Procedure di importazione: le carenze del quadro normativo e un’applicazione inefficace pregiudicano gli interessi finanziari dell’UE

Sintesi

Contenuto della presente relazione

Le merci che provengono da paesi terzi ed entrano nell’Unione europea sono soggette a controlli doganali da parte degli Stati membri prima di essere immesse in libera pratica all’interno dell’UE. La Corte ha verificato se la Commissione europea e gli Stati membri provvedano affinché le procedure di importazione tutelino gli interessi finanziari dell’UE. Sono state riscontrate debolezze e lacune importanti che indicano un’applicazione dei controlli non efficace, con ripercussioni negative sulle finanze dell’UE. La Corte formula una serie di raccomandazioni rivolte alla Commissione e agli Stati membri per migliorare la progettazione e l’attuazione dei controlli.

I controlli doganali

I controlli doganali possono assicurare la tutela degli interessi finanziari dell’UE solo se si basano su norme comuni e vengono applicati dagli Stati membri in modo armonizzato e standardizzato.

Al momento dell’entrata delle merci, le autorità doganali dello Stato membro di importazione dovrebbero chiedere all’importatore di liquidare o di fornire una garanzia per i dazi doganali dovuti sulle merci importate. Tuttavia, gli importatori possono deliberatamente ridurre o eludere l’obbligazione doganale, per esempio, sottovalutando le proprie merci, dichiarando un paese di origine falso o imputando le merci a una categoria di prodotti con un’aliquota del dazio inferiore.

I dazi doganali corrispondono al 14 % del bilancio dell’UE. La loro evasione aumenta il divario doganale, che deve essere colmato dagli Stati membri con contributi RNL più alti. In ultima istanza, il costo grava sui contribuenti europei.

Come si è svolto l’audit della Corte

La Corte ha verificato se i controlli doganali dell’UE tutelino i suoi interessi finanziari e se la Commissione e gli Stati membri abbiano definito procedure di importazione rigorose a tutela di tali interessi.

Cosa è stato riscontrato

La Corte ha riscontrato gravi debolezze che dimostrano l’esistenza di carenze nel quadro normativo doganale nonché un’applicazione inefficace dei controlli doganali sulle importazioni e che pregiudicano gli interessi finanziari dell’UE.

Gli Stati membri non hanno incentivi finanziari sufficienti per effettuare i controlli doganali. Quelli che svolgono i controlli doganali, senza però riuscire a recuperare il mancato gettito dell’UE, rischiano di subire conseguenze finanziarie, mentre è possibile che quelli che non eseguono tali controlli non subiscano tali ripercussioni.

Pur avendo compiuto progressi verso l’applicazione uniforme della normativa doganale, gli Stati membri hanno adottato approcci differenti, in termini di controlli doganali, per fronteggiare la sottovalutazione delle merci, l’errata descrizione dell’origine e l’errata classificazione nonché per comminare sanzioni doganali. I controlli doganali, se gravosi, possono incidere sulla scelta dell’ufficio doganale di importazione da parte degli operatori commerciali: è possibile, pertanto, che nei porti o aeroporti caratterizzati da minori controlli doganali si concentri un traffico maggiore.

Negli Stati membri sussiste ancora una serie di lacune per quanto riguarda il controllo delle importazioni.

Cosa raccomanda la Corte

La Corte formula le seguenti raccomandazioni alla Commissione europea e agli Stati membri.

La Commissione dovrebbe:

1. per soddisfare quanto richiesto dal Parlamento europeo, sviluppare una metodologia e produrre stime periodiche del divario doganale a partire dal 2019, tenendo conto dei relativi risultati ai fini dell’allocazione delle risorse e della fissazione di target operativi;
2. considerare tutte le opzioni disponibili per rafforzare il sostegno ai servizi doganali nazionali nel loro importante ruolo a livello di UE nel nuovo quadro finanziario pluriennale, ivi compresa la revisione del tasso appropriato per le spese di riscossione;
3. nel prossimo quadro finanziario pluriennale, proporre che i nuovi programmi d’azione dell’UE, a sostegno dell’unione doganale, vengano impiegati per contribuire alla sostenibilità finanziaria dei sistemi d’informazione europei relativi all’attività doganale;
4. essere più precisa nelle richieste contenute in una comunicazione di mutua assistenza al fine di assicurarne un’attuazione uniforme da parte degli Stati membri;
5. proporre modifiche alla normativa doganale nel 2018 al fine di rendere obbligatoria l’indicazione dello speditore nella dichiarazione doganale d’importazione.

Gli Stati membri dovrebbero:

1. vincolare l’omissione dei controlli suggeriti da un particolare filtro di rischio a un’approvazione gerarchica a priori o sul momento;
2. introdurre, nei propri sistemi elettronici di sdoganamento, controlli volti a bloccare le dichiarazioni di importazione che chiedono l’esonero dai dazi su merci con valore dichiarato superiore a 150 euro o per spedizioni commerciali dichiarate come regali;
3. creare piani di indagine per combattere l’abuso di questa franchigia su merci oggetto di commercio elettronico con paesi terzi.

Introduzione

Nel 2018 l’UE celebrerà il 50° anniversario dell’unione doganale. Un’unione doganale indica l’assenza di dazi doganali e contingenti alle frontiere interne tra gli Stati membri e l’introduzione di dazi doganali comuni sulle importazioni provenienti da paesi terzi. L’unione doganale e la politica commerciale comune sono settori di competenza esclusiva dell’UE¹, nell’ambito dei quali viene definita in gran parte la politica doganale e adottata la normativa doganale. Tuttavia, la responsabilità per l’attuazione della normativa doganale ricade principalmente sugli Stati membri².

Sebbene le frontiere interne siano state abolite, le merci che provengono dall’esterno del territorio doganale dell’UE e che entrano negli Stati membri sono soggette a controlli doganali e al versamento degli eventuali dazi prima di essere immesse in libera pratica all’interno dell’UE.

L’immissione in libera pratica delle merci importate fa sì che queste possano circolare liberamente all’interno del mercato unico dell’UE come qualsiasi altro prodotto originario dell’Unione³. Pertanto, al momento dell’entrata, spetta all’amministrazione doganale dello Stato membro di importazione chiedere all’importatore di liquidare o di fornire una garanzia per i dazi doganali dovuti sulle merci importate.

I dazi doganali, unitamente agli oneri sulla produzione dello zucchero (collettivamente noti come risorse proprie tradizionali (RPT)), rappresentano una fonte significativa di entrate per il bilancio dell’UE. Essi vengono trasferiti al bilancio al netto della ritenuta per le spese di riscossione. Nel 2016 le RPT corrispondevano al 14 % delle entrate dell’UE, per un ammontare complessivo di 20,1 miliardi di euro.

Le autorità doganali perseguono vari obiettivi e le risorse da allocare a ciascuno di essi sono scarse. Esse si adoperano per conseguire obiettivi quali l’applicazione di misure di natura non fiscale volte al miglioramento della sicurezza interna dell’UE, alla protezione dell’Unione dal commercio sleale e illegale e alla tutela dell’ambiente. La lotta al terrorismo è diventata una priorità per le autorità doganali. Esse sono altresì competenti per la riscossione dei dazi doganali, delle accise e dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) dovuta all’importazione.

È difficile per le autorità doganali trovare l’equilibrio tra la necessità di agevolare gli scambi con procedure di importazione più rapide e fluide e l’esigenza di eseguire controlli doganali. I controlli doganali, se gravosi, possono incidere sulla scelta dell’ufficio doganale di importazione da parte degli operatori commerciali: è possibile, pertanto, che nei porti o aeroporti caratterizzati da minori controlli doganali si concentri un traffico maggiore.

L’obbligazione doganale al momento dello svincolo delle merci dipende da tre fattori: i) il valore in dogana delle merci importate, quando il dazio è calcolato in percentuale dello stesso (ad valorem); ii) l’origine delle merci; iii) la classificazione tariffaria delle merci che, insieme alla loro origine, determina l’aliquota del dazio doganale da applicare al valore in dogana.

Come avviene l’evasione dei dazi doganali

L’importatore può scegliere deliberatamente di ridurre l’obbligazione doganale mediante:

1. la sottovalutazione delle merci, ossia quando l’importatore dichiara un valore delle merci importate inferiore al valore effettivo, spesso corredandole di documenti commerciali falsi;
2. l’errata descrizione dell’origine, quando l’importatore dichiara un falso paese di origine delle merci importate;
3. l’errata classificazione delle merci, imputandole a una categoria di prodotti con un’aliquota del dazio inferiore;
4. una combinazione di quanto precede.

Infine, gli importatori possono abusare della franchigia doganale chiedendo l’esenzione per merci che non ne possono beneficiare.

Il divario doganale e il suo impatto

L’evasione dei dazi doganali aumenta il divario doganale, che uno studio del Parlamento europeo⁴ definisce come la differenza tra il livello teorico dei dazi all’importazione che andrebbe riscosso complessivamente per l’intera economia e i dazi all’importazione effettivamente riscossi. Qualsiasi divario nella riscossione dei dazi doganali va colmato dagli Stati membri con più alti contributi basati sul reddito nazionale lordo (RNL) e, in ultima istanza, grava sui contribuenti europei.

Come affrontare l’evasione dei dazi doganali: controlli doganali e scambio di informazioni

Le merci importate nell’UE sono soggette a controlli doganali. Tali controlli doganali possono garantire il corretto funzionamento del mercato interno e la tutela degli interessi finanziari dell’UE solo se si basano su norme comuni e se sono applicati dagli Stati membri in modo armonizzato e standardizzato.

I controlli doganali sulle importazioni possono essere effettuati:

1. prima dell’arrivo delle merci nel territorio dell’UE o nel luogo di scarico, in questo caso sono noti come controlli prima dell’arrivo o prima dello svincolo;
2. quando le merci vengono importate, i cosiddetti controlli allo sdoganamento; oppure
3. dopo l’importazione delle merci, una volta immesse in libera pratica. Questi sono i controlli a posteriori. Possono essere controlli basati su audit (audit a posteriori) o controlli basati sulle operazioni (altri controlli a posteriori).

Dato che l’UE non dispone di un quadro armonizzato in materia di controllo e gestione del rischio, varia da uno Stato membro all’altro come queste tre forme di controllo si combinano fra loro e quale fra esse prevale. Controlli meno efficaci prima e in concomitanza dello sdoganamento indicano che i rischi residui che pregiudicano la riscossione dei dazi doganali dovrebbero essere attenuati nella fase successiva.

Le autorità doganali hanno la necessità di scambiare informazioni sul commercio internazionale con altri paesi al fine di assicurare la conformità alle disposizioni doganali nonché la completa riscossione delle entrate. Si tratta della cosiddetta mutua assistenza amministrativa.

Lo scambio di informazioni può avere luogo a livello dell’UE tra gli Stati membri o tra questi ultimi e la Commissione, oppure a livello internazionale con paesi terzi. Lo scambio di informazioni a livello dell’Unione europea si svolge nel quadro del regolamento sulla mutua assistenza oppure del sistema doganale di gestione dei rischi nel caso di informazioni attinenti al rischio.

Le autorità doganali possono altresì collaborare fra loro, scambiandosi informazioni e migliori prassi tramite azioni congiunte, seminari, corsi di formazione, gruppi di progetto, visite di lavoro e operazioni transfrontaliere finanziate dai programmi d’azione dell’UE. I principali programmi d’azione dell’UE che finanziano lo scambio di informazioni e la cooperazione tra le autorità doganali per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione europea sono due: Dogana 2013/2020 ed Hercule II/III.

