Impordiprotseduurid: puudused õigusraamistikus ja ebatõhus rakendamine mõjutavad ELi finantshuve

Kokkuvõte

Lühidalt aruandest

ELi muudest riikidest sisenev kaup peab läbima liikmesriigi tehtava tollikontrolli, enne kui see lubatakse vabasse ringlusse Euroopa Liidus. Kontrollikoda uuris, kas Euroopa Komisjon ja liikmesriigid tagavad, et impordiprotseduuridega kaitstakse ELi finantshuve. Kontrollikoda leidis olulisi puudusi ning seaduselünki, mis näitavad, et kontrollid ei ole tulemuslikud. See avaldab negatiivset mõju ELi tuludele. Kontrollikoda esitab komisjonile ja liikmesriikidele mitu soovitust kontrollimehhanismide kavandamise ja rakendamise parandamiseks.

Tollikontrollidest

Tollikontrollid tagavad ELi finantshuvide kaitse vaid juhul, kui need põhinevad ühistel eeskirjadel ning liikmesriigid kohaldavad neid ühtlustatud korras.

Kauba sisenemisel peavad impordiliikmesriigi tolliasutused nõudma importijalt mis tahes tollimaksude maksmist või tagatise esitamist nende tasumiseks. Importijad võivad aga tahtlikult vähendada või vältida tollimakse, näiteks esitades kaupade väärtuse tegelikust väiksemana, deklareerides vale päritoluriigi või muutes toote klassifikatsiooni, nii et tollimaksumäär oleks madalam.

Tollimaksud moodustavad 14 % ELi eelarvest. Tollimaksude maksmisest kõrvalehoidumine suurendab tollimaksu alalaekumist ning seda tuleb kompenseerida liikmesriikide kogurahvatulul põhinevate suuremate osamaksetega. Lõppkokkuvõttes kannavad kulud seega ELi maksumaksjad.

Auditi läbiviimine

Kontrollikoda uuris, kas ELi tollikontrollid kaitsevad liidu finantshuve ning kas komisjon ja liikmesriigid on ELi finantshuvide kaitsmiseks kehtestanud ranged impordiprotseduurid.

Kontrollikoja leiud

Kontrollikoda leidis tõsiseid puudusi, mis näitavad, et tollialases õigusraamistikus esineb vajakajäämisi ning impordi tollikontrolle ei kohaldata tulemuslikult. See avaldab negatiivset mõju ELi finantshuvidele.

Tollikontrollide läbiviimist liikmesriikides ei motiveerita rahaliselt piisavalt. Liikmesriigid, kes teevad tollikontrolle, kuid kellel ELi saamatajäänud tulu sissenõudmine ei õnnestu, riskivad finantstagajärgedega. Need liikmesriigid, kes tollikontrolle ei tee, ei riski millegagi.

Liikmesriigid on teinud edusamme tollialaste õigusaktide ühtse kohaldamise vallas. Liikmesriigid kasutavad aga eri lähenemisviise kaupade väärtuse tegelikust väiksemaks hindamise, vale päritolumaa märkimise ja vale klassifitseerimisega võitlemiseks ning tollieeskirjade rikkumise eest karistuste määramisel. Koormavad tollikontrollid võivad mõjutada ettevõtjate poolset imporditolliasutuse ja lennujaama/sadama valikut, nii et rohkem võidakse kasutada punkte, kus kontroll ei ole nii põhjalik.

Liikmesriikides esineb endiselt mitmeid seaduslünki impordi kontrollimisel.

Kontrollikoja soovitused

Kontrollikoda esitab komisjonile ja liikmesriikidele mitu soovitust.

Kontrollikoda soovitab komisjonil

1. Euroopa Parlamendi nõude täitmiseks töötada välja metoodika ja alates 2019. aastast koostada tollimaksu alalaekumise perioodilise prognoosi, võttes selle tulemusi arvesse vahendite jagamisel ja tegevuseesmärkide koostamisel;
2. kaaluda kõiki võimalikke variante, et tugevdada toetust riiklikele tolliasutustele nende tähtsa rolli täitmisel uue mitmeaastase finantsraamistiku rakendamisel, sh vaadata läbi sissenõudmiskulude asjakohane määr;
3. järgmise mitmeaastase finantsraamistiku puhul teha ettepanek, et järgmiseid tolliliitu toetavaid ELi tegevusprogramme kasutataks tolli Euroopa infosüsteemide rahalise jätkusuutlikkusse toetamiseks;
4. muuta vastastikuse abi teatistes sisalduvad nõuded täpsemaks, et tagada nende ühtlustatud rakendamine liikmesriikides;
5. teha ettepanek tollialaste õigusaktide muutmiseks 2018. aastal, eesmärgiga muuta kaubasaatja märkimine impordideklaratsioonis kohustuslikuks.

Liikmesriigid peaksid:

1. nõudma, et riskifiltri soovitatud kontrollimeetme tegemata jätmine oleks eelnevalt või vahetult ülemuse poolt heaks kiidetud;
2. võtma kauba elektroonilistes vabastamise süsteemides kasutusele kontrollid, et blokeerida impordideklaratsioonid, milles taotletakse tollimaksuvabastust kaupadele, mille deklareeritud väärtus on üle 150 euro või kaubasaadetistele, mis on deklareeritud kingitusena;
3. koostama uurimiskavad, mille abil takistada selle maksuvabastuse kuritarvitamist e-kaubanduses ELi mittekuuluvate riikidega.

Sissejuhatus

2018. aastal tähistab EL tolliliidu 50. aastapäeva. Tolliliit tähendab tollimaksude ja kvootide puudumist liikmesriikide vahelistel sisepiiridel ning ühtsete tollimaksude kehtestamist kolmandatest riikidest pärinevate toodete impordi puhul. Tolliliit ja ühine kaubanduspoliitika kuuluvad ELi ainupädevusse¹, mille raames määratletakse suurem osa tollipoliitikast ja võetakse vastu tollialased õigusaktid. Tollialaste õigusaktide rakendamise eest vastutavad aga peamiselt liikmesriigid².

Kuigi liidu sisepiiridel on kontroll kaotatud, peab ELi liikmesriikidesse väljapoolt ELi tolliterritooriumi sisenev kaup läbima tollikontrolli, enne kui see lubatakse vabasse ringlusse Euroopa Liidus.

Kauba vabasse ringlusse lubamine tähendab, et kaup võib ELi ühtsel turul vabalt liikuda, samamoodi nagu kõiki liidust pärinevaid tooteid³. Kauba sisenemisel peavad impordiliikmesriigi tolliasutused seega nõudma importijalt mis tahes tollimaksude maksmist või tagatise esitamist nende tasumiseks.

Tollimaksud ja suhkrutootmise maksud (mis kokku moodustavad traditsioonilised omavahendid) on ELi eelarvetulu tähtis allikas. Need kantakse eelarvesse pärast sissenõudmiskulude mahaarvamist. 2016. aastal moodustasid traditsioonilised omavahendid 14 % ELi tuludest ehk 20,1 miljardit eurot.

Tolliasutustel on mitu eesmärki ning kõiki neid tuleb nappidest vahenditest rahastada. Tolliasutused püüavad rakendada mittefiskaalseid meetmeid, et parandada ELi sisejulgeolekut, kaitsta liitu ebaõiglase või ebaseadusliku kaubanduse eest ja kaitsta keskkonda. Tolliasutustele prioriteediks on muutunud ka võitlus terrorismiga. Lisaks vastutavad asutused tollimaksude, aktsiiside ja impordi käibemaksude kogumise eest.

Tolliasutustel on keeruline tagada tasakaal kiiremate ja sujuvamate impordimenetluste abil kaubanduse edendamise vajaduse ning tollikontrollide tegemise vajaduse vahel. Koormavad tollikontrollid võivad mõjutada ettevõtjate poolset imporditolliasutuse ja lennujaama/sadama valikut, nii et rohkem võidakse kasutada punkte, kus kontroll ei ole nii põhjalik.

Tollimaksude tasumise kohustus kaupade vabastamise hetkel sõltub kolmest tegurist: i) imporditud toodete tolliväärtus – seda juhul, kui tollimaks määratakse protsendina sellest väärtusest (ad valorem); ii) kaupade päritolu; iii) kaupade tariifne klassifitseerimine, mis koos päritoluga määrab tolliväärtusele kohaldatava tollimaksumäära.

Kuidas tollimaksudest kõrvale hoidutakse

Importijad võivad tahtlikult vähendada tollimaksude tasumise kohustust, näiteks

1. kaupade väärtuse tegelikust väiksemana näitamise kaudu, deklareerides imporditud kaupade väärtuse tegelikust väiksemana, millega sageli kaasneb võltsitud arve esitamine;
2. vale päritolukirjelduse esitamisega, märkides imporditud kaubale vale päritoluriigi;
3. vale klassifitseerimise kaudu, muutes toote klassifikatsiooni, nii et tollimaksumäär oleks madalam;
4. kombineerides eespool nimetatud viise.

Lisaks võivad importijad kuritarvitada tollimaksuvabastust, taotledes maksuvabastust kaupadele, mille suhtes seda kohaldada ei saa.

Tollimaksude alalaekumine ja selle mõju

Tollimaksudest kõrvalehoidumine suurendab tollimaksude alalaekumist, mis Euroopa Parlamendi aruandes⁴ on määratletud kogu majanduse teoreetiliselt kogutava imporditulu määra ja tegelikult kogutava imporditulu määra vahena. Tollimaksu alalaekumise peavad liikmesriigid kompenseerima suurema kogurahvatulu osamaksena ning lõppkokkuvõttes kannavad selle kulu Euroopa Liidu maksumaksjad.

Tollimaksudest kõrvalehoidumisega võitlemine: tollikontroll ja teabevahetus

ELi imporditud kaup peab läbima tollikontrolli. Tollikontrollid tagavad siseturu nõuetekohase toimimise ja ELi finantshuvide kaitse vaid juhul, kui need põhinevad ühistel eeskirjadel ning liikmesriigid kohaldavad neid ühtlustatud korras.

Impordi tollikontrolle tehakse

1. enne kauba jõudmist ELi territooriumile või mahalaadimise kohas. Sellisel juhul on tegemist saabumiseelse või tollivormistuseelse kontrolliga;
2. kauba importimisel, seda nimetatakse kauba vabastamise kontrolliks
3. pärast kauba importimist, kui see on juba vabasse ringlusse lubatud. Seda nimetatakse tollivormistusjärgseks kontrolliks. Kontrollid võivad olla kas auditipõhised (tollivormistusjärgsed auditid) või tehingupõhised (muud tollivormistusjärgsed kontrollid).

Kuna ELil puuduvad ühtlustatud kontrolli- ja riskijuhtimise raamistikud, varieeruvad nimetatud kolme kontrolliviisi kombineerimine ja levimus liikmesriigiti. Vähem tõhus kontroll kauba vabastamisele eelnevas ja vabastamise etapis tähendab, et tollimaksude kogumist mõjutavaid allesjäänud riske tuleb leevendada tollivormistusjärgses etapis.

Tolliasutused peavad vahetama rahvusvahelise kaubanduse alast teavet teiste riikidega, et tagada tollialaste õigusaktide järgimine ning tulude sissenõudmise täielikkus. Seda nimetatakse vastastikuseks haldusabiks.

Teabevahetus võib toimuda ELi tasandil liikmesriikide vahel või liikmesriikide ja komisjoni vahel, või rahvusvahelisel tasandil ELi mittekuuluvate riikidega. Teabevahetus ELI tasandil toimub kas vastastikuse abi määruse alusel või riskiteabe vahetuseks ette nähtud tolliasutuste riskijuhtimissüsteemi abil.

Tolliasutused võivad teha ka koostööd ning vahetada teavet ja parimaid tavasid ELi tegevusprogrammidest rahastatud ühiste meetmete, seminaride, koolituste, projektirühmade, tööalaste külastuste ja piiriülese tegevuse kaudu. Kaks peamist ELi tegevusprogrammi tolliasutuste vahelise teabevahetuse ja koostöö rahastamiseks ja ELi finantshuvide kaitsmiseks on Toll 2013/2020 ja Herakles II/III.

