen van de EU. Deze updates worden echter niet systematisch gemeld aan DG Begroting, zodat het follow-up kan geven aan de uniforme toepassing ervan door de lidstaten.

Vergunningen en toezichtdocumenten zijn van cruciaal belang bij de toepassing van handelspolitieke maatregelen zoals tariefschorsingen⁴³, tariefcontingenten, quota, tariefplafonds⁴⁴ en toezichtmaatregelen⁴⁵. Het is belangrijk om bij de toepassing van deze maatregelen een inventaris op te maken van de hoeveelheid ingevoerde goederen, die in sommige gevallen niet mag worden overschreden, of waarop bij overschrijding daarvan standaarddouanerechten van toepassing zijn.

Vergunningen en toezichtdocumenten worden afgegeven voor een vaste hoeveelheid goederen. Teneinde te waarborgen dat goederen niet zonder geldig document op de EU-markt worden gebracht, dienen de hoeveelheden schriftelijk in de vergunning te worden vastgelegd en voor iedere afzonderlijke invoer door de douane te worden gecertificeerd op het moment van vrijgave⁴⁶.

In haar Speciaal verslag nr. 1/2010 “Worden vereenvoudigde douaneprocedures voor importen op doeltreffende wijze gecontroleerd?” deed de Rekenkamer de volgende aanbeveling⁴⁷ aan de Commissie: “de lidstaten moeten worden aangemoedigd om de verwerking van vereenvoudigde procedures te computeriseren, waarbij ook moet worden gedacht aan elektronisch beheer (online inschrijving vanaf het moment van vrijgave van de goederen) van vergunningen en soortgelijke documenten en het gebruik van op IT gebaseerde risicoprofielen voor de TEM en kwesties met betrekking tot het gemeenschappelijk handelsbeleid”.

De uitvoering van deze aanbeveling staat, tegelijk met de volledige invoering van de UCC-regelingen betreffende vereenvoudigde procedures, gepland voor eind 2020⁴⁸. De uitvoering heeft echter geen betrekking op de online inschrijving van vergunningen en soortgelijke documenten op het moment van vrijgave van de goederen in alle lidstaten. Invoer zonder geldig document heeft negatieve gevolgen voor de belangen van EU-producenten, die met de handelspolitieke beleidsmaatregel zouden moeten worden beschermd. Bovendien heeft deze negatieve gevolgen voor de financiële belangen van de EU in het geval van tariefschorsingen, tariefcontingenten, quota en tariefplafonds.

De Commissie heeft de aanbeveling van de Rekenkamer over de bindende tariefinlichting uitgevoerd

Een bindende tariefinlichting (BTI) is een drie jaar geldig officieel schriftelijk besluit van een douaneautoriteit waarmee de aanvrager voorafgaand aan een invoer (of uitvoer) een beoordeling van de goederenclassificatie in de EU-tariefnomenclatuur ontvangt. De BTI is bindend voor alle EU-douaneautoriteiten en de ontvanger van het besluit. Wanneer de importeur de houder van een BTI is, moet dit worden aangegeven in de douaneaangifte waarmee het soort goederen wordt ingevoerd dat valt onder de werkingssfeer van de BTI. Met een BTI hebben handelaren zekerheid en wordt er bijgedragen aan de uniforme toepassing van douanewetgeving.

Wij zijn de uitvoering door de Commissie van onze aanbevelingen uit een eerder speciaal verslag⁴⁹ nagegaan. We stelden vast dat, hoewel er enkele IT-ontwikkelingen⁵⁰ zijn die pas per oktober 2017 beschikbaar zijn, alle aanbevelingen met de inwerkingtreding op 1 mei 2016 van het UCC en de bijbehorende uitvoerings- of gedelegeerde handelingen zijn uitgevoerd.

De douaneautoriteiten in onze geselecteerde lidstaten verifiëren bij de vrijgave echter niet of de houder van de BTI de BTI daadwerkelijk gebruikt voor de invoer van het soort goederen dat in de BTI staat aangegeven. Ook worden invoeraangiften waarin een Taric-code staat vermeld die verschilt van, maar lijkt op de code in de BTI, niet door het risicobeheerssysteem aangemerkt voor een controle na vrijgave. Daarom kan, als een lidstaat de toepassing niet verifieert, een houder van een BTI die niet tevreden is over de BTI-beschikking invoer misclassificeren om de beschikking en de betaling van de hogere rechten die in de BTI zijn vastgelegd te ontwijken.

Er zijn nog steeds geen EU-brede beschikkingen over de douanewaarde

Een EU-brede beschikking over de douanewaarde zou een officieel geschreven besluit zijn van een douaneautoriteit waarmee de aanvrager voorafgaand aan de invoer een beoordeling ontvangt van de behandeling die gedurende een bepaalde periode moet worden toegepast op bepaalde aspecten van de douanewaarde. In de beschikking zou worden aangegeven hoe bijvoorbeeld moet worden omgegaan met de betaling van een commissie, de uitkering van royalty's of aspecten van een overeenkomst inzake verrekenprijzen voor waardebepalingsdoeleinden⁵¹.

Een EU-brede beschikking over de douanewaarde kan zorgen voor rechtszekerheid en een gelijk speelveld voor handelaren die in verschillende lidstaten actief zijn. We deden de Commissie de aanbeveling⁵² om passende wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te treffen ter ondervanging van het ontbreken van “communautaire regelgeving om voor de hele Gemeenschap geldende beschikkingen over de douanewaarde te kunnen geven”.

Het UCC⁵³ biedt de Commissie de mogelijkheid om via een gedelegeerde handeling de reikwijdte van beschikkingen met betrekking tot bindende inlichtingen uit te breiden naar “overige factoren die ten grondslag liggen aan de toepassing van invoer- of uitvoerrechten en andere maatregelen waaraan het goederenverkeer is onderworpen”, waaronder dus ook waardebepalingskwesties vallen. Tot dusver heeft de Commissie echter nog geen gebruik gemaakt van die mogelijkheid.

De Commissie heeft de aanbeveling van de Rekenkamer nog niet uitgevoerd. 17 jaar later is het nog steeds niet mogelijk om EU-brede beschikkingen over de douanewaarde vast te stellen.

De lidstaten hanteren geen uniforme aanpak wat betreft douanecontroles van ingevoerde goederen, wat kan leiden tot te lage betalingen van douanerechten

De douaneautoriteiten van de lidstaten worden geacht op te treden “als één instantie”. Dit was een van de doelstellingen van Douane 2013. Wanneer de lidstaten geen uniforme aanpak van douanecontroles hanteren, kunnen fraudeurs de zwakste schakel kiezen om goederen frauduleus in te voeren.

