Importprocedurer: Mangler i lovgrundlaget og en ineffektiv gennemførelse påvirker EU's finansielle interesser

Resumé

Om denne beretning

Varer, der indføres i EU fra lande uden for Den Europæiske Union, underkastes toldkontrol i medlemsstaterne, før de overgår til fri omsætning i EU. Vi undersøgte, om Europa-Kommissionen og medlemsstaterne sikrer, at importprocedurerne beskytter EU's finansielle interesser. Vi fandt betydelige svagheder og huller, som tyder på, at der ikke foretages effektiv kontrol. Dette indvirker negativt på EU's finanser. Vi kommer med en række anbefalinger til, hvordan Kommissionen og medlemsstaterne kan forbedre kontrollens udformning og gennemførelse.

Om toldkontrol

Toldkontrol kan kun sikre, at EU's finansielle interesser beskyttes, hvis den er baseret på fælles regler, og hvis medlemsstaterne anvender kontrollen på en harmoniseret og standardiseret måde.

På indførselstidspunktet skal importmedlemsstaten bede importøren om at betale alle toldafgifter på de importerede varer eller stille sikkerhed herfor. Importører kan imidlertid bevidst nedsætte eller omgå toldforpligtelsen, hvis de f.eks. værdiansætter varerne for lavt, angiver et forkert oprindelsesland eller ændrer produktklassifikationen til en klassifikation med en lavere toldsats.

Told udgør 14 % af EU's budget. Toldunddragelse øger toldgabet og skal kompenseres med højere BNI-bidrag fra medlemsstaterne. Omkostningerne herved bæres i sidste ende af de europæiske skatteydere.

Vores revision

Vi undersøgte, om EU's toldkontrol beskytter Unionens finansielle interesser, og om Kommissionen og medlemsstaterne har indført solide importprocedurer, som beskytter disse interesser.

Vores konstateringer

Vi konstaterede alvorlige svagheder, som viser, at de retlige rammer på toldområdet er mangelfulde. Vi konstaterede også, at toldkontrollen af importerede varer er ineffektiv, og at dette skader EU's finansielle interesser.

Medlemsstaterne har ikke et tilstrækkeligt finansielt incitament til at udføre toldkontrol. Medlemsstater, der udfører toldkontrol, men for hvem det ikke lykkes at inddrive de tabte indtægter for EU, risikerer finansielle konsekvenser, hvorimod det måske ikke får konsekvenser for dem, der ikke udfører toldkontrol.

Medlemsstaterne har gjort fremskridt med hensyn til at anvende toldlovgivningen på en ensartet måde. Men de har ikke samme tilgang til toldkontrol, når det gælder om at tackle for lav værdiansættelse og forkert oprindelsesbeskrivelse samt pålægge toldbøder. En besværlig toldkontrol kan indvirke på virksomhedernes valg af importtoldsted, og (luft)havne med mindre omfattende toldkontrol tiltrækker måske mere trafik.

Der er stadig en række smuthuller i medlemsstaterne med hensyn til importkontrol.

Hvad vi anbefaler

Vi fremsætter følgende anbefalinger til Kommissionen og til medlemsstaterne.

Kommissionen bør:

1. for at blive i stand til at imødekomme Europa-Parlamentets anmodning udvikle en metode og fra 2019 udarbejde periodiske overslag over toldgabet og tage hensyn til resultaterne af denne beregning, når den tildeler ressourcer og opstiller operationelle mål
2. overveje alle tilgængelige muligheder for yderligere at støtte de nationale toldmyndigheder i at varetage den vigtige rolle for EU, de spiller i den nye flerårige finansielle ramme, herunder en revision af den relevante sats for opkrævningsomkostninger
3. i den næste flerårige finansielle ramme foreslå, at de næste EU-handlingsprogrammer til støtte for toldunionen anvendes til at bidrage til at gøre de europæiske toldinformationssystemer finansielt bæredygtige
4. være mere præcis, når det gælder anmodningerne i meddelelsen om gensidig bistand for at sikre, at de behandles på samme måde i medlemsstaterne og
5. i 2018 foreslå ændringer til toldlovgivningen, så det bliver obligatorisk at angive afsenderen i toldangivelsen.

Medlemsstaterne bør:

1. kun undlade at foretage den kontrol, der bør udføres ifølge et særligt risikofilter, hvis ledelsen på forhånd eller umiddelbart har godkendt dette
2. i deres elektroniske toldsystemer indføre kontroller, der blokerer importangivelser, hvori der anmodes om afgiftsfritagelse for varer med en angivet værdi på mere end 150 euro eller kommercielle forsendelser, der er angivet som gaver, og
3. udarbejde efterforskningsplaner for at tackle misbruget af denne fritagelse i forbindelse med elektronisk handel med varer med lande uden for EU.

Indledning

I 2018 fejrer EU toldunionens 50-års-fødselsdag. En toldunion indebærer, at der ikke betales told, og at der ingen kvoter er ved de indre grænser mellem medlemsstaterne, og at der indføres fælles toldafgifter på importerede varer fra tredjelande. Toldunionen og den fælles handelspolitik er områder, hvor EU har enekompetence¹, og det er her det meste af toldpolitikken defineres og toldlovgivningen vedtages. Men det er primært medlemsstaterne, der er ansvarlige for at gennemføre toldlovgivningen².

Selv om de indre grænser er blevet nedlagt, er varer, der indføres i medlemsstaterne fra lande uden for EU's toldområde, underkastet toldkontrol, og alle toldafgifter skal betales, før de overgår til fri omsætning i EU.

Overgang til fri omsætning, betyder, at de importerede varer kan bevæge sig frit inden for EU's indre marked på samme måde som enhver anden vare med EU-oprindelse³. På indførselstidspunktet, skal toldmyndighederne i importmedlemsstaten derfor bede importøren om at betale alle toldafgifter på de importerede varer eller stille sikkerhed herfor.

Told er sammen med sukkerproduktionsafgifterne (tilsammen kaldet traditionelle egne indtægter (TEI)) en vigtig indtægtskilde for EU-budgettet. De overføres til budgettet fratrukket et beløb, der tilbageholdes til dækning af opkrævningsomkostningerne. I 2016 udgjorde TEI 14 % af EU's indtægter og beløb sig til 20,1 milliard euro.

Toldmyndighederne forfølger flere mål, som de knappe midler skal fordeles på. De forsøger at opfylde mål som f.eks. anvendelse af ikke-afgiftsmæssige foranstaltninger med det formål at forbedre EU's indre sikkerhed, beskytte Unionen mod unfair og ulovlig handel og beskytte miljøet. Bekæmpelse af terrorisme er blevet en prioritet for toldmyndighederne. De har også ansvaret for at opkræve told, punktafgifter og den merværdiafgift (moms), der skal betales i forbindelse med import.

Det er en udfordring for toldmyndighederne at finde en balance mellem behovet for at lette handelen med hurtigere, problemfrie importprocedurer og nødvendigheden af at udføre toldkontrol. En besværlig toldkontrol kan indvirke på virksomhedernes valg af importtoldsted, og (luft)havne med mindre omfattende toldkontrol tiltrækker måske mere trafik.

Den toldskyld, der skal betales, når varerne frigives, afhænger af tre faktorer: i) toldværdien af de indførte varer, når tolden fastsættes som en procent af denne værdi (ad valorem ii) varernes oprindelse og iii) tariferingen, som sammen med varernes oprindelse afgør, hvilken toldsats der skal anvendes på toldværdien.

Toldunddragelse

Importøren kan forsætligt reducere toldskylden på følgende måder:

1. Med en for lav værdiansættelse, dvs. når importøren angiver en værdi på de importerede varer, som er lavere end den pris, der rent faktisk er blevet betalt for dem, ofte ledsaget af forfalskede handelsdokumenter
2. Med en forkert oprindelsesangivelse, når importøren angiver et forkert oprindelsesland for de importerede varer
3. Med en forkert klassifikation, ved at vælge en produktklassifikation med en lavere toldsats eller
4. en kombination af ovenstående.

Endelig kan importørerne misbruge en fritagelse for told ved at ansøge om fritagelse for varer, som ikke berettiger hertil.

Toldgabet og dets virkninger

Toldunddragelse øger toldgabet, der i en undersøgelse udført af Europa-Parlamentet⁴ defineres som forskellen mellem den teoretiske importtold, der burde opkræves for økonomien som helhed, og den importtold, der rent faktisk er opkrævet. Ethvert gab i opkrævningen af told skal opvejes af større BNI-bidrag fra medlemsstaterne og skal i sidste ende betales af de europæiske skatteydere.

Hvordan tackles toldunddragelse: toldkontrol og informationsudveksling

Varer, der indføres i EU, er underlagt toldkontrol. Toldkontrol kan kun sikre, at det indre marked fungerer korrekt, og at EU's finansielle interesser beskyttes, hvis den er baseret på fælles regler, og hvis medlemsstaterne anvender kontrollen på en harmoniseret og standardiseret måde.

Toldkontrol af importerede varer kan udføres:

1. Før varerne ankommer til EU's område eller på aflæsningsstedet, der er i så tilfælde tale om kontrol før ankomst eller forud for frigivelsen
2. Når varerne indføres, den såkaldte frigivelseskontrol eller
3. efter at varerne er indført, når de er i fri omsætning. Dette er den efterfølgende kontrol. Der kan enten være tale om revisionsbaseret kontrol (efterfølgende revision) eller transaktionsbaseret kontrol (anden efterfølgende kontrol).

Eftersom EU ikke har harmoniserede rammer for kontrol og risikostyring, varierer kontrolsammensætningen og udbredelsen af de forskellige kontroltyper fra medlemsstat til medlemsstat. En mindre effektiv kontrol forud for og i forbindelse med frigivelsen betyder, at de resterende risici vedrørende opkrævningen af told skal imødegås efter frigivelsen.

Toldmyndighederne er nødt til at udveksle oplysninger med andre lande om international handel for at sikre sig, at toldbestemmelserne er overholdt, og at indtægterne indkasseres med det fulde beløb. Dette kaldes gensidig administrativ bistand.

Oplysninger kan udveksles på EU-niveau mellem medlemsstaterne eller mellem medlemsstaterne og Kommissionen eller på internationalt niveau med lande, der ikke er medlem af EU. Udveksling af oplysninger på EU-niveau sker enten inden for rammerne af forordningen om gensidig bistand eller toldrisikostyringssystemet, når der er tale om risikorelaterede oplysninger.