Programmist Toll 2013 eraldati selle kuueaastase rakendamise ajal ligi 325 miljonit eurot, et „toetada ja täiendada liikmesriikide meetmeid, et tagada siseturu tõhus toimimine tollivaldkonnas“⁵. Toll 2020 toetab tolliliidu toimimist. Selle määruses esitatakse mitu täpsemat eesmärki tolliasutuste toetamiseks ELi finants- ja majandushuvide kaitsmisel ning perioodiks 2014–2020 eraldati selleks programmist ligi 525 miljonit eurot.

ELi tegevusprogrammist Herakles II rahastati meetmeid, mille eesmärk oli vältida pettust, korruptsiooni ja mis tahes muud liidu finantshuve kahjustavat ebaseaduslikku tegevust ning võidelda nende vastu. Pettusevastastele meetmetele eraldati ajavahemikul 2007–2013 peaaegu 100 miljonit eurot. Tegevusprogrammile järgnes perioodil 2014–2020 programm Herakles III, mille eelarve on 105 miljonit eurot.

Tolliasutused vahetavad teavet ja teevad koostööd ELi mittekuuluvate riikidega rahvusvahelises raamistikus (nagu kauplemise sooduskord, vastastikuse abi lepingud ja halduskoostöö kord).

Kaubanduse sooduskord võimaldab kaubanduspartneritel kehtestada omavahelisele kauplemisele soodustingimused. Soodustused võivad olla kas vastastikused või ühepoolsed. Vastastikuse abi lepingud annavad õigusliku aluse taotleda teavet ELi mittekuuluvalt riigilt, eelkõige tollialaseid õigusakte rikkuva tegevuse takistamiseks, uurimiseks või sellega võitlemiseks.

Euroopa Komisjoni Pettustevastane Amet (OLAF) sõlmib halduskoostöö kokkulepped ELi mittekuuluvate riikide ametiasutuste ja rahvusvaheliste organisatsioonide haldusjuurdlustalitustega. Nende eesmärk on tagada praktilised suunised OLAFi koostööks partnerasutustega, eelkõige kontaktpunkti määramise abil.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Auditi käigus hinnati, kas Euroopa Komisjon ja liikmesriigid on ELi finantshuvide kaitsmiseks kehtestanud ranged impordiprotseduurid.

Kontrollikoda külastas tolliasutusi viies liikmesriigis: Hispaania, Itaalia, Poola, Rumeenia ja Ühendkuningriik. Liikmesriikide valik põhines järgmistel riskikriteeriumidel: i) liikmesriigi traditsioonilistest omavahenditest ELi eelarvesse tehtava osamakse suurus; ii) kauba väärtuse tegelikust väiksemaks hindamise esinemissagedus liikmesriigis; iii) auditipõhiste kontrollide osakaal tollivormistusjärgsete kontrollide hulgas.

Auditeeriti ajavahemikku 2007–2017. Audit viidi läbi kahes etapis (auditi lähenemisviisi üksikasjalikum kirjeldus on esitatud I ja II lisas):

1. esimene etapp: ettevalmistav töö komisjonis ja liikmesriikides, sh komisjoni talituste külastamine: maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat, eelarve peadirektoraat, OLAF, Teadusuuringute Ühiskeskus ja Maailma Tolliorganisatsioon. Eesmärk oli koguda teavet ja andmeid, millest on kasu liikmesriikides tehtava audititöö käigus. See võimaldas kontrollikojal võrrelda ELi tolliõigust ja -menetlusi Maailma Tolliorganisatsiooni standarditega⁶. Testimaks, kas tollikontrollid ja riskijuhtimismenetlused toimivad sujuvalt, koostati enne iga liikmesriigi külastamist neli valimit riskidest ohustatud imporditehingutest ning üks tolliasutuste tehtud audititest koostatud valim;
2. teine etapp: audititöö nii komisjonis (maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat, eelarve peadirektoraat ja OLAF) kui valitud liikmesriikides. Erilist tähelepanu pöörati süsteemidele ja kontrollidele.

Tähelepanekud

Praeguse süsteemi prioriteediks ei ole tollimaksude kui ELi eelarvetulu allika tähtsus

Kõrgetasemelise omavahendite töörühma aruandes⁷ rõhutatakse, et traditsioonilised omavahendid on ELi tegeliku tulu võrdlusalus. EL ei ole aga veel hinnanud tollimaksu alalaekumist, liikmesriigid ei ole motiveeritud kontrolle tegema ning ELi tolliprogrammide rahastamine ei taga täielikult tolliliidu rahalist jätkusuutlikkust või ei ole see tingimata seotud ELi finantshuvide kaitsmisega.

Komisjon ei ole koostanud hinnangut tollimaksude alalaekumise kohta

2013. aastal palus Euroopa Parlament⁸ komisjonil koguda usaldusväärseid andmeid liikmesriikide tolli- ja käibemaksu alalaekumise kohta ning anda sellest iga kuue kuu järel Euroopa Parlamendile aru. Komisjon ei ole tollimaksude alalaekumise kohta andmeid kogunud, kuid rahastab regulaarseid uuringuid käibemaksu alalaekumise kohta. Komisjon avaldab igal aastal oma kontrollitegevuse tulemusel kindlaks tehtud täiendavate traditsiooniliste omavahendite ja tegelikult kogutud summade võrdluse. Seda ei saa mingil viisil käsitleda punktis 10 määratletud tollimaksude alalaekumisena.

OLAF on koostanud tollimaksude maksmisest kõrvalehoidumisega põhjustatud kulu kalkulatsiooni Hiinast Ühendkuningriiki imporditud tekstiiltoodete ja jalanõude kohta. Perioodil 2013–2016 oli tollimaksude alalaekumine arvutuste kohaselt ligi 2 miljardit eurot. OLAF kontrollib, kas alalaekumist võis esineda ka teistes liikmesriikides, sh ülejäänud neljas kontrollikoja valimisse kuulunud riigis.

Tollimaksude alalaekumise iga-aastane prognoos võimaldaks hinnata tolliliidu tegevust ELi finantshuvide kaitsmisel. See võimaldaks ka komisjonil ja liikmesriikidel suunata vahendeid valdkondadesse, kus neid kõige enam vajatakse.

Liikmesriikidel puudub motivatsioon tollikontrollide tegemiseks

Liikmesriikide tolliasutused vastutavad tollimaksude kogumise eest: nad peavad võtma vajalikud meetmed, tagamaks, et maksud kantakse ELi eelarvesse, ning kaitsema ELi finantshuve⁹. Selle tagamiseks kontrollib komisjon igal aastal liikmesriikide tolliasutusi.

Komisjon võib lugeda liikmesriigi haldusvigade avastamise korral rahaliselt vastutavaks¹⁰. Liikmesriike, kus tollikontrolle ei tehta, ei pruugi selline risk ohustada. Kontrollikoda leidis, et Ühendkuningriigis on maksejõuetud ettevõtjad tollivormistusjärgse kontrolli projekti valimist välja arvatud. Üks liikmesriik kaebas, et mida enam pettusega võidelda, seda suurem on oht, et komisjon paneb nad majanduslikult vastutama.

Kui tolliasutused avastavad tollivormistusjärgse kontrolli käigus tollimaksu alalaekumise, peavad nad tasumisele kuuluvad tollimaksud sisse nõudma. Tolliasutus teatab võlgnikule tasumisele kuuluva summa tollivormistusjärgse maksenõudega. Komisjoni statistika näitab, et valitud liikmesriikides (Poola välja arvatud) on tollivormistusjärgsete maksenõuete arv vähenenud¹¹ (vt joonis 1).

Allikas: OWNRES andmebaas.

Tollimaksude alalaekumise iga-aastase prognoosi puudumise tõttu ei ole võimalik hinnata, kas põhjuseks on tollivormistusjärgsete kontrollide kahanev tulemuslikkus või tollimaksude alalaekumise vähenemine.

Üleeuroopaliste IT-süsteemide alarahastamine võib tekitada viivitusi liidu tolliseadustiku rakendamisel

Liidu tolliseadustiku täielik rakendamine on tihedalt seotud seda toetavate IT-süsteemide väljaarendamisega. Kõik liidu tolliseadustiku rakendamiseks vajalikud elektroonilised süsteemid peaksid olema kasutusele võetud 31. detsembriks 2020. Pärast seda kuupäeva peavad elektrooniliste andmetöötlusvahendite kasutamine olema üldine tava ning ELi tolli töö peab muutuma paberivabaks.

Tegevusprogrammi Toll 2013 viimase hindamise kohaselt¹² võivad ebapiisavad riiklikud investeeringud põhjustada viivitusi tollisüsteemide üleeuroopalisel kasutuselevõtul. Sellest programmist rahastati üleeuroopaliste IT-süsteemide ELi spetsifikatsioone ja liikmesriigid kandsid riiklike süsteemide ELi spetsifikatsioonidega vastavusse viimise kulud.

Samas hindamises märgitakse, et liikmesriikide ametnike andmeil on liikmesriikide haldusasutuste kulud samas suurusjärgus komisjoni omadega ning Euroopa süsteemide rakendamine ja uuendamine võib liikmesriikide jaoks eriti kulukaks osutuda, kui riiklikud süsteemid on keerukad ja ei ole Euroopa süsteemidega integreeritud. Osa Euroopa infosüsteemide komponentidest ei rahastata mitte tegevusprogrammist Toll 2020, vaid liikmesriikide poolt¹³.

Seega võivad liikmesriikide eelarvepiirangud seada ohtu Euroopa süsteemide korrektse rakendamise ning mõned liikmesriigid teatasid 2015. aastal eelarvevahendite puudumisest. Lisaks on liikmesriigid oma vastustes komisjoni 2016. aastal saadetud küsimustikule kinnitanud viivituste tekkimise ohtu.

Nagu komisjon märkis, „pärines 2015. aastal rohkem kui 80 % kogutud traditsioonilistest omavahenditest seitsmest liikmesriigist ning peaaegu 60 % traditsioonilistest omavahenditest pärines neljast liikmesriigist¹⁴. See peegeldub ka endale jäetavate sissenõudmiskulude suuruses – näiteks üks liikmesriik¹⁵ jätab endale enam kui miljard eurot, teine liikmesriik¹⁶ samas alla 10 miljoni euro. Tollisüsteemides on aga ka püsikulud, näiteks IT-süsteemide omad“¹⁷.

Kõrgetasemelise omavahendite töörühma aruande kohaselt on „riigid, kus asuvad peamised saabumissadamad (Belgia, Madalmaad) ja kus seega kogutakse suur osa traditsioonilistest omavahenditest, ajuti avaldanud arvamust, et nende osa traditsiooniliste omavahendite sissenõudmiskulude katteks kinni peetud summadest on liiga suur.“ Seevastu peavad need riigid, kelle osa traditsioonilistest omavahenditest on väiksem, kandma suhteliselt suurema osa Euroopa infosüsteemi nende komponentide rahastamisest, mida ei finantseerita tegevusprogrammist Toll 2020.

Liikmesriikide tollitaristu rahastamine tegevusprogrammi Herakles raames ei ole alati seotud ELi finantshuvide kaitsmisega

Kontrollikoda vaatas läbi programmi Herakles II toetusesaajate lõplike rakendusaruannete valimi ja leidis, et rahastatud varustuse abil saavutatud tulemuste ja ELi finantshuvide kaitse vaheline seos ei ole alati selge. Näiteks rahastas programm hašiši konfiskeerimist endoskoopide kasutamise abil ning minikaamera kasutamist hinnaliste sõidukite arestimiseks.