We constateerden dat er geen sprake is van een geharmoniseerde en gestandaardiseerde toepassing van douanecontroles door de lidstaten om voor hetzelfde niveau van douanecontroles in de Unie te zorgen en zo concurrentiebeperkend gedrag bij de verschillende in- en uitvoerpunten van de Unie te voorkomen.

Het gebrek aan een uniforme aanpak van douanecontroles die gericht zijn op onderwaardering verstoort de keuze van de lidstaat van invoer

De lidstaten staan voor de uitdaging om onderwaarderingsfraude aan te pakken. Inklaringscontroles moeten in deze gevallen van potentiële fraude voorrang krijgen omdat importeurs vervolgens failliet kunnen gaan of kunnen verdwijnen. Wanneer er sprake is van gegronde twijfel over de vraag of de opgegeven waarde de daadwerkelijke transactiewaarde vertegenwoordigt, mogen de douaneautoriteiten bij de inklaringscontrole om aanvullende informatie en het verstrekken van aanvullende documenten vragen. Er kan in het bijzonder sprake zijn van gegronde twijfel als de opgegeven waarde lager is dan de vastgestelde risicodrempelwaarde.

Voor risicobeheersdoeleinden kan de risicodrempelwaarde worden bepaald op grond van eerlijke prijzen (zie paragraaf 48). In bepaalde gevallen verstrekken importeurs ondersteunend bewijs (facturen, verkoopcontracten, bankafschriften) die allemaal overeenkomen met de opgegeven (onjuiste) lage waarden. Alles klopt op de aan de douane verstrekte documenten en het is moeilijk de onderwaardering te ontdekken. In dergelijke gevallen kunnen er andere betalingen zijn in contanten of via derden ter dekking van het verschil tussen de opgegeven (ondergewaardeerde) en de werkelijke prijs. In figuur 2 hieronder wordt een voorbeeld gegeven van onderwaardering waarbij vooraf een contante betaling werd gedaan.

Bron: ERK, op basis van een voorbeeld van de WDO.

Douaneregeling 42 (CP 42) is de regeling die importeurs gebruiken om een btw-vrijstelling te verkrijgen wanneer de ingevoerde goederen naar een andere lidstaat worden doorgevoerd. In dit geval moet de btw worden afgedragen in de lidstaat van bestemming⁵⁴. Wanneer een product wordt ingevoerd via CP 42, moeten de douaneautoriteiten van de lidstaten van invoer via wederzijdse bijstand worden verzocht om aanvullende informatie over de huidige transactiewaarde te verstrekken, omdat in deze gevallen de eindontvanger van de goederen een betaling kan doen aan bijvoorbeeld de Chinese leverancier die veel hoger is dan de factuurwaarde die door de douanebeambte aan de douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer wordt getoond. Dit kan echter tijdrovend zijn of niet tot resultaten leiden, omdat de opgegeven koper een ander kan zijn dan de eindontvanger van de goederen of een zogenaamde ploffer kan zijn⁵⁵.

Wanneer er nog steeds twijfel bestaat, kunnen er steekproeven worden genomen van de ingevoerde goederen en er kan een borg⁵⁶ worden gevraagd om de potentieel gederfde rechten te dekken. De Commissie heeft duidelijke richtsnoeren aan de lidstaten gegeven over de wijze waarop onderwaardering tijdens de toepassing van de korting voor prioritaire controlegebieden met betrekking tot textiel en schoeisel uit Aziatische landen moet worden aangepakt. Er blijven echter praktische moeilijkheden bestaan.

In elke bezochte lidstaat selecteerden we uit een steekproef dertig potentieel ondergewaardeerde importen uit 2015 van textiel en schoeisel uit Azië om te verifiëren of er aan de verzoeken in MA-mededelingen van OLAF met betrekking tot onderwaardering was voldaan. We stelden vast dat lidstaten de desbetreffende MA-mededelingen op verschillende wijzen hadden uitgevoerd en dat er niet altijd werd voldaan aan verzoeken van OLAF. We constateerden eveneens dat alle producten uit de steekproef significant waren ondergewaardeerd. In sommige gevallen waren de bij de invoer opgegeven prijzen van verwerkte katoen zelfs lager dan de prijs van ruwe katoen. Figuur 3 en figuur 4 omvatten een vergelijking tussen de risicodrempelwaarden van verwerkte katoen, de prijzen van ruwe katoen en de bij de invoer opgegeven prijzen in de steekproeven van het VK en Polen:

Bron: ERK, op basis van gegevens van het webgebaseerde instrument Theseus (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) en van http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch

Bron: ERK, op basis van gegevens uit het webgebaseerde instrument Theseus (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) en van http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch

We stelden eveneens vast dat lidstaten die minder inklaringscontroles uitvoeren, meer invoer aantrekken. Dit is vooral duidelijk in het geval van controles met betrekking tot de onderwaardering van textiel en schoeisel uit China, waarbij lidstaten die geen inklaringscontroles uitvoeren, verkeer uit andere lidstaten aantrekken.

Het VK past de risicodrempel zoals beschreven in paragraaf 92 niet toe en vraagt bij de vrijgave geen garantie voor de vrijgave van de opgegeven goederen die potentieel een ondergewaardeerde douanewaarde hebben ter dekking van het potentiële verlies aan douanerechten. OLAF heeft echter alle lidstaten verzocht om alle passende voorzorgsmaatregelen te treffen om de financiële belangen van de EU te beschermen en om als waarborg douanerechten te laten betalen op geïdentificeerde verdachte zendingen om toekomstige verliezen van douanerechten te voorkomen.

We constateerden dat het feit dat in het VK bij potentieel ondergewaardeerde goederen niet om een garantie wordt gevraagd, heeft geleid tot omleidingen in het goederenverkeer: invoer van significant ondergewaardeerde Chinese goederen uit andere lidstaten die, nadat ze in het kader van CP 42 in het VK in het vrije verkeer zijn gebracht, terug worden vervoerd naar het Europese vasteland, bijvoorbeeld textiel of schoeisel uit China die in het kader van de regeling extern douaneverkeer van Hamburg naar Dover worden verzonden, alwaar de goederen op basis van CP 42 zonder inklaringscontroles in het vrije verkeer worden gebracht en vervolgens naar bijvoorbeeld Polen of Slowakije worden vervoerd. In figuur 5 wordt een voorbeeld gegeven van “invoerkantoorshopping” via CP 42:

Bron: ERK.