Toldmyndighederne kan også samarbejde med hinanden og udveksle oplysninger og bedste praksis gennem fælles aktioner, seminarer, uddannelseskurser, projektgrupper, arbejdsbesøg og grænseoverskridende operationer, der finansieres af EU-handlingsprogrammer. To store EU-handlingsprogrammer finansierer udvekslingen af oplysninger og samarbejdet mellem toldmyndighederne med henblik på beskyttelse af EU's finansielle interesser: Told 2013/2020 og Hercule II/III.

I de seks år programmet varede, ydede Told 2013 næsten 325 millioner euro til at "støtte og supplere tiltag, der iværksættes af medlemsstaterne med henblik på at sikre, at det indre marked fungerer effektivt på toldområdet"⁵. Told 2020 støtter toldunionens funktion. Forordningen for programmet opstiller flere specifikke mål, der skal hjælpe toldmyndighederne med at beskytte EU's finansielle og økonomiske interesser, og stiller næsten 525 millioner euro til rådighed i perioden 2014-2020.

Hercule II var et EU-handlingsprogram, der finansierede aktioner til forebyggelse og bekæmpelse af svig, korruption og andre ulovlige aktiviteter, der skader Unionens finansielle interesser. Mellem 2007 og 2013 stillede programmet næsten 100 millioner euro til rådighed til foranstaltninger til bekæmpelse af svig. Det er blevet efterfulgt af Hercule III, som har et budget på 105 millioner euro til perioden 2014-20.

Toldmyndighederne udveksler oplysninger og samarbejder med lande uden for EU inden for en paraply af internationale aftaler som præferencehandelsordninger, aftaler om gensidig bistand og ordninger for administrativt samarbejde.

Præferencehandelsordninger giver handelspartnere mulighed for at indrømme præferencevilkår inden for rammerne af deres indbyrdes handel. Ordningerne kan enten være gensidige eller ensidige. Aftaler om gensidig bistand fastlægger et retsgrundlag for anmodning om oplysninger fra lande uden for EU, især med henblik på at forebygge, undersøge og bekæmpe transaktioner, der er i strid med toldlovgivningen.

Europa-Kommissionens kontor for bekæmpelse af svig (OLAF) indgår ordninger for administrativt samarbejde med myndigheder i lande uden for EU og med efterforskningstjenesterne i internationale organisationer. Ordningerne har til formål at fungere som praktiske retningslinjer for OLAF's operationelle samarbejde med partnermyndigheder, især ved at udpege et kontaktpunkt.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Revisorerne vurderede, om Kommissionen og medlemsstaterne har udformet solide importprocedurer, som beskytter EU's finansielle interesser.

Vi besøgte toldmyndighederne i fem medlemsstater: Spanien, Italien, Polen, Rumænien og Det Forenede Kongerige. Medlemsstaterne blev udvalgt på grundlag af følgende risikokriterier: i) størrelsen af deres bidrag til EU-budgettets traditionelle egne indtægter ii) forekomsten af for lav værdiansættelse i medlemsstaten og iii) den revisionsbaserede kontrols andel i den samlede kontrol efter frigivelsen.

Den undersøgte periode løber fra 2007 til 2017. Vi udførte revisionen i to trin (nærmere oplysninger om revisionsmetoden i bilag I og bilag II):

1. Første trin: forberedende arbejde i Kommissionen og i medlemsstaterne, herunder et besøg i følgende af Kommissionens tjenestegrene: GD for Beskatning og Toldunion, GD Budget, OLAF og Det fælles Forskningscenter (JRC) og i Verdenstoldorganisationen (WCO) for at indsamle oplysninger og data til brug for feltarbejdet i medlemsstaterne. Dette satte os også i stand til at benchmarke EU's toldlovgivning og procedurer i forhold til WCO's standarder⁶. For at afprøve, om toldkontrollen og risikostyringsprocedurerne fungerer gnidningsløst, udvalgte vi forud for hvert besøg i en medlemsstat fire stikprøver af vareindførsler forbundet med risiko og en stikprøve af revisioner udført af toldmyndighederne.
2. Andet trin: revision på stedet både i Kommissionen (Generaldirektoratet for Beskatning og Toldunion (GD for Beskatning og Toldunion) Generaldirektoratet for Budget (GD Budget) og OLAF og i de udvalgte medlemsstater, med særlig opmærksomhed på systemer og kontroller.

Bemærkninger

Det nuværende system lægger ikke tilstrækkelig vægt på toldens betydning som kilde til finansiering af EU-budgettet

Gruppen på Højt Plan vedrørende Egne Indtægter fremhæver i sin rapport⁷ de traditionelle egne indtægter som et benchmark for rigtige EU-indtægter. EU har imidlertid endnu ikke beregnet et overslag over toldgabet, medlemsstaterne har negative incitamenter til at foretage kontrol, og finansieringen af EU's toldprogrammer sikrer ikke fuldt ud, at toldunionen er finansielt bæredygtig eller er ikke altid knyttet sammen med beskyttelsen af EU's finansielle interesser.

Kommissionen har ikke beregnet et overslag over toldgabet

I 2013 anmodede Europa-Parlamentet⁸ Kommissionen om at "indsamle pålidelige data om told- og momshullet i medlemsstaterne og hvert halve år aflægge rapport til Parlamentet herom". Kommissionen har ikke imødekommet denne anmodning for så vidt angår toldgabet, hvorimod den regelmæssigt finansierer undersøgelser om størrelsen af momshullet. Kommissionen offentliggør en årlig sammenligning mellem de yderligere traditionelle indtægter fastlagt som følge af dens inspektionsaktiviteter, og det beløb, der rent faktisk er opkrævet. Dette kan på ingen måde betragtes som toldgabet, som det er defineret i punkt 10.

OLAF har beregnet det potentielle tab i toldafgifter og moms, der skyldes en for lav værdiansættelse i forbindelse med indførsel i Det Forenede Kongerige af tekstilvarer og fodtøj fra Kina. Det potentielle tab i toldafgifter i perioden 2013-16 blev beregnet til tæt på 2 milliarder euro. OLAF vurderer, om der er potentielle tab i andre medlemsstater, herunder i de fire, der indgår i Revisionsrettens stikprøve.

Med et årligt overslag over toldgabet ville det blive muligt at evaluere toldunionens resultater med hensyn til at beskytte EU's finansielle interesser. Det ville også hjælpe Kommissionen og medlemsstaterne med at kanalisere ressourcerne derhen, hvor der er mest behov for dem.

Der er et negativt incitament for medlemsstaterne til at foretage toldkontrol

Medlemsstaternes toldmyndigheder er ansvarlige for at opkræve toldafgifter: De skal træffe alle nødvendige foranstaltninger for, at de overdrages til EU-budgettet, og beskytte EU's finansielle interesser⁹. For at sikre dette, inspicerer Kommissionen medlemsstaternes toldmyndigheder hvert år.

I tilfælde af administrative fejl, kan Kommissionen holde medlemsstaten økonomisk ansvarlig¹⁰. Medlemsstater, som ikke udfører toldkontrol, løber måske ikke denne risiko. For eksempel konstaterede vi i Det Forenede Kongerige, at insolvente erhvervsdrivende udelukkes fra målpopulationen for projekter om efterfølgende kontrol. En medlemsstat beklagede sig over, at jo mere den forsøger at bekæmpe svig, jo større risiko er der for, at den bliver holdt økonomisk ansvarlig af Kommissionen.

Hvis toldmyndighederne i forbindelse med en efterfølgende kontrol konstaterer, at der er betalt for lidt i told, skal de opkræve de skyldige afgifter. Toldmyndighederne sender en efteropkrævning på det skyldige beløb til skyldneren. Kommissionens statistikker viser, at der i de udvalgte medlemsstater bortset fra Polen har været et fald i antallet af efteropkrævninger¹¹ (jf. figur 1).

Kilde: OWNRES-databasen.

Uden et overslag over toldgabet er det ikke muligt at vurdere, om dette skyldes en nedadgående tendens med hensyn til den efterfølgende kontrols effektivitet eller en mindskelse af toldgabet.

Underfinansiering af transeuropæiske IT-systemer kan forsinke gennemførelsen af EU's toldkodeks

Den fuldstændige gennemførelse af EU-toldkodeksen (EUTK) hænger uløseligt sammen med udviklingen af de ledsagende IT-systemer. Indførelsen af alle de elektroniske systemer, der er nødvendige for at kunne gennemføre toldunionen, skal være fuldstændig afsluttet senest den 31. december 2020. Efter denne dato skal elektroniske databehandlingsteknikker være reglen, og EU's toldsystem vil bevæge sig i retning af et papirløst miljø.

Ifølge den endelige evaluering af handlingsprogrammet Told 2013¹² vil utilstrækkelige nationale investeringer kunne forsinke indførelsen af toldsystemer i hele EU. Dette program finansierede EU-specifikationerne i transeuropæiske IT-systemer, og medlemsstaterne skulle betale omkostningerne forbundet med at gøre de nationale systemer kompatible med EU-specifikationerne.

I samme evaluering anføres det, at omkostningerne for de nationale administrationer ifølge embedsmænd i medlemsstaterne er på samme niveau som dem, Kommissionen betaler, og at det kan være specielt dyrt for medlemsstaterne at implementere og opgradere EU-systemer, hvis de nationale systemer er komplekse, og hvis de nationale systemer ikke er tilstrækkelig integrerede. Nogle komponenter i de europæiske informationssystemer finansieres imidlertid ikke af Told 2013, men af medlemsstaterne¹³.

Nationale budgetbegrænsninger kan bringe den korrekte implementering af de europæiske systemer i fare, og nogle medlemsstater rapporterede, at der manglede nationale budgetmidler i 2015. I deres svar på et spørgeskema, som Kommissionen udsendte i 2016, har medlemsstaterne endvidere bekræftet risikoen for, at implementeringen bliver forsinket.

Som Kommissionen bemærkede i 2015, opkræver syv medlemsstater mere end 80 % af de traditionelle egne indtægter, og fire medlemsstater opkræver næsten 60 %¹⁴. Dette skal ses i forhold til i modsætning til de beløb, der tilbageholdes til dækning af opkrævningsomkostninger, hvor en medlemsstat¹⁵ for eksempel tilbageholder mere end en milliard euro, mens en medlemsstat i den anden ende af skalaen¹⁶ tilbageholder mindre end 10 millioner euro. Toldsystemerne har imidlertid et element af faste omkostninger, for eksempel hvad angår IT-systemer¹⁷.