Kontrollikoda leidis oma arvamuses nr 3/2012¹⁸, et kaasrahastatud seadmeid ei kasutata üksnes ELi finantshuvide kaitseks, vaid ka liikmesriikide õiguskaitseorganite narkootikumide, relvade, vanglapõgenemiste, inimkaubanduse, maksupettuste, krediitkaardipettuste, valeraha ja korruptsiooniga seotud operatsioonide käigus. See võib vähendada tolli mõjusust ELi finantshuvide kaitsmisel.

ELi vahendid ja programmid tollialase teabe vahetamiseks ja koostöö suurendamiseks ei ole saavutanud oma täit potentsiaali

Teabevahetus võib toimuda ELi tasandil liikmesriikide vahel, liikmesriikide ja komisjoni vahel või rahvusvahelisel tasandil ELi mittekuuluvate riikidega. Kontrollikoda leidis, et EL on loonud süsteemi, mis võimaldab sellist teabevahetust, kuid seda ei kasutata täies ulatuses.

EL on loonud suure potentsiaaliga teabevahetuskanalid liikmesriikide ning komisjoni ja liikmesriikide vahel, kuid nende sisu ja kasutus on puudulikud

Liikmesriigid ei kasuta vastastikuse abi määrusega ette nähtud teabevahetuse rakendusi täies ulatuses

Liikmesriigid võivad vahetada omavahel ja komisjoniga teavet tollialaste õigusaktide rikkumise kohta, kasutades selleks vastastikuse abi määrusega ette nähtud vahendeid ja andmebaase¹⁹. Teabevahetus toimub pettustevastase infosüsteemi (AFIS) kaudu. See on elektrooniline teabeedastusvahend, mis aitab liikmesriikidel täita kohustust rikkumiste kohta aru anda.

Liikmesriikide saadetud teabe alusel võib komisjon otsustada algatada juurdluse. Komisjon võib ka otsustada levitada vastastikuse abi teatiste kaudu pettusehoiatusi liikmesriikides.

Kontrollikoda leidis, et liikmesriigid ei rakenda ühtlustatud viisil OLAFi poolt vastastikuse abi teatistes esitatud nõudeid kaupade väärtuse tegelikust väiksemana näitamise, vale päritolukirjelduse ja vale klassifitseerimisega võitlemiseks. Kontrollikoda leidis ka juhtumeid, mil auditeeritud liikmesriik ei täitnud OLAFi nõudeid.

Liikmesriigid võivad kasutada teisi infosüsteeme, nagu tolliinfosüsteem (TIS), mis aitavad neil ennetada, uurida ja karistada tollialaste õigusaktide rikkumisi, võimaldades kiiremini teavet saada. Kontrollikoda leidis siiski, et valitud liikmesriikide (välja arvatud Poola) tolliasutused kasutavad harva tollinfosüsteemi²⁰ teiste liikmesriikide pädevate asutustega teabe vahetamiseks tollialaste õigusaktide rikkumiste / pettuste kohta.

Lisaks kaebasid liikmesriigid topeltaruandluse probleemi üle nii tolliinfosüsteemis kui riskiga seonduva teabe vahetamisel riskiteabevormi abil. Tolliinfosüsteemi andmebaasi vähene kasutamine ja sisestatava info osaline kattumine vähendavad nimetatud teabevahetusviiside mõjusust.

Kattumise kõrvaldamiseks käivitas komisjon projekti „One Seizure One Report“ (ühe arestimise kohta üks aruanne). 2016. aastal palus komisjon liikmesriikidel vastata küsimustikule. Suurem osa liikmesriike nimetas lahendamist vajava probleemina mitmekordse aruandluse. Lisaks loodi tegevusprogrammi Toll 2020 raames projektirühm²¹, mis koosnes liikmesriikide ja komisjoni esindajatest, et arutada uuringu esialgseid järeldusi ja esitada soovitused selle küsimuse lahendamiseks.

Teabevahetus kaupade väärtuse tegelikust väiksemana näitamisega võitlemiseks toimib hästi

Kaupade väärtuse tegelikust väiksemana näitamise riski ärahoidmiseks töötas komisjon välja metoodika „õiglaste hindade“²² hindamiseks, kohaldades statistilist menetlust COMEXTi²³ andmetele, et koostada täpsed hinnangud imporditud toodete hindade kohta²⁴. OLAF edastab need hinnangulised suurused liikmesriikide tolliasutustele.

Teave õiglaste hindade kohta on mõjus riskijuhtimisvahend, sest aitab teha kindlaks kaupade väärtuse tegelikust väiksemana näitamise juhtumeid, kui on olemas ka muud riski- või pettusenäitajad, nagu impordiga seotud kahtlustäratavad (halva kuulsusega) kauplejad. Teabe alusel saab ka prognoosida kauba väärtuse tegelikust väiksemana esitamisest põhjustatud tollimaksude alalaekumist.

Teabevahetus vale päritolukirjeldusega võitlemiseks on viimasel ajal paranenud

Importijad võivad vähendada tollimaksude tasumise kohustust, deklareerides imporditud kaubale vale päritoluriigi. Sellisel viisil saavad nad kauplemise sooduskorra alusel kasutada väiksemat tollimaksumäära või nullmäära ja/või vältida tegeliku päritoluriigi alusel määratud dumpinguvastase tollimaksu²⁵ või tasakaalustava tollimaksu tasumist. Mõnikord varjatakse kaupade tegelikku päritolu pettuslikku ümberlaadimise kaudu transiidiriigis, kus kaupu ajutiselt ladustatakse ja sealt siis võltsitud dokumentidega edasi ELi saadetakse. Kontrollikoda leidis internetis mitu ettevõtjat, kes pakkusid sellist pettuslikku transiiditeenust.

Selle pettusega võitlemiseks on komisjon töötaud välja ConTraffic-süsteemi ja konteinerite saatekirjad. Need vahendid annavad tolliasutustele teavet konteinerite liikumise kohta ning võimaldavad hinnata riske. Süsteem saadab automaatselt liikmesriigile teate pettuseohu kohta, kui leiab, et importija deklareeritud päritoluriik ja konteineri marsruut ei klapi.

Teadusuuringute Ühiskeskuse andmetel analüüsiti perioodil 2008–2015 OLAFi ja Teadusuuringute Ühiskeskuse juhitud ja koostöös 12 liikmesriigiga toimunud pilootprojekti raames 5 miljoni imporditud toote deklareeritud päritolu. Selleks kasutati ConTraffic-süsteemi ja liikmesriikidele saadeti 1187 teavitust päritoluga seotud võimalike pettuste kohta. Teavituste potentsiaalne majanduslik väärtus oli 19 miljonit eurot. Kokku oli 2 % analüüsitud kaupade puhul esitatud päritolu ja lähteriik, mis ei vastanud konteinerite marsruudile. ConTraffic-projekti alusel järeldas komisjon²⁷, et „2011. aastal oli ELi 27 liikmesriigis enam kui 1500 vale päritolu deklareerimise juhtumit, mis põhjustas ELile tõenäoliselt vähemalt 25 miljoni euro ulatuses saamata jäänud tulu (tõenäoliselt ületas see summa aga 100 miljonit eurot)“.

ConTraffic-süsteemil on siiski oma piirangud ja see ei aita alati kindlaks teha kaupade tegelikku päritolu.

Riskiteabe vahetus: liiga suur hulk teavet on kahjulik

Tolliasutused on kohustatud vahetama riskiteabe vormide abil riskialast teavet, mis on seotud mitte ainult täheldatud riskidega, vaid ka mujal liidus suurt ohtu kujutavate riskidega²⁸. Küsitletud tolliasutuste esindajad väljendasid muret teistelt liikmesriikidelt saadud riskiteabe vormide üle, sest need ei sisalda alati piisavalt üksikasju, et neist kasu oleks. Mainiti ka topeltaruandluse probleemi ühises tolli riskijuhtimissüsteemis ja tolliinfosüsteemis. Lisaks ei anna liikmesriigid ja OLAF alati asjakohast tagasisidet.

Programmi Toll 2013 lõpphindamise kohaselt²⁹ esitasid mõned liikmesriigid mitmeid riskiteabe vorme suhteliselt väikeste kohalike riskide kohta. Seetõttu oli teabehulk liiga suur ja peamisi riske tuvastada keeruline.

Koostöö ja teabevahetus ELi mittekuuluvate riikidega paraneb

Kui liikmesriigil on põhjust kahelda sooduspäritolu tõendavate dokumentide ja liikumissertifikaatide kehtivuses ja/või autentsuses, võib liikmesriik saata soodustusi saavale riigile/partnerriigile halduskoostöö taotluse. Põhjendatud kahtlus võib tekkida, kui päritolusertifikaadil kasutatud templi näidis või selle väljastanud ametiasutus erineb komisjoni näidiste käitlemise süsteemi andmebaasis³⁰ olevast. ELi mittekuuluva riigi vastus või teatud tingimustel ka selle puudumine võib olla tariifsest sooduskohtlemisest keeldumise põhjuseks³¹.

Kontrollikoda tegi järelkontrolli oma eriaruandes nr 2/2014 („Kas kaubanduse sooduskorda hallatakse asjakohaselt?“) esitatud soovituste nr 5–13 komisjonipoolse rakendamise üle ning leidis, et komisjon on rakendanud kaubanduse sooduskorra kokkulepete seire alase tegevuskava³² ning kehtestanud püsiva seirekorra (küsimustikud, külastused jne).

Liikmesriigid teatasid aga probleemidest seoses hilinemisega saabunud vastustega ja halduskoostöö taotlustele saadetud vastuste ebapiisava kvaliteediga järgmiste riikide puhul: India, Indoneesia, Afganistan, Nepal ja Bangladesh. Kontrollikoda oli India ja Vietnamiga seotud probleemid avastanud juba eelpool mainitud auditi käigus³³.

Vastastikuse abi lepingud ja nende rahvusvaheliste kokkulepete protokollid annavad õigusliku aluse taotleda teavet ELi mittekuuluvalt riigilt ning täidavad oma eesmärgi hästi. Kontrollikoda leidis siiski, et Hiinapoolne koostöö ei olnud piisav: liikmesriigid teatasid probleemidest seoses vastuste saamisega vastastikuse abi raames esitatud päringutele. OLAFi andmetel on Hiinale ühise tollioperatsiooni „Snake“³⁴ raames saadetud ligi 150 kontrollitaotlusest vastatud vaid ligi kolmandikule. Ühendkuningriik kasutab Hiinas oma tolli kontaktametnikku, et saada teavet ekspordi kohta Ühendkuningriiki. Ka OLAFil on Pekingis oma kontaktametnik.

2015. aasta strateegilise halduskoostöö lepinguga kaasneva kauba väärtuse tegelikust väiksemana näitamist käsitleva tegevuskava raames on Hiina ametiasutused lisanud ELile esitatavatele dokumentidele vastutuse välistamise sätte, mille kohaselt ei tohi neid dokumente haldusmenetlustes kasutada. Tõendid ekspordil deklareeritud tekstiiltoodete ja jalanõude hindade kohta aitaksid liikmesriikide ametiasutustel kergemini sisse nõuda kauba väärtuse tegelikust väiksemana näitamise tõttu kantud kahju, kui kauplejad vaidlustavad kohtus tollivormistusjärgsed maksenõuded.

Oma reaalsetele vajadustele tuginedes peab OLAF praegu läbirääkimisi mitmete halduskoostöö lepingute sõlmimise üle ELi mittekuuluvate riikide partnerasutuste ja rahvusvaheliste organisatsioonidega. Halduskoostöö kord OLAFi ja ELi mittekuuluvate riikide juurdlusasutuste vahel on oluline abivahend ELi finantshuvide kaitsmisel ning täiendab olemasolevat õigusraamistikku.