Operatie Octopus werd in 2016 door de Franse douane in samenwerking met OLAF uitgevoerd. De operatie was gericht op invoer in het kader van CP 42. Bij deze administratieve samenwerkingsactie kwam aan het licht dat onderwaarderingsfraude vooral plaatsvond in het VK en dat deze werd verergerd door het feit dat er geen btw werd betaald in de lidstaat van bestemming. De opgegeven waarden op basis van valse facturen waren vijf- tot tienmaal ondergewaardeerd, wat een significante impact had op geïnde douanerechten en belastingen⁵⁷.

Over de impact van het frauduleuze gebruik van CP 42 op gederfde btw en douanerechten wordt in paragraaf 83 van ons Speciaal verslag nr. 24/2015⁵⁸ het volgende gezegd: “Wij hebben in het Verenigd Koninkrijk twee gevallen aangetroffen van ondergewaardeerde invoer in het kader van douaneregeling 42, die dankzij de gezamenlijke douaneoperatie van OLAF al waren vastgesteld door de nationale belasting- en douanedienst. HMRC raamt de impact op de btw-inning in het Verenigd Koninkrijk op 0,5 miljoen GBP en 10,6 miljoen GBP in andere lidstaten. De geraamde impact op de inning van douanerechten in het Verenigd Koninkrijk bedraagt 81 miljoen GBP. Deze impacts zijn door de HMRC geraamd voor alle goederen die zijn ingevoerd door de twee handelaren die zijn geïdentificeerd in de steekproef over een periode van drie jaar”.

Figuur 6 geeft de gegevens van Eurostat weer voor de vijf door de Rekenkamer geselecteerde lidstaten in de periode 2007-2016. De lidstaten die grondige inklaringscontroles van onderwaardering van textiel en schoeisel uit China hebben ingevoerd, zagen een stijging in de gemiddelde opgegeven invoerprijzen, maar constateerden een afname in het invoervolume. De toename van het invoervolume in het VK was 358 000 ton, terwijl de totale afname in de andere vier lidstaten 264 000 ton bedroeg.

Bron: Eurostat.

Dit wordt verder bevestigd door de schattingen van potentiële verliezen van douanerechten door onderwaardering van textiel en schoeisel die door OLAF voor de periode 2013-2016 zijn gemaakt.

Volgens OLAF⁵⁹ had het VK naar schatting 1,9874 miljard euro (bruto), of 1,5736 miljard euro (netto), meer aan traditionele eigen middelen beschikbaar moeten stellen dan het deed in de periode 2013-2016. De kwantificering van mogelijke verliezen (netto, na aftrekking van inningskosten) vergeleken met het totaal aan eigen middelen en de traditionele eigen middelen die in diezelfde periode daadwerkelijk door de lidstaten beschikbaar werden gesteld, zijn hieronder te vinden” in figuur 7.

Bron: Jaarlijks activiteitenverslag 2016 van DG Begroting.

Dit bevestigt onze bevindingen in Speciaal verslag nr. 23/2016 dat “door verschillen in douanecontrolepraktijken tussen de lidstaten de ene haven aantrekkelijker kan zijn voor wereldwijde scheepvaartmaatschappijen dan de andere”⁶⁰.

Lidstaten hanteren een verschillende aanpak om fraude met betrekking tot herkomst en classificatie aan te pakken

OLAF kan via mededelingen voor wederzijdse bijstand (MA) meldingen van fraude onder de lidstaten verspreiden. Deze bevatten verzoeken aan de douaneautoriteiten van de lidstaten om de financiële belangen van de EU te waarborgen.

We stelden vast dat de vijf geselecteerde lidstaten een verschillende aanpak hanteerden met betrekking tot de follow-up van OLAF-mededelingen voor wederzijdse bijstand 2015/15 over misclassificatie en 2014/21-2015/18 over de onjuiste beschrijving van herkomst. Oneerlijke handelaren kunnen misbruik maken van de verschillende benaderingen van douanecontroles om de betaling van douanerechten te ontduiken.

We ontdekten eveneens dat de follow-up van mededelingen voor wederzijdse bijstand gemakkelijker is in lidstaten waar het verplicht is om de verzender te vermelden in de aangifte ten invoer (ED).

Lidstaten hanteren een verschillende aanpak wat betreft sanctieregelingen

In de EU hebben de lidstaten de verplichting om de douanewetgeving te handhaven⁶¹ en kunnen zij daarbij een scala aan civiel-, bestuurs- en/of strafrechtelijke sancties opleggen om overtredingen te ontmoedigen. Dit kan de concurrentie op de interne markt tussen legitieme handelaren verstoren, terwijl fraudeurs gebruik kunnen maken van deze verschillen en de financiële belangen van de EU kunnen schaden.

We stelden vast dat in Polen, België en Frankrijk douaneovertredingen als strafbaar feit worden aangemerkt en systematisch leiden tot strafrechtelijke vervolging. In Polen bestaan er bestuurs- noch civielrechtelijke sancties voor douaneovertredingen.

De Commissie presenteerde een voorstel voor een richtlijn ter vaststelling van een rechtskader van de Unie voor douaneovertredingen en sancties⁶², dat momenteel wordt beoordeeld door de Raad en het Europees Parlement. Het voorstel voor de richtlijn is het resultaat van een studie⁶³ over de rechtskaders van de lidstaten voor douaneovertredingen en sancties.

Er zijn mazen in de douane-invoercontroles

Het risicobeheer van de douaneautoriteiten van de lidstaten omvat het identificeren, beoordelen, analyseren en matigen van de verschillende soorten en niveaus van risico’s die met de internationale goederenhandel zijn verbonden.

Het douanerisicobeheer van de EU gaat te werk volgens het principe “voorafgaande inschatting van het risico en controles waar nodig”. Afhankelijk van de betrokken risico’s kunnen deze worden aangepakt voorafgaand aan het laden van de goederen in het land van uitvoer, voordat de goederen EU-grondgebied of de plaats van lossing binnenkomen, op het moment van invoer of nadat de goederen in het vrije verkeer zijn gebracht⁶⁴.

Invoer kan door middel van normale of vereenvoudigde procedures plaatsvinden. Het invoeren van goederen via vereenvoudigde procedures vergemakkelijkt de handel doordat de goederen sneller kunnen worden vrijgegeven. De Commissie stelt elk jaar een verslag op van douane-unieprestaties (CUP) waarin een overzicht van de frequentie en doeltreffendheid van de verschillende soorten uitgevoerde douanecontroles is opgenomen.