Ifølge rapporten fra Gruppen på Højt Plan vedrørende Egne Indtægter har de lande, hvor de vigtigste ankomsthavne er placeret (Belgien, Nederlandene) - og hvor der derfor opkræves mange traditionelle egne indtægter - undertiden argumenteret for, at deres andel i de traditionelle egne indtægter er for høj. Til gengæld bærer ydere af mindre bidrag til traditionelle egne indtægter en relativt større byrde i forbindelse med finansieringen af de komponenter i de europæiske informationssystemer, som ikke betales over handlingsprogrammet Told 2020.

Finansieringen af toldvæsenets infrastruktur i medlemsstaterne under Herkule-programmet knyttes ikke altid sammen med beskyttelsen af EU's finansielle interesser

Vi har gennemgået eksempler på endelige gennemførelsesrapporter udarbejdet af støttemodtagere under Hercule II og konstateret, at der ikke altid er en klar forbindelse mellem anvendelsen af det finansierede udstyr og beskyttelsen af EU's finansielle interesser. For eksempel finansierede programmet konfiskation af hash ved hjælp af endoskoper, og et mini-spionkamera, der blev anvendt i forbindelse med beslaglæggelse af køretøjer med høj værdi mv.

I vores udtalelse nr. 3/2012 konstaterede vi:¹⁸ "Det samfinansierede udstyr anvendes ikke nødvendigvis udelukkende til at beskytte EU's finansielle interesser, men også til aktioner med relation til narkotika, våben, fængselsflugt, menneskehandel, skattesvig, kreditkortbedrageri, falskmøntneri og bestikkelse i nationale retshåndhævende myndigheder". Dette kan mindske toldvæsenets effektivitet med hensyn til at beskytte EU's finansielle interesser.

De EU-redskaber og -programmer, der anvendes til udveksling af toldoplysninger og til at øge samarbejdet, har endnu ikke nået deres fulde potentiale

Oplysninger kan udveksles på EU-niveau mellem medlemsstaterne eller mellem medlemsstaterne og Kommissionen eller på internationalt niveau med lande, der ikke er medlem af EU. Vi har konstateret, at EU har etableret et system, der muliggør denne informationsudveksling, men at oplysningerne ikke udnyttes fuldt ud.

EU har etableret lovende informationskanaler mellem medlemsstaterne og mellem Kommissionen og medlemsstaterne, men der er svagheder med hensyn til deres indhold og i anvendelsen af dem

Redskaberne til udveksling af oplysninger inden for forordningen om gensidig bistand udnyttes ikke fuldt ud af medlemsstaterne

Medlemsstaterne kan udveksle oplysninger om overtrædelser af toldlovgivningen med hinanden og med Kommissionen ved hjælp af de redskaber og databaser, der er indført i medfør af forordningen om gensidig bistand¹⁹. Oplysningerne udveksles gennem det sikre Anti-Fraud Information System (AFIS), som er det elektroniske kommunikationsredskab, der hjælper medlemsstaterne med at opfylde deres forpligtelse til at indberette uregelmæssigheder.

På grundlag af de oplysninger, medlemsstaterne har sendt, kan Kommissionen beslutte at indlede en undersøgelse. Kommissionen kan også beslutte at udsende advarsler om svindel til medlemsstater, der anvender meddelelser om gensidig bistand (AM-meddelelser).

Vi konstaterede, at medlemsstaterne ikke implementerer OLAF's henstillinger i de AM-meddelelser, der sendes for at tackle svig i relation til angivelse af for lav toldværdi, forkert oprindelsesangivelse og forkert klassifikation, på en ensartet måde. Vi konstaterede også tilfælde, hvor de reviderede medlemsstater ikke havde fulgt OLAF's henstillinger.

Medlemsstaterne kan anvende andre informationssystemer som f.eks. toldinformationssystemet (CIS), som kan hjælpe dem i forbindelse med forebyggelse, efterforskning og retsforfølgning af toldovertrædelser ved hurtigere at stille oplysninger til rådighed. Vi konstaterede imidlertid, at toldmyndighederne i de udvalgte medlemsstater bortset fra Polen sjældent anvender CIS²⁰ til at udveksle oplysninger om tolduregelmæssigheder/svig med de kompetente myndigheder i andre medlemsstater.

Medlemsstaterne klagede også over problemet med, at risikorelaterede oplysninger både skal indberettes i CIS og udveksles i en risikoformular (RIF). Den ringe anvendelse af CIS-databasen og overlapningen med RIF gør disse informationsudvekslinger mindre effektive.

For at løse overlapningsproblemet har Kommissionen oprettet projektet "en fangst, en rapport". I 2016 bad den medlemsstaterne om at besvare et spørgeskema. Langt de fleste medlemsstater nævnte gentagne indberetninger som et problem, der bør tages op. Endvidere er der inden for rammerne af handlingsprogrammet Told 2020 blevet oprettet en projektgruppe²¹ bestående af repræsentanter fra medlemsstaterne og Kommissionen, som skal drøfte de første konklusioner af spørgeundersøgelsen og komme med anbefalinger til, hvordan der kan tages fat på dette spørgsmål.

Udvekslingen af oplysninger med henblik på imødegåelse af undervurdering fungerer godt

For at imødegå risikoen for, at varernes værdi angives for lavt, har Kommissionen udviklet en metode til at anslå "rimelige priser"²², som anvender en statistisk procedure på data fra Comext²³ til at udarbejde realistiske overslag over priserne på de importerede varer²⁴. OLAF formidler disse overslag til toldmyndighederne i medlemsstaterne.

Oplysningerne om rimelige priser er et effektivt redskab til risikostyring, idet de hjælper med at finde frem til potentielle tilfælde af undervurdering, hvor der også er andre tegn på risiko eller svig, f.eks. hvis mistænkelige erhvervsdrivende er involveret i importen (erhvervsdrivende, man tidligere har haft negative erfaringer med). De vil også kunne bruges som grundlag for en beregning af et overslag over den del af toldgabet, der skyldes for lav værdiansættelse.

Udvekslingen af oplysninger til imødegåelse af forkert oprindelsesangivelse er på det seneste blevet bedre

Importørerne kan også mindske toldskylden ved at angive et forkert oprindelsesland for de importerede varer. På denne måde opnår de den toldnedsættelse eller nultold, der er fastsat i en præferenceordning, og/eller undgår at betale den antidumping- eller udligningstold²⁵, der er fastsat for det rigtige oprindelsesland. Sommetider skjules varernes virkelige oprindelse ved hjælp af svigagtig omladning i et andet land, hvor varerne midlertidigt oplagres og derefter sendes til EU med forfalsket dokumentation. På internet har vi fundet flere eksempler på virksomheder, der tilbyder denne svigagtige omladnings"tjeneste".

For at bekæmpe denne form for svig har Kommissionen udviklet ConTraffic og Container Status Messages (CSM). Disse redskaber giver oplysninger om containerruter og yder også risikoanalysetjenester til toldmyndighederne. Systemet sender automatisk advarselssignaler til medlemsstaterne, når det konstateres, at det oprindelsesland, importøren har angivet, ikke passer med containerruten.

Ifølge JRC blev oprindelsesangivelser for 5 millioner importartikler i perioden 2008-2015 via et eksperimentelt pilotprojekt, som OLAF og JRC gennemførte i samarbejde med 12 medlemsstater, analyseret under anvendelse af ConTraffic-systemet, og der blev sendt 1 187 meddelelser til medlemsstaterne (signaler) om potentiel svig med hensyn til oprindelse. Den potentielle økonomiske værdi af disse signaler var 19 millioner euro. Samlet set var der for 2 % af de analyserede varer angivet en oprindelse og et afsenderland, som ikke passede med containernes rute. På grundlag af ConTraffic-projektet konkluderede Kommissionen²⁷, at der i 2011 må have været mere en 1 500 tilfælde af forkert oprindelsesangivelse i EU27, og at dette havde resulteret i et indtægtstab for EU til en samlet værdi af mindst 25 millioner euro og sandsynligvis mere end 100 millioner euro.

ConTraffic har imidlertid sine begrænsninger og kan ikke altid afgøre varernes virkelige oprindelse.

Udveksling af risikorelaterede oplysninger: For mange oplysninger virker mod hensigten

Toldmyndighederne har ikke kun pligt til via en risikoinformationsformular (RIF) at udveksle risikooplysninger, der vedrører observerede risici, men også trusler, der indebærer en høj risiko andre steder i Unionen²⁸. De toldrepræsentanter, vi talte med, udtrykte imidlertid bekymring med hensyn til de risikoinformationsformularer, de modtog fra andre medlemsstater, fordi de ikke var detaljerede nok til at være nyttige. Problemet med dobbelt indberetning i det fælles toldrisikoforvaltningssystem (CRMS) og i CIS blev også nævnt. Hertil kommer, at medlemsstaterne og OLAF ikke altid giver relevant feedback.

Ifølge den endelige evaluering af programmet Told 2013²⁹ udfyldte nogle medlemsstater mange RIF, som vedrørte relativt små og lokale risici. Det førte til en overflod af oplysninger og problemer med at identificere de centrale risici.

Samarbejdet og udvekslingen af oplysninger med lande uden for EU er ved at blive bedre

Hvis en medlemsstat har rimelig tvivl med hensyn til, om beviset for den angivne præferenceoprindelse er gyldigt og/eller ægte, kan den sende en anmodning om administrativt samarbejde til det præferenceberettigede land/partnerlandet i en præferenceaftale for at få det bekræftet. Der kan opstå rimelig tvivl, når modellen for det stempel, der er brugt på oprindelsesbeviset, eller den myndighed, der har udstedt det, ikke er den samme som den, der vises i Specimen Management System³⁰(SMS), der forvaltes af Kommissionen. Svaret fra myndigheden i det pågældende tredjeland eller, under visse omstændigheder, manglen på svar kan begrunde, at præferencetoldbehandling afvises³¹.

Vi fulgte op på Kommissionens implementering af anbefaling 5-13 i særberetning nr. 2/2014 "Forvaltes præferencehandelsordningerne hensigtsmæssigt?" og konstaterede, at Kommissionen har indført en handlingsplan for overvågning af præferencehandelsordningernes funktion³² og etableret en fast overvågningsrutine (spørgeskemaer, besøg mv.).