ELi tegevusprogrammid on edendanud liikmesriikidevahelist teadmiste jagamist ja koostööd, kuid ei ole olnud tulemuslikud selle tagamisel, et kõik tolliasutused tegutseksid ühtsetel alustel

Tegevusprogrammidest Toll 2013/2020 ja Herakles II/III eraldatakse vahendeid, mis võimaldavad tolliasutustel koostööd teha ning vahetada teavet ja parimaid tavasid i) kommunikatsiooni- ja teabevahetussüsteemide kaudu ja ii) osaledes seminarides, projektirühmades, tööalastel külastustel ja piiriülestes operatsioonides. Kontrollikoda leidis, et nii Toll 2013 ja Herakles II on olnud tulemuslikud liikmesriikide vahelise kommunikatsiooni ja teabevahetuse edendamisel.

Komisjoni aruandes Euroopa Parlamendile ja nõukogule programmi Herakles II eesmärkide saavutamise kohta³⁵ märgiti siiski, et „ehkki liidu eri programmide kavandamist on näiteks tollivaldkonnas püütud koordineerida, võiks komisjoni talituste koostöö tihendamiseks rohkem ära teha, et saada kasu programmide koostoimest ning vältida ELi programmide ja algatuste kattumist“.

Tegevusprogrammi Toll 2013 eesmärk on „hoida töös liikmesriikide tolliasutuste tõhususe ja tulemuslikkuse parandamise süsteem, mis võimaldaks hinnata nende tööd“³⁶. Kontrollikoda ei leidnud aga tulemusnäitajaid, mille abil mõõta tegevusprogrammi Toll 2013 eesmärgi, mille kohaselt peaksid kõik tolliasutused „tegutsema ühtsetel alustel“, tagades kontrolli, mille tulemused on võrdväärsed kõikjal ELi tolliterritooriumil, ja Toll 2013 ELi finantshuvide kaitsmise eesmärgi saavutamist. Kontrollikoda leidis, et Toll 2013 ei ole saavutanud oma eesmärki tagada see, et kõik tolliasutused tegutseksid ühtsetel alustel (vt punktid 89–110).

Tegevusprogrammi Toll 2013 lõpphindamise järeldus ELi finantshuvide kaitsmise kohta põhines suurema osa liikmesriikide haldusasutuste saadetud tagasisidel. Tagasiside tolli riskijuhtimissüsteemi ja Surveillance2 panuse kohta riskijuhtimisse oli positiivne. Kontrollikoda leidis mõlemas teabevahetussüsteemis siiski puudusi. Lisaks leidis kontrollikoda, et liikmesriikide asutused ei tegutse ühtsetel alustel.

Ühismeetmete osas on programm aidanud kaasa võrgustike loomisele ja toetamisele. Lõpphindamise kohaselt oli kaalukaid tõendeid selle kohta, et programm aitas märkimisväärselt kaasa asjaomase teabe, hea tava, töömeetodite ja menetluste levitamisele ELi liikmesriikide vahel, eelkõige riiklike spetsifikatsioonide koostamisel IT- süsteemidele ja nende rakendamisel.

Toll 2020 puhul leidis kontrollikoda, et kuigi lõpphindamises soovitati „töötada välja terviklik järelevalveraamistik tulemuslikkuse seireks ja tuvastada probleemid õigeaegselt“, puuduvad tõendid selle kohta, et liikmesriigid koguksid tulemusnäitajaid liikmesriikide vahelise ühtlustatuse mõõtmiseks (ühtsetel alustel tegutsemine).

Herakles II otsuse artikli 1 lõike 2 punkti a alusel³⁷ oli üks programmi eesmärke riikidevahelise ja mitmeid valdkondi hõlmava koostöö edendamine liikmesriikide ametiasutuste, komisjoni ja OLAFi vahel. Lõpphindamises järeldatakse aga, et peamiselt edendas tegevusprogramm Herakles II liikmesriikidevahelist ja mitmeid valdkondi hõlmavat koostööd³⁸. See toimus peamiselt pettusevastase võitluse teemalise koolituse ning õigusliku suunitlusega koolituste, seminaride ja konverentside raames.

Teave Toll 2020 mõjunäitajate saavutamise ulatuse kohta ei ole saadaval. Lisaks puudub teave Herakles III väljundi-, tulemus- ja mõjunäitajate saavutamise kohta. Seetõttu ei saa kontrollikoda anda esialgset hinnangut nende programmide tulemuslikkuse kohta.

EL on teinud edusamme tollialaste õigusaktide ühtsel kohaldamisel

Tolliliiduna peab EL kohaldama ühist tollitariifistikku ja ELi tollialaseid õigusakte ühtlustatud viisil, tagades ELi finantshuvide kaitse ja võrdsed tingimused siseturul tegutsevatele kauplejatele.

Tariif tähendab nomenklatuuri (ehk kaupade klassifitseerimise) ja iga kaubaklassi puhul kohaldatava maksumäära kombinatsiooni. Tariif on sama kõikide ELi liikmesriikide jaoks, kuid maksumäär sõltub imporditud kauba liigist ja päritolust. See hõlmab kogu ülejäänud ELi õigusakte, mis mõjutavad konkreetse kauba importimisel tasumisele kuuluvat tollimaksu, nagu näiteks ühist kaubanduspoliitikat³⁹.

TARIC tagab tariifsete meetmete ühetaolise kohaldamise

TARIC ehk Euroopa Liidu integreeritud tariifistik on mitmekeelne andmebaas, kuhu integreeritakse kõik ühise tollitariifistikuga seotud meetmed ning kaubandus- ja põllumajandusalased õigusaktid. See aitab tagada tariifide ühetaolise kohaldamise kõikides liikmesriikides ning annab ettevõtjatele selge ülevaate meetmetest, mida nad peavad võtma kaupade ELi importimiseks või nende EList eksportimiseks⁴⁰.

Komisjon teeb järelevalvet selle üle, kas TARIC andmebaas on integreeritud või seotud liikmesriikides tollivormistussüsteemidega, tehes seda kahel moel: i) kontrollkülastused liikmesriikide tolliasutustesse ning ii) pidev järelevalve liikmesriikides esitatud tollideklaratsioonide kvaliteedi/õigsuse üle (usaldusväärsuse kontroll) Surveillance 2 andmebaasi abil.

Kontrollikoda leidis, et Ühendkuningriik ei kasuta TARIC-süsteemi kõige uuemat versiooni, TARIC3, sest TARIC1 on ainus versioon, mida Ühendkuningriigi elektrooniline tollivormistussüsteem kasutada saab. TARIC3 andmed konverteeritakse TARIC1 versiooni käsitsi ning laaditakse üles. Lisaks puuduvad Ühendkuningriigi TARIC-süsteemis mõned TARICi piiravad meetmed. Samuti kasutatakse Ühendkuningriigis teistest liikmesriikidest erinevaid tolliprotseduuride koode⁴¹.

Ühtlasi ei edasta Ühendkuningriik komisjonile Surveillance2- andmebaasi jaoks eraldi teavet impordideklaratsioonide kohta, mille summa on alla 1000 euro⁴² lihtsustatud protseduuride puhul, sest Ühendkuningriigis kasutatakse lävendit, mis kehtib Eurostatile ELi mittekuuluvate riikidega toimuva väliskaubanduse kohta statistika kogumiseks. Õigusaktidest tulenevate nõuete täitmiseks kogutakse sellest lävendist allapoole jäävad tooted Eurostatiga kokku lepitud spetsiaalse kaubakoodi alla. 2014. ja 2015. aastal esitati Ühendkuningriigis 88 % kaubaartikli tasandi impordideklaratsioonidest lihtsustatud protseduure kasutades.

Õigusaktide ebaühtlase kohaldamise risk Ühendkuningriiki kaupa importivate kauplejate puhul on suur, sest

1. TARICi manuaalse ajakohastamisega elektroonilises tollivormistussüsteemis kaasneb vigade ja tulude ebatäieliku kogumise oht;
2. piiravate meetmete puudumine Ühendkuningriigi TARICis toob kaasa turva- ja julgeolekuohu;
3. alla 1000 euro jäävate impordideklaratsioonide usaldusväärsuse kontrollide puudumine suurendab veelgi TARICi vale kasutamise ohtu;
4. teistest liikmesriikidest erinevate tolliprotseduuride koodide kasutamine Ühendkuningriigis on koormav teistes liikmesriikides tegutsevatele kauplejatele ning võib tuua kaasa tollialaste õigusaktide vale kohaldamise.

Lisaks ajakohastab komisjon TARIC-süsteemi tagasiulatuvalt ning see võib mõjutada ELi finantshuve. Eelarve peadirektoraati ei teavitata aga süstemaatiliselt tehtud ajakohastamistest, et direktoraat saaks teha järelevalvet TARICi ühetaolise kohaldamise üle liikmesriikides.

Litsentsid ja seiredokumendid on äärmiselt olulised selliste kaubanduspoliitika meetmete puhul nagu tariifide kohaldamise peatamine⁴³, tariifikvoodid, kvoodid, tariifilaed⁴⁴ ja seiremeetmed⁴⁵. Nende meetmete kohaldamisel on oluline saada ülevaade imporditud kauba mahust, mida mõnel juhul ei tohi ületada, või kui see ületatakse, tuleb kohaldada standardset tollimaksumäära.

Litsentsid ja järelevalvedokumendid väljastatakse kindlaksmääratud kaubakogusele. Tagamaks, et kaupu ei lubata ELi turule ilma kehtiva dokumendita, tuleb kauba kogus litsentsist maha arvata ning toll peab seda kinnitama iga sisseveo puhul kauba vabastamise hetkel⁴⁶.

Eriaruandes nr 1/2010 („Kas impordi lihtsustatud tolliprotseduure kontrollitakse mõjusalt?“) soovitas kontrollikoda⁴⁷ komisjonil „julgustada kõiki liikmesriike muutma lihtsustatud protseduuride menetlemine arvutipõhiseks, sealhulgas haldama litsentse ja muid samalaadseid dokumente elektrooniliselt (kaubakoguse mahaarvamine reaalajas selle vabastamise hetkel), ning kasutama seoses traditsiooniliste omavahendite ja ühise kaubanduspoliitikaga arvutipõhiseid riskiprofiile“.

See soovitus on lubatud rakendada 2020. aasta lõpuks, koos liidu tolliseadustiku lihtsustatud protseduure käsitlevate sätete täieliku kasutuselevõtuga⁴⁸. See ei hõlma aga litsentside ja muude samalaadsete dokumentide mahaarvamist reaalajas kauba vabastamise hetkel kõikides liikmesriikides. Kehtiva dokumendita kaubad avaldavad negatiivset mõju nende ELi tootjate huvidele, keda see kaubanduspoliitika meede kaitsma peaks. Lisaks võib see mõjutada ELi finantshuve tariifide kohaldamise peatamise, tariifikvootide, kvootide ja tariifilae puhul.

Komisjon rakendas kontrollikoja soovitused siduva tariifiinformatsiooni kohta

Siduva tariifiinformatsiooniga seonduv otsus (STI-otsus) on kolm aastat kehtiv ametlik kirjalik otsus, mille väljastab tolliasutus, kes annab taotlejale enne kaupade importimist (või eksportimist) hinnangu kaupade klassifitseerimise kohta ELi tariifinomenklatuuris. STI-otsus on siduv kõikide ELi tolliasutuste ja otsuse valdaja jaoks. Kui importija on STI-otsuse valdaja, tuleb see siduva tariifiinformatsiooni hõlmatavate kaupade importimisel tollideklaratsioonis ära märkida. STI-otsus annab kauplejatele kindluse ning edendab tollialaste õigusaktide ühtset kohaldamist.

Kontrollikoda uuris eelmises eriaruandes⁴⁹ antud soovituste komisjonipoolset elluviimist. Kontrollikoda leidis, et kuigi mõned IT-lahendused on kasutatavad alles 2017. aasta oktoobrist⁵⁰, on kõik soovitused liidu tolliseadustiku ning selle rakendusakti ja delegeeritud aktide jõustumisega 1. mail 2016 ellu viidud.