Durante i sei anni della sua attuazione, il programma Dogana 2013 ha erogato quasi 325 milioni di euro di fondi al fine di “appoggiare e integrare le azioni intraprese dagli Stati membri per garantire il funzionamento efficace del mercato interno nel settore doganale”⁵. Il programma Dogana 2020 sostiene il funzionamento dell’unione doganale. Il regolamento che lo istituisce definisce diversi obiettivi specifici volti a sostenere le autorità doganali nella tutela degli interessi finanziari ed economici dell’UE con un finanziamento di quasi 525 milioni di euro per il periodo 2014-2020.

Tra il 2007 e il 2013 Hercule II, il programma d’azione dell’UE teso a finanziare azioni per prevenire e combattere la frode, la corruzione e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari dell’Unione, ha messo a disposizione quasi 100 milioni di euro per azioni antifrode. Nel periodo 2014-2020 gli ha fatto seguito Hercule III, che dispone di una dotazione finanziaria di 105 milioni di euro.

Lo scambio di informazioni e la cooperazione tra le autorità doganali e i paesi terzi hanno luogo sotto l’egida di accordi internazionali quali i regimi di scambi preferenziali (RSP), gli accordi di mutua assistenza (AMA) e gli accordi di cooperazione amministrativa (ACA).

Gli RSP consentono ai partner commerciali di accordare condizioni preferenziali nell’ambito degli scambi commerciali che intercorrono fra loro. Essi possono essere reciproci o unilaterali. Gli AMA offrono una base giuridica per la richiesta di informazioni dai paesi terzi, in particolare al fine di prevenire, individuare e contrastare le operazioni che violano la normativa doganale.

L’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) della Commissione europea conclude ACA con le autorità dei paesi terzi e con i servizi amministrativi di indagine delle organizzazioni internazionali. Lo scopo è di fornire orientamenti pratici per la cooperazione operativa dell’OLAF con le autorità partner, in particolare mediante la designazione di un punto di contatto.

Estensione e approccio dell’audit

L’audit ha valutato se la Commissione e gli Stati membri abbiano definito procedure di importazione rigorose che tutelino gli interessi finanziari dell’UE.

La Corte ha visitato le autorità doganali di cinque Stati membri: Spagna, Italia, Polonia, Romania e Regno Unito. La selezione degli Stati membri si basava sui seguenti criteri di rischio: i) l’entità del rispettivo contributo, in termini di RPT, al bilancio dell’UE; ii) l’incidenza della sottovalutazione delle merci nello Stato membro; iii) il numero di controlli basati su audit in proporzione al totale dei controlli a posteriori.

Il periodo sottoposto ad audit va dal 2007 al 2017. La Corte ha espletato l’audit in due fasi (per maggiori dettagli sull’approccio di audit, cfr. allegato I e allegato II).

1. Prima fase: lavori preparatori alla Commissione e negli Stati membri, tra cui una visita presso i servizi della Commissione (direzione generale della Fiscalità e dell’unione doganale (DG Fiscalità e unione doganale), direzione generale del Bilancio (DG Bilancio), OLAF e Centro comune di ricerca (JRC)) e presso l’Organizzazione mondiale delle dogane (OMD) allo scopo di raccogliere informazioni e dati potenzialmente utili per le attività di audit sul campo negli Stati membri. Ciò ha altresì consentito alla Corte di svolgere un’analisi comparativa della normativa e delle procedure doganali dell’UE rispetto agli standard dell’OMD⁶. Al fine di verificare l’ordinato svolgimento dei controlli doganali e delle procedure di gestione del rischio, prima di ciascuna visita presso uno Stato membro la Corte ha selezionato quattro campioni di importazioni a rischio e un campione di audit effettuati dalle autorità doganali.
2. Seconda fase: attività di audit sul campo sia presso la Commissione (DG Fiscalità e unione doganale, DG Bilancio e OLAF) sia negli Stati membri selezionati, prestando particolare attenzione ai sistemi e ai controlli.

Osservazioni

Nel sistema attuale non viene messa in risalto l’importanza dei dazi doganali quale fonte di finanziamento del bilancio UE

La relazione del Gruppo ad alto livello sulle risorse proprie⁷ mette in evidenza le RPT quale parametro di riferimento delle entrate vere e proprie dell’UE. Ciò nonostante, l’UE non ha ancora elaborato una stima del divario doganale, gli Stati membri sono disincentivati a eseguire controlli e il finanziamento dei programmi doganali dell’UE non assicura la piena sostenibilità finanziaria dell’unione doganale o non sempre è connesso alla tutela degli interessi finanziari dell’UE.

La Commissione non ha elaborato una stima del divario doganale

Nel 2013 il Parlamento europeo ha invitato⁸ la Commissione a “raccogliere dati attendibili sul divario doganale e IVA negli Stati membri e a riferire ogni sei mesi al Parlamento al riguardo”. La Commissione non ha soddisfatto questa richiesta relativamente al divario doganale, mentre finanzia periodicamente studi sull’entità del divario IVA. La Commissione pubblica ogni anno un raffronto tra le RPT aggiuntive accertate, a seguito delle proprie attività ispettive, e l’ammontare effettivamente riscosso. Questo raffronto non può essere assolutamente considerato il divario doganale come definito al paragrafo 10.

L’OLAF ha calcolato le potenziali perdite in termini di dazi doganali e IVA dovute alla sottovalutazione di prodotti tessili e calzaturieri importati nel Regno Unito dalla Cina. Le potenziali perdite di dazi doganali sono state valutate in un ammontare prossimo a 2 miliardi di euro per il periodo 2013-2016. L’OLAF sta verificando se vi siano potenziali perdite in altri Stati membri, fra cui gli altri quattro inclusi nel campione della Corte.

Una stima annuale del divario doganale permetterebbe di valutare le “prestazioni dell’unione doganale” in termini di tutela degli interessi finanziari dell’UE. Inoltre, consentirebbe alla Commissione e agli Stati membri di indirizzare le risorse là dove sono più necessarie.

Gli Stati membri sono disincentivati a eseguire controlli doganali

La riscossione dei dazi doganali ricade nella competenza delle autorità doganali degli Stati membri: esse devono prendere tutte le misure necessarie affinché i dazi siano debitamente trasferiti al bilancio UE e vengano tutelati gli interessi finanziari dell’Unione⁹. A tal fine, la Commissione ispeziona ogni anno le autorità doganali degli Stati membri.

La Commissione può imputare a uno Stato membro la responsabilità finanziaria in caso di errori amministrativi¹⁰. È possibile che a questo rischio non siano confrontati gli Stati membri che non effettuano controlli doganali: per esempio, la Corte ha riscontrato che nel Regno Unito gli operatori commerciali inadempienti vengono inizialmente esclusi dal gruppo obiettivo di un progetto di controllo a posteriori. Uno Stato membro, infatti, ha lamentato il fatto che, quanto più intensa è la lotta alla frode, tanto maggiore è il rischio di vedersi imputata la responsabilità finanziaria da parte della Commissione.

Se, a seguito di un controllo a posteriori, le autorità doganali rilevano il pagamento di dazi doganali per un importo inferiore al dovuto, esse devono procedere alla riscossione dei dazi spettanti. Notificano l’importo dovuto al debitore mediante un avviso di accertamento a posteriori. Le statistiche della Commissione mostrano che, ad eccezione della Polonia, gli Stati membri selezionati hanno registrato un calo del numero di avvisi di accertamento a posteriori¹¹ (cfr. successivo grafico 1).

Fonte: banca dati OWNRES.

Data l’assenza di una stima del divario doganale, non è possibile valutare se ciò sia imputabile a un calo tendenziale dell’efficacia dei controlli a posteriori o a una riduzione di tale divario.

Il finanziamento insufficiente dei sistemi informatici transeuropei può ritardare l’attuazione del codice doganale dell’Unione

La piena attuazione del codice doganale dell’Unione (CDU) è inscindibile dallo sviluppo dei sistemi informatici di supporto. Il varo definitivo di tutti i sistemi elettronici richiesti dal CDU dovrebbe essere ultimato per il 31 dicembre 2020. Dopo questa data, i procedimenti informatici devono diventare la norma e le dogane dell’Unione europea passeranno a un ambiente privo di supporti cartacei.

Secondo la valutazione finale del programma d’azione Dogana 2013¹², l’introduzione a livello dell’UE dei sistemi doganali può risultare ritardata a causa di investimenti nazionali insufficienti. Il programma in questione ha finanziato l’elaborazione delle specifiche dei sistemi informatici transeuropei a livello di Unione, mentre le spese per rendere i sistemi nazionali compatibili con dette specifiche erano a carico degli Stati membri.

La stessa valutazione afferma che, secondo i funzionari degli Stati membri, le spese a carico delle amministrazioni nazionali sono paragonabili a quelle sostenute dalla Commissione e che l’attuazione e l’aggiornamento dei sistemi europei possono essere particolarmente onerosi per gli Stati membri, se i sistemi nazionali sono complessi e non sono ben integrati. Peraltro, alcune componenti dei sistemi d’informazione europei non sono finanziate da Dogana 2020 e sono a carico degli Stati membri¹³.

I vincoli nei bilanci nazionali possono compromettere la corretta attuazione dei sistemi europei e alcuni Stati membri hanno segnalato una carenza di dotazioni finanziarie nazionali nel 2015. Inoltre, nelle risposte date a un questionario inviato nel 2016 dalla Commissione, gli Stati membri hanno confermato il rischio di ritardo.

Come osserva la Commissione, nel 2015 sette Stati membri hanno riscosso oltre l’80 % delle RPT e quattro Stati membri ne hanno riscosso quasi il 60 %¹⁴. A ciò si contrappongono gli importi trattenuti per spese di riscossione in quanto, per esempio, uno Stato membro¹⁵ incassa più di un miliardo di euro e, all’estremo opposto, un altro Stato membro¹⁶ meno di 10 milioni di euro. Tuttavia, esiste una componente di costi fissi nei sistemi doganali, ad esempio per quanto concerne i sistemi informatici¹⁷.

Secondo la relazione del Gruppo ad alto livello sulle risorse proprie, i paesi dove si trovano i maggiori porti di entrata (Belgio, Paesi Bassi) – e quindi dove sono riscossi importi significativi di RPT – hanno talvolta sostenuto che la loro quota di RPT è troppo elevata. Di contro, sui piccoli contributori di RPT grava un onere relativamente maggiore in termini di finanziamento delle componenti dei sistemi d’informazione europei che non sono coperti dal programma d’azione Dogana 2020.

Il finanziamento dell’infrastruttura doganale degli Stati membri nell’ambito del programma d’azione Hercule non sempre è connesso alla tutela degli interessi finanziari dell’UE

La Corte ha esaminato alcuni esempi di relazioni finali di attuazione fornite dai beneficiari di Hercule II e ha constatato che non sempre è chiaro il nesso tra l’effetto conseguito con l’attrezzatura finanziata e la tutela degli interessi finanziari dell’UE. Ad esempio, il programma ha finanziato la confisca di hashish tramite l’uso di endoscopi e una mini telecamera spia impiegata per il sequestro di veicoli di alto valore, ecc.

Nel parere n. 3/2012, la Corte ha constatato¹⁸ che “il materiale cofinanziato non è necessariamente utilizzato a titolo esclusivo per la tutela degli interessi finanziari dell’UE, ma anche per operazioni volte a contrastare il traffico di droga, il traffico d’armi, le evasioni, il traffico di esseri umani, le frodi fiscali, l’utilizzo fraudolento di carte di credito, la falsificazione di denaro e la corruzione di personale appartenente alle autorità nazionali preposte all’applicazione della legge”. Ciò potrebbe tradursi in una minore efficacia delle dogane nel tutelare gli interessi finanziari dell’UE.