Medlemsstaterne har imidlertid oplyst, at der med lande som Indien, Indonesien, Afghanistan, Nepal og Bangladesh er problemer med forsinkede svar på anmodninger om administrativt samarbejde og svarenes ringe kvalitet. Retten har allerede i forbindelse med ovennævnte revision påvist problemer vedrørende Indien og Vietnam³³.

Aftaler om gensidig bistand eller protokoller om gensidig bistand til internationale aftaler udgør retsgrundlaget for at anmode om oplysninger fra lande uden for EU og fungerer udmærket. Vi konstaterede dog eksempler på utilstrækkeligt samarbejde i Kina: Medlemsstaterne oplyste, at der var problemer med at få svar på anmodninger sendt via ordningen for gensidigt samarbejde. Ifølge OLAF er kun 1/3 af de ca. 150 anmodninger om kontrol, der blev sendt til Kina efter FTA SNAKE³⁴, indtil videre blevet besvaret. Det Forenede Kongerige bruger sin egen toldforbindelsesofficer i Kina til at få oplysninger om eksport til Det Forenede Kongerige. OLAF har også en forbindelsesofficer i Beijing.

I forbindelse med handlingsplanen vedrørende underevaluering, som ledsager den strategiske aftale om administrativt samarbejde fra 2015, har de kinesiske myndigheder forsynet de dokumenter, der forelægges for EU, med en ansvarsfraskrivelse, hvori det hedder, at de ikke kan anvendes i forbindelse med administrative procedurer. Hvis der forelå bevis for de priser på tekstilvarer og fodtøj, der er angivet på udførselstidspunktet, ville medlemsstaternes toldmyndigheder lettere kunne få dækning for tab som følge af underevaluering, når de erhvervsdrivende anfægter efteropkrævninger ved en domstol.

På grundlag af sine operationelle behov er OLAF for øjeblikket ved at forhandle en række administrative samarbejdsordninger med partnermyndigheder i lande uden for EU og internationale organisationer. Administrative samarbejdsordninger mellem OLAF og efterforskningsmyndighederne i lande uden for EU er et vigtigt supplerende redskab til beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser og kompletterer det eksisterende retsgrundlag.

EU's handlingsprogrammer har sat skub i vidensdeling og samarbejde mellem medlemsstaterne, men de har ikke været effektive med hensyn til at sikre, at toldadministrationerne tilsammen fungerer som én organisme

Told 2013/2020 og Hercule II/III stiller midler til rådighed, som skal sætte toldmyndighederne i stand til at samarbejde med hinanden og udveksle oplysninger og bedste praksis gennem i) kommunikations- og informationsudvekslingssystemer og ii) ved at deltage i fælles aktioner som seminarer, uddannelseskurser, projektgrupper, arbejdsbesøg og grænseoverskridende operationer. Vi konstaterede, at både Told 2013 og Hercule II har været effektive med hensyn til at fremme vidensdeling og samarbejde mellem medlemsstaterne.

I rapporten fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om opfyldelsen af målene i Hercule II-programmet³⁵ hedder det imidlertid: "Selv om der er gjort en indsats for at koordinere planlægningen af de forskellige EU-programmer, f.eks. på toldområdet, kan der gøres mere for at styrke samarbejdet mellem Kommissionens tjenestegrene, således at de kan udnytte synergier mellem programmer og forebygge overlapninger af EU-programmer og -initiativer".

Told 2013 har som specifikt mål at "vedligeholde et system til måling af resultaterne i medlemsstaternes toldadministrationer for at forbedre deres effektivitet"³⁶. Vi konstaterede imidlertid, at der ikke var opstillet resultatindikatorer, hverken til at måle opfyldelsen af Told 2013's mål om, at toldadministrationerne "fungerer som én organisme", således at det sikres, at den kontrol, der udføres, fører til ensartede resultater overalt inden for Fællesskabets toldområde, eller til at måle opfyldelsen af Told 2013's mål om at beskytte EU's finansielle interesser. Vi har konstateret, at Told 2013 ikke har opfyldt sit mål om at sikre, at alle toldmyndigheder fungerer, som om de var én enkelt myndighed (jf. punkt 89-110).

Hvad angår beskyttelsen af EU's finansielle interesser var konklusionen af den endelige evaluering af programmet Told 2013 baseret på tilbagemeldingerne fra et flertal af de nationale administrationer. De var positive med hensyn til toldrisikostyringssystemet og bidragene fra Surveillance2 til risikostyring. Vi konstaterede dog svagheder, som indvirker på begge informationsudvekslingssystemer. Vi konstaterede også, at medlemsstaternes administrationer ikke fungerer som én organisme.

Hvad angår fælles aktioner har programmet bidraget til at opbygge og opretholde netværk. Ifølge den endelige evaluering var der stærke beviser for, at programmet bidrog væsentligt til at sprede relevante oplysninger, gode praksis og arbejdsmetoder og procedurer mellem medlemsstaterne i EU, særlig hvad angår udviklingen af nationale specifikationer til IT-systemer og deres implementering.

Hvad angår Told 2020 har vi ikke fundet bevis for, at medlemsstaterne indsamler data for resultatindikatorer for at måle konvergensen mellem medlemsstaterne (dvs. i hvor høj grad, de fungerer som én organisme, selv om den endelige evaluering af Told 2013 havde anbefalet, at "udarbejde en omfattende ramme for overvågning med henblik på at spore resultater og afdække problemer rettidigt").

Ifølge artikel 1, stk. 2, litra a), i afgørelsen om Hercule II³⁷ var et af programmets mål at styrke tværnationalt og tværfagligt samarbejde mellem medlemsstaternes myndigheder, Kommissionen og OLAF. Men den endelige evaluering konkluderer, at Hercule II-programmet primært styrkede det tværnationale og tværfaglige samarbejde mellem medlemsstaterne³⁸. Undervisning i bekæmpelse af svig samt uddannelse, seminarer og konferencer med fokus på det juridiske aspekt var afgørende for opfyldelsen af dette mål.

Der foreligger ingen oplysninger om, hvor langt man er nået med implementeringen af virkningsindikatorerne for Told 2020. Der er endvidere ingen oplysninger om implementeringen af hverken output- resultat- eller virkningsindikatorer vedrørende Hercule III. Det gør det umuligt for os at foretage en foreløbig vurdering af disse programmers effektivitet.

EU har gjort fremskridt med hensyn til at sikre ensartet anvendelse af toldlovgivningen

Som toldunion skal EU anvende den fælles toldtarif og EU's toldlovgivning på en ensartet måde, som sikrer, at EU's finansielle interesser beskyttes, og at der er lige vilkår for erhvervsdrivende, der opererer på det indre marked.

Tariffen dækker over en kombination af nomenklaturen (eller klassificeringen af varer) og toldsatserne, som gælder alle klasser af varer. Den er fælles for alle EU's medlemsstater, men toldsatserne afhænger af arten af de varer, der indføres, og deres oprindelse. Den indeholder al anden EU-lovgivning, der har konsekvens for den told, der skal betales i forbindelse med en bestemt import, for eksempel den fælles handelspolitik³⁹.

Samlet set sikrer Taric, at toldforanstaltningerne anvendes på en ensartet måde

Taric, EU's integrerede toldtarif, er en flersproget database, der integrerer alle retsakter vedrørende den fælles toldtarif, handels- og landbrugspolitik. Den hjælper med til at sikre, at de anvendes på en ensartet måde i alle medlemsstater og giver de erhvervsdrivende et klart overblik over de foranstaltninger, der skal træffes, når de indfører varer i eller udfører varer fra EU⁴⁰.

Kommissionen overvåger, om Taric-databasen er integreret i eller knyttet sammen med toldsystemerne i medlemsstaterne, på to måder: i) ved hjælp af overvågningsbesøg hos medlemsstaternes toldmyndigheder og ii) ved via Survellance 2-databasen løbende at overvåge kvaliteten/nøjagtigheden (troværdighedskontrol) af de toldangivelser, der indgives i medlemsstaterne.

Vi konstaterede, at Det Forenede Kongerige ikke bruger den aktuelle version af Taric, Taric 3, fordi Taric 1 er den eneste version, der kan anvendes i toldvæsenets elektroniske system. Dataene fra Taric 3 konverteres manuelt til Taric 1 og oploades. Hertil kommer, at nogle af restriktionerne i Taric mangler i Det Forenede Kongeriges nationale Taric-system. Det Forenede Kongerige anvender desuden toldprocedurekoder, der er forskellige fra dem, der anvendes i andre medlemsstater⁴¹.

Endvidere indberetter Det Forenede Kongerige ikke registreringer af indførselsangivelser på under 1000 euro i forbindelse med forenklede procedurer særskilt til Kommissionen med henblik på Surveillance 2-databasen⁴², fordi det anvender den tærskel, der er fastsat for fremsendelse af statistikker over ekstern handel med lande uden for EU til Eurostat. Importartikler under denne tærskel samles i en særlig varekode, der er aftalt med Eurostat, for at overholde dette aspekt af lovgivningen. I Det Forenede Kongerige blev 88 % importangivelserne på artikelniveau i 2014 og 2015 indgivet under anvendelse af forenklede procedurer.

Erhvervsdrivende, der importerer til Det Forenede Kongerige, løber stor risiko for, at EU-lovgivningen ikke anvendes på en ensartet måde, af følgende årsager:

1. Den manuelle opdatering af Taric i det elektroniske toldsystem, som skaber risiko for unøjagtigheder og ufuldstændig indtægtsopkrævning
2. De manglende restriktioner i Taric i Det Forenede Kongerige, som udgør en sikkerhedsrisiko
3. Den manglende troværdighedskontrol af indførselsangivelser på under 1000 euro, som yderligere øger risikoen for en forkert anvendelse af Taric og
4. Anvendelsen af forskellige toldprocedurekoder, som er en byrde for erhvervsdrivende, der opererer i forskellige medlemsstater, og skaber risiko for, at toldbestemmelserne anvendes forkert.

Hertil kommer, at Kommissions opdateringer af Taric foretages med tilbagevirkende kraft og kan have konsekvens for EU's finansielle interesser. Opdateringerne meddeles imidlertid ikke systematisk til de ansatte i GD Budget, så de kan følge dem op og sikre sig, at de anvendes på en ensartet måde i medlemsstaterne.