Lidstaten voeren geen controles vóór aankomst uit ter bescherming van de financiële belangen van de EU

In de fase waarin de goederen nog niet zijn aangekomen, kunnen douaneautoriteiten vooraf informatie verkrijgen over de op handen zijnde aankomst van ladingen via scheepsmanifesten en andere bronnen. In de EU kunnen de vervoerders of hun geautoriseerde vertegenwoordigers op een voorgeschreven tijd vóór de aankomst van de goederen een elektronische summiere aangifte bij binnenbrengen ENS) indienen bij de eerste (lucht)haven van binnenkomst in het douanegebied van de EU. Risico-analyseteams van de douane analyseren deze gegevens en maken een voorlopige controleselectie. In die fase is er echter beperkte informatie beschikbaar om gedetailleerde controles voor belastingdoeleinden uit te kunnen voeren bijvoorbeeld met betrekking tot de douanewaarde of classificatie van de ingevoerde goederen⁶⁵.

De douaneautoriteiten van de vijf geselecteerde lidstaten stelden dat zij geen controles vooraf van ENS voor belastingdoeleinden kunnen uitvoeren vanwege de afwezigheid van de relevante gegevens. Verdachte (negatief bekende) handelaren kunnen echter controles vooraf voor belastingdoeleinden in gang zetten als de ENS gegevens laat zien van de verzender en de geadresseerde. Hoewel dit regelmatig het geval is, kunnen dergelijke gegevens ontbreken⁶⁶.

Lidstaten voeren niet altijd de controles uit die in hun risicobeheerssystemen worden voorgesteld

Inklaringscontroles die door het risicobeheerssysteem worden voorgesteld, kunnen fysieke of documentaire controles betreffen of bestaan uit het afnemen van een steekproef van goederen voor verdere analyse, inclusief een laboratoriumanalyse.

We constateerden dat in de door de Rekenkamer bezochte lidstaten, behalve het VK, een douanebeambte een door een risicofilter voorgestelde controlemaatregel kan negeren zonder toestemming of bevestiging van bovenaf. Dit is een discrepantie in de internecontrolesystemen die de doeltreffendheid van het douanerisicobeheerssysteem ondermijnt.

In het VK zijn de fysieke controles en documentaire controles alleen van toepassing op normale invoerprocedures, die 12 % van de aangiften ten aanvoer vertegenwoordigen. We stelden vast dat in 2015 99,77 % van de invoer die onder normale procedures was aangegeven, binnen een uur was ingeklaard; we stelden eveneens vast dat bij documentaire controles om de onjuiste beschrijving van herkomst bij de vrijgave aan te pakken, noch de originele bewijzen van oorsprong, noch de ConTraffic-database worden gebruikt om discrepanties op te sporen. Dit roept vragen op over de doeltreffendheid van inklaringscontroles in het VK. De resterende 88 % van aangiften ten invoer werd ingediend via vereenvoudigde procedures en was niet onderworpen aan inklaringscontroles.

De hoeveelheid controles na vrijgave compenseert de afname van de inklaringscontroles bij vereenvoudigde procedures niet

Handelaren die toestemming hebben gekregen om gebruik te maken van vereenvoudigde procedures voor invoer profiteren van een versneld vrijgaveproces. De douane vertrouwt op de juistheid van hun aangiften ten invoer en verricht minder controles vóór de vrijgave. Dit dient te worden gecompenseerd door controles vóór de autorisatie en audits achteraf⁶⁷. In 2015 werd er bij bijna vier vijfde van alle EU-invoer gebruikgemaakt van vereenvoudigde procedures, waarvan 0,2 % onderworpen was aan inklaringscontroles.

We ontdekten echter dat er in Spanje en het VK geen inklaringscontroles bij vereenvoudigde procedures worden uitgevoerd. Dit is vooral ernstig in het geval van het VK, omdat een grote meerderheid van de aangiften ten invoer wordt ingediend door middel van vereenvoudigde procedures.

Een geautoriseerde marktdeelnemer (AEO) is een betrouwbare handelaar bij wie minder fysieke en op documenten gebaseerde controles bij inklaring worden verricht. De AEO-autorisatie wordt verleend door de douane mits de handelaar aan bepaalde criteria voldoet⁶⁸.

Een van de vereenvoudigingen die in het UCC staat beschreven, biedt de mogelijkheid een douaneaangifte in te dienen door middel van een inschrijving in de administratie van de houder van de autorisatie. In dit geval is de handelaar verplicht om de douane kennis te geven van het aanbrengen van goederen, maar de gegevens met betrekking tot de herkomst, tariefclassificatie en de waarde van de goederen maken geen deel uit van deze kennisgeving⁶⁹, waarmee de douane een betekenisvolle risicoanalyse voor belastingdoeleinden zou kunnen uitvoeren. Bovendien kunnen de douaneautoriteiten de AEO ontheffen van zijn verplichting om de goederen bij de douane aan te brengen⁷⁰.

We ontdekten gevallen van AEO's in de koerierssector die misbruik maakten van de douanevrijstelling voor zendingen met een te verwaarlozen waarde en andere gevallen van AEO's die op het moment van ons bezoek niet aan de AEO-voorwaarden voldeden, of die ondergewaardeerde invoer van textiel en schoeisel uit China als aangever of vertegenwoordiger aangaven.

We stelden vast dat Italië geen audits na vrijgave uitvoert, zoals beschreven in de Gids voor douanebedrijfscontroles, zelfs niet met betrekking tot AEO's. In het VK onderzochten we tien controledossiers van audits na vrijgave met betrekking tot AEO's, maar geen daarvan was werkelijk een audit na vrijgave; het waren eerder controles waarbij werd beoordeeld of gemonitord of er nog steeds werd voldaan aan de AEO-voorwaarden.

Uiteindelijk constateerde de Commissie in juli 2016 dat zes lidstaten⁷¹ ofwel geen audits na vrijgave uitvoerden, ofwel geen informatie verstrekten over deze audits. Uit deze lidstaten kwam ongeveer 20 % van het totaalbedrag aan geïnde douanerechten in de EU⁷². Audits na vrijgave zijn bedoeld om de restrisico’s na inklaringscontroles en andere controles na vrijgave aan te pakken, maar deze risico’s blijven bestaan als ze niet worden uitgevoerd.

Controles na vrijgave betreffen zelden invoer in andere lidstaten

Wanneer een importeur die zijn hoofdkantoor heeft in een lidstaat (lidstaat 2) een invoertransactie in een andere lidstaat (lidstaat 1) uitvoert, moeten de douanecontroles door de laatste worden uitgevoerd⁷³.