Gli strumenti e i programmi dell’UE per lo scambio di informazioni doganali e il potenziamento della cooperazione non hanno raggiunto le loro piene potenzialità

Lo scambio di informazioni può avere luogo a livello dell’UE tra gli Stati membri o tra questi ultimi e la Commissione, oppure a livello internazionale con paesi terzi. La Corte ha constatato che l’UE ha istituito un sistema per consentire tali scambi di informazioni, che però non è sfruttato appieno.

L’UE ha aperto canali di informazione promettenti tra gli Stati membri e tra la Commissione e gli Stati membri, ma vi sono debolezze nel loro contenuto e utilizzo

Gli Stati membri non utilizzano appieno gli strumenti per lo scambio di informazioni previsti nel quadro del regolamento sulla mutua assistenza

Gli Stati membri possono scambiare le informazioni sulle violazioni della normativa doganale tra di loro e con la Commissione avvalendosi degli strumenti e delle banche dati previste dal regolamento sulla mutua assistenza¹⁹. Questi scambi avvengono, in modalità sicura, tramite il sistema d’informazione antifrode (AFIS), lo strumento di comunicazione elettronica che aiuta gli Stati membri a rispettare gli obblighi di comunicazione delle irregolarità che a essi incombono.

Sulla base delle informazioni trasmesse dagli Stati membri, la Commissione può decidere di avviare un’indagine, nonché di diffondere avvisi di frode agli Stati membri ricorrendo alle comunicazioni di mutua assistenza (MA).

La Corte ha constatato che gli Stati membri non attuano in maniera uniforme le richieste avanzate dall’OLAF nelle comunicazioni MA che vengono trasmesse per contrastare frodi costituite da sottovalutazione delle merci, errata descrizione dell’origine o errata classificazione. Sono stati anche rilevati casi in cui gli Stati membri sottoposti ad audit non hanno soddisfatto le richieste dell’OLAF.

Gli Stati membri possono utilizzare altri sistemi informativi, quale il sistema d’informazione doganale (SID), che li aiutano, tramite una più rapida diffusione delle informazioni, a prevenire, individuare e perseguire le infrazioni doganali. Tuttavia, la Corte ha constatato che, a eccezione della Polonia, le autorità doganali degli altri Stati membri selezionati raramente si avvalgono del SID²⁰ per scambiare informazioni sulle irregolarità/frodi doganali con le autorità competenti di altri Stati membri.

Inoltre, gli Stati membri hanno lamentato il problema della doppia trasmissione dei dati, nel SID e nello scambio di informazioni sul rischio in un formulario di informazione sul rischio (RIF). Lo scarso utilizzo della banca dati del SID e le sue sovrapposizioni riducono l’efficacia di tali scambi di informazioni.

Per evitare queste sovrapposizioni, la Commissione ha dato vita al progetto “Un sequestro, una relazione”. Nel 2016 ha invitato gli Stati membri a compilare un questionario. La gran parte degli Stati membri ha ravvisato nella trasmissione multipla dei dati un problema da affrontare. Inoltre, nel quadro del programma d’azione Dogana 2020 è stato creato un gruppo di progetto²¹, composto da rappresentanti degli Stati membri e della Commissione, per discutere le prime conclusioni del questionario e formulare raccomandazioni per risolvere la questione.

Lo scambio di informazioni per contrastare la sottovalutazione delle merci funziona in modo soddisfacente

Per evitare il rischio di sottovalutazione delle merci, la Commissione ha elaborato una metodologia di stima dei “prezzi equi”²² applicando una procedura statistica ai dati presenti in COMEXT²³, con l’obiettivo di produrre stime attendibili per i prezzi delle merci importate²⁴. L’OLAF trasmette queste stime alle autorità doganali degli Stati membri.

Tali informazioni sui prezzi equi rappresentano uno strumento efficace ai fini della gestione del rischio, che aiuta a individuare potenziali casi di sottovalutazione quando sussistono anche altri rischi o indicatori di frode, come il coinvolgimento di operatori commerciali sospetti nell’importazione (operatori commerciali con cattiva reputazione). Esse possono essere altresì impiegate come punto di partenza per stimare la componente del divario doganale dovuta alla sottovalutazione delle merci.

Lo scambio di informazioni per contrastare l’errata descrizione dell’origine è migliorato di recente

Gli importatori possono altresì ridurre l’obbligazione doganale dichiarando un paese di origine delle merci importate non corrispondente al vero. In questo modo beneficiano dell’aliquota del dazio doganale ridotta o nulla prevista dal regime di scambi preferenziali (RSP) e/o evitano il versamento dei dazi antidumping o compensativi²⁵ stabiliti per il paese di origine effettivo. Talvolta la reale origine delle merci viene dissimulata tramite un trasbordo fraudolento in un paese intermedio dove le merci vengono temporaneamente depositate per poi essere spedite nell’UE con una documentazione falsa. La Corte ha reperito in Internet vari esempi di società che offrono questo tipo di “servizio” di trasbordo fraudolento.

Al fine di contrastare questo tipo di frode la Commissione ha sviluppato ConTraffic e i “messaggi sullo status dei container” (CSM). Detti strumenti forniscono informazioni sugli itinerari dei container nonché offrono alle autorità doganali servizi di valutazione dei rischi. Il sistema invia automaticamente avvisi di frode agli Stati membri non appena rileva una difformità tra il paese di origine dichiarato dall’importatore e l’itinerario del container.

Secondo il JRC, nel periodo 2008-2015 è stata analizzata, nell’ambito di un progetto pilota sperimentale condotto dall’OLAF e dal JRC in collaborazione con 12 Stati membri, l’origine dichiarata per 5 milioni di articoli di importazione, usando il sistema ConTraffic; sono stati trasmessi agli Stati membri 1 187 avvisi di potenziale frode connessa all’origine, per un valore economico potenziale di 19 milioni di euro. Nel complesso, per il 2 % delle merci analizzate era stato dichiarato un paese di origine e di spedizione che non corrispondeva all’itinerario dei container. In base al progetto ConTraffic, la Commissione ha concluso²⁷ che nel 2011 ci devono essere stati oltre 1 500 casi di false dichiarazioni di origine, per l’UE27, con una perdita complessiva di entrate per l’UE pari almeno a 25 milioni di euro e probabilmente superiore a 100 milioni di euro.

Ciò nonostante, ConTraffic ha i suoi limiti e non è sempre in grado di determinare la vera origine delle merci.

Scambio di informazioni sul rischio: troppe informazioni sono controproducenti

Le autorità doganali sono tenute a scambiarsi le informazioni attinenti ai rischi avvalendosi di un RIF, non soltanto in merito ai rischi osservati ma anche alle minacce che costituiscono un rischio elevato altrove nell’Unione²⁸. Tuttavia, i rappresentanti doganali interpellati dalla Corte hanno espresso le proprie preoccupazioni riguardo ai RIF ricevuti da altri Stati membri, in quanto non sempre hanno un livello di dettaglio sufficiente per essere utili. È stato menzionato anche il problema della doppia trasmissione dei dati nel sistema comune doganale di gestione dei rischi (CRSM) e nel SID. Inoltre, non sempre gli Stati membri e l’OLAF forniscono un riscontro adeguato.

Secondo la valutazione finale del programma Dogana 2013²⁹ alcuni Stati membri hanno presentato molti RIF per rischi relativamente bassi e locali, il che ha portato a un eccesso di informazioni e a difficoltà nell’individuare i principali rischi.

La cooperazione e lo scambio di informazioni con i paesi terzi sono in miglioramento

Qualora uno Stato membro nutra ragionevoli dubbi circa la validità e/o autenticità delle prove dell’origine preferenziale dichiarata può inviare una richiesta di cooperazione amministrativa al paese beneficiario/partner dell’RSP per conferma. Ragionevoli dubbi possono insorgere quando il facsimile di timbro impiegato sulla prova dell’origine o l’autorità emittente differiscono da quelli visualizzati nella banca dati del sistema di gestione dei modelli³⁰ (SMS) gestito dalla Commissione. La risposta delle autorità dei paesi terzi o, in determinate circostanze, la loro assenza può giustificare il rifiuto del trattamento tariffario preferenziale³¹.

La Corte ha verificato l’attuazione da parte della Commissione delle raccomandazioni da 5 a 13 formulate dalla Corte nella relazione speciale n. 2/2014 “I regimi di scambi preferenziali sono gestiti in modo adeguato?" e ha rilevato che la Commissione ha attuato un piano d’azione per il monitoraggio del funzionamento degli RSP³² e ha creato una routine di monitoraggio permanente (questionari, visite ecc.).

Tuttavia, gli Stati membri hanno segnalato problemi con paesi come l’India, l’Indonesia, l’Afghanistan, il Nepal e il Bangladesh, in quanto le risposte alle richieste di cooperazione amministrativa (CA) erano tardive e di scarsa qualità. La Corte aveva già riscontrato i problemi relativi all’India e al Vietnam nell’audit menzionato³³.

Gli accordi di mutua assistenza (MAA) o i protocolli di mutua assistenza acclusi agli accordi internazionali offrono una base giuridica per la richiesta di informazioni dai paesi terzi e sono efficaci in tal senso. La Corte ha riscontrato tuttavia casi di cooperazione insufficiente da parte della Cina: gli Stati membri hanno segnalato difficoltà a ottenere risposte alle richieste inviate con ricorso alla mutua assistenza. Secondo l’OLAF, ad oggi soltanto 1/3 delle circa 150 richieste di verifica inviate alla Cina dopo l’ODC Snake³⁴ ha ricevuto risposta. Il Regno Unito si avvale del proprio ufficiale di collegamento estero delle dogane (Foreign Customs Liaison Officer) in Cina per ottenere informazioni sulle esportazioni verso il Regno Unito. L’OLAF dispone anche di un ufficiale di collegamento per i territori d’oltremare, di stanza a Pechino.

Nell’ambito del “Piano d’azione relativo alla sottovalutazione” a corredo dell’accordo di cooperazione amministrativa strategica del 2015, le autorità cinesi hanno introdotto una clausola sui documenti trasmessi all’UE in base alla quale questi non possono essere utilizzati nei procedimenti amministrativi. Se fossero disponibili documenti attestanti i prezzi dei prodotti tessili e calzaturieri dichiarati all’esportazione, risulterebbe più facile alle autorità doganali degli Stati membri recuperare le perdite dovute alla sottovalutazione delle merci, quando gli operatori commerciali impugnano un avviso di accertamento a posteriori dinanzi a un tribunale.

Facendo seguito alle proprie necessità operative, attualmente l’OLAF sta negoziando una serie di accordi di cooperazione amministrativa con le autorità partner di paesi terzi e con organizzazioni internazionali. Gli accordi di cooperazione amministrativa tra l’OLAF e le autorità investigative dei paesi terzi rappresentano un prezioso strumento supplementare per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea, che integra il quadro giuridico vigente.

I programmi d’azione dell’UE hanno favorito la condivisione delle conoscenze e la cooperazione tra gli Stati membri, ma non sono stati efficaci nel far sì che tutte le amministrazioni doganali operino come un’amministrazione unica

I programmi Dogana 2013/2020 ed Hercule II/III mettono a disposizione fondi per consentire alle autorità doganali di collaborare tra loro e scambiare informazioni e migliori prassi attraverso i) i sistemi di comunicazione e di scambio delle informazioni e ii) la partecipazione ad azioni congiunte, quali seminari, formazioni, gruppi di progetto, visite di lavoro e operazioni transfrontaliere. La Corte ha riscontrato che sia Dogana 2013 che Hercule II hanno promosso con efficacia la condivisione delle conoscenze e la cooperazione tra gli Stati membri.