Licenser og tilsynsdokumenter er afgørende for anvendelsen af handelspolitiske foranstaltninger som toldsuspension⁴³, toldkontingenter, kvoter, toldlofter⁴⁴ og overvågningsforanstaltninger⁴⁵. Under anvendelsen af disse foranstaltninger er det afgørende at gøre status over de indførte varers mængde, som i nogle tilfælde ikke kan overskrides eller, hvis den overskrides, fortoldes efter enhedssats.

Licenser og tilsynsdokumenter udstedes for en fastsat mængde varer. For at sikre, at ingen varer frigives på EU-markedet uden et gyldigt dokument, skal mængderne for hver enkelt import nedskrives på licensen og attesteres af toldmyndighederne på tidspunktet for frigivelsen⁴⁶.

I sin særberetning nr. 1/2010 "Bliver de forenklede toldprocedurer ved indførsel kontrolleret effektivt?" anbefalede Retten⁴⁷ Kommissionen at "opfordre alle medlemsstater til at datamatisere behandlingen af de forenklede procedurer og herunder forvalte licenser og lignende dokumenter elektronisk (online nedskrivning af mængder ved frigivelsen af varerne) og it-baserede risikoprofiler, der dækker EU's traditionelle egne indtægter, og foranstaltninger under den fælles handelspolitik".

Denne anbefaling skulle efter planen være implementeret ved udgangen af 2020, når EU-toldkodeksens bestemmelser om forenklede procedurer er gennemført fuldt ud⁴⁸. Dette vil imidlertid ikke dække online nedskrivning af mængder omfattet af licenser og tilsvarende dokumenter i alle medlemsstater på det tidspunkt, hvor varerne frigives. Import uden et gyldigt dokument skader de EU-producenters interesser, som den handelspolitiske foranstaltning skal beskytte. Hvis der er tale om toldsuspension, toldkontingenter, kvoter eller toldlofter, kan det desuden have konsekvenser for EU's finansielle interesser.

Kommissionen har implementeret Revisionsrettens anbefalinger om bindende tariferingsoplysninger

En bindende tariferingsoplysning (BTO) er en skriftlig officiel afgørelse, der gælder for tre år, og som er udstedt af en toldmyndighed, som, før varerne indføres (eller eksporteres), giver ansøgeren en vurdering af deres klassificering i EU's toldnomenklatur. En BTO er bindende for alle EU's toldmyndigheder og for indehaveren af afgørelsen. Når importøren er indehaver af en BTO, skal dette anføres i toldangivelsen for import af varer af den type, der er omfattet af denne BTO. Bindende tariferingsoplysninger giver de erhvervsdrivende sikkerhed og bidrager til at sikre en ensartet anvendelse af toldlovgivningen.

Vi fulgte op på Kommissionens implementering af de anbefalinger, vi fremsatte i en tidligere særberetning⁴⁹. Vi konstaterede, at selv om visse IT-udviklinger⁵⁰ først vil være til rådighed fra oktober 2017, er alle anbefalingerne imødekommet med ikrafttrædelsen af EUKT og gennemførelsesretsakten og den delegerede retsakt hertil pr. 1. maj 2016.

Toldmyndighederne i de medlemsstater, vi udvalgte, kontrollerer imidlertid ikke ved frigivelsen, at indehaveren af en BTO reelt anvender den i forbindelse med import af varer af den type, der er angivet i afgørelsen. Importangivelser, der anfører en anden, men lignende Taric-kode end den, der er angivet i BTO, identificeres heller ikke i risikostyringssystemet med henblik på efterfølgende kontrol. Indehaveren af en BTO, som ikke er tilfreds med BTO-afgørelsen, kan klassificere en import forkert for at omgå afgørelsen, hvis medlemsstaterne ikke kontrollerer dens gennemførelse, og derved undgå at betale de højere afgifter, der er fastsat i den.

Der er stadig ingen toldværdiafgørelser, der gælder i hele EU

En toldværdiafgørelse, der gælder i hele EU, ville være en skriftlig officiel afgørelse for en nærmere bestemt periode, som udstedes af en toldmyndighed og giver ansøgeren en vurdering af den behandling, der skal anvendes på et bestemt element af toldværdien forud for en import (eller eksport). Afgørelsen ville for eksempel angive, hvordan en betaling fra Kommissionen, en betaling af royalty eller aspekter af en aftale om afregningspriser skal behandles ved fastsættelsen af toldværdien⁵¹.

En toldværdiafgørelse, der gælder i hele EU, ville give retssikkerhed og sikre lige vilkår for erhvervsdrivende, der opererer i flere medlemsstater. Vi anbefalede⁵² Kommissionen at vedtage lovgivning og administrative bestemmelser for at rette op på det forhold, at "der ikke findes en fællesskabslovgivning om vedtagelse af toldværdiafgørelser, der er gældende i hele Fællesskabet".

EUTK⁵³ gav Kommissionen beføjelser til ved en delegeret retsakt at udvide anvendelsesområdet for afgørelser om bindende oplysninger, så de også dækker "andre faktorer, der skal ligge til grund for import- eller eksportafgifter og andre foranstaltninger for så vidt angår varehandel," og derfor også spørgsmål i relation til værdiansættelse. Indtil videre har Kommissionen imidlertid ikke brugt denne beføjelse.

Kommissionen har endnu ikke implementeret Rettens anbefaling. Her 17 år efter er det endnu ikke muligt at udstede toldværdiafgørelser, der gælder i hele EU.

Medlemsstaterne har ikke en ensartet tilgang til toldkontrol af importerede varer, hvilket kan resultere i underbetaling af told

Medlemsstaternes toldmyndigheder formodes at fungere "som om de udgjorde én enkelt myndighed". Dette var et af målene for Told 2013. Når medlemsstaterne ikke følger en ensartet tilgang til toldkontrol, kan svindlere vælge de svageste led i kæden til at gennemføre deres svigagtige importtransaktioner.

Vi konstaterede, at toldkontrollen ikke anvendes på en harmoniseret og standardiseret måde i medlemsstaterne for at sikre et ensartet toldkontrolniveau i hele Unionen, så der ikke opstår konkurrenceforvridende adfærd ved Unionens forskellige indpassage- og udpassagesteder.

Manglen på en ensartet tilgang til toldkontrol vedrørende undervurdering forvrider valget af importmedlemsstat

Det er en udfordring for medlemsstaterne at imødegå svig som følge af undervurdering. Når der er tale om potentielle tilfælde af svig, bør frigivelseskontrol prioriteres, fordi importørerne senere kan blive insolvente eller forsvinde. Når der opstår rimelig tvivl om, hvorvidt den angivne værdi svarer til den faktiske transaktionsværdi, kan toldmyndighederne, når de udfører frigivelseskontrol, anmode om yderligere oplysninger og bede om, at der fremlægges mere dokumentation. Der kan især være tale om rimelig tvivl, når den angivne værdi ligger lige under en defineret risikotærskelværdi.

Med henblik på risikostyring kan tærskelværdien fastsættes på grundlag af rimelige priser (jf. punkt 48). I visse tilfælde fremlægger importørerne dokumentation (fakturaer, salgskontrakter, kontoudtog), som alle er i overensstemmelse med de opgivne (forfalskede) lave værdier. Alt stemmer på de dokumenter, tolderne får forelagt, og det er vanskeligt at opdage den for lave værdiansættelse. I sådanne tilfælde kan der være foretaget andre betalinger, enten kontant eller via tredjeparter, som dækker forskellen mellem den opgivne (for lave) og den virkelige pris. Figur 2 viser et eksempel på undervurdering med en kontant forskudsbetaling.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af et eksempel fra WCO.

Toldprocedure 42 er den ordning, som en importør anvender for at opnå momsfritagelse, når de importerede varer skal transporteres videre til en anden medlemsstat. I dette tilfælde skal momsen betales i bestemmelsesmedlemsstaten⁵⁴. Når indførslen foregår efter toldprocedure 42, skal ordningen om gensidig bistand anvendes til at bede toldmyndighederne i bestemmelsesmedlemsstaten om yderligere oplysninger om den faktiske transaktionsværdi, fordi den endelige modtager af varerne i disse tilfælde kan have betalt et meget højere beløb til f.eks. den kinesiske leverandør end værdien af den faktura, som toldrepræsentanten viser til toldmyndighederne i importmedlemsstaten. Dette kan imidlertid være tidskrævende eller vise sig at være uden resultat, fordi den angivne erhverver kan være en anden end den, der i sidste ende modtager varerne, eller der kan være tale om en såkaldt forsvunden forhandler⁵⁵.

Hvis der stadig er tvivl, kan der udtages stikprøver af de importerede varer, og man kan bede om, at der stilles sikkerhed⁵⁶ til dækning af det potentielle toldtab. Kommissionen har givet medlemsstaterne klare retningslinjer for, hvordan de imødegår undervurdering i forbindelse med implementeringen af det prioriterede kontrolområde (PCA) Discount om for lav værdiansættelse af tekstilvarer og fodtøj fra asiatiske lande. Der er dog stadig praktiske vanskeligheder.

I hver af de besøgte medlemsstater udvalgte vi en stikprøve på 30 potentielt undervurderede indførsler af tekstilvarer og fodtøj fra Asien gennemført i 2015 med henblik på at undersøge, om henstillingerne fra OLAF i de AM-meddelelser, der var relevante for undervurdering, var blevet efterkommet. Vi konstaterede, at medlemsstaterne havde implementeret de relevante AM-meddelelser på forskellige måder, og at henstillingerne fra OLAF ikke i alle tilfælde var blevet efterkommet. Vi konstaterede også, at varernes værdi i alle stikprøverne var ansat væsentligt for lavt. I nogle tilfælde var der ved importen blevet angivet en pris for forarbejdet bomuld, som var endnu lavere end prisen på råbomuld. Figur 3 og figur 4 viser en sammenligning mellem tærskelværdier for risiko i forbindelse med forarbejdet bomuld, priserne på råbomuld og de priser, der var blevet angivet ved importen i stikprøverne fra Det Forenede Kongerige og Polen:

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra THESEUS web-based resource (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) og fra http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra THESEUS web-based resource (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) og fra http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Vi konstaterede også, at medlemsstater, som udfører mindre frigivelseskontrol tiltrækker flere indførsler. Det er særlig tydeligt, når der er tale om kontrol i relation til undervurdering af værdien af tekstilvarer og fodtøj fra Kina, hvor medlemsstater, som ikke udfører toldkontrol, når varerne frigives, tiltrækker trafik fra andre medlemsstater.