We constateerden dat de douaneautoriteiten van lidstaat 1 geen contact opnemen met de douaneautoriteiten van lidstaat 2 om de boekhoudbescheiden, bankrekeningen, enz. van de handelaar op zijn grondgebied op te vragen, en dat de douaneautoriteiten van lidstaat 2 niet op de hoogte zijn van de invoer, aangezien de autoriteiten van lidstaat 1 niet de verplichting hebben om hen daarvan in kennis te stellen.

Dit wordt verergerd door het feit dat informatie in de bestaande database van invoer in de lidstaten, “Surveillance 2”, in beperkte mate nuttig is voor audits na vrijgave, omdat in de database de naam van de importeur en/of aangever niet wordt vermeld. De volledige uitrol⁷⁴ van een database met de naam “Surveillance 3”, waarin deze en andere relevante informatie is opgenomen, wordt pas op 1 oktober 2018 verwacht.

We constateerden dat deze situatie met name geldt voor CP 42. Op grond van deze regeling kan een importeur in lidstaat 2 een vertegenwoordiger in lidstaat 1 aanwijzen om de invoer daar uit te voeren, waardoor het moeilijker wordt een controle na vrijgave uit te voeren.

Volgens OLAF wordt ongeveer 57 % van de verdachte ondergewaardeerde invoer uit China op het gebied van textiel en schoeisel in het kader van CP 42 ingeklaard, hoewel slechts 16 % van de invoer via deze procedure wordt ingeklaard.

De Commissie heeft tijdens een inspectie in Slowakije in december 2016 eveneens geconstateerd dat het grootste risico op onderwaardering werd vastgesteld bij invoer die onder CP 42 viel; in deze gevallen is de importeur doorgaans gevestigd in een andere lidstaat, waardoor het moeilijker is om dit probleem aan te pakken via een controle na vrijgave.

Het ontbreken van controles van douanevrijstellingen voor zendingen met een te verwaarlozen waarde leidt tot te lage betalingen van douanerechten

In de douanewetgeving is een vrijstelling van douanerechten voor zendingen met een te verwaarlozen waarde opgenomen. Goederen waarvan de waarde een bepaalde drempel niet overschrijdt, worden vrijgesteld van douanerechten en andere belastingen. Dit komt doordat de geringe potentiële inning van inkomsten van zendingen met een te verwaarlozen waarde niet opweegt tegen de administratieve en bedrijfskosten die nodig zijn om de naleving van douaneregels af te dwingen.

De snelle uitbreiding van elektronische handel heeft dit beeld veranderd. De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) erkent⁷⁵ dat ten tijde van de invoering van de meeste van de huidige vrijstellingen voor invoer met een te verwaarlozen waarde, online winkelen nog niet bestond en het aantal importen waarbij gebruik werd gemaakt van de vrijstelling, relatief klein was.

Op leveringen “business-to-consumer” (B2C) van goederen die in niet-EU-landen zijn aangeschaft, is een vrijstelling van btw (en douanerechten) voor zendingen met een te verwaarlozen waarde van toepassing als de waarde ervan niet hoger is dan 10 euro of 22 euro. Wanneer de goederen een waarde hebben die hoger is dan 150 euro, moeten er naast btw ook douanerechten worden geheven. Een gift van een particulier naar een andere particulier (P2P) is vrijgesteld van douanerechten en btw als de waarde ervan niet hoger is dan 45 euro. Wanneer de waarde hoger is dan 45 euro, maar niet hoger dan 700 euro exclusief btw, dan kan een forfaitair standaarddouanerecht van 2,5 % worden toegepast. Al deze vrijstellingen zijn ook van toepassing als de goederen online gekocht zijn in niet-EU-landen.

We constateerden dat de elektronische douane-inklaringssystemen in de geselecteerde landen het volgende accepteerden: i) invoer waarvoor een vrijstelling van douanerechten werd aangevraagd voor goederen van te verwaarlozen waarde, terwijl de opgegeven waarde⁷⁶ hoger was dan 150 euro, en ii) invoer van commerciële zendingen die als gift waren opgegeven.

We constateerden eveneens dat zelfs vervoerders die in het bezit waren van een AEO-autorisatie, misbruik maakten van deze douanevrijstellingen voor goederen die na de inwerkingtreding van de gedelegeerde handeling en de uitvoeringshandeling voor het douanewetboek⁷⁷ op 1 mei 2016 werden ingevoerd. Dit is bijzonder ernstig omdat AEO's moeten beschikken over interne controles waarmee illegale of onregelmatige transacties kunnen worden voorkomen en opgespoord⁷⁸.

Uit door het VK verzameld bewijs over elektronische handel blijkt een massale onderwaardering van goederen die uit het Verre Oosten en steeds vaker de VS zijn ingevoerd met een factor van tussen tien- en honderdmaal onder de correcte waarde.

Volgens de Belgische douane worden goederen die via bepaalde websites uit een niet-EU-land zijn gekocht, systematisch aangegeven als goederen met een waarde onder de 22 euro, terwijl de klant feitelijk meer betaalde⁷⁹.

Tot slot worden invoerrechten volgens een studie van Copenhagen Economics⁸⁰ slechts geheven op 47 % van de belastbare postzendingen en deze onvolledige heffing van douanerechten vertaalt zich rechtstreeks in een verlies aan douanerechten in de EU van ongeveer 0,25 miljard euro.

De derving van douanerechten vindt daarom op twee manieren plaats: i) door de onderwaardering van goederen, waarbij de goederen foutief worden opgegeven als in aanmerking komend voor de vrijstelling voor zendingen met een te verwaarlozen waarde, en ii) door de toepassing van de vrijstelling op niet in aanmerking komende goederen, zoals opgegeven goederen met een waarde van meer dan 150 euro die door het douane-inklaringssysteem worden geaccepteerd omdat er een maas in de systemen zit, of commerciële zendingen (B2C) die als geschenk zijn opgegeven (P2P) omdat ze zo niet door de douane worden gecontroleerd.

Dit is nog waarschijnlijker in het geval van vervoerders die houder zijn van een AEO-autorisatie, omdat bij hen minder fysieke en documentaire controles worden uitgevoerd, inclusief minder controles bij de invoerkantoren en controles na vrijgave⁸¹.

Conclusies en aanbevelingen

Bij deze controle werd beoordeeld of de EU-invoerprocedures de financiële belangen van de EU beschermen. We ontdekten ernstige tekortkomingen die erop wijzen dat er sprake is van zowel tekortkomingen in het rechtskader als een ondoeltreffende uitvoering van douanecontroles door lidstaten op de invoer, wat een negatieve invloed heeft op de financiële belangen van de EU.