Tuttavia, stando alla relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sul raggiungimento degli obiettivi del programma Hercule II³⁵, “[s]e da un lato si è cercato di coordinare la pianificazione dei diversi programmi dell’Unione, per esempio in materia doganale, dall’altro si dovrebbero intensificare gli sforzi per promuovere la cooperazione tra i servizi della Commissione, al fine di sfruttare le sinergie tra i programmi ed evitare le sovrapposizioni tra programmi e iniziative dell’UE”.

Il programma Dogana 2013 si pone l’obiettivo specifico di “mantenere un sistema di misurazione dei risultati conseguiti dalle amministrazioni doganali degli Stati membri al fine di migliorare la loro efficienza ed efficacia”³⁶. Tuttavia, la Corte non ha rilevato alcun indicatore di performance per misurare il conseguimento dell’obiettivo del programma Dogana 2013, in virtù del quale tutte le amministrazioni doganali degli Stati membri dovrebbero “operare come un’amministrazione unica”, garantendo nel contempo controlli con risultati equivalenti in ciascun punto del territorio doganale dell’UE, o dell’obiettivo di Dogana 2013 relativo alla tutela degli interessi finanziari dell’UE. La Corte ha rilevato che Dogana 2013 non ha conseguito l’obiettivo di fare in modo che tutte le amministrazioni doganali operino come un’amministrazione unica (cfr. paragrafi 89-110).

La conclusione della valutazione finale del programma Dogana 2013 riguardo alla tutela degli interessi finanziari dell’UE si basava sui riscontri ricevuti dalla maggior parte delle amministrazioni nazionali, che erano positivi in merito al sistema di gestione del rischio in materia doganale e ai contributi di Surveillance 2 alla gestione del rischio. Tuttavia, la Corte ha riscontrato debolezze che pregiudicano entrambi i sistemi di scambio di informazioni. La Corte ha altresì constatato che le amministrazioni degli Stati membri non operano come un’amministrazione unica.

Per quanto riguarda le azioni congiunte, il programma ha contribuito alla creazione e al sostegno delle reti. Secondo la valutazione finale, esistono elementi probatori evidenti del fatto che il programma ha contribuito in modo significativo alla diffusione di informazioni pertinenti, di buone prassi nonché di procedure e metodi di lavoro tra gli Stati membri dell’UE, in particolare per quanto riguarda lo sviluppo di specifiche nazionali per i sistemi informatici e la loro attuazione.

Per quanto riguarda Dogana 2020, sebbene nella valutazione finale del programma Dogana 2013 fosse formulata la raccomandazione di sviluppare un quadro di monitoraggio completo per tenere traccia della performance e identificare tempestivamente le problematiche, la Corte non ha trovato alcun elemento a dimostrazione del fatto che gli Stati membri compilano indicatori di performance per misurare il grado di convergenza tra gli Stati membri (vale a dire, operando come un’unica amministrazione).

Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della decisione sul programma Hercule II³⁷, uno degli obiettivi del programma era rafforzare la cooperazione transnazionale e pluridisciplinare tra le autorità degli Stati membri, la Commissione e l’OLAF. Tuttavia, la valutazione finale conclude che il programma Hercule II ha principalmente rafforzato la cooperazione transnazionale e pluridisciplinare tra gli Stati membri³⁸. La formazione antifrode, da un lato, e la formazione, i seminari e le conferenze a indirizzo giuridico, dall’altro, si sono rivelati gli strumenti più utilizzati per raggiungere questo obiettivo.

Non sono disponibili informazioni sul grado di conseguimento degli indicatori di impatto di Dogana 2020. Inoltre, non sono disponibili neanche informazioni sul raggiungimento degli indicatori di realizzazione, risultato o impatto riguardanti Hercule III. Ciò impedisce alla Corte di formulare una valutazione provvisoria dell’efficacia di tali programmi.

L’UE ha compiuto progressi verso l’applicazione uniforme della normativa doganale

L’UE, in quanto unione doganale, deve applicare la tariffa doganale comune e la propria normativa doganale in modo uniforme, assicurando la tutela dei propri interessi finanziari nonché condizioni di parità concorrenziale per gli operatori commerciali attivi nel mercato interno.

La tariffa doganale è il nome dato alla combinazione della nomenclatura (o classificazione delle merci) e delle aliquote del dazio applicabili a ciascuna classe di prodotti. Essa è comune a tutti gli Stati membri dell’UE, ma le aliquote del dazio variano a seconda della natura delle merci importate e della loro origine. Comprende tutti gli altri atti normativi dell’UE che incidono sul livello di dazio doganale dovuto per una particolare importazione, ad esempio la normativa in materia di politica commerciale comune³⁹.

La TARIC assicura in genere l’applicazione uniforme delle misure tariffarie

La TARIC, la tariffa doganale integrata dell’UE, è una banca data multilingue in cui sono integrate tutte le misure relative alla normativa che disciplina la tariffa doganale comune, gli scambi commerciali e l’attività agricola. Essa contribuisce ad assicurare la loro applicazione uniforme da parte degli Stati membri e fornisce agli operatori economici una chiara visione di tutte le misure da prendere in sede di importazione nell’UE o di esportazione di merci dall’UE⁴⁰.

La Commissione controlla che la banca dati TARIC sia integrata o connessa ai sistemi di sdoganamento negli Stati membri in due modi: i) mediante visite di monitoraggio presso le autorità doganali degli Stati membri e ii) il costante monitoraggio della qualità/esattezza (verifiche della credibilità) delle dichiarazioni in dogana presentate negli Stati membri, attraverso la banca dati Surveillance 2.

La Corte ha constatato che il Regno Unito non si avvale della versione attuale di TARIC, ossia TARIC 3, poiché TARIC 1 è l’unica versione che il sistema elettronico di sdoganamento britannico è in grado di applicare. I dati della TARIC 3 vengono convertiti nella TARIC 1 manualmente e poi caricati nel sistema. Inoltre, alcune misure restrittive della TARIC mancano nel sistema TARIC nazionale del Regno Unito. Infine, il Regno Unito utilizza codici del regime doganale differenti rispetto a quelli di altri Stati membri⁴¹.

In aggiunta, il Regno Unito non riporta separatamente alla Commissione, per la banca dati Surveillance 2, le dichiarazioni d’importazione registrate inferiori a 1 000 euro⁴² per le procedure semplificate, poiché applica una soglia fissata per la trasmissione a Eurostat delle statistiche sul commercio estero con i paesi terzi. Gli articoli di importazione al di sotto di questa soglia vengono aggregati in uno specifico codice merceologico concordato con Eurostat per rispettare questo aspetto della normativa. Nel 2014 e nel 2015, l’88 % delle dichiarazioni di importazione (a livello di articolo) sono state presentate mediante procedure semplificate nel Regno Unito.

Gli operatori commerciali che importano nel Regno Unito sono soggetti a un elevato rischio di applicazione non uniforme della normativa UE a causa:

1. dell’aggiornamento manuale della TARIC nel sistema elettronico di sdoganamento che comporta il rischio di inesattezze e incomplete riscossioni delle entrate;
2. dell’assenza di misure restrittive nella TARIC del Regno Unito, il che comporta rischi per la sicurezza intrinseca ed estrinseca;
3. dell’assenza di verifiche della credibilità condotte sulle dichiarazioni d’importazione registrate che sono inferiori a 1 000 euro, circostanza che peraltro aumenta il rischio di un’errata applicazione della TARIC;
4. dell’utilizzo di codici del regime doganale differenti per l’importazione, il che rappresenta un onere per gli operatori commerciali attivi in vari Stati membri nonché un rischio di applicazione errata della disciplina doganale.

Inoltre, la Commissione effettua aggiornamenti della TARIC con valore retroattivo e questi possono pregiudicare gli interessi finanziari dell’UE. Tuttavia, detti aggiornamenti non vengono comunicati in modo sistematico alla DG Bilancio affinché possa verificare l’applicazione uniforme negli Stati membri.

Le licenze e i documenti di sorveglianza sono fondamentali nell’applicazione delle misure di politica commerciale quali sospensioni tariffarie⁴³, contingenti tariffari, contingenti, massimali tariffari⁴⁴ e misure di sorveglianza⁴⁵. Nell’applicare tali misure è fondamentale tener conto del volume delle merci importate, che in alcuni casi non può essere superato oppure, se superato, fa scattare l’applicazione delle normali aliquote del dazio.

Le licenze e i documenti di sorveglianza vengono emessi per una quantità di merci prestabilita. Per garantire che non vengano immesse nel mercato UE merci sprovviste di un documento valido, le quantità devono essere annotate sulla licenza e certificate dall’autorità doganale per ogni singola importazione al momento dello svincolo⁴⁶.

Nella relazione speciale n. 1/2010 “Le procedure doganali semplificate per le importazioni sono controllate in maniera efficace?", la Corte ha raccomandato⁴⁷ alla Commissione di “incoraggiare tutti gli Stati membri ad informatizzare il trattamento delle procedure semplificate, inclusa la gestione elettronica (annotazione online al momento dello svincolo delle merci) delle licenze e dei documenti simili, nonché l’utilizzo di profili di rischio basati su sistemi informatici che coprano gli aspetti relativi alle RPT e alla politica commerciale comune”.

L’attuazione di tale raccomandazione è prevista entro la fine del 2020, quando le disposizioni del CDU sulle procedure semplificate saranno pienamente effettive⁴⁸. Tuttavia, non comprenderà l’annotazione online di licenze e documenti simili al momento dello svincolo delle merci in tutti gli Stati membri. Le importazioni prive di un documento valido pregiudicano gli interessi dei produttori dell’UE che le misure di politica commerciale intendono tutelare. Inoltre, ciò potrebbe pregiudicare gli interessi finanziari dell’UE in caso di sospensioni tariffarie, contingenti tariffari, contingenti e massimali tariffari.

La Commissione ha attuato le raccomandazioni della Corte sull’informazione tariffaria vincolante

Un’informazione tariffaria vincolante (ITV) è una decisione ufficiale scritta, valida tre anni, rilasciata da un’autorità doganale che fornisce al richiedente una valutazione della classificazione delle merci secondo la nomenclatura tariffaria dell’UE prima dell’importazione (o dell’esportazione). L’ITV è vincolante per tutte le autorità doganali dell’UE e per il destinatario della decisione. Nella dichiarazione in dogana per l’importazione di merci del tipo contemplato nell’ambito dell’ITV dovrebbe essere indicato se l’importatore è destinatario di un’ITV. L’ITV offre certezza agli operatori commerciali e contribuisce all’applicazione uniforme della normativa doganale.

La Corte ha monitorato lo stato di attuazione, da parte della Commissione, delle raccomandazioni da essa espresse in una precedente relazione speciale⁴⁹. Ha riscontrato che, nonostante alcuni sviluppi informatici⁵⁰ siano disponibili soltanto a partire da ottobre 2017, è stato dato seguito a tutte le raccomandazioni con l’entrata in vigore, il 1° maggio 2016, del CDU e dei relativi atti delegati e di esecuzione.