Det Forenede Kongerige anvender ikke de tærskelværdier for risiko, der er beskrevet i punkt 92, og beder heller ikke om en garanti til dækning af et eventuelt toldtab, før varer, hvis toldværdi potentielt er ansat for lavt, frigives. OLAF anmodede imidlertid samtlige medlemsstater om at træffe alle relevante sikkerhedsforanstaltninger for at beskytte EU's finansielle interesser og om at forlange, at der i forbindelse med identificerede mistænkelige forsendelser betales et depositum som sikkerhed for at undgå fremtidige tab af toldindtægter.

I Det Forenede Kongerige konstaterede vi, at den manglende anmodning om sikkerhedsstillelse i forbindelse med potentielt undervurderede varer har ført til trafikomledninger: indførsler af kinesiske varer med en væsentligt for lavt ansat værdi, der kommer i transit fra andre medlemsstater efter at være blevet behandlet i Det Forenede Kongerige efter toldprocedure 42, transporteres tilbage til Kontinentaleuropa. For eksempel ekspederes tekstilvarer eller fodtøj fra Kina under proceduren for ekstern forsendelse fra Hamborg til Dover, hvor de uden frigivelseskontrol overgår til fri omsætning under toldprocedure 42 og derefter transporteres tilbage til f.eks. Polen eller Slovakiet. Figur 5 viser et eksempel på denne shoppen rundt mellem importsteder under anvendelse af toldprocedure 42

Kilde: Revisionsretten.

I 2016 gennemførte de franske toldmyndigheder aktionen Octopus i samarbejde med OLAF. Den havde fokus på indførsler under toldprocedure 42. Dette administrative samarbejde kastede lys over, at svig som følge af undervurdering primært foregik i Det Forenede Kongerige, og at konsekvenserne af denne form for svig yderligere forværredes af, at der ikke blev betalt moms i bestemmelsesmedlemsstaten. Værdierne var angivet på forfalskede fakturaer og var ansat fra 5 til 10 gange for lavt, hvilket havde væsentlige konsekvenser for den told og de afgifter, der blev opkrævet⁵⁷.

Hvad angår konsekvenserne af svigagtig anvendelse af toldprocedure 42 for tab af moms- og toldindtægter fandt vi i Det Forenede Kongerige ifølge punkt 83 i vores særberetning nr. 24/2015⁵⁸ "to tilfælde af for lavt ansatte indførsler under toldprocedure 42, som allerede var blevet påpeget af de britiske skatte- og toldmyndigheder som følge af OLAF's fælles toldaktion. De britiske skatte- og toldmyndigheder anslog effekten på momsopkrævningen i Det Forenede Kongerige til at være 0,5 millioner GBP og 10,6 millioner GBP i andre medlemsstater. Den anslåede effekt på toldopkrævningen i Det Forenede Kongerige er 81 millioner GBP. Disse beløb er anslået af skatte- og toldmyndighederne i Det Forenede Kongerige for alle vareposter importeret af de to erhvervsdrivende, der er identificeret i stikprøven, over en treårig periode".

Figur 6 viser data fra Eurostat fra perioden 2007-2016 om de fem medlemsstater, Revisionsretten udvalgte. I de medlemsstater, som foretog grundig frigivelseskontrol i relation til undervurdering af værdien af tekstilvarer og fodtøj fra Kina, steg den gennemsnitlige angivne importpris, men de oplevede til gengæld et fald i importmængden. Importmængden i Det Forenede Kongerige steg med 358 000 tons, mens den i de fire andre medlemsstater faldt med 264 000 tons.

Kilde: Eurostat.

Dette understøttes yderligere af OLAF's overslag over det potentielle toldtab i perioden 2013-16 som følge af undervurdering af priserne på tekstilvarer og fodtøj.

Ifølge OLAF⁵⁹ skulle Det forenede Kongerige have overdraget et anslået beløb på 1,9874 milliarder euro (brutto) eller 1,5736 milliarder euro (netto) mere i traditionelle egne indtægter, end det havde gjort fra 2013-2016. Kvantificeringen af det potentielle nettotab (fratrukket opkrævningsomkostninger) i forhold til det samlede beløb i egne indtægter og traditionelle egne indtægter, der blev overdraget af medlemsstaterne i samme periode, vises i figur 7.

Kilde: GD Budget, "Annual Activity Report 2016".

Dette understøttes yderligere af de revisionsresultater, der fremlægges i vores særberetning nr. 23/2016, hvoraf det fremgår, at "forskelle i praksis for toldkontrol medlemsstaterne imellem, […] kan gøre én havn mere attraktiv for de globale rederier end andre."⁶⁰.

Medlemsstaterne tackler ikke svig med hensyn til oprindelse og klassificering på samme måde

OLAF kan udsende advarsler om svindel til medlemsstater, der anvender meddelelser om gensidig bistand (AM-meddelelser). Meddelelserne indeholder henstillinger til medlemsstaternes toldmyndigheder med henblik på at beskytte EU's finansielle interesser.

Vi konstaterede, at de fem udvalgte medlemsstater fulgte forskellige tilgange i forbindelse med opfølgningen af OLAF's AM-meddelelse 2015/5 om ukorrekt klassificering og 2014/21-2015/18 om forkert oprindelsesangivelse. Uærlige erhvervsdrivende kan udnytte enhver forskel i tilgangen til toldkontrol til at unddrage sig betaling af told.

Vi konstaterede også, at det er nemmere at følge op på AM-meddelelser i de medlemsstater, hvor det er obligatorisk at anføre afsenderen i toldimportangivelsen (SAD).

Medlemsstaterne har forskellige tilgange til sanktionsordninger

I EU påhviler forpligtelsen til at håndhæve toldlovgivningen medlemsstaterne⁶¹, som kan anvende mange forskellige civilretlige, administrative og/eller strafferetlige sanktioner for at forhindre overtrædelser. Dette kan forvride konkurrencen på det indre marked mellem lovlydige handlende, hvorimod svindlere kan udnytte disse forskelle og skade EU's finansielle interesser.

I Polen, Belgien og Frankrig konstaterede vi, at toldovertrædelser betragtes som overtrædelser af straffeloven og systematisk medfører, at der rejses tiltale. I Polen er der hverken administrative eller civilretlige sanktioner for toldovertrædelser.

Kommissionen har fremsat et forslag til direktiv om en EU-retlig ramme for toldovertrædelser og toldsanktioner⁶², som i øjeblikket er til behandling i Rådet og Europa-Parlamentet. Forslaget til direktiv er resultatet af en undersøgelse⁶³ om medlemsstaternes retlige rammer for toldovertrædelser og toldsanktioner.

Der er huller i EU's toldkontrol af importvarer

Toldmyndighedernes risikostyring i medlemsstaterne omfatter identifikation, vurdering, analyse og imødegåelse af de forskellige typer og niveauer af risici, der er forbundet med international handel af varer.

Princippet for EU's risikostyring er "forhåndsvurdering, kontrol, når det kræves". Afhængigt af, hvilken type der er tale om, kan risiciene behandles, før varerne lastes i eksportlandet, før de ankommer til EU eller til lossestedet, på indførselstidspunktet eller efter, at varerne er overgået til fri omsætning⁶⁴.

Importen kan foregå efter de normale eller forenklede procedurer. Anvendelse af forenklede procedurer sikrer hurtigere frigivelse af de varer, der importeres, og fremmer derved samhandelen. Kommissionen udarbejder hvert år en rapport om toldunionens resultater, som giver et overblik over hyppigheden og effektiviteten af de forskellige former for toldkontrol, der er foretaget.

Medlemsstaterne udfører ikke kontrol før ankomst for at beskytte EU's finansielle interesser

Før varernes ankomst kan toldmyndighederne via et ladningsmanifest eller fra andre kilder få forhåndsinformation om fragtgods, hvis ankomst er nært forestående. I EU kan transportører eller deres repræsentanter inden for en fastsat frist forud for varernes ankomst elektronisk indgive en summarisk indgivningsangivelse i den første indgangs(luft)havn til EU's toldområde. Et særligt hold af medarbejdere med speciale i toldrisikoanalyse, kan gennemgå dataene og foretage en første udvælgelse af forsendelser, som kontrollen skal rettes imod. På det tidspunkt foreligger der imidlertid kun begrænsede oplysninger, der kan anvendes til at foretage en detaljeret afgiftsmæssig kontrol, f.eks. i relation til værdiansættelsen af de importerede varer eller deres klassificering⁶⁵.

Toldmyndighederne i de fem udvalgte medlemsstater hævdede, at de ikke kan anvende den summariske indgangsangivelse til afgiftsmæssig kontrol forud for varernes ankomst, fordi der mangler relevante data. Men hvis den summariske indgangsangivelse giver oplysninger om afsender og modtager, vil en mistænkelig (som man har negative erfaringer med) erhvervsdrivende imidlertid forud for varernes ankomst kunne udløse en kontrol, som er relevant i afgiftsmæssig henseende. Selv om dette normalt er tilfældet, kan disse oplysninger mangle⁶⁶.

Medlemsstaterne udfører ikke altid den kontrol, der foreslås i deres risikostyringssystem

Frigivelseskontrollen kan ifølge risikostyringssystemet udføres enten i form af fysisk kontrol eller dokumentkontrol, eller kontrollen kan bestå i, at en stikprøve af varerne udtages til nærmere undersøgelse, herunder laboratorieanalyse.

I de medlemsstater, Retten besøgte, bortset fra Det Forenede Kongerige, konstaterede vi, at en tolder kan se bort fra et risikofilter og undlade at udføre den relevante kontrol uden først at indhente godkendelse eller bekræftelse fra en overordnet. Dette er et hul i det interne kontrolsystem, som undergraver toldrisikostyringssystemets effektivitet.

I Det Forenede Kongerige anvendes der kun dokumentkontrol og fysisk kontrol i forbindelse med normale importprocedurer, som udgør 12 % af indførselsanmeldelserne. Vi konstaterede, at toldbehandlingen af 99,77 % af de indførsler, der var anmeldt under normale procedurer i 2015, blev afsluttet inden for en time, og at tolderne i forbindelse med den dokumentkontrol, der skal imødegå en forkert oprindelsesangivelse, når varerne frigives, ikke kontrollerede det originale oprindelsesbevis og heller ikke konsulterede Con Traffic-databasen med henblik på eventuelle uoverensstemmelser. Det sætter spørgsmålstegn ved frigivelseskontrollens effektivitet i Det Forenede Kongerige. De resterende 88 % af indførselsanmeldelserne blev indgivet under anvendelse af forenklede procedurer og blev ikke underkastet af frigivelseskontrol.