Het ontbreken van een schatting van de douanekloof heeft een negatieve invloed op de evaluatie van de prestaties van de douane-unie als het gaat om de bescherming van de financiële belangen van de EU, en belemmert een doelmatige toewijzing van middelen aan terreinen, zoals onderwaardering of lidstaten waar de hoogste potentiële inkomstenderving is vastgesteld (zie de paragrafen 26-28).

Aanbeveling 1

Om aan het verzoek van het Europees Parlement te voldoen moet de Commissie een methodologie ontwikkelen en vanaf 2019 periodieke ramingen maken van de douanekloof en rekening houden met de resultaten daarvan bij de toewijzing van middelen en de vaststelling van operationele streefdoelen.

Beoogde uitvoeringsdatum: 2019.

De lidstaten worden financieel niet voldoende gestimuleerd om douanecontroles uit te voeren en de inning van douanerechten voor de EU-begroting te verbeteren: lidstaten die douanecontroles uitvoeren maar waarvan de terugvorderingen niet succesvol zijn, lopen het risico de financiële gevolgen te ondervinden van deze verliezen, terwijl al deze gevolgen mogelijk juist uitblijven voor lidstaten die dergelijke controles niet uitvoeren. Bovendien heeft één lidstaat geklaagd over het feit dat hoe meer hij fraude aanpakt, hoe hoger het risico is dat de Commissie de lidstaat financieel aansprakelijk stelt (zie de paragrafen 29-32).

Zelfs als er via EU-actieprogramma’s financiering wordt verstrekt, wordt die niet altijd gekoppeld aan de bescherming van de financiële belangen van de EU. Lidstaten leveren niet altijd de benodigde financiële middelen voor de uitvoering van niet-Uniecomponenten van de Europese informatiesystemen die niet in het kader van de actieprogramma's worden gefinancierd, wat leidt tot een mogelijke vertraging in de uitvoering van het UCC. Sommige lidstaten waarin de belangrijkste invoerhavens zijn gevestigd, erkennen dat hun aandeel van TEM-inhoudingen te hoog is (zie de paragrafen 33-40).

Aanbeveling 2

De Commissie moet alle beschikbare opties in overweging nemen om de ondersteuning van nationale douanediensten bij hun belangrijke EU-functie in het nieuwe meerjarig financieel kader (MFK) te versterken, met inbegrip van een evaluatie van het juiste percentage inningskosten.

Streefdatum voor de uitvoering: vóór het begin van het volgende MFK.

Aanbeveling 3

De Commissie moet voorstellen om de volgende EU-actieprogramma's ter ondersteuning van de douane-unie te gebruiken om bij te dragen tot de financiële duurzaamheid van de Europese douane-informatiesystemen.

Streefdatum voor de uitvoering: vóór het begin van het volgende MFK.

De informatie-uitwisseling en samenwerking bij douaneaangelegenheden verloopt soepel. Uit de controle bleek echter dat er nog steeds tekortkomingen zijn in de instrumenten voor informatie-uitwisseling, zowel in de inhoud als in het gebruik ervan (zie de paragrafen 41-69).

Aanbeveling 4

De Commissie moet:

1. in 2018 wijzigingen in de douanewetgeving voorstellen om de vermelding van de verzender in de aangifte ten invoer (ED) verplicht te stellen; en
2. verzoeken in het kader van wederzijdse bijstand preciezer formuleren om ervoor te zorgen dat ze uniform worden uitgevoerd door de lidstaten.

Streefdatum voor de uitvoering: direct.

Aanbeveling 5

De Commissie moet in 2018 een overzeese contactambtenaar van OLAF benoemen die zich vestigt in niet-EU-landen waar de meeste frauduleuze overladingen in vrije zones voorkomen.

Wat betreft de uniforme toepassing van EU-douanewetgeving, wordt het geïntegreerde tarief van de Europese Unie (Taric) uniform toegepast in vier van de vijf gecontroleerde lidstaten. In Taric zijn echter veranderingen met terugwerkende kracht aangebracht die financiële gevolgen hebben en zorgvuldig door de lidstaten moeten worden uitgevoerd. De lidstaten controleren niet naar behoren of de afgegeven beschikkingen inzake bindende tariefinlichtingen (BTI-beschikkingen) door de houders ervan werkelijk worden gebruikt op het moment van invoer. Het UCC verleende de Commissie de bevoegdheid om het uitbrengen van EU-brede beschikkingen over de waardebepaling mogelijk te maken, maar de Commissie heeft dit nog niet gedaan (zie de paragrafen 70-88).

Aanbeveling 6

De Commissie moet:

1. uiterlijk in 2020 zorgvuldig follow-up geven aan de controles in de lidstaten van de naleving van BTI-beschikkingen; en
2. het uitbrengen van EU-brede beschikkingen over de douanewaarde onverwijld mogelijk maken, zoals door ons aanbevolen in Speciaal verslag nr. 23/2000.

De lidstaten volgen echter verschillende benaderingen met betrekking tot douanecontroles om onderwaardering, de onjuiste beschrijving van herkomst en misclassificatie aan te pakken en om sancties op te leggen. Het is voor douaneautoriteiten een uitdaging om een evenwicht te vinden tussen de noodzaak om handel te vergemakkelijken met snellere en naadloze invoerprocedures en de noodzaak om douanecontroles uit te voeren. Omslachtige douanecontroles kunnen van invloed zijn op de keuze van de handelaar van het douanekantoor van de invoer en (lucht)havens met minder douanecontroles trekken meer verkeer aan. De Rekenkamer trof gevallen van “invoerkantoorshopping” aan, dat wil zeggen dat handelaren ervoor kiezen om de ondergewaardeerde goederen in te voeren in lidstaten met minder zware controles (zie de paragrafen 89-110).

Aanbeveling 7

De Commissie moet wijzigingen in de wetgeving voorstellen waardoor zij vanaf 2021 financiële correcties kan opleggen aan lidstaten die de risico’s niet adequaat aanpakken en mogelijk “invoerkantoorshopping” aanmoedigen.