Tuttavia, le autorità doganali degli Stati membri selezionati dalla Corte non verificano, al momento dello sdoganamento, se il destinatario di un’ITV se ne serva effettivamente per le importazioni del tipo di merci ivi indicato. Inoltre, le dichiarazioni d’importazione in cui è dichiarato un codice TARIC diverso, ma simile, a quello indicato nell’ITV, non vengono segnalate dal sistema di gestione del rischio ai fini di un controllo a posteriori. Pertanto, se gli Stati membri non verificano l’applicazione delle decisioni ITV, i destinatari che non sono soddisfatti delle stesse possono, per aggirarle, classificare erroneamente le importazioni, evitando così di versare i dazi superiori previsti nella rispettiva ITV.

Non esistono ancora decisioni sul valore in dogana valide in tutta l’UE

Una decisione sul valore in dogana valida in tutta l’UE consisterebbe in una decisione ufficiale scritta adottata da un’autorità doganale con cui è fornita al richiedente una definizione del trattamento da applicare a un determinato elemento del valore in dogana, prima dell’importazione, per un periodo prestabilito. La decisione dovrebbe indicare in che modo trattare, per esempio, il pagamento di commissioni e royalty oppure aspetti di un accordo sui prezzi di trasferimento ai fini della valutazione del valore in dogana⁵¹.

Una decisione sul valore in dogana a livello dell’UE garantirebbe la certezza del diritto e assicurerebbe condizioni di parità concorrenziale per gli operatori commerciali attivi in più Stati membri. La Corte ha raccomandato⁵² alla Commissione di prendere le opportune misure legislative e amministrative per porre rimedio alla “mancanza, nella legislazione comunitaria, di disposizioni che consentano di prendere decisioni sul valore in dogana valide in tutta la Comunità”.

In forza del CDU⁵³, la Commissione ha la facoltà di estendere, mediante un atto delegato, la portata delle decisioni relative alle informazioni vincolanti per quanto riguarda “altri fattori sulla base dei dazi sulle importazioni o sulle esportazioni e degli altri provvedimenti relativi allo scambio di merci applicati”, compresi pertanto gli aspetti del valore in dogana. Ciò nonostante, a oggi la Commissione non si è ancora avvalsa di detta facoltà.

La Commissione non ha ancora attuato la raccomandazione della Corte. Dopo 17 anni, non è ancora possibile rilasciare decisioni sulla valutazione in dogana valide in tutta l’UE.

Poiché gli Stati membri non seguono un approccio uniforme in materia di controlli doganali delle importazioni, è possibile che i dazi doganali pagati siano inferiori al dovuto

Le autorità doganali degli Stati membri dovrebbero operare “come un’amministrazione unica”. Questo era uno degli obiettivi del programma Dogana 2013. Se gli Stati membri non seguono un approccio uniforme ai controlli doganali, è possibile che, per effettuare importazioni fraudolente, venga scelto l’anello più debole della catena.

La Corte ha constato la mancata applicazione armonizzata e standardizzata dei controlli doganali da parte degli Stati membri, al fine di assicurare in tutta l’Unione un controllo doganale di livello equivalente che scongiuri il rischio di comportamenti anticoncorrenziali ai vari punti di entrata e di uscita dell’Unione.

L’assenza di un approccio uniforme ai controlli doganali sulla sottovalutazione delle merci distorce la scelta dello Stato membro di importazione

Gli Stati membri sono confrontati alla sfida di contrastare la frode da sottovalutazione. I controlli allo sdoganamento dovrebbero avere la priorità in questi casi di frode potenziale poiché, in seguito, gli importatori potrebbero diventare insolventi o sparire. Qualora sussista il ragionevole dubbio che il valore dichiarato non rappresenti il valore reale dell’operazione, le autorità doganali, in sede di espletamento dei controlli allo sdoganamento, possono chiedere informazioni aggiuntive e la presentazione di documenti supplementari. Un dubbio ragionevole sorge, in particolare, quando il valore dichiarato è inferiore a una determinata soglia di rischio.

Ai fini della gestione del rischio, la soglia di rischio può essere fissata sulla base dei prezzi equi (cfr. paragrafo 48). In alcuni casi, gli importatori presentano elementi probatori (fatture, contratti di vendita, estratti conto bancari) che convalidano tutti i bassi valori (falsi) dichiarati. Sui documenti presentati in dogana tutto corrisponde e la sottovalutazione delle merci è difficile da rilevare. In tali circostanze, è possibile che siano effettuati altri pagamenti in contanti o tramite terzi a saldo della differenza tra il prezzo dichiarato (sottovalutato) e il prezzo reale. Il seguente grafico 2 mostra un esempio di sottovalutazione delle merci con pagamento anticipato in contanti.

Fonte: Corte dei conti europea sulla base di un esempio dell’OMD.

Il regime doganale 42 (RD 42) è utilizzato dagli importatori per ottenere l’esenzione IVA quando i beni importati sono destinati a essere trasportati in un altro Stato membro. In questo caso l’IVA è dovuta nello Stato membro di destinazione⁵⁴. Quando l’importazione ha luogo nell’ambito del regime doganale 42, alle autorità doganali dello Stato membro di destinazione dovrebbero essere chieste informazioni supplementari sul valore reale dell’operazione avvalendosi della mutua assistenza poiché, in questi casi, il destinatario finale delle merci potrebbe pagare, ad esempio al fornitore cinese, un importo di gran lunga superiore rispetto al valore in fattura mostrato dal rappresentante doganale alle autorità doganali dello Stato membro di importazione. Tuttavia, ciò può essere dispendioso in termini di tempo o non avere esito positivo, in quanto l’acquirente dichiarato può essere diverso dal destinatario finale delle merci oppure può trattarsi di un operatore “fantasma” (missing trader)⁵⁵.

Qualora persistano ancora dubbi, possono essere prelevati campioni delle merci importate ed è esigibile una garanzia⁵⁶ a copertura di eventuali perdite di dazi. La Commissione ha fornito agli Stati membri chiari orientamenti su come contrastare la sottovalutazione delle merci durante l’attuazione dei settori prioritari di controllo comuni sulla sottovalutazione di prodotti tessili e calzaturieri provenienti dai paesi asiatici. Ciò nonostante, si riscontrano ancora difficoltà pratiche.

In ciascuno Stato membro visitato, la Corte ha selezionato un campione di 30 importazioni di prodotti tessili e calzaturieri potenzialmente sottovalutate, provenienti dall’Asia ed effettuate nel 2015, al fine di verificare se fossero state soddisfatte le richieste contenute nelle comunicazioni di mutua assistenza dell’OLAF concernenti la sottovalutazione delle merci. La Corte ha constatato che gli Stati membri avevano attuato le relative comunicazioni di mutua assistenza in modi diversi e che le richieste dell’OLAF non erano state sempre soddisfatte. Inoltre, ha rilevato che tutte le voci del campione erano state notevolmente sottovalutate. In alcuni casi, i prezzi del cotone lavorato dichiarati all’importazione erano addirittura inferiori a quelli del cotone grezzo. Il grafico 3 e il grafico 4 riportati di seguito mettono a confronto le soglie di rischio per il cotone lavorato con i prezzi del cotone grezzo e quelli dichiarati all’importazione nei campioni del Regno Unito e della Polonia.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base della risorsa Internet THESEUS (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) e di http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base della risorsa Internet THESEUS (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) e di http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

La Corte ha riscontrato, inoltre, che gli Stati membri che effettuano minori controlli allo sdoganamento attirano maggiori importazioni. Ciò è particolarmente evidente nel caso dei controlli connessi alla sottovalutazione dei prodotti tessili e calzaturieri provenienti dalla Cina: gli Stati membri che non effettuano controlli allo sdoganamento attirano il traffico da altri Stati membri.

Il Regno Unito non applica le soglie di rischio descritte al paragrafo 92, né richiede al momento dello sdoganamento alcuna garanzia, a copertura di eventuali perdite di dazi, per lo svincolo di merci dichiarate con un valore in dogana potenzialmente sottostimato. Tuttavia, l’OLAF ha chiesto a tutti gli Stati membri di prendere tutte le misure cautelari del caso per tutelare gli interessi finanziari dell’UE e farsi lasciare in deposito il dazio su consegne identificate come sospette, al fine di prevenire future perdite di dazi doganali.

La Corte ha osservato che l’assenza di richieste di garanzie nel Regno Unito per merci potenzialmente sottovalutate si è tradotta in deviazioni del loro traffico: le importazioni di merci cinesi molto sottovalutate in transito da altri Stati membri che, dopo esser state sdoganate nell’ambito del regime doganale 42 nel Regno Unito, ritornano nell’Europa continentale; è questo il caso, ad esempio, dei prodotti tessili o calzaturieri provenienti dalla Cina e spediti in base alla procedura di transito esterno da Amburgo a Dover, dove vengono immessi in libera pratica nell’ambito del regime doganale 42 senza controlli allo sdoganamento, per poi essere nuovamente spediti, per esempio, in Polonia o in Slovacchia. Il grafico 5 mostra un esempio di questa scelta opportunistica del punto di importazione mediante l’RD 42.

Fonte: Corte dei conti europea.

L’operazione Octopus, condotta nel 2016 dalle autorità doganali francesi in collaborazione con l’OLAF, si è incentrata sulle importazioni soggette al regime doganale 42. Questa azione di cooperazione amministrativa ha messo in evidenza che le frodi consistenti nella sottovalutazione delle merci avevano luogo principalmente nel Regno Unito e che questa situazione era aggravata ulteriormente dal mancato versamento dell’IVA negli Stati membri di destinazione. Il valore dichiarato a fronte di fatture false era sottostimato da 5 fino a 10 volte, con un impatto significativo sui dazi doganali e sulle imposte riscossi⁵⁷.

Per quanto riguarda l’impatto dell’uso fraudolento dell’RD 42 sull’IVA e sulle perdite di dazi doganali, conformemente al paragrafo 83 della relazione speciale n. 24/2015⁵⁸ della Corte, “[gli] auditor della Corte hanno rilevato nel Regno Unito due casi di importazioni sottovalutate, effettuate mediante il regime doganale 42, che erano state già identificate dall’HMRC a seguito dell’operazione congiunta dell’OLAF. L’HMRC ha stimato che l’impatto sulla riscossione dell’IVA nel Regno Unito sia dell’ordine di 0,5 milioni di sterline e di 10,6 milioni di sterline in altri Stati membri. L’impatto stimato sulla riscossione doganale nel Regno Unito ammonta a 81 milioni di sterline. Questi impatti sono stati stimati dall’HMRC per tutti gli articoli importati dai due operatori identificati nel campione nell’arco di un triennio”.

Il grafico 6 mostra i dati di Eurostat relativi al periodo 2007-2016 per i cinque Stati membri selezionati dalla Corte. Gli Stati membri che hanno eseguito attenti controlli allo sdoganamento in relazione alla sottovalutazione dei prodotti tessili e calzaturieri provenienti dalla Cina hanno osservato un aumento dei prezzi medi dichiarati all’importazione, ma hanno registrato un calo del volume delle importazioni. L’aumento del volume delle importazioni nel Regno Unito è stato di 358 000 tonnellate a fronte di una riduzione globale negli altri quattro Stati membri di 264 000 tonnellate.

Fonte: Eurostat.

Ciò trova ulteriore conferma nelle stime delle potenziali perdite di dazi doganali imputabili alla sottovalutazione dei prodotti tessili e calzaturieri prodotte dall’OLAF per il periodo 2013-2016.