Den efterfølgende kontrols omfang kompenserer ikke for den mindre frigivelseskontrol, der udføres i forbindelse med forenklede procedurer

Erhvervsdrivende, der er godkendt til at bruge forenklede toldprocedurer ved indførsel, får hurtigere frigivet deres varer. Toldmyndighederne forlader sig på, at deres importangivelser er korrekte, og gennemfører færre kontroller, inden varerne frigives. Der bør kompenseres for dette med revision før bevillingsudstedelsen og med efterfølgende revision⁶⁷. I 2015 foregik næsten fire femtedele af alle EU-indførsler under anvendelse af forenklede procedurer, heraf blev 0,2 % underkastet frigivelseskontrol.

I Spanien og Det Forenede Kongerige konstaterede vi imidlertid, at der ikke udføres frigivelseskontrol, når der anvendes forenklede procedurer. Det er særlig alvorligt i Det Forenede Kongerige, fordi den altovervejende del af indførselsangivelserne indgives under anvendelse af forenklede procedurer.

En autoriseret økonomisk operatør (AEO) er en pålidelig erhvervsdrivende, som underkastes færre fysiske og dokumentbaserede kontroller i forbindelse med toldbehandlingen. AEO-bevillingen gives af toldmyndighederne forudsat, at den erhvervsdrivende opfylder visse kriterier⁶⁸.

En af forenklingerne i EUTK giver mulighed for at indgive en indførselsangivelse ved at indskrive varerne i bevillingshaverens regnskaber. Når det er tilfældet, har den erhvervsdrivende pligt til at meddele varernes frembydelse for toldmyndighederne, men denne meddelelse indeholder ingen oplysninger om varernes oprindelse, klassificering og værdi⁶⁹, som ville give toldmyndighederne mulighed for at foretage en relevant afgiftsmæssig risikoanalyse. Toldmyndighederne kan desuden fritage en AEO-godkendt operatør for forpligtelsen til at frembyde varerne for toldmyndighederne⁷⁰.

Vi konstaterede tilfælde, hvor AEO-godkendte operatører i kurérsektoren misbruger toldfritagelsesordningen for lavværdiforsendelser, og andre tilfælde, hvor AEO-kravene ikke var opfyldt på tidspunktet for vores besøg, og tilfælde, hvor de godkendte operatører havde indgivet indførselsangivelser med for lavt værdiansatte tekstilvarer og sko fra Kina, enten som klarerer eller som repræsentant.

Vi konstaterede, at Italien ikke udfører efterfølgende revision som defineret i Customs Audit Guide, heller ikke i relation til autoriserede økonomiske operatører. I Det Forenede Kongerige undersøgte vi sagsakterne fra 10 efterfølgende revisioner vedrørende AOE-godkendte operatører. Ingen af disse var dog reelt en efterfølgende revision, og der var snarere tale om en vurdering eller overvågning, der var udført for at finde ud af, om AOE-betingelserne fortsat var opfyldt.

I juli 2016 meddelte Kommissionen endelig, at seks medlemsstater⁷¹ enten ikke udførte efterfølgende revisioner eller ikke fremlagde oplysninger om disse revisioner. Disse medlemsstater tegnede sig for ca. 20 % af de toldindtægter, der i alt var opkrævet i EU⁷². Formålet med efterfølgende revisioner er at håndtere eventuelt resterende risici, efter at frigivelseskontrollen og anden efterfølgende kontrol er udført, men når der ikke foretages kontrol, består disse risici fortsat.

Den efterfølgende kontrol omfatter sjældent indførsler i andre medlemsstater

Når en importør, som har hovedsæde i en medlemsstat (medlemsstat 2) gennemfører en importtransaktion i en anden medlemsstat (medlemsstat 1), skal toldkontrollen udføres i denne medlemsstat⁷³.

Vi konstaterede, at toldmyndighederne i medlemsstat 1 ikke henvender sig til toldmyndighederne i medlemsstat 2 for at bede om regnskabsbilag, bankkonti mv. fra den virksomhed, der er beliggende på dens område, og at toldmyndighederne i medlemsstat 2 ikke er opmærksom på de foretagne indførsler, da myndighederne i medlemsstat 1 ikke er forpligtet til at underrette dem.

Denne situation forværres af, at oplysningerne i databasen over indførsler i medlemsstaterne, "Surveillance2", kun i begrænset grad kan anvendes til efterfølgende revision, fordi navnet på importøren og/eller klarereren ikke er angivet. En ny database, "Surveillance3", som indeholder disse og andre relevante oplysninger, forventes først at være fuldstændig klar til brug⁷⁴ i oktober 2018.

Vi konstaterede, at denne situation i særlig grad gælder for toldprocedure 42. Ifølge denne procedure kan den importvirksomhed, der er beliggende i medlemsstat 2, udpege en repræsentant i medlemsstat 1 til at foretage indførslen der, hvilket gør det vanskeligere at udføre efterfølgende kontrol.

Ifølge OLAF toldbehandles næsten 57 % af samtlige indførsler, hvor der er mistanke om undervurdering, under toldprocedure 42, selv om kun 16 % af indførslerne toldbehandles efter denne procedure.

Under et kontrolbesøg i Slovakiet i december 2016 konstaterede Kommissionen også, at den største risiko for underevaluering blev identificeret i forbindelse med indførsler omfattet af toldprocedure 42, hvor importvirksomheden normalt er beliggende i en anden medlemsstat, hvilket gør det vanskeligere at imødegå denne risiko ved hjælp af efterfølgende kontrol.

Den manglende kontrol i forbindelse med momsfritagelse for lavværdiforsendelser fører til underbetaling af toldafgifter

I toldlovgivningen indrømmes en fritagelse for moms for forsendelser af ringe værdi. Varer, hvis værdi ikke overstiger en bestemt grænse, er fritaget for moms og andre afgifter. Det skyldes, at de indtægter, der potentielt vil blive opkrævet i forbindelse med lavværdiforsendelser, er så små, at de ikke opvejer de administrative udgifter og de udgifter for virksomhederne, der vil være forbundet med at sikre, at toldreglerne overholdes.

Den hastigt voksende e-handel har ændret dette billede. Som Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD) erkender det⁷⁵, eksisterede internethandel ikke på det tidspunkt, hvor de fleste af de nuværende fritagelser for importtold på varer med ringe værdi blev indført, og de importmængder, der nød godt af dette, var relativt små.

Virksomhed til forbruger-salg (B2C) af varer indkøbt i lande uden for EU er omfattet af ordningen for forsendelser af ringe værdi og dermed fritaget for moms (og told), når deres værdi ikke overstiger tærsklen på 10 eller 22 euro. Når varernes værdi er højere end 150 euro, skal der både betales moms og told. En gave, der sendes fra en privatperson til en anden privatperson (P2P), er fritaget for toldafgifter og moms, når dens værdi ikke overstiger 45 euro. Når gaven har en værdi på mere end 45 euro, men ikke over 700 euro eksklusive moms, kan der anvendes en enhedstoldsats på 2,5 %. Alle disse afgiftslettelser gælder også for varer, der indkøbes online i andre medlemsstater.

Vi konstaterede, at de elektroniske toldsystemer i de udvalgte medlemsstater accepterede i) indførsler, hvor der var ansøgt om fritagelse for toldafgifter for varer med ringe værdi, selv om den angivne værdi⁷⁶ var højere end 150 euro, og ii) indførsler af kommercielle sendinger angivet som gaver.

Vi konstaterede desuden, at AEO-godkendte kurérvirksomheder også misbrugte disse toldfritagelser for indførsler, foretaget efter at EU-toldkodeksens delegerede retsakt og dens gennemførelsesretsakt⁷⁷ trådte i kraft den første maj 2016. Det er specielt alvorligt, fordi AEO-godkendte virksomheder skal have intern kontrol, der er i stand til at forhindre og afsløre ulovlige eller ureglementerede transaktioner⁷⁸.

Bevismateriale vedrørende e-handel indsamlet af Det Forenede Kongerige tyder på, at værdien af varer, der importeres fra Det Fjerne Østen og i stigende grad fra USA, undervurderes massivt med en faktor på et sted mellem 10-100 gange under den korrekte værdiansættelse.

Ifølge de belgiske toldmyndigheder angives varer, der købes via visse websteder uden for EU, systematisk som varer med en værdi på under 22 euro, selv om forbrugeren reelt har betalt mere⁷⁹.

Ifølge en undersøgelse udført af Copenhagen Economics⁸⁰ opkræves der kun told af 47 % af de afgiftspligtige postforsendelser, og denne ufuldstændige opkrævning af importtold giver sig direkte udslag i et tab af toldindtægter i EU på omkring 0,25 milliarder euro.

Tab af toldindtægter kan derfor foregå på to måder: I) ved at varernes værdi undervurderes, så varerne angives som varer omfattet af ordningen for forsendelser af ringe værdi og ii) når der ansøges om lempelse for varer, som ikke berettiger hertil, f.eks. varer angivet med en højere værdi end 150 euro, og som accepteres af toldsystemet, fordi der er et hul heri, eller kommercielle sendinger (B2c) angivet som varer, fordi disse ikke kontrolleres af toldmyndighederne.

For kurérvirksomheder, som har en AEO-bevilling, er dette endnu nemmere, fordi de omfattes af færre fysiske og dokumentbaserede kontroller, hvilket også betyder mindre kontrol på importstedet, og der desuden kan tages hensyn hertil i forbindelse med efterfølgende kontrol⁸¹.

Konklusioner og anbefalinger

Formålet med revisionen var at undersøge, om importprocedurerne beskytter EU's finansielle interesser. Vi konstaterede alvorlige svagheder, som viser, at retsgrundlaget er mangelfuldt. Vi konstaterede også, at medlemsstaternes toldkontrol af importerede varer er ineffektiv, og at dette skader EU's finansielle interesser.

At der ikke foreligger et overslag over toldgabet, gør det svært at evaluere toldunionens resultater med hensyn til at beskytte EU's finansielle interesser og forhindrer en effektiv ressourceallokering til områder som f.eks. underevaluering, eller de medlemsstater, hvor de største potentielle tab er påvist (jf. punkt 26-28).