Wegens een gebrek aan toereikende gegevens voeren de lidstaten geen risicoanalyses voor belastingdoeleinden uit in de fase waarin goederen nog niet zijn aangekomen of na de kennisgeving door de handelaar van de aankomst van goederen op hun grondgebied. Bovendien kunnen in de vijf gecontroleerde lidstaten de douanebeambten de controles die door het nationale risicobeheerssysteem worden voorgesteld, negeren zonder enige toestemming van bovenaf. Wat betreft de vereenvoudigde procedures compenseren de lidstaten het aantal afgenomen inklaringscontroles niet met controles na vrijgave. Verder is het zo dat indien een handelaar goederen invoert in een andere lidstaat dan waarin hij is gevestigd, deze invoer zelden na inklaring wordt gecontroleerd. Lidstaten hebben moeite om ervoor te zorgen dat handelaren de vrijstelling van douanerechten voor zendingen met een te verwaarlozen waarde naleven, wat leidt tot derving van inkomsten voor de nationale en de EU-begroting. We stelden eveneens vast dat AEO's die in de koerierssector actief zijn, misbruik maakten van deze vrijstelling (zie de paragrafen 111-141).

Aanbeveling 8

De Commissie moet in 2018:

1. wetgevingsmaatregelen voorstellen om de verstrekking van aanvullende gegevenselementen verplicht te stellen waarmee de verrichting van financiële risicoanalyses in de fase waarin de goederen nog niet zijn aangekomen, worden mogelijk gemaakt, evenals de kennisgeving van de handelaar van de aankomst op het grondgebied;
2. de Surveillance-database verbeteren om de ontvanger van goederen te identificeren wanneer douaneprocedure 42 wordt gebruikt;
3. het misbruik van de vrijstellingen voor zendingen met een te verwaarlozen waarde voor elektronische handel in goederen uit niet-EU-landen onderzoeken.

Aanbeveling 9

De lidstaten moeten onmiddellijk:

1. de niet-inachtneming van controles die door een specifiek risicofilter worden voorgesteld, afhankelijk te stellen van voorafgaande of rechtstreekse goedkeuring van bovenaf;
2. controles in hun elektronische inklaringssystemen instellen om de aanvaarding van aangiften ten invoer te blokkeren waarvoor een douanevrijstelling voor zendingen met een te verwaarlozen waarde is aangevraagd voor goederen met een intrinsieke waarde van meer dan 150 euro of voor commerciële zendingen (B2C) die als geschenk zijn aangegeven (P2P);
3. de naleving door handelaren, inclusief AEO's, van de vrijstelling van douanerechten voor zendingen met een te verwaarlozen waarde achteraf verifiëren;
4. onderzoeksplannen opstellen om het misbruik van deze vrijstelling voor elektronische handel in goederen met niet-EU-landen aan te pakken.

Dit verslag werd door kamer IV onder leiding van de heer Baudilio TOMÉ MUGURUZA, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 7 november 2017.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner LEHNE
President

Verklarende woordenlijst

Aanbrengen van goederen bij de douane: de mededeling aan de douaneautoriteiten van de aankomst van goederen bij het douanekantoor of op enige andere door de douaneautoriteiten aangewezen of goedgekeurde plaats.

Andere controles na vrijgave: de controles van de juistheid, volledigheid en geldigheid van de informatie die is ingevuld op douaneaangiften (bijv. beschrijving van goederen, waarde en kwantiteit) of andere documenten (bijv. invoervergunningen, certificaten van oorsprong) na de invoer van goederen.

Audit na vrijgave: het controleren van handelaren door hun rekeningen, boeken en systemen te onderzoeken om naleving van de douanewetgeving te waarborgen en de risico’s die zijn verbonden aan hun zakelijke activiteiten te evalueren.

Beschikking: elke beslissing die verband houdt met de douanewetgeving die door een douaneautoriteit over een bepaald geval wordt genomen en die voor de betrokken persoon of personen rechtsgevolgen heeft.

Controle op stukken: een controle van de juistheid, volledigheid en geldigheid van de informatie die op de douaneaangifte (bijv. beschrijving van goederen, waarde en kwantiteit) of andere documenten is ingevuld (bijv. invoervergunningen, certificaten van oorsprong).

Douaneaangifte: de handeling waarbij een persoon in de voorgeschreven vorm en op de voorgeschreven wijze het voornemen kenbaar maakt om goederen onder een bepaalde douaneregeling te plaatsen, in voorkomend geval met opgave van eventuele specifieke procedures die moeten worden toegepast.

Douanecontroles: door de douaneautoriteiten verrichte specifieke handelingen ter waarborging van de naleving van de douanewetgeving en andere wetgeving betreffende het binnenbrengen, het uitgaan, de doorvoer, het overbrengen, de opslag en de bijzondere bestemming van goederen die tussen het douanegebied van de Unie en landen of gebieden daarbuiten worden vervoerd, en betreffende de aanwezigheid en het verkeer binnen het douanegebied van de Unie van niet-Uniegoederen en goederen die onder de regeling bijzondere bestemming zijn geplaatst.

Douanediensten: de douanediensten van de lidstaten en elke andere autoriteit die verantwoordelijk is voor de toepassing van douanewetgeving.

Douaneregeling 42: de regeling die importeurs gebruiken om btw-vrijstelling te verkrijgen wanneer de ingevoerde goederen naar een andere lidstaat worden doorgevoerd. De btw moet worden afgedragen in de lidstaat van bestemming.

Douaneregeling: een van de volgende procedures waaronder goederen overeenkomstig het wetboek kunnen worden geplaatst: vrijgave voor het vrije verkeer, speciale procedures, export.

Douanerisico’s: de waarschijnlijkheid gewogen op basis van de impact van een gebeurtenis in verband met het binnenbrengen, het uitgaan, de doorvoer, het overbrengen of de bijzondere bestemming van goederen die tussen het douanegebied van de Unie en landen of gebieden buiten dat gebied worden vervoerd, en in verband met de aanwezigheid van goederen binnen het douanegebied van de Unie van niet-Uniegoederen, die de juiste toepassing van Unie- of nationale maatregelen in de weg staat, de financiële belangen van de Unie en haar lidstaten schaadt, of die een gevaar vormt voor de veiligheid van de Unie en haar ingezetenen, de gezondheid van mens, dier of plant, het milieu of de consument.

Douanestatus: de status van goederen als Unie- of niet-Uniegoederen.

Douane-unie: preferentiële handelsregeling op grond waarvan handelspartners elkaar wederzijds preferentiële toegang verlenen tot hun producten en diensten teneinde de onderlinge handel te bevorderen. Dit leidt tot de wederzijdse afschaffing van tarieven en quota in de daaronder vallende gebieden, de discriminatie van handel met niet-leden en de instelling van een gemeenschappelijk douanetarief tussen de leden.

Douanewetgeving: het geheel van wetgeving dat het volgende omvat: wetboek en de op niveau van de Unie of op nationaal niveau vastgestelde bepalingen ter aanvulling of uitvoering ervan, het gemeenschappelijk douanetarief, de wetgeving betreffende de instelling van een Unieregeling inzake douanevrijstellingen en internationale overeenkomsten houdende douanevoorschriften, voor zover deze van toepassing zijn in de Unie.