Secondo l’OLAF⁵⁹, il Regno Unito avrebbe dovuto mettere a disposizione maggiori risorse proprie tradizionali per un importo stimato di 1,9874 miliardi di euro (lordi), oppure di 1,5736 miliardi di euro (netti), rispetto a quanto ha fatto tra il 2013 e il 2016. La quantificazione della possibile perdita (al netto delle spese di riscossione) rispetto alle risorse proprie totali e alle risorse proprie tradizionali effettivamente messe a disposizione dagli Stati membri durante lo stesso periodo è disponibile di seguito nel grafico 7.

Fonte: Relazione annuale di attività 2016 della DG Bilancio.

Ciò corrobora ulteriormente le constatazioni della relazione speciale n. 23/2016 della Corte, secondo la quale “le differenze tra le procedure di controllo doganale negli Stati membri possono rendere un porto più attrattivo rispetto ad altri per le compagnie di navigazione mondiali”⁶⁰.

Gli Stati membri hanno adottato approcci diversi al contrasto delle frodi sull’origine e sulla classificazione

L’OLAF può diffondere avvisi di frode agli Stati membri ricorrendo alle comunicazioni di mutua assistenza, nelle quali si chiede alle autorità doganali degli Stati membri di salvaguardare gli interessi finanziari dell’UE.

La Corte ha constatato che i cinque Stati membri selezionati hanno adottato approcci diversi nel dare seguito alle comunicazioni di mutua assistenza dell’OLAF 2015/15, sull’errata classificazione, e 2014/21-2015/18, sull’errata descrizione dell’origine. Gli operatori commerciali disonesti possono sfruttare le differenze di approccio ai controlli doganali per eludere il pagamento dei dazi doganali.

La Corte ha inoltre osservato che, negli Stati membri in cui è obbligatorio indicare lo speditore nella dichiarazione doganale d’importazione (DAU), risulta più semplice dare seguito alle comunicazioni di mutua assistenza.

Gli Stati membri hanno approcci diversi riguardo ai regimi sanzionatori

Nell’UE garantire il rispetto della normativa doganale è un obbligo che incombe agli Stati membri⁶¹, i quali possono ricorrere a varie sanzioni a carattere civile, amministrativo e/o penale come deterrente. Ciò può falsare la concorrenza nel mercato interno tra gli operatori commerciali che rispettano la normativa, mentre gli evasori possono sfruttare queste differenze per ledere gli interessi finanziari dell’UE.

La Corte ha rilevato che in Polonia, Belgio e Francia le infrazioni doganali sono considerate reati e, sistematicamente, danno luogo a procedimenti penali. In Polonia non vi sono sanzioni né amministrative né civili per le infrazioni doganali.

La Commissione ha presentato una proposta di direttiva che stabilisce il quadro giuridico dell’Unione relativo alle infrazioni e alle sanzioni doganali⁶², attualmente in esame da parte del Consiglio e del Parlamento europeo. La proposta di direttiva scaturisce da uno studio⁶³ sui quadri giuridici degli Stati membri in merito alle infrazioni e alle sanzioni doganali.

I controlli doganali all’importazione presentano lacune

La gestione del rischio a carico delle autorità doganali degli Stati membri comprende l’identificazione, la valutazione, l’analisi e la mitigazione dei diversi tipi e livelli di rischi connessi allo scambio internazionale delle merci.

La gestione del rischio doganale dell’UE opera secondo il principio “valutare in anticipo, controllare se necessario”. A seconda dei rischi in questione, questi possono essere affrontati prima del carico delle merci nel paese di esportazione, prima del loro arrivo nel territorio dell’UE oppure nel luogo di scarico, al momento dell’importazione o dopo che le merci sono state immesse in libera pratica⁶⁴.

Le importazioni possono avere luogo utilizzando le procedure normali o semplificate. Importare merci servendosi delle procedure semplificate agevola gli scambi in quanto accelera lo sdoganamento delle merci. Ogni anno la Commissione produce una relazione sulle prestazioni dell’unione doganale (CUP), che presenta una panoramica della frequenza e dell’efficacia dei vari tipi di controlli doganali effettuati.

Gli Stati membri non eseguono controlli prima dell’arrivo delle merci per tutelare gli interessi finanziari dell’UE

Nella fase precedente all’arrivo, le autorità doganali possono ricevere informazioni preliminari sui carichi in imminente arrivo tramite i registri di carico e altre fonti. Nell’UE, i trasportatori o i loro rappresentanti autorizzati possono presentare dichiarazioni sommarie di entrata (ENS) in formato elettronico presso il primo porto o aeroporto di entrata nel territorio doganale dell’UE in un dato momento prima dell’arrivo delle merci. Gli addetti all’analisi dei rischi in materia doganale possono esaminare questi dati e procedere a selezioni preliminari mirate. Tuttavia, in questa fase le informazioni disponibili sono troppo limitate per permettere di effettuare verifiche dettagliate a fini fiscali, per esempio concernenti la valutazione in dogana oppure la classificazione delle merci importate⁶⁵.

Le autorità doganali dei cinque Stati membri selezionati hanno spiegato di non poter condurre le verifiche a fini fiscali prima dell’arrivo delle merci basandosi sulle dichiarazioni sommarie di entrata a causa della mancanza di dati pertinenti. Tuttavia, per gli operatori commerciali sospetti (con cattiva reputazione) si possono attivare controlli precedenti all’arrivo rilevanti a fini fiscali, se le dichiarazioni sommarie di entrata mostrano i dati dello speditore e del destinatario. Nonostante ciò avvenga regolarmente, è possibile che manchino tali dati⁶⁶.

Non sempre gli Stati membri effettuano i controlli suggeriti dai propri sistemi di gestione del rischio

I controlli allo sdoganamento suggeriti dal sistema di gestione del rischio possono essere fisici, documentali oppure possono consistere nel prelievo di un campione di merci per analisi supplementari, incluse le analisi di laboratorio.

La Corte ha osservato che negli Stati membri da essa visitati, a eccezione del Regno Unito, un funzionario della dogana può ignorare una misura di controllo suggerita dal filtro di rischio senza alcuna accettazione o conferma gerarchica. Si tratta di una falla nel sistema di controllo interno che mina l’efficacia del sistema doganale di gestione del rischio.

Nel Regno Unito, i controlli documentali e fisici sono applicati soltanto alle normali procedure d’importazione, che costituiscono il 12 % delle dichiarazioni all’importazione. La Corte ha constatato che il 99,77 % delle importazioni dichiarate utilizzando le normali procedure nel 2015 veniva sdoganato nell’arco di un’ora e che, in occasione dei controlli documentali per contrastare l’errata descrizione dell’origine al momento dello sdoganamento, non sono verificate né le prove originali sull’origine né la banca dati ConTraffic per individuare eventuali incongruenze. Ciò mette in dubbio l’efficacia dei controlli allo sdoganamento nel Regno Unito. Il rimanente 88 % delle dichiarazioni d’importazione è stato presentato utilizzando procedure semplificate e non era soggetto a controlli allo sdoganamento.

Il livello dei controlli a posteriori non compensa il calo dei controlli allo sdoganamento sulle procedure semplificate

Gli operatori commerciali autorizzati ad usare procedure doganali semplificate per le importazioni beneficiano di una procedura di sdoganamento accelerata. L’autorità doganale fa affidamento sulla esattezza delle loro dichiarazioni d’importazione ed effettua minori controlli prima dello svincolo delle merci. Ciò dovrebbe essere compensato da audit precedenti all’autorizzazione ed ex post⁶⁷. Nel 2015 hanno avuto luogo mediante procedure semplificate circa i quattro quinti di tutte le importazioni dell’UE; di questi, lo 0,2 % è stato soggetto a controlli allo sdoganamento.

Tuttavia, la Corte ha riscontrato che in Spagna e nel Regno Unito non viene eseguito alcun controllo allo sdoganamento sulle procedure semplificate. Ciò è particolarmente grave nel caso del Regno Unito, poiché la stragrande maggioranza delle dichiarazioni d’importazione è presentata utilizzando procedure semplificate.

Un operatore economico autorizzato è un operatore affidabile che beneficia di minori controlli fisici e documentali al momento dello sdoganamento. Tale autorizzazione viene concessa dall’amministrazione doganale a condizione che l’operatore commerciale soddisfi determinati criteri⁶⁸.

Una delle semplificazioni previste dal CDU consente di presentare una dichiarazione d’importazione mediante registrazione nelle scritture del titolare dell’autorizzazione. In questo caso l’operatore commerciale è tenuto a notificare la presentazione delle merci alla dogana, nonostante detta notifica non contenga alcun dato relativo all’origine, alla classificazione tariffaria e al valore delle merci⁶⁹, cosa che consentirebbe alla dogana stessa di procedere a un’analisi pregnante dei rischi a fini fiscali. Inoltre, le autorità doganali possono esonerare l’operatore economico autorizzato dal presentare le merci in dogana⁷⁰.

La Corte ha rilevato casi di operatori economici autorizzati attivi nel settore dei servizi di corriere che abusano della franchigia doganale per le spedizioni di modico valore e altri casi di operatori economici autorizzati che, al momento della visita degli auditor della Corte, non rispettavano le condizioni previste per tali operatori o che avevano presentato importazioni sottovalutate di prodotti tessili e calzaturieri dalla Cina in qualità di dichiaranti o di rappresentanti.

La Corte ritiene che l’Italia non svolga gli audit a posteriori come previsto nella guida all’audit doganale, nemmeno nei confronti degli operatori economici autorizzati. Nel Regno Unito, la Corte ha esaminato 10 fascicoli di audit a posteriori riguardanti operatori economici autorizzati: di fatto, nessuno di questi era un audit a posteriori, bensì si trattava di una valutazione o un monitoraggio finalizzati a verificare che fossero ancora rispettate le condizioni di operatore economico autorizzato.

Infine, nel luglio 2016, la Commissione ha osservato che sei Stati membri⁷¹ non hanno espletato alcun audit a posteriori oppure non hanno fornito alcuna informazione in merito a detti audit. Da questi Stati membri proveniva circa il 20 % dell’ammontare totale di dazi doganali riscossi nell’UE⁷². Gli audit a posteriori sono volti ad affrontare i rischi residui dopo lo sdoganamento e gli altri controlli a posteriori: se non vengono espletati, però, tali rischi permangono.

Raramente i controlli a posteriori riguardano le importazioni in altri Stati membri

Quando un importatore con sede in uno Stato membro (Stato membro 2) realizza un’operazione di importazione in un altro Stato membro (Stato membro 1), i controlli doganali devono essere effettuati da quest’ultimo⁷³.

La Corte ha appurato che le autorità doganali dello Stato membro 1 non contattano quelle dello Stato membro 2 per chiedere le scritture contabili, i conti bancari ecc. dell’operatore commerciale situato sul territorio di competenza e che le autorità doganali dello Stato membro 2 non sono a conoscenza delle importazioni realizzate, in quanto le autorità dello Stato membro 1 non sono tenute a notificarle.

A ciò si aggiunge il fatto che le informazioni contenute nell’attuale banca dati delle importazioni negli Stati membri, “Surveillance 2”, sono di scarsa utilità per gli audit a posteriori delle merci, dato che non contiene il nome dell’importatore e/o del dichiarante. La piena utilizzazione⁷⁴ della banca dati “Surveillance 3”, che disporrà di queste e altre informazioni pertinenti, non è prevista prima del 1° ottobre 2018.

La Corte ha riscontrato che tale situazione riguarda soprattutto il regime doganale 42. A norma di tale regime, l’importatore con sede nello Stato membro 2 può nominare un rappresentante nello Stato membro 1 affinché vi realizzi l’importazione, rendendo così più difficile effettuare un controllo a posteriori.