Kontrollikoja auditiks valitud liikmesriikide tolliasutused ei kontrolli aga tollivormistuse käigus, kas STI-otsus valdaja ka tegelikult kasutab seda dokumendis märgitud liiki kaupade importimisel. Impordideklaratsioone, milles deklareeritud TARIC-kood on sarnane, kuid mitte päris vastav STI-otsuses esitatud koodiga, ei märgita riskijuhtimissüsteemis tollivormistusjärgset kontrolli vajavateks. Seega võib STI-otsuse valdaja, kes ei ole STI-otsusega rahul, imporditud tooted valesti klassifitseerida, et otsuse täitmisest kõrvale hoiduda, kui liikmesriigid selle kasutamist ei kontrolli. Sel viisil on võimalik vältida STI-otsuses märgitud suuremate tollimaksude maksmist.

Endiselt puuduvad kogu liitu hõlmavad tolliväärtuse määramise otsused

Kogu liitu hõlmav tolliväärtuse määramise otsus oleks teatud aja vältel kehtiv tolliasutuse väljastatud ametlik kirjalik otsus, milles antakse taotlejale hinnang selle kohta, kuidas tuleks teatud tolliväärtuse osa enne importi menetleda. Otsus täpsustaks, kuidas menetleda näiteks komisjonitasu, litsentsitasu või siirdehindade lepingu aspekte tolliväärtuse määramisel⁵¹.

Kogu liitu hõlmav tolliväärtuse määramise otsus annaks mitmes liikmesriigis tegutsevatele kauplejatele õiguskindluse ning võrdsed tingimused. Kontrollikoda soovitas⁵² komisjonil võtta asjakohased seadusandlikud ja haldusmeetmed, et korvata „selliste ühenduse õiguse sätete puudumine, mis võimaldaksid koostada kogu ühendust hõlmavaid tolliväärtuse määramise otsuseid“.

Liidu tolliseadustik⁵³ andis komisjonile volitused STIga seotud otsuse ulatust delegeeritud akti abil laiendada, et see hõlmaks ka „muid tegureid, mille alusel kohaldatakse impordi- või eksporditollimaksu ning muid kaubavahetusega seonduvaid meetmeid“, hõlmates seega tolliväärtuse määramise küsimusi. Komisjon ei ole aga siiani neid volitusi kasutanud.

Komisjon ei ole kontrollikoja soovitust veel täielikult rakendanud. Ka 17 aastat hiljem ei ole ikka veel võimalik teha kogu liitu hõlmavaid otsuseid.

Liikmesriigid ei kasuta impordi tollikontrolli puhul ühtlustatud lähenemisviisi, mis võib põhjustada tollimaksude alalaekumist

Liikmesriigi tolliasutused peaksid tegutsema ühtsetel alustel. See oli üks Toll 2013 eesmärkidest. Kui liikmesriigid ei kasuta tollikontrollide puhul ühtlustatud lähenemisviisi, võivad petturid valida ahela nõrgima lüli, et panna toime impordipettus.

Kontrollikoda leidis, et liikmesriigid ei kohalda tollikontrolle ühtlustatud ja standardsel viisil, et tagada samaväärne tollikontrollide tase kogu liidus ja vältida konkurentsivastast käitumist liitu sisenemise ja väljumise punktides.

Ühtlustatud lähenemisviisi puudumine tollikontrollide puhul kaupade väärtuse tegelikust väiksemana näitamise ärahoidmiseks moonutab impordiliikmesriigi valikut

Liikmesriigid peavad võitlema kauba väärtuse tegelikust väiksemana näitamise probleemiga. Võimalike pettusejuhtude puhul peaksid tollivormistuskontrollid olema prioriteediks, sest importijad võivad hiljem muutuda maksejõuetuks või kaduda. Kui on põhjendatud kahtlus selle kohta, kas deklareeritud väärtus vastab tegelikule tehinguväärtusele, võib tolliasutus tollivormistuskontrolli käigus nõuda täiendavat teavet ja täiendavate dokumentide esitamist. Põhjendatud kahtlus võib tekkida eelkõige siis, kui deklareeritud väärtus on väiksem kui väärtuse riskilävi.

Riskijuhtimise eesmärgil võib väärtuse riskiläve määrata õiglaste hindade alusel (vt punkt 48). Teatud juhtudel esitavad importijad tõendavad dokumendid (arved, müügilepingud, pangaväljavõtted), mis kõik vastavad deklareeritud (valele) madalale väärtusele. Tollile esitatud dokumentides klapivad kõik andmed ning kauba väärtuse tegelikust väiksemana esitamist on raske avastada. Sellisel juhul võib olla tehtud muid makseid kas sularahas või kolmandate poolte kaudu, et katta deklareeritud (väiksemana esitatud) ja tegeliku hinna vahe. Joonisel 2 on esitatud näide kauba väärtuse tegelikust väiksemana näitamise kohta koos sularahas tehtud ettemaksega.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Maailma Tolliliidu näite alusel.

Tolliprotseduuri 42 (TP 42) kasutavad importijad käibemaksuvabastuse saamiseks, kui imporditud kaubad viiakse edasi teise liikmesriiki. Antud juhul kuulub käibemaks tasumisele sihtliikmesriigis⁵⁴. Kui kaup imporditakse tolliprotseduuri 42 alusel, tuleb vastastikuse abi vormis nõuda sihtliikmesriigi tolliasutuselt täiendavat teavet tegeliku tehinguväärtuse kohta, sest sellisel juhul võib kauba lõppsaaja teha näiteks Hiina tarnijale makse, mis on palju suurem tolliesindaja poolt impordiliikmesriigi tolliasutusele esitatud arvel märgitud väärtusest. See võib aga olla aeganõudev või edutu ettevõtmine, sest deklareeritud kaubasaaja võib erineda kauba lõppsaajast või olla varifirma⁵⁵.

Kahtluste püsimisel võidakse võtta imporditud kauba näidis ja nõuda tagatist⁵⁶ võimaliku saamata jäänud tollimaksu katteks. Komisjon on koostanud liikmesriikidele selged suunised selle kohta, kuidas võidelda kaupade väärtuse tegelikust väiksemana näitamisega Aasia riikidest pärit tekstiiltoodete ja jalanõude väärtuse tegelikust väiksemana näitamise puhul prioriteetse kontrolliala allahindluse rakendamisel. Siiski esineb endiselt praktilisi probleeme.

Iga külastatud liikmesriigi puhul koostas kontrollikoda valimi 2015. aastal tehtud 30 imporditehingust, mis hõlmasid Aasiast pärit potentsiaalselt tegelikust väiksemana näidatud väärtusega tekstiiltooteid ja jalanõusid. Eesmärk oli kontrollida, kas OLAFi vastastikuse abi teatistes esitatud väärtuse tegelikust väiksemana näitamise seisukohast olulised nõuded on täidetud. Kontrollikoda leidis, et liikmesriigid olid asjaomaseid vastastikuse abi taotlusi rakendanud eri viisil ning OLAFI nõuded ei olnud kõikidel juhtudel täidetud. Lisaks leidis kontrollikoda, et kõigi valimisse kuulunud toodete väärtus oli näidatud tegelikust oluliselt väiksemana. Mõnel juhul oli importimisel deklareeritud töödeldud puuvilla hind isegi toorpuuvilla hinnast madalam. Joonistel 3 ja 4 on esitatud töödeldud puuvilla õiglase hinna, toorpuuvilla riski läviväärtuse ning Ühendkuningriigi ja Poola valimites impordi käigus deklareeritud hindade võrdlus:

Allikas: kontrollikoda veebiandmebaasi THESEUS (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) alusel ja http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Allikas: kontrollikoda veebiandmebaasi THESEUS (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) alusel ja http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Kontrollikoda leidis ka, et liikmesriikidesse, kus vähem tollivormistuskontrolle tehakse, imporditakse rohkem kaupa. Eriti ilmne on see Hiinast pärit tekstiiltoodete ja jalanõude väärtuse tegelikust väiksemana näitamisega seotud kontrollide puhul, mil tollivormistuskontrolle mittetegevad liikmesriigid on kauplejatele atraktiivsemad.

Ühendkuningriigis ei kasutata punktis 92 kirjeldatud riski läviväärtuseid, ega nõuta ka tagatist võimaliku laekumata jäänud tollimaksu hüvitamiseks sellise kauba vabastamisel, mille tolliväärtus on potentsiaalselt tegelikust väiksemaks hinnatud. OLAF nõudis siiski kõigilt liikmesriikidelt liidu finantshuvide kaitseks asjakohaste ettevaatusabinõude võtmist ning „tagatiste nõudmist tuvastatud kahtlaste kaubasaadetiste puhul, et hoida edaspidi ära tollimaksude alalaekumine“.

Kontrollikoda leidis, et Ühendkuningriigi poolne tagatise mittenõudmine tegelikust väiksemaks hinnatud väärtusega kauba puhul on tekitanud kauba ümbersuunamist: Hiinast pärit tegelikust väiksemaks hinnatud väärtusega kaup tuleb transiitkaubana teistest liikmesriikidest ning pärast TP 42 alusel tehtud tollivormistust Ühendkuningriigis transporditakse see tagasi mandri-Euroopasse. Näiteks Hiinast pärit tekstiiltooted ja jalanõud saadetakse välistransiidiprotseduuri raames Hamburgist Doverisse, kus need TP 42 alusel ilma selleks tehtava kontrollita vabastatakse ning transporditakse seejärel tagasi näiteks Poolasse või Slovakkiasse. Joonisel 5 on toodud näide soodsama impordikoha otsimisest TP 42 abil:

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Operatsioon „Octopus“ viidi läbi 2016. aastal Prantsuse tolliasutuste ja OLAFi koostöös. Operatsioon keskendus tolliprotseduuri 42 kasutades imporditud kaupadele. See halduskoostöö meede näitas, et kaupade väärtuse tegelikust väiksemana esitamise pettus pandi peamiselt toime Ühendkuningriigis ning olukorda raskendab see, et sihtliikmesriigis käibemaksu ei tasutud. Võltsitud arvete alusel deklareeritud väärtused olid 5–10 korda tegelikust väiksemana esitatud, mis mõjutas märkimisväärselt kogutud tollimaksu ja muude maksude suurust⁵⁷.

Tolliprotseduuri 42 väärkasutuse kohta (käibemaksu ja tollimaksu alalaekumine) on kontrollikoja eriaruandes nr 24/2015⁵⁸ märgitud järgmist: „Kontrollikoda leidis Ühendkuningriigis kaks juhtumit tolliprotseduuri 42 abil vabasse ringlusse lubatud kaupade väärtuse näitamise kohta tegelikust väiksemana; Ühendkuningriigi maksu- ja tolliamet oli need juhtumid OLAFi ühise tollioperatsiooni tulemusel juba avastanud. Ühendkuningriigi maksu- ja tolliameti andmeil on hinnanguline mõju käibemaksu kogumisele 0,5 miljonit naelsterlingit Ühendkuningriigis ning 10,6 miljonit naelsterlingit teistes liikmesriikides. Juhtumite hinnanguline mõju tollimaksude kogumisele Ühendkuningriigis on 81 miljonit naelsterlingit. Nimetatud hinnangulise mõju arvutas Ühendkuningriigi maksu- ja tolliamet ja see puudutab valimisse sattunud kahe ettevõtte poolt kolme aasta vältel imporditud kaupu“.

Joonisel 6 on esitatud perioodi 2007–2016 hõlmavad Eurostati andmed kontrollikoja valitud viie liikmesriigi kohta. Liikmesriigid, kes tegid põhjalikke tollivormistuskontrolle Hiinast pärit tekstiiltoodete ja jalanõude väärtuse tegelikust väiksemana näitamise üle, suutsid suurendada deklareeritud impordi keskmist hinda, kuid samas vähenes nende liikmesriikide impordimaht. Ühendkuningriigi impordimaht suurenes 358 000 tonni võrra, samas kui ülejäänud neljas liikmesriigis vähenes see kokku 264 000 tonni võrra.

Allikas: Eurostat.

Seda kinnitab ka OLAFi prognoos perioodi 2013–2016 tollimaksu võimaliku alalaekumise kohta tekstiiltoodete ja jalanõude väärtuse tegelikust väiksemana esitamise tõttu.