Fysieke controle: het onderzoeken van goederen inclusief een gedetailleerde telling en het nemen van monsters om te controleren of deze overeenkomen met de douaneaangifte die bij de goederen is gevoegd.

Inklaring door de douane: het proces van het vervullen van douaneformaliteiten zodat de aanvrager over de goederen kan beschikken.

Invoerkantoorshopping: de handeling waarbij een douanekantoor van invoer met minder controles wordt uitgezocht om op illegale wijze minder douanerechten te betalen.

Invoerprocedure: de toepassing van de douaneregeling “vrijgave voor het vrije verkeer”, die ertoe leidt dat goederen kunnen worden verkocht of geconsumeerd op de EU-markt.

Invoerrecht: het douanerecht dat bij de invoer van goederen verschuldigd is.

Lidstaat van invoer: de lidstaat waar de goederen fysiek in de EU worden geïmporteerd en in het vrije verkeer worden gebracht.

Niet-Uniegoederen: goederen anders dan Uniegoederen of die de douanestatus van Uniegoederen hebben verloren.

Prioritaire controlegebieden: Het gedeelte van het gemeenschappelijk kader voor risicobeheer dat bepaalde douaneregelingen, soorten goederen, vervoerstrajecten, vervoerswijzen of marktdeelnemers omvat die gedurende een bepaalde periode in hogere mate aan risicoanalyses en douanecontroles worden onderworpen.

Risicobeheer: het systematisch in kaart brengen van risico's, onder meer door middel van steekproefcontroles, en het toepassen van alle maatregelen die vereist zijn om de blootstelling aan risico's te beperken.

Risicoprofiel: een combinatie van risicocriteria en controlegebieden (bijv. het soort goederen, land van oorsprong) die duidt op het bestaan van risico’s en leidt tot een voorstel om een controlemaatregel te treffen.

Summiere aangifte bij binnenbrengen: de handeling waarbij een persoon de douaneautoriteiten in de voorgeschreven vorm en op de voorgeschreven wijze, en binnen een specifieke termijn, meedeelt dat goederen het douanegebied van de Unie zullen binnenkomen.

Uniegoederen: goederen die onder een van de volgende categorieën vallen:

1. goederen die geheel zijn verkregen in het douanegebied van de Unie zonder toevoeging van goederen die zijn ingevoerd uit landen of gebieden buiten het douanegebied van de Unie;
2. goederen die in het douanegebied van de Unie zijn binnengebracht uit landen of gebieden buiten dat gebied en die in het vrije verkeer zijn gebracht;
3. goederen die in het douanegebied van de Unie zijn verkregen of vervaardigd, hetzij uitsluitend uit goederen als bedoeld onder b), hetzij uit goederen als bedoeld onder a) en b)

Vrijgave van goederen: de handeling waarbij de douaneautoriteiten goederen ter beschikking stellen voor de doeleinden die zijn bepaald in de douaneregeling waaronder de goederen zijn geplaatst.

Wederzijdse bijstand: iedere handeling van een douanedienst voor of in samenwerking met een andere douanedienst voor de correcte toepassing van douanewetgeving en voor het voorkomen, onderzoeken en bestrijden van douanemisdrijven.

Afkortingen

AC: administratieve samenwerking (administrative cooperation)

ACA's: regelingen voor administratieve samenwerking (Administrative cooperation arrangements)

ADD: antidumpingrechten (anti-dumping duties)

AEO: geautoriseerde marktdeelnemer (Authorised Economic Operator)

AFIS: antifraude-informatiesysteem (Anti-Fraud Information System)

B2C: business-to-consumer

Bni: bruto nationaal inkomen

BTI: bindende tariefinlichting

Btw: belasting over de toegevoegde waarde

CIS: douane-informatiesysteem (Customs Information System)

CP 42: Douaneregeling 42 (customs procedure 42)

CRMS: gemeenschappelijk douanerisicobeheerssysteem (Common Customs Risk Management System)

CSM: containerstatusmelding (container status message)

CUP: douane-unieprestaties (Customs Union Performance)

CVD: compenserende rechten (countervailing duties)

DG BUDG: directoraat-generaal Begroting

DG TAXUD: directoraat-generaal Belastingen en Douane-Unie

ED: enig administratief document

ENS: summiere aangifte bij binnenbrengen

EP: Europees Parlement

EU: Europese Unie

FCLO: contactambtenaar buitenlandse douane (Foreign Customs Liaison Officer)

HMRC: Britse fiscus en douane (Her Majesty Revenue and Customs)

JRC: Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (Joint Research Centre)

MA: wederzijdse bijstand (mutual assistance)

MAA’s: overeenkomsten voor wederzijdse bijstand (mutual assistance agreements)

OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

OLAF: Europees Bureau voor fraudebestrijding van de Commissie

OLO: overzeese contactambtenaar (Overseas Liaison Officer)

P2P: particulier naar particulier (private to private)

PTA: preferentiële handelsregeling (preferential trade arrangement)

RIF: risico-informatieformulier

SMS: specimenbeheersysteem (Specimen Management System)

Taric: informatiesysteem betreffende het geïntegreerd tarief van de Gemeenschap

TEM: traditionele eigen middelen

UCC DA: gedelegeerde handeling voor het douanewetboek van de Unie (Union Customs Code delegated act)

UCC IA: uitvoeringshandeling voor het douanewetboek van de Unie (Union Customs Code implementing act)

UCC: douanewetboek van de Unie (Union Customs Code)

WDO: Werelddouaneorganisatie

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Dit verslag werd opgesteld door controlekamer IV, die onder leiding staat van ERK-lid Baudilio Tomé Muguruza en gericht is op de gebieden marktregulering en concurrerende economie. De controle werd geleid door ERK-lid Pietro Russo. Bij de voorbereiding van het verslag werd hij ondersteund door kabinetschef Chiara Cipriani, kabinetsattaché Benjamin Jakob, hoofdmanager Paul Stafford en taakleider Carlos Soler Ruiz. Het controleteam bestond uit Dan Danielescu, Maria Echanove, Josef Edelmann, Benny Fransen en Francois Gautier.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2017

© Europese Unie, 2017.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: http://europa.eu/contact

Bel of mail
te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),

• by freephone: 00 800 6 7 8 9 10 11 (certain operators may charge for these calls),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e mail te sturen via: http://europa.eu/contact

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: http://europa.eu

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: http://bookshop.europa.eu (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie http://europa.eu/contact).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl/data) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.