Secondo l’OLAF, circa il 57 % di tutte le presunte importazioni sottovalutate provenienti dalla Cina nell’ambito dei prodotti tessili e calzaturieri sono sdoganate utilizzando il regime doganale 42, nonostante sia solo il 16 % delle importazioni a essere sdoganato con questo regime.

Inoltre, durante un’ispezione condotta in Slovacchia nel dicembre 2016, la Commissione ha accertato che il maggior rischio di sottovalutazione delle merci veniva rilevato nelle importazioni che ricadevano nel regime doganale 42, per le quali la sede dell’importatore si trova di solito in un altro Stato membro: ciò rende più difficile scongiurare tale rischio mediante controlli a posteriori.

La mancanza di controlli sulla franchigia doganale per le spedizioni di modico valore comporta il pagamento di dazi doganali inferiori al dovuto

La normativa doganale prevede un’esenzione o franchigia doganale per le spedizioni di valore trascurabile. Le merci il cui valore non supera una determinata soglia sono esonerate dai dazi doganali e da altre imposte. Il motivo va ricercato nel fatto che la potenziale riscossione di entrate modeste in ragione delle spedizioni di valore contenuto non compensa le spese amministrative e i costi aziendali necessari a garantire la conformità alle norme doganali.

La rapida espansione del commercio elettronico ha alterato questo scenario. Come riconosciuto dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE)⁷⁵, all’epoca in cui venne introdotta la maggior parte delle attuali franchigie per le importazioni di modico valore, gli acquisti online non esistevano e la quantità di importazioni che beneficiavano della franchigia era relativamente contenuta.

La fornitura da impresa a consumatore (B2C) di merci acquistate da paesi terzi godono dell’esenzione dell’IVA (nonché dei dazi doganali) per le spedizioni di modico valore qualora il loro valore non superi la soglia di 10 o 22 euro. Oltre all’IVA, qualora il valore delle merci sia superiore a 150 euro, vanno riscossi i dazi doganali. Un regalo spedito da un soggetto privato a un altro soggetto privato (P2P) è esente dai dazi doganali e dall’IVA, se il suo valore non supera i 45 euro. Nel momento in cui il suo valore supera i 45 euro, ma non i 700 euro IVA esclusa, è applicabile un’aliquota forfettaria standard di dazio doganale del 2,5 %. Tutte queste franchigie sono valide anche per le merci acquistate online da paesi terzi.

La Corte ha rilevato che, negli Stati membri selezionati, i sistemi elettronici di sdoganamento accettavano i) importazioni per le quali era richiesta la franchigia dai dazi doganali per merci di valore trascurabile nonostante il loro valore dichiarato⁷⁶ fosse superiore a 150 euro e ii) importazioni di spedizioni commerciali dichiarate come regali.

Inoltre, la Corte ha riscontrato che anche i corrieri abilitati quali operatori economici autorizzati abusavano di tali franchigie doganali sulle importazioni realizzate dopo l’entrata in vigore degli atti delegati e di esecuzione del CDU⁷⁷ avvenuta il 1° maggio 2016. Ciò è particolarmente grave in quanto gli operatori economici autorizzati sono tenuti a condurre controlli interni che consentano di prevenire e individuare le transazioni illegali o irregolari⁷⁸.

Gli elementi probatori raccolti dal Regno Unito sul commercio elettronico dimostrano una sottovalutazione massiccia delle merci importate dall’Estremo Oriente e, sempre più, dagli USA, con un fattore compreso tra le 10 e 100 volte di ribasso rispetto alla valutazione corretta.

Secondo la dogana belga, le merci acquistate su talune pagine web di paesi terzi vengono sistematicamente dichiarate come merci di valore inferiore ai 22 euro, sebbene in realtà il consumatore abbia pagato di più⁷⁹.

Infine, secondo uno studio di Copenhagen Economics⁸⁰, i dazi all’importazione vengono riscossi soltanto sul 47 % delle spedizioni postali soggette a dazio e tale riscossione incompleta dei dazi sulle importazioni si traduce direttamente in una perdita approssimativa di dazi doganali nell’UE di 0,25 miliardi di euro.

Pertanto, le perdite di dazi doganali hanno luogo in due modi: i) mediante sottovalutazione delle merci in modo che queste abbiano erroneamente diritto alla franchigia per le spedizioni di modico valore; ii) mediante l’applicazione della franchigia a merci non ammissibili, ad esempio merci dichiarate con valore superiore a 150 euro e accettate dal sistema di sdoganamento a causa di una sua lacuna oppure spedizioni commerciali (B2C) dichiarate come regali (P2P) poiché questi non sono controllati dalle dogane.

Nel caso dei corrieri abilitati come operatori economici autorizzati, tutto ciò è ancora più semplice dato che essi beneficiano di minori controlli fisici e documentali, inclusi minori controlli presso il punto di importazione e questo status può essere preso in considerazione anche per i controlli a posteriori⁸¹.

Conclusioni e raccomandazioni

L’audit ha valutato se le procedure di importazione dell’UE tutelino i suoi interessi finanziari. La Corte ha riscontrato gravi debolezze che dimostrano l’esistenza di carenze nel quadro normativo nonché un’applicazione inefficace dei controlli doganali sulle importazioni da parte degli Stati membri, il che pregiudica gli interessi finanziari dell’UE.

L’assenza di una stima del divario doganale ostacola la valutazione delle prestazioni dell’unione doganale in termini di tutela degli interessi finanziari dell’UE e impedisce l’efficace allocazione delle risorse in aree come la sottovalutazione delle merci, oppure in Stati membri dove le perdite potenziali sono più alte (cfr. paragrafi 26-28).

Raccomandazione 1

Per poter soddisfare quanto richiesto dal Parlamento europeo, la Commissione dovrebbe sviluppare una metodologia per produrre stime periodiche del divario doganale a partire dal 2019 e tener conto dei relativi risultati ai fini dell’allocazione delle risorse e della fissazione di target operativi.

Data-obiettivo di attuazione: 2019.

Gli Stati membri non hanno incentivi finanziari sufficienti a effettuare i controlli doganali e a migliorare la riscossione dei dazi doganali destinati al bilancio dell’UE; gli Stati membri che svolgono i controlli doganali, senza però ottenere risultati positivi nell’azione di riscossione, rischiano di subire le conseguenze finanziarie di tali perdite, mentre per assurdo è possibile che gli Stati membri che non eseguono detti controlli non subiscano alcuna ripercussione negativa. Inoltre, uno Stato membro ha lamentato che quanto più si impegna nella lotta alla frode, tanto maggiore è il rischio di vedersi imputata la responsabilità finanziaria da parte della Commissione (cfr. paragrafi 29-32).

Pur essendo erogato mediante programmi d’azione dell’UE, il finanziamento non è sempre connesso alla tutela degli interessi finanziari dell’UE. Non sempre gli Stati membri forniscono le risorse finanziarie necessarie per l’applicazione delle componenti non unionali dei sistemi d’informazione europei non finanziati dai programmi d’azione. Ciò si traduce in un possibile ritardo nell’attuazione del CDU. Alcuni Stati membri, in cui si trovano i principali porti di entrata, accettano che la loro quota di ritenute sulle RPT sia troppo elevata (cfr. paragrafi 33-40).

Raccomandazione 2

La Commissione dovrebbe considerare tutte le opzioni disponibili per rafforzare il sostegno, nel nuovo quadro finanziario pluriennale (QFP), ai servizi doganali nazionali nel loro importante ruolo a livello di UE, ivi compresa la revisione del tasso appropriato per le spese di riscossione.

Data-obiettivo di attuazione: per l’inizio del prossimo QFP.

Raccomandazione 3

La Commissione dovrebbe proporre che i nuovi programmi d’azione dell’UE a sostegno dell’unione doganale vengano impiegati per contribuire alla sostenibilità finanziaria dei sistemi d’informazione europei relativi all’attività doganale.

Data-obiettivo di attuazione: per l’inizio del prossimo QFP.

Lo scambio di informazioni e la cooperazione in materia doganale avvengono in modo ordinato. Tuttavia, l’audit ha mostrato che sussistono ancora debolezze negli strumenti per lo scambio di informazioni, sia in termini di contenuti che di utilizzo (cfr. paragrafi 41-69).

Raccomandazione 4

La Commissione dovrebbe:

1. proporre modifiche alla normativa doganale nel 2018 al fine di rendere obbligatoria l’indicazione dello speditore nella dichiarazione doganale d’importazione (DAU);
2. essere più precisa nelle richieste contenute in una comunicazione di mutua assistenza al fine di assicurarne un’attuazione uniforme da parte degli Stati membri.

Data-obiettivo di attuazione: immediatamente.

Raccomandazione 5

Nel 2018 la Commissione dovrebbe nominare un ufficiale di collegamento dell’OLAF per i territori d’oltremare nei paesi terzi dove si verifica la maggior parte dei trasbordi fraudolenti in zone franche.

Per quanto concerne l’applicazione uniforme della normativa doganale dell’UE, la tariffa doganale integrata dell’Unione europea (TARIC) viene attuata in modo uniforme in quattro dei cinque Stati membri sottoposti ad audit. Tuttavia, esistono alcuni cambiamenti retroattivi della TARIC che hanno un impatto finanziario e che vanno attentamente attuati dagli Stati membri. Gli Stati membri non controllano adeguatamente se i titolari applichino effettivamente, al momento dell’importazione, le decisioni relative a informazioni tariffarie vincolanti (“decisioni ITV”) rilasciate. Nonostante il CDU abbia investito la Commissione del compito di rendere possibile il rilascio di decisioni sulla valutazione in dogana valide in tutta l’UE, essa non ha proceduto in tal senso (cfr. paragrafi 70-88).

Raccomandazione 6

La Commissione dovrebbe:

1. monitorare con attenzione, entro il 2020, le verifiche svolte dagli Stati membri sul rispetto delle decisioni ITV;
2. rendere possibile, senza ulteriori indugi, l’emanazione di decisioni sul valore in dogana valide in tutta l’UE, come raccomandava la Corte nella relazione speciale n. 23/2000.

Gli Stati membri hanno approcci differenti in termini di controlli doganali nell’affrontare problematiche quali la sottovalutazione delle merci, l’errata descrizione dell’origine e l’errata classificazione, nonché nel comminare le sanzioni doganali. È difficile per le autorità doganali trovare l’equilibrio tra la necessità di agevolare gli scambi con procedure di importazione più rapide e fluide e l’esigenza di eseguire controlli doganali. Controlli doganali complessi possono incidere sulla scelta, da parte dell’operatore commerciale, dell’ufficio doganale di importazione: pertanto, nei porti o aeroporti caratterizzati da minori controlli doganali si concentra un traffico maggiore. La Corte ha riscontrato casi di “scelta opportunistica del punto di importazione”, quando cioè gli operatori commerciali scelgono di importare le merci sottovalutate negli Stati membri che applicano controlli meno rigorosi (cfr. paragrafi 89-110).

Raccomandazione 7

La Commissione dovrebbe proporre modifiche legislative che consentano di imporre rettifiche finanziarie, a decorrere dal 2021, agli Stati membri che non affrontano in modo adeguato i rischi di una scelta opportunistica del punto di importazione e che potrebbero così incoraggiare tale fenomeno.