OLAFi andmetel⁵⁹ „oleks Ühendkuningriik pidanud tegema kättesaadavaks hinnanguliselt 1,9874 miljardi euro (bruto) või 1,5736 miljardi euro (neto) võrra rohkem traditsioonilisi omavahendeid, kui ta seda perioodil 2013–2016 tegi. Kahju võimalik suurus (netosumma pärast sissenõudmiskulude mahaarvamist) võrreldes omavahendite ja samal perioodil liikmesriigi poolt tegelikult kättesaadavaks tehtud traditsiooniliste omavahenditega on esitatud allpool“ (joonisel 7).

Allikas: Komisjoni eelarve peadirektoraadi 2016. aasta tegevusaruanne.

See kinnitab kontrollikoja eriaruande nr 23/2016 leide, mille kohaselt „võivad erinevused liikmesriikide tollikontrolliprotseduurides rahvusvaheliste laevaliinide jaoks ühe sadama teistega võrreldes ligitõmbavamaks muuta“⁶⁰.

Liikmesriigid kasutavad päritolu ja klassifitseerimisega seotud pettustega võitlemisel eri lähenemisviisi

OLAF võib levitada vastastikuse abi teatiste kaudu pettusehoiatusi liikmesriikides. Teatised sisaldavad liikmesriikide tolliasutustele esitatud nõudeid ELi finantshuvide kaitsmiseks.

Kontrollikoda leidis, et viis valitud liikmesriiki kasutas eri lähenemisviise OLAFi vastastikuse abi teatiste nr 2015/15 (valesti klassifitseerimine) ja nr 2014/21–2015/18 (vale päritolukirjeldus) alusel parandusmeetmete võtmiseks. Ebaausad kauplejad võivad tollikontrollide puhul kasutada väga mitmesuguseid võtteid, et vältida tollimaksude maksmist.

Kontrollikoda leidis ka, et vastastikuse abi teatiste põhjal on kergem parandusmeetmeid võtta neis liikmesriikides, kus kaubasaatja märkimine impordi deklaratsioonis on kohustuslik.

Liikmesriigid rakendavad karistussüsteeme erinevalt

ELis on tollialaste õigusaktide jõustamine liikmesriikide kohustus⁶¹ ning rikkumiste ärahoidmiseks võib kasutada mitmesuguseid tsiviil-, haldus- ja/või kriminaalkaristusi. See võib moonutada seaduslike kauplejate vahelist konkurentsi siseturul, samas kui petturid võivad neid erinevusi ära kasutada ja kahjustada ELi finantshuve.

Kontrollikoda leidis, et Poola, Belgia ja Prantsusmaa tollialaste õigusaktide rikkumised loetakse kriminaalseteks ning nende puhul algatatakse süstemaatiliselt kriminaalmenetlusi. Poolas ei kasutada tollialaste õigusaktide rikkumise puhul ei haldus- ega tsiviilkaristusi.

Komisjon esitas direktiivi ettepaneku tollieeskirjade rikkumisi ja asjaomaseid karistusi käsitleva liidu õigusraamistiku kohta⁶², mida nõukogu ja Euroopa Parlament praegu läbi vaatavad. Direktiivi ettepanek põhineb uuringul, milles vaadeldi tollieeskirjade rikkumisi ja asjaomaseid karistusi käsitlevaid liikmesriikide õigusraamistikke⁶³.

Impordi tollikontrollis on mitmeid seaduslünki

Liikmesriikide tolliasutuste riskijuhtimine hõlmab rahvusvahelise kaubavahetusega seotud eri tüüpi ja eri tasandite riskide kindlakstegemist, hindamist, analüüsimist ja maandamist.

ELi tolli riskijuhtimine toimib põhimõttel „eelnev hindamine ja vajaduspõhine kontrollimine“. Sõltuvalt asjaomastest riskidest võidakse nendega tegeleda enne kauba laadimist ekspordiriigis, enne selle saabumist ELi territooriumile, mahalaadimise kohas, importimise hetkel või siis, kui kaubad on lubatud vabasse ringlusse⁶⁴.

Import võib toimuda tavalise või lihtsustatud protseduuri abil. Kaupade importimine lihtsustatud protseduuri abil lihtsustab kaubavahetust, sest kiirendab kaupade vabastamist. Komisjon koostab igal aastal aruande tolliliidu toimimise kohta, milles antakse ülevaade tehtud eri liiki tollikontrollide sageduse ja mõjususe kohta.

Liikmesriigid ei tee ELi finantshuvide kaitsmiseks saabumiseelseid kontrolle

Tolliasutused võivad enne kauba saabumist saada teavet peatselt saabuva lasti kohta kaubamanifestidest ja muudest allikatest. ELis võivad vedajad või nende volitatud esindajad esitada sisenemise ülddeklaratsioonid ettenähtud ajal elektrooniliselt enne kauba saabumist esimesse ELi tolliterritooriumil asuvasse sadamasse/lennujaama. Tolli riskianalüüsi tegevad rühmad saavad andmeid analüüsida ning teha esialgse otsuse, mida kontrollida. Selles etapis on aga liiga vähe andmeid selleks, et võimaldada põhjalikke maksustamise eesmärgil tehtavaid kontrolle, nagu imporditud kauba tolliväärtuse või klassifikatsiooni kontrollimine⁶⁵.

Viie valitud liikmesriigi tolliasutused väitsid, et nad ei saa teha sisenemise ülddeklaratsioonide saabumiseelset maksualast kontrolli, sest neil ei ole selleks vajalikke andmeid. Kui sisenemise ülddeklaratsioonis on esitatud andmed nii kauba saatja kui vastuvõtja kohta, võivad kahtlustäratavad (halva kuulsusega) kauplejad anda aga põhjuse käivitada maksude seisukohast olulised saabumiseelsed kontrollid. Kuigi sellekohased andmed on sageli olemas, võivad need ka puududa⁶⁶.

Liikmesriigid ei tee alati riskijuhtimissüsteemi soovitatud kontrolle

Riskijuhtimissüsteemi soovitatud tollivormistuskontrollid võivad olla kas füüsilised, dokumentaalsed või hõlmata valimi koostamist kaupadest, et teha täiendavaid analüüse, sh laboratoorsed analüüsid.

Kontrollikoda leidis, et külastatud liikmesriikides (välja arvatud Ühendkuningriik) võib tolliametnik eirata riskifiltri soovitatud kontrollimeedet ilma ülemuse heakskiidu või kinnituseta. Tegemist on sisekontrollisüsteemi puudusega, mis nõrgendab tolli riskijuhtimissüsteemi tulemuslikkust.

Ühendkuningriigis kehtivad dokumentaalsed ja füüsilised kontrollid ainult tavaliste impordiprotseduuride puhul, mis moodustavad 12 % impordideklaratsioonidest. Kontrollikoda leidis, et 99,77 % tavaprotseduuri alusel deklareeritud impordist lubati ringlusse tunni jooksul ning vale päritolukirjelduse avastamiseks kaupade vabastamise käigus tehtud dokumentaalsete kontrollide käigus ei kontrollitud mittevastavuse avastamiseks ei algseid päritolu tõendavaid dokumente ega ConTraffic-andmebaasi. See seab kahtluse alla Ühendkuningriigis tehtavate tollivormistuskontrollide tulemuslikkuse. Ülejäänud 88 % impordideklaratsioonide esitamisel kasutati lihtsustatud protseduure, mille puhul tollivormistuskontrolle ei tehtud.

Tollivormistusjärgsete kontrollide ulatus ei korva lihtsustatud tolliprotseduuride raames tehtavate tollivormistuskontrollide vähenemist

Impordi lihtsustatud tolliprotseduuride kasutamisel saavad vastavat luba omavad kauplejad kasu kiirenenud tollivormistusprotsessist. Toll usaldab impordideklaratsioonide korrektsust ja vähendab enne kaupade vabastamist tehtavate kontrollide arvu. See tuleks korvata enne tolliprotseduuri kasutamise loa andmist tehtava kontrollimise ja järelaudititega⁶⁷. 2015. aastal kasutati ligi nelja viiendiku ELi imporditehingute puhul lihtsustatud tolliprotseduure, millest 0,2 % pidi läbima tollivormistuskontrolli.

Kontrollikoda leidis aga, et Hispaanias ja Ühendkuningriigis ei tehta lihtsustatud tolliprotseduuride puhul tollivormistuskontrolle. Eriti tõsine on olukord Ühendkuningriigi puhul, sest valdav enamik impordideklaratsioone esitatakse lihtsustatud tolliprotseduuri kasutades.

Volitatud ettevõtja on usaldusväärne kaupleja, kelle eeliseks on harvemad füüsilised ja dokumentaalsed kontrollid tollivormistuse käigus. Volitatud ettevõtja loa annab toll, kui kaupleja vastab teatud nõuetele⁶⁸.

Üks liidu tolliseadustikuga ette nähtud lihtsustus võimaldab impordideklaratsiooni esitamist kande tegemise kaudu volituse saanud ettevõtja raamatupidamisarvestusse. Sellisel juhul peab kaupleja teatama kauba tollile esitamisest, kuid teade ei pea sisaldama teavet kauba päritolu, tariifse klassifitseerimise ega väärtuse kohta⁶⁹, mis võimaldaks tollil teha põhjalikku maksualast riskianalüüsi. Lisaks võivad tolliasutused vabastada volitatud ettevõtja kauba tollile esitamise kohustusest⁷⁰.

Kontrollikoda leidis juhtumeid, mil kulleriteenuseid pakkuvad volitatud ettevõtjad kuritarvitasid tollimaksuvabastust väikese väärtusega kaubasaadetiste puhul, ning juhtumeid, mil volitatud ettevõtjad ei olnud kontrollikoja külastuse ajal täitnud volitatud ettevõtja staatuse saamise tingimusi või olid kas deklarandi või esindajana esitanud Hiinast imporditud tekstiiltoodete ja jalanõude väärtuse tegelikust väiksemana.

Kontrollikoda leidis, et Itaalia ja Rumeenia ei tee tollikontrolli juhendis ette nähtud tollivormistusjärgseid auditeid, isegi mitte volitatud ettevõtjate puhul. Ühendkuningriigis kontrollis kontrollikoda 10 tollivormistusjärgse auditi toimikut, kuid ükski neist ei olnud tegelikult tollivormistusjärgne audit, vaid pigem volitatud ettevõtjatele esitatud nõuete jätkuva täitmise hindamine või sellekohane järelevalve.

Juulis 2016 märkis komisjon, et kuus liikmesriiki⁷¹ kas ei teinud üldse tollivormistusjärgseid auditeid või ei andnud nende kohta teavet. Ligi 20 % ELis kogutud tollimaksudest pärines nendest liikmesriikidest⁷². Tollivormistusjärgsete auditite eesmärk on tegeleda pärast tollivormistust ja muid tollivormistusjärgseid kontrolle alles jäänud riskidega; kui neid auditeid ei tehta, jäävad ka riskid püsima.

Tollivormistusjärgsed kontrollid hõlmavad harva importi teistesse liikmesriikidesse

Kui importija, kelle peakorter on ühes liikmesriigis (liikmesriik 2), teeb imporditehingu teises liikmesriigis (liikmesriik 1), siis peab tollikontrolli tegema viimane⁷³.

Kontrollikoda leidis, et liikmesriigi 1 tolliasutused ei võta ühendust liikmesriigi 2 tolliasutusega, et nõuda selle territooriumil asuva kaupleja arvestusdokumente, pangaväljavõtteid jne, ning et liikmesriigi 2 tolliasutused ei ole teadlikud toimunud imporditehingutest, sest liikmesriigi 1 ametiasutustel puudub kohustus neid sellest teavitada.