A causa della mancanza di dati sufficienti, gli Stati membri non svolgono analisi dei rischi a fini fiscali nella fase precedente all’arrivo delle merci oppure al momento della notifica, da parte degli operatori commerciali, dell’arrivo delle merci presso la loro sede. Inoltre, nei cinque Stati membri sottoposti ad audit, i funzionari doganali possono ignorare le verifiche suggerite dal sistema nazionale di gestione del rischio, senza la necessità di un’approvazione gerarchica. Per quanto concerne le procedure semplificate, gli Stati membri non compensano il livello ridotto di controlli allo sdoganamento con controlli a posteriori. Inoltre, se un operatore commerciale effettua importazioni in uno Stato membro diverso da quello in cui ha sede, solo raramente queste sono sottoposte a verifiche ex post. Gli Stati membri fanno difficoltà a garantire il rispetto, da parte degli operatori commerciali, della franchigia dal dazio doganale per le spedizioni di modico valore, con conseguenti perdite per i bilanci nazionali e per il bilancio dell’UE. La Corte ha osservato che gli operatori economici autorizzati attivi nel settore dei servizi di corriere abusano di dette franchigie (cfr. paragrafi 111-141).

Raccomandazione 8

Nel 2018 la Commissione dovrebbe:

1. proporre un’azione legislativa finalizzata a rendere obbligatoria la fornitura di elementi di dati supplementari, per consentire la conduzione dell’analisi dei rischi finanziari nella fase precedente all’arrivo e al momento della notifica, da parte degli operatori commerciali, dell’arrivo delle merci presso la loro sede;
2. potenziare la banca dati Surveillance per individuare il destinatario delle merci quando viene applicato il regime doganale 42;
3. indagare sugli abusi relativi alle franchigie per le spedizioni di modico valore nell’ambito del commercio elettronico di merci con paesi terzi.

Raccomandazione 9

Gli Stati membri dovrebbero immediatamente:

1. vincolare l’omissione dei controlli suggeriti da un particolare filtro di rischio a un’accettazione gerarchica a priori o sul momento;
2. introdurre verifiche nei propri sistemi elettronici di sdoganamento per bloccare l’accettazione delle dichiarazioni di importazione che chiedono l’esonero dai dazi sulle spedizioni di modico valore per le merci il cui valore intrinseco dichiarato è superiore a 150 euro o per le spedizioni commerciali (B2C) dichiarate come regali (P2P);
3. verificare ex post il rispetto, da parte degli operatori commerciali, della franchigia doganale per le spedizioni di modico valore, inclusi gli operatori economici autorizzati;
4. istituire piani di indagine per combattere l’abuso di tali franchigie nel commercio elettronico delle merci con paesi terzi.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 7 novembre 2017.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Glossario

Altri controlli a posteriori: controlli dell’esattezza, completezza e validità delle informazioni fornite nelle dichiarazioni in dogana (per esempio, descrizione delle merci, valore, quantità) o in altri documenti (per esempio, licenze di importazione, certificati di origine) effettuati dopo l’importazione delle merci.

Audit a posteriori: controllo degli operatori commerciali attraverso l’esame dei conti, delle scritture e dei sistemi al fine di assicurare il rispetto delle norme doganali e valutare i rischi legati alla loro attività.

Autorità doganali: le amministrazioni doganali degli Stati membri e qualsiasi altra autorità competente per l’applicazione della normativa doganale.

Controlli doganali: atti specifici espletati dall’autorità doganale al fine di garantire la conformità alla normativa doganale e alle altre norme che disciplinano l’entrata, l’uscita, il transito, la circolazione, il deposito e l’uso finale delle merci in circolazione tra il territorio doganale dell’Unione e i paesi o territori non facenti parte di tale territorio, nonché la presenza e la circolazione nel territorio doganale dell’Unione delle merci non unionali e delle merci in regime di uso finale.

Controllo documentale: controllo dell’esattezza, completezza e validità delle informazioni fornite nella dichiarazione in dogana (per esempio, descrizione delle merci, valore, quantità) o in altri documenti (per esempio, licenze di importazione, certificati di origine).

Controllo fisico: visita delle merci, incluso il conteggio dettagliato e il prelievo di campioni, per controllare che esse corrispondano alla dichiarazione in dogana che le accompagna.

Dazi all’importazione: i dazi doganali dovuti all’importazione delle merci.

Decisione: qualsiasi atto delle autorità doganali, relativo alla normativa doganale, che deliberi su un caso particolare e che abbia effetti giuridici sulla o sulle persone interessate.

Dichiarazione in dogana: atto con il quale una persona manifesta, nelle forme e modalità prescritte, la volontà di vincolare le merci a un determinato regime doganale, con l’indicazione, se del caso, dell’eventuale specifica procedura da applicare.

Dichiarazione sommaria di entrata: atto con il quale una persona informa le autorità doganali, nelle forme e modalità prescritte ed entro un termine specifico, che le merci devono entrare nel territorio doganale dell’Unione.

Gestione del rischio: la sistematica identificazione del rischio, anche attraverso controlli casuali, e l’attuazione di tutte le misure necessarie per limitare l’esposizione ai rischi.

Merci non unionali: le merci diverse da quelle unionali o che hanno perso la posizione doganale di merci unionali.

Merci unionali: merci che rientrano in una delle categorie seguenti:

1. merci interamente ottenute nel territorio doganale dell’Unione, senza aggiunta di merci importate da paesi o territori non facenti parte del territorio doganale dell’Unione;
2. merci introdotte nel territorio doganale dell’Unione da paesi o territori non facenti parte di tale territorio e immesse in libera pratica;
3. merci ottenute o prodotte nel territorio doganale dell’Unione esclusivamente da merci di cui alla lettera b) oppure da merci di cui alle lettere a) e b).

Mutua assistenza: le azioni intraprese da un’amministrazione doganale per conto di un’altra amministrazione doganale o in collaborazione con la stessa ai fini della corretta applicazione della normativa doganale e della prevenzione, dell’accertamento e della repressione delle infrazioni doganali.

Normativa doganale: il corpus legislativo costituito da quanto segue: il codice doganale comune e le disposizioni integrative o di attuazione del medesimo adottate a livello dell’Unione o a livello nazionale, la tariffa doganale comune, la normativa relativa alla fissazione del regime unionale delle franchigie doganali e gli accordi internazionali contenenti disposizioni doganali, nella misura in cui siano applicabili nell’Unione.

Posizione doganale: la posizione di una merce come merce unionale o come merce non unionale.

Presentazione delle merci in dogana: notifica alle autorità doganali dell’avvenuto arrivo delle merci all’ufficio doganale o in qualsiasi altro luogo designato o autorizzato dalle autorità doganali.

Procedura di importazione: applicazione del regime doganale “immissione in libera pratica”, dopo la quale le merci possono essere vendute o consumate sul mercato dell’UE.

Profilo di rischio: combinazione di criteri di rischio e aree di controllo (per esempio tipo di merci, paese di origine) che indica l’esistenza del rischio e conduce alla proposta di attuare una misura di controllo.

Regime doganale 42: regime utilizzato dagli importatori per ottenere l’esenzione IVA quando i beni importati sono destinati a essere trasportati in un altro Stato membro. L’IVA è dovuta nello Stato membro di destinazione.

Regime doganale: uno dei regimi seguenti cui possono essere vincolate le merci conformemente al codice doganale comune: immissione in libera pratica, regimi speciali, esportazione.

Rischio doganale: la probabilità, ponderata per il suo impatto, che si verifichi un evento in relazione all’entrata, all’uscita, al transito, alla circolazione o all’uso finale di merci circolanti tra il territorio doganale dell’Unione e paesi o territori non facenti parte di tale territorio o in relazione alla presenza nel territorio doganale dell’Unione di merci non unionali, che impedisca la corretta applicazione di misure unionali o nazionali, comprometta gli interessi finanziari dell’Unione e dei suoi Stati membri oppure costituisca una minaccia per la sicurezza dell’Unione e dei suoi residenti, per la salute umana, animale o vegetale, per l’ambiente o per i consumatori.

Scelta opportunistica del punto di importazione: atto con il quale si sceglie un punto di importazione doganale con minori controlli per pagare illegalmente meno dazi doganali.

Sdoganamento: la procedura di espletamento delle formalità doganali, che permette al richiedente di avere le merci a propria disposizione.

Settori di controllo prioritari: parte del quadro comune in materia di gestione del rischio che riguarda regimi doganali, tipi di merci, percorsi delle merci, modi di trasporto od operatori economici particolari, che sono oggetto di livelli accresciuti di analisi del rischio e di controlli doganali per un determinato periodo.

Stato membro di importazione: Stato membro in cui le merci vengono fisicamente importate nell’UE e immesse in libera pratica.

Svincolo delle merci: atto con il quale le autorità doganali mettono le merci a disposizione ai fini specificati per il regime doganale al quale sono state vincolate.

Unione doganale: regime di scambi preferenziali in virtù del quale i partner commerciali si concedono reciprocamente l’accesso preferenziale ai rispettivi prodotti e servizi al fine di agevolare gli scambi commerciali tra gli stessi. Esso determina l’eliminazione reciproca di tariffe e contingenti nei territori costituenti, la discriminazione del commercio con i paesi non aderenti e l’istituzione di tariffe doganali comuni fra loro.

Abbreviazioni

ACA: accordi di cooperazione amministrativa

AEO: operatore economico autorizzato

AFIS: sistema d’informazione antifrode

AMA: accordi di mutua assistenza

B2C: da impresa a consumatore

CA: cooperazione amministrativa

CDU: codice doganale dell’Unione

CRMS: sistema comune doganale di gestione dei rischi

CSM: messaggio sullo status del container

CUP: prestazioni dell’unione doganale

CVD: dazi compensativi

DAD: dazi antidumping

DAU: documento amministrativo unico

DG BUDG: direzione generale del Bilancio

DG TAXUD: direzione generale della Fiscalità e dell’unione doganale

ENS: dichiarazione sommaria di entrata

FCLO: Foreign Customs Liaison Officer (ufficiale di collegamento estero delle dogane)

HMRC: amministrazione fiscale e doganale del Regno Unito

ITV: informazione tariffaria vincolante

IVA: imposta sul valore aggiunto

JRC: Centro comune di ricerca

MA: mutua assistenza

OCSE: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici

OLAF: Ufficio europeo per la lotta antifrode, presso la Commissione europea

OLO: ufficiale di collegamento per i territori d’oltremare

OMD: Organizzazione mondiale delle dogane

P2P: da privato a privato

PE: Parlamento europeo

PTA: regime di scambi preferenziali

RD 42: regime doganale 42

RD CDU: regolamento delegato del codice doganale dell’Unione

RE CDU: regolamento di esecuzione del codice doganale dell’Unione

RIF: formulario di informazione sul rischio

RNL: reddito nazionale lordo

RPT: risorse proprie tradizionali

SID: sistema d’informazione doganale

SMS: sistema di gestione dei modelli

TARIC: Tariffa doganale comune

UE: Unione europea

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi di gestione relativi a specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

La presente relazione è stata stilata dalla Sezione di audit IV – presieduta da Baudilio Tomé Muguruza, Membro della Corte – specializzata nell’audit riguardante la regolamentazione dei mercati e l’economia competitiva. L’audit è stato diretto da Pietro Russo, Membro della Corte, coadiuvato nella preparazione della relazione da: Chiara Cipriani, capo Gabinetto, Benjamin Jakob, attaché, Paul Stafford, primo manager e Carlos Soler Ruiz, capo incarico. L’équipe di audit era composta da Dan Danielescu, Maria Echanove, Josef Edelmann, Benny Fransen e Francois Gautier.

Per contattare la Corte

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12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Modulo di contatto: eca.europa.eu/it/Pages/ContactForm.aspx
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2017

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