Olukorda halvendab ka asjaolu, et praeguses liikmesriikide importi hõlmavas andmebaasis Surveillance2 olevatest andmetest on tollivormistusjärgsete auditite puhul vähe kasu, sest need ei sisalda importija ja/või deklarandi nime. Nimesid ja muid asjakohaseid andmeid sisaldava andmebaasi Surveillance3 täielik kasutuselevõtt⁷⁴ toimub eeldatavalt alles 1. oktoobril 2018.

Kontrollikoda leidis, et eelkõige puudutab see olukord tolliprotseduuri 42. Selle protseduuri alusel võib liikmesriigis 2 tegutsev kaupleja määrata endale liikmesriigis 1 esindaja, kes teeb seal imporditehingu ja muudab tollivormistusjärgse kontrolli tegemise veelgi keerulisemaks.

OLAFi andmetel on kuni 57 % tegelikust väiksemana näidatud väärtuse kahtlusega Hiinast pärit tekstiiltoodete ja jalanõude impordi tollivormistustest tehtud TP42 alusel, kuigi selle protseduuri alusel tehakse tollivormistus ainult 16 % puhul impordist.

Slovakkias 2016. aasta detsembris tehtud kontrolli käigus leidis komisjon, et kõige suurem kaupade väärtuse tegelikust väiksemana näitamise oht oli TP42 alusel tehtud impordi puhul, mil importija tegutses enamasti teises liikmesriigis; seetõttu on sellega ka keerulisem tollivormistusjärgsete kontrollide abil võidelda.

Kontrollide puudumine väikese väärtusega kaubasaadetiste tollimaksuvabastuse puhul tekitab tollimaksu alalaekumist

Tollialastes õigusaktides on väikese väärtusega saadetiste impordi puhul ette nähtud erandid või tollimaksuvabastus. Kaup, mille väärtus ei ületa teatud piirmäära, on vabastatud tolli- ja muudest maksudest. Põhjuseks on see, et väikese väärtusega kaubalt kogutud potentsiaalne maksutulu ei kompenseeri tollieeskirjadest kinni pidamise tagamiseks vajalikke haldus- ja ettevõtluskulusid.

E-kaubanduse kiire levik on seda olukorda muutnud. Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (OECD) tunnistab⁷⁵, et „ajal, mil võeti kasutusele kõige uuemad väikese väärtusega impordi tollimaksuvabastused, ei olnud internetikaubandust veel olemas ning tollimaksuvabastusest kasu saavate imporditehingute arv oli suhteliselt väike“.

ELi mittekuuluvast riigist pärit kauba ettevõtjalt tarbijale müümisel on väikese väärtusega kaup käibemaksust (ja tollimaksust) vabastatud, kui kauba väärtus ei ületa 10 või 22 eurot. Kui kauba väärtus on üle 150 euro, tuleb lisaks käibemaksule tasuda ka tollimaks. Ühe eraisiku poolt teisele eraisikule (P2P) saadetud kingitus on vabastatud tollimaksust ja käibemaksust, kui selle väärtus ei ületa 45 eurot. Kui väärtus on üle 45 euro, aga jääb alla 700 euro (ilma käibemaksuta), võib kohaldada ühtset standardset 2,5 protsendilist tollimaksumäära. Kõik need vabastused kehtivad ka interneti kaudu ELi mittekuuluvatest riikidest ostetud kaupade puhul.

Kontrollikoda leidis, et valitud liikmesriikide elektroonilised kauba vabastamise süsteemid aktsepteerisid i) imporditehinguid, mille puhul taotleti tollimaksust vabastust väikese väärtusega kauba puhul, kuigi nende deklareeritud väärtus⁷⁶ oli suurem kui 150 eurot, ning ii) kingitusena deklareeritud kommertskauba imporditehinguid.

Kontrollikoda leidis ka, et kullerid, kes olid volitatud ettevõtjad, kuritarvitasid tollimaksuvabastusi imporditehingute puhul, mis toimusid pärast liidu tolliseadustiku delegeeritud akti ja rakendusakti⁷⁷ jõustumist 1. mail 2016. See on eriti tõsine probleem, sest volitatud ettevõtjate sisekontrollimehhanismid peavad suutma ära hoida ja avastada ebaseaduslikke ja eeskirjadevastaseid tehinguid⁷⁸.

Ühendkuningriigis kogutud tõendid e-kaubanduse kohta näitavad, et Kaug-Idast ja üha enam ka USAst imporditud kaupade väärtuse tegelikust väiksemana näitamine on massiline, deklaratsioonides esitatakse tegelikust 10–100 korda väiksem hind.

Belgia tolli andmetel deklareeritakse teatud ELi mittekuuluvate riikide veebisaitidelt tehtud ostud süstemaatiliselt alla 22-eurose väärtusega kaupadeks, kuigi tarbija maksis tegelikult rohkem⁷⁹.

Konsultatsioonifirma Copenhagen Economics tehtud uuringu kohaselt⁸⁰ tasutakse imporditollimaksu ainult 47 % puhul maksustatavatest postisaadetistest ning imporditollimaksude sellise puuduliku kogumise tõttu kaotab EL tollimaksudena ligi 0,25 miljardit eurot.

Seega tekib tollimaksude alalaekumine kahel viisil: i) kaupade väärtuse tegelikust väiksemana näitamise kaudu, mil kaubad deklareeritakse tollimaksust vabastatud väikese väärtusega kaubasaadetistena; ii) tollimaksuvabastuse taotlemisega kaupadele, millel pole selleks õigust (nagu kaubad, mille deklareeritud väärtus on suurem kui 150 eurot), kuid mille tollivormistussüsteem seaduselünga tõttu heaks kiidab, või kingitustena deklareeritud (P2P) kommertssaadetistele (B2C), sest neid toll ei kontrolli.

Volitatud ettevõtja staatusega kullerite puhul on see veelgi lihtsam, sest nende puhul tehakse vähem füüsilisi ja dokumentaalseid kontrolle; see tähendab ka vähem kontrolle impordikohas, millega võidakse arvestada ka tollivormistusjärgsete kontrollide puhul⁸¹.

Järeldused ja soovitused

Auditiga uuriti, kas ELi impordiprotseduurid kaitsevad liidu finantshuve. Kontrollikoda leidis tõsiseid puudusi, mis näitavad, et õigusraamistikus esineb vajakajäämisi ning liikmesriikide impordi tollikontrollid ei ole tulemuslikud. See avaldab negatiivset mõju ELi finantshuvidele.

Tollimaksude alalaekumise iga-aastase hinnangulise suuruse puudumine avaldab negatiivset mõju tolliliidu tegevuse hindamisele ELi finantshuvide kaitsmisel ning takistab ressursside tõhusat eraldamist valdkondadele, nagu kaupade väärtuse tegelikust väiksemana näitamine, või liikmesriikidele, kus potentsiaalne alalaekumine on kõige suurem (vt punktid 26–28).

1. soovitus

Euroopa Parlamendi nõude täitmiseks peaks komisjon töötama välja metoodika ja alates 2019. aastast esitama tollimaksu alalaekumise perioodilise prognoosi, võttes selle tulemusi arvesse vahendite jagamisel ja tegevuseesmärkide koostamisel.

Kavandatud rakendamisaeg: 2019.

Liikmesriigid ei ole rahaliselt piisavalt motiveeritud viima läbi tollikontrolli ja ELi eelarvesse tollimakse koguma. Liikmesriigid, kes tollikontrolle teevad, aga kellel tollimakse sisse nõuda ei õnnestu, riskivad finantstagajärgedega, sellal kui need liikmesriikidele, kes tollikontrolle ei tee, ei pruugi sellest tekkida mitte ühegi negatiivset tagajärge. Üks liikmesriik kaebas, et mida enam pettustega võidelda, seda suurem on oht, et komisjon paneb nad majanduslikult vastutama (vt punktid 29–32).

Kuigi rahastamine toimub ELi tegevusprogrammidest, ei ole see alati seotud ELi finantshuvide kaitsmisega. Liikmesriigid ei eralda alati vajalikke rahalisi vahendeid Euroopa infosüsteemide liiduvälistele komponentidele, mida ei rahastata tegevusprogrammidest, ja see võib põhjustada viivitusi liidu tolliseadustiku rakendamisel. Mõned liikmesriigid, kus asuvad peamised saabumissadamad, tunnistavad, et nende osa traditsiooniliste omavahendite sissenõudmiskulude katteks kinni peetud summadest on liiga suur (vt punktid 33–40).

2. soovitus

Komisjon peaks kaaluma kõiki võimalikke variante, et tugevdada toetust riiklikele tolliasutustele nende tähtsa rolli täitmisel uue mitmeaastase finantsraamistiku rakendamisel, sh vaadata läbi sissenõudmiskulude asjakohane määr.

Soovituse täitmise tähtaeg: järgmise mitmeaastase finantsraamistiku alguseks.

3. soovitus

Komisjon peaks järgmise mitmeaastase finantsraamistiku puhul tegema ettepaneku, et järgmiseid tolliliitu toetavaid ELi tegevusprogramme kasutataks tolli Euroopa infosüsteemide rahalise jätkusuutlikkusse toetamiseks.

Soovituse täitmise tähtaeg: järgmise mitmeaastase finantsraamistiku alguseks.

Teabevahetus ja koostöö tolliküsimustes toimib sujuvalt. Audit näitas aga, et on endiselt esineb puudusi teabevahetuse rakendustes, seda nii sisu kui kasutuse vallas (vt punktid 41–69).

4. soovitus

Kontrollikoda soovitab komisjonil

1. teha ettepaneku tollialaste õigusaktide muutmiseks 2018. aastal, eesmärgiga muuta kaubasaatja märkimine impordi deklaratsioonis kohustuslikuks;
2. muuta vastastikuse abi teatistes sisalduvad nõuded täpsemaks, et tagada nende ühtlustatud rakendamine liikmesriikides.

Soovituse täitmise tähtaeg: viivitamata.

5. soovitus

2018. aastal peaks komisjon määrama OLAFi kontaktametniku ELi mittekuuluvatesse riikidesse, kus leiab aset suurem osa pettuslikke ümberlaadimisi vabatsoonides.

ELi tollialaste õigusaktide ühtse kohaldamise osas võib märkida, et Euroopa Liidu integreeritud tariifistikku (TARIC) kohaldatakse ühtlustatult neljas viiest auditeeritud liikmesriigist. TARIC-süsteemi on aga tehtud tagasiulatuvalt finantsmõju omavaid muudatusi, mis tuleb ka liikmesriikides korralikult rakendada. Liikmesriigid ei kontrolli põhjalikult seda, kas valdajad neile väljastatud STI-otsuseid kauba impordi käigus ka tegelikkuses kasutavad. Kuigi liidu tolliseadustik annab komisjonile volitused teha kogu liitu hõlmavaid tolliväärtuse määramise otsuseid, ei ole komisjon neid veel teinud (vt punktid 70–88).

6. soovitus

Kontrollikoda soovitab komisjonil

1. teha põhjaliku järelkontrolli liikmesriikide poolse STI-otsuste järgimise kontrollimise üle;
2. muuta viivitamatult võimalikuks kogu liitu hõlmavate tolliväärtuse määramise otsuste väljastamine, mida kontrollikoda soovitas juba eriaruandes nr 23/2000.

Liikmesriigid kasutavad tollikontrollide käigus eri lähenemisviise kaupade väärtuse tegelikust väiksemana näitamise, vale päritolukirjelduse ja vale klassifitseerimisega võitlemiseks ning karistuste määramisel. Tolliasutustel on keeruline tagada tasakaal kiiremate ja sujuvamate impordimenetluste abil kaubanduse edendamise vajaduse ning tollikontrollide tegemise vajaduse vahel. Koormavad tollikontrollid võivad mõjutada ettevõtjate poolset imporditolliasutuse ja lennujaama/sadama valikut, nii et rohkem kasutatakse punkte, kus kontroll ei ole nii põhjalik. Kontrollikoda leidis soodsama impordikoha otsimise juhtumeid, st kauplejad valivad tegelikust väiksemana esitatud väärtusega kaupade impordiks liikmesriigid, kus kontroll ei ole nii põhjalik (vt punktid 89–110).

7. soovitus

Komisjon peaks tegema ettepaneku õigusaktide muutmiseks, et võimaldada alates 2021. aastast finantskorrektsioonide rakendamine nendes liikmesriikides, kes ei tegele riskidega piisavalt ning võivad soodustada soodsamate impordikohtade otsimist.

Kuna andmeid ei ole piisavalt, ei tee liikmesriigid maksualast riskianalüüsi ei enne kauba saabumist ega pärast kaupleja teatist kauba saabumisest tema valdusse. Lisaks leiti viies auditeeritud liikmesriigis, et tolliametnik võib eirata riikliku riskifiltri soovitatud kontrollimeedet ilma ülemuse heakskiiduta. Lihtsustatud protseduuride kasutamisel ei kompenseeri liikmesriigid väiksemat tollivormistuskontrollide arvu tollivormistusjärgsete kontrollidega. Kauba importimisel muusse liikmesriiki kui see, kus kaupleja ise tegutseb, tehakse tollivormistusjärgset kontrolli harva. Liikmesriikidel on keeruline tagada, et kauplejad peaksid kinni tollimaksuvabastusest väikese väärtusega saadetiste puhul, mis tekitab maksude alalaekumist liikmesriikide ja ELi eelarvesse. Kontrollikoda leidis ka, et kulleriteenuseid pakkuvad volitatud ettevõtjad kuritarvitasid sellist tollimaksuvabastust (vt punktid 111–141).

8. soovitus

Komisjon peaks 2018. aastal

1. tegema ettepaneku võtta seadusandlikke meetmeid, et teha kohustuslikuks täiendava teabe esitamine, mis võimaldaks teha finantsriskianalüüsi enne kauba saabumist või pärast kaupleja teatist kauba saabumisest tema valdusse;
2. parandama Surveillance-andmebaasi, et teha tolliprotseduuri 42 kasutamise korral kindlaks kauba saaja;
3. uurima väikese väärtusega kommertssaadetiste maksuvabastuse kuritarvitamist e-kaubanduses ELi mittekuuluvate riikidega.

9. soovitus

Liikmesriigid peaksid viivitamatult

1. nõudma, et riskifiltri soovitatud kontrollimeetme tegemata jätmine oleks eelnevalt või vahetult ülemuse poolt heaks kiidetud;
2. võtma elektroonilistes tollivormistussüsteemides kasutusele kontrollid, et blokeerida impordideklaratsioonid, milles taotletakse tollimaksuvabastust kaupadele, mille deklareeritud väärtus on üle 150 euro või kingitusena (P2P) deklareeritud kommertssaadetistele (B2C);
3. tegema järelkontrolli selle üle, kas kauplejad, sh volitatud ettevõtjad, peavad väikese väärtusega saadetiste puhul kinni tollimaksuvabastusest;
4. koostama uurimiskavad, mille abil takistada selle maksuvabastuse kuritarvitamiste e-kaubanduses ELi mittekuuluvate riikidega.

IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Baudilio TOMÉ MUGURUZA, võttis käesoleva aruande vastu 7. novembri 2017. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner LEHNE

Sõnastik

Dokumendikontroll: tollideklaratsioonil või muudel dokumentidel (nt impordilitsentsid, päritolusertifikaadid) esitatud teabe (nt kaupade kirjeldus, väärtus, kogus) õigsuse, täielikkuse ja kehtivuse kontroll.

Esmatähtsad kontrollivaldkonnad: ühtse riskijuhtimise raamistiku see osa, mis hõlmab konkreetseid tolliprotseduure, kaupade liike, marsruute, transpordiviise või ettevõtjaid, kelle suhtes kohaldatakse teatud perioodil kõrgendatud riskianalüüsi ja tollikontrolle.

Füüsiline kontroll: kaupade kontroll, mis hõlmab üksikasjalikku arvestust ja valimite koostamist selleks, et kontrollida kaupade vastavust nendega kaasasolevatele tollideklaratsioonidele.

Impordi liikmesriik: liikmesriik, kus kaup füüsiliselt ELi saabub ja vabasse ringlusse lubatakse.

Impordiprotseduur: tolliprotseduuri „vabasse ringlusse lubamine“ rakendamine, pärast mida võib kaupu ELi turul müüa või tarbida.

Imporditollimaksud: kauba importimisel tasumisele kuuluv tollimaks.

Kauba esitamine tollile: tolliasutuste teavitamine kaupade saabumisest tolliametisse või mis tahes muusse tolliasutuse määratud või heakskiidetud kohta.

Kauba vabastamine: toiming, mille käigus vabastab tolliasutus kaubad antud tolliprotseduuris sätestatud eesmärkidel kasutamiseks.

Liidu kaup: kaup, mis kuulub ühte järgmistest kategooriatest:

1. täielikult liidu tolliterritooriumil saadud kaup, mis ei hõlma väljaspool liidu tolliterritooriumi asuvatest riikidest või territooriumidelt imporditud kaupa;
2. väljastpoolt liidu tolliterritooriumi asuvatest riikidest või territooriumidelt liidu territooriumile toodud ja vabasse ringlusse lubatud kaup;
3. ainult punktis b osutatud kaubast või punktides a ja b osutatud kaubast liidu tolliterritooriumil saadud või toodetud kaup.

Liiduväline kaup: mitte liidu kaup või kaup, mis on kaotanud liidu kauba tollistaatuse.

Muud tollivormistusjärgsed kontrollid: pärast kaupade importimist tehtud tollideklaratsioonil või muudel dokumentidel (nt impordilitsentsid, päritolusertifikaadid) esitatud teabe (nt kaupade kirjeldus, väärtus, kogus) õigsuse, täielikkuse ja kehtivuse kontroll.

Otsus: tolli poolt tollialaste õigusaktide alusel tehtud toiming, millega tehakse lahend üksikjuhu suhtes ning millel on õiguslikud tagajärjed asjaomase isiku või asjaomaste isikute jaoks.

Riskijuhtimine: riski süstemaatiline kindlaksmääramine, sh juhuslike kontrollide abil, ja kõikide ohutegurite vähendamiseks vajalike meetmete rakendamine.

Riskiprofiil: riskikriteeriumide ja kontrollipiirkondade kombinatsioon (nt kaupade liik, päritoluriigid), mis näitab ohtu ja mistõttu tehakse ettepanek võtta kontrollimeede.

Sisenemise ülddeklaratsioon: toiming, millega isik teatab ettenähtud vormis ja korras ning ettenähtud tähtaja jooksul tollile, et kaup tuuakse liidu tolliterritooriumile.

Soodsamate impordikohtade otsimine: selliste impordipunktide valimine, kus on vähem kontrolle, et ebaseaduslikult maksta vähem tollimakse.

Tollialased õigusaktid: õigusaktide kogum, mis hõlmab järgnevat: tolliseadustik ning liidu või riigisisesel tasandil vastu võetud seda täiendavad või rakendavad sätted, ühine tollitariifistik, õigusaktid, millega luuakse liidu tollimaksuvabastuste süsteem ning tollialaseid sätteid sisaldavad rahvusvahelised lepingud selles ulatuses, kus need on liidus kohaldatavad.

Tolliasutused: tollialaste õigusaktide kohaldamise eest vastutavad liikmesriikide asutused ja muud asutused.

Tollideklaratsioon: toiming, millega isik avaldab ettenähtud vormis ja viisil soovi suunata kaup teatavale tolliprotseduurile, vajaduse korral koos viitega mis tahes erikorra kohaldamiseks.

Tollikontroll: tolliasutuste toimingud, mille eesmärk on tagada kooskõla tollialaste õigusaktide ja muude õigusaktidega, mis käsitlevad liidu tolliterritooriumi ja sellest territooriumist väljaspool asuvate riikide või territooriumide vahel liikuva kauba sisenemist, väljumist, transiiti, liikumist, ladustamist ja lõppkasutust ning liiduvälise kauba ja lõppkasutusprotseduurile suunatud kauba liidu tolliterritooriumil liikumist ja olemasolu.

Tolliliit: kauplemise sooduskord, mille alusel võimaldavad kaubanduspartnerid vastastikku soodusjuurdepääsu oma toodetele ja teenustele, et hõlbustada kaubavahetust. Tulemuseks on tariifide ja kvootide kaotamine osalisterritooriumidel ning mitteliikmetega kauplemise diskrimineerimine, ning ühise tollitariifistiku loomine riikide vahel.

Tolliprotseduur 42: protseduur, mida importijad kasutavad käibemaksuvabastuse saamiseks, kui imporditud kaup viiakse teise liikmesriiki. Käibemaks kuulub tasumisele sihtliikmesriigis.

Tolliprotseduurid: mõni järgmistest protseduuridest, millele võib kaupa vastavalt tolliseadustikule suunata: vabasse ringlusse lubamine, eriprotseduurid, eksport.

Tollirisk: tõenäosus (mida on kaalutud selle tõsidusega), et liidu tolliterritooriumi ja väljaspool seda territooriumi asuvate riikide või territooriumide vahel liikuva kauba sisenemisel, väljumisel, transiidil, liikumisel või lõppkasutusel ning ilma liidu kauba tollistaatuseta kauba olemasolu korral tekib olukord, mis takistab ELi või liikmesriikide meetmete korrektset täitmist, seab ohtu ELi ja selle liikmesriikide finantshuvid või ohustab ELi julgeolekut ja ohutust, inimeste, loomade ja taimede tervist, keskkonda või tarbijaid.

Tollistaatus: kauba staatus liidu kauba või liiduvälise kaubana.

Tollivormistus: tolliformaalsuste täitmise protsess selleks, et taotleja saaks kaubad oma käsutusse.

Tollivormistusjärgne audit: kontrollitakse ettevõtjate raamatupidamist, dokumente ja süsteeme selleks, et tagada nende vastavus tollieeskirjadele ja hinnata nende äriga seonduvaid riske.

Vastastikune abistamine: tolliasutuste meetmed teise tolliasutuse nimel või sellega koostöös tollialaste õigusaktide õigeks kohaldamiseks ning tollieeskirjade rikkumise tõkestamisel, uurimisel ja karistamisel.

Lühendid

ADD: dumpinguvastane tollimaks

AFIS: pettustevastane teabesüsteem

B2C: ettevõtjalt tarbijale

CIS: tolliinfosüsteem

CRMS: ühine tolli riskijuhtimissüsteem

DG BUDG: eelarve peadirektoraat

DG TAXUD: maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat

EL: Euroopa Liit

EP: Euroopa Parlament

HMRC: Ühendkuningriigi maksu- ja tolliamet

JRC Teadusuuringute Ühiskeskus

KM: käibemaks

OECD: Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon

OLAF: Euroopa Komisjoni Euroopa Pettustevastane Amet

P2P: eraisikult eraisikule

STI siduv tariifiinformatsioon

TARIC: ühenduse integreeritud tariifistik

TP-42: tolliprotseduur 42

UCC DA: liidu tolliseadustikuga seotud delegeeritud õigusakt

UCC IA: Liidu tolliseadustikuga seotud rakendusakt

UCC: liidu tolliseadustik

WCO: Maailma Tolliorganisatsioon

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate ELi poliitika ja programmide auditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärk maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Aruande koostas turgude reguleerimise ja konkurentsivõimelise majanduse valdkondade auditeerimise eest vastutav IV auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Baudilio Tomé Muguruza. Auditit juhtis kontrollikoja liige Pietro Russo. Teda toetasid kabinetiülem Chiara Cipriani, kabineti atašee Benjamin Jakob, valdkonnajuht Paul Stafford ja auditijuht Carlos Soler Ruiz. Auditirühma kuulusid Dan Danielescu, Maria Echanove, Josef Edelmann, Benny Fransen ja Francois Gautier.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2017

© Euroopa Liit, 2017

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: http://europa.eu/contact

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: http://europa.eu/contact

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: http://europa.eu

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: http://bookshop.europa.eu. Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt http://europa.eu/contact).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.