Anbefaling 1

For at blive i stand til at imødekomme Europa-Parlamentets anmodning bør Kommissionen udvikle en metode og fra 2019 udarbejde periodiske overslag over toldgabet og tage hensyn til resultaterne af denne beregning, når den tildeler ressourcer og opstiller operationelle mål.

Måldato for gennemførelsen: 2019.

Medlemsstaterne har ikke tilstrækkeligt finansielt incitament til at udføre toldkontrol og forbedre opkrævningen af told til EU's budget: Medlemsstater, som udfører toldkontrol, men som ikke har held med at inddrive de skyldige beløb, risikerer at komme til at bære de finansielle konsekvenser af indtægtstabet, hvorimod medlemsstater, som ikke foretager kontrol, ikke løber nogen risiko for negative konsekvenser. En medlemsstat beklagede sig endvidere over, at jo mere den gør for at bekæmpe svig, jo større risiko er der for, at den bliver holdt økonomisk ansvarlig af Kommissionen (jf. punkt 29-32).

Selv om der stilles midler til rådighed under EU's handlingsprogrammer, knyttes finansieringen ikke altid sammen med beskyttelsen af EU's finansielle interesser. Medlemsstaterne stiller ikke altid de midler til rådighed, der er nødvendige for at implementere ikke-EU-komponenterne i de europæiske informationssystemer, som ikke finansieres af handlingsprogrammet, hvilket vil kunne forsinke gennemførelsen af EU's toldkodeks. Nogle medlemsstater, hvor de vigtigste ankomsthavne ligger, accepterer, at deres andel af traditionelle egne indtægter er for høj (jf. punkt 33-40).

Anbefaling 2:

Kommissionen bør overveje alle tilgængelige muligheder for yderligere at støtte de nationale toldmyndigheder i at varetage den vigtige rolle for EU, de spiller i den nye flerårige finansielle ramme (FFR), herunder en revision af den relevante sats for opkrævningsomkostninger

Måldato for gennemførelsen: ved begyndelsen af den næste FFR.

Anbefaling 3:

Kommissionen bør foreslå, at de næste EU-handlingsprogrammer til støtte for toldunionen anvendes til at bidrage til at gøre de europæiske toldinformationssystemer finansielt bæredygtige

Måldato for gennemførelsen: ved begyndelsen af den næste FFR.

Informationsudvekslingen og samarbejdet på toldområdet fungerer gnidningsløst. Men revisionen viste, at redskaberne til informationsudveksling stadig har svagheder, både med hensyn til indhold og den måde, de anvendes på (jf. punkt 41-69).

Anbefaling 4:

Kommissionen bør:

1. foreslå ændringer til toldlovgivningen i 2018, så det bliver obligatorisk at angive afsenderen i toldangivelsen (SAD) og
2. være mere præcis, når det gælder anmodningerne i meddelelsen om gensidig bistand for at sikre, at de implementeres på samme måde i medlemsstaterne.

Måldato for gennemførelsen: straks.

Anbefaling 5

Kommissionen bør i 2018 udpege en OLAF-forbindelsesofficer i de lande uden for EU, hvor de mest svigagtige omladninger i frizoner foregår.

Hvad angår ensartet anvendelse af EU's toldlovgivning anvendes Den Europæiske Unions integrerede toldtarif (Taric) ensartet i fire af de fem reviderede medlemsstater. Der er imidlertid ændringer med tilbagevirkende kraft i Taric, som har finansiel indvirkning, og som medlemsstaterne bør implementere med omhu. Medlemsstaterne kontrollerer ikke godt nok, om de afgørelser om bindende tariferingsoplysninger (BTO), der udstedes, rent faktisk anvendes af indehaverne på indførselstidspunktet. Selv om EUTK gav Kommissionen mandat til at gøre det muligt at udstede toldværdiafgørelser gældende i hele EU, har Kommissionen ikke gjort det (jf. punkt 70-88).

Anbefaling 6:

Kommissionen bør:

1. i medlemsstaterne omhyggeligt følge op på disses kontrol vedrørende overensstemmelse med BTO-afgørelser senest i 2020 og
2. uden yderligere forsinkelser gøre det muligt at udstede toldværdiafgørelser gældende i hele EU, sådan som vi anbefalede det i særberetning nr. 23/2000.

Medlemsstaterne har ikke samme tilgang til toldkontrol, når det gælder om at tackle for lav værdiansættelse og forkert oprindelsesangivelse samt pålægge toldbøder. Det er en udfordring for toldmyndighederne at finde en balance mellem behovet for at lette handelen med hurtigere, problemfrie importprocedurer og nødvendigheden af at udføre toldkontrol. En besværlig toldkontrol kan indvirke på virksomhedernes valg af importtoldsted, og (luft)havne med mindre omfattende toldkontrol tiltrækker mere trafik. Retten fandt tilfælde, hvor virksomheder "shoppede rundt" mellem importsteder, dvs. vælger at indføre undervurderede varer i medlemsstater med mere lempelig kontrol (jf. punkt 89-110).

Anbefaling 7:

Kommissionen bør foreslå lovændringer, så den får mulighed for fra 2021 at anvende finansielle korrektioner over for medlemsstater, som ikke i tilstrækkelig grad imødegår risiciene og eventuelt tilskynder til at "shoppe rundt mellem importsteder".

Fordi der mangler tilstrækkelige data, udfører medlemsstaterne ikke risikoanalyser af afgiftsmæssige grunde forud for varernes ankomst eller i forbindelse med de erhvervsdrivendes underretning om varers ankomst til deres virksomhed. I de fem reviderede medlemsstater kan tolderne endvidere uden nogen form fra godkendelse fra deres overordnede tilsidesætte den kontrol, der foreslås i det nationale risikostyringssystem. Med hensyn til forenklede procedurer kompenserer medlemsstaterne ikke for den mindre frigivelseskontrol ved at udføre efterfølgende kontrol. Der udføres desuden sjældent efterfølgende kontrol af varer, som en erhvervsdrivende importerer til en anden medlemsstat end den, hvor den pågældendes virksomhed befinder sig. Medlemsstaterne har svært ved at sikre, at de erhvervsdrivende overholder reglerne for toldfritagelse for forsendelser af ringe værdi, hvilket medfører tab for de nationale budgetter og for EU's budget. Vi konstaterede, at autoriserede økonomiske operatører, der arbejder i kurérsektoren, misbruger denne fritagelse (jf. punkt 111-141).

Anbefaling 8

I 2018 bør Kommissionen:

1. fremsætte lovforslag for at gøre det obligatorisk at levere supplerende dataelementer, der gør det muligt at udføre risikoanalyser forud for varers ankomst og vedrørende de erhvervsdrivendes underretning om varers ankomst på deres virksomhed
2. forbedre databasen for toldkontrol for at identificere modtageren af varerne, når toldprocedure 42 anvendes, og
3. undersøge misbruget af fritagelser for forsendelser af ringe værdi i forbindelse med e-handel med varer med lande uden for EU.

Anbefaling 9

Medlemsstaterne bør omgående:

1. sørge for, at det kun bliver muligt at tilsidesætte en kontrol, der skal udføres ifølge et særligt risikofilter, hvis ledelsen på forhånd eller umiddelbart har godkendt dette
2. i deres elektroniske toldsystemer indføre kontroller, der blokerer for godkendelsen af importangivelser, hvori der ansøges om afgiftsfritagelse for forsendelser af ringe værdi for varer med en angivet reel værdi på mere end 150 euro eller kommercielle forsendelser (BC2), der er angivet som gaver (P2P)
3. udføre efterfølgende kontrol af de erhvervsdrivendes overholdelse af betingelserne for afgiftsfritagelse for forsendelser af ringe værdi, også når der er tale om autoriserede økonomiske operatører
4. udarbejde efterforskningsplaner for at tackle misbruget af denne fritagelse i forbindelse med e-handel med varer med lande uden for EU.

Vedtaget af Afdeling IV, der ledes af Baudilio TOMÉ MUGURUZA, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 7. november 2017.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Glossar

Afgørelse: Enhver handling, der udføres af toldmyndighederne i tilknytning til toldlovgivningen, hvorved der tages stilling til et konkret tilfælde, og som har retsvirkning for den eller de berørte personer.

Anden efterfølgende kontrol: Kontrol efter varernes frigivelse af, at de oplysninger (f.eks. beskrivelse, værdi og mængde), der er anført i toldangivelsen eller et andet dokument (f.eks. importlicens eller oprindelsescertifikat), er korrekte, fuldstændige og gyldige.

Dokumentkontrol: En kontrol af, at de oplysninger (f.eks. varebeskrivelse, værdi og mængde), der er anført i toldangivelsen eller et andet dokument (f.eks. importlicens eller oprindelsescertifikat), er korrekte, fuldstændige og gyldige.

Efterfølgende revision: Kontrol efter varernes frigivelse af den erhvervsdrivendes regnskaber, bogføring og systemer for at sikre overholdelse af toldreglerne og evaluere de risici, der er forbundet med den pågældendes virksomhed.

EU-varer: varer, som falder ind under en af følgende kategorier:

1. Varer, som fuldt ud er fremstillet inden for Unionens toldområde, uden at der i dem indgår varer, som er importeret fra lande eller områder uden for Unionens toldområde
2. Varer, som er indført i Unionens toldområde fra lande eller områder uden for dette område, og som er bragt i fri omsætning
3. Varer, som er fremstillet inden for Unionens toldområde enten udelukkende af de i litra b) omhandlede varer eller af de i litra a) og b) omhandlede varer.

Frembydelse for toldmyndighederne: Underretning af toldmyndighederne om varers ankomst på toldstedet eller ethvert andet sted, som toldmyndighederne har anvist eller godkendt.

Frigivelse af varer: Handling, hvorved toldmyndighederne giver tilladelse til, at der disponeres over en vare til de formål, der er fastsat under den toldprocedure, som varen er henført under.

Fysisk kontrol: En undersøgelse af varer, herunder detaljeret optælling og stikprøveudtagning, der udføres for at kontrollere, om de er i overensstemmelse med den toldangivelse, der ledsager dem.

Gensidig bistand: Enhver handling, som en toldmyndighed udfører på vegne af en anden toldmyndighed eller i samarbejde med denne for at sikre, at toldlovene anvendes korrekt og med henblik på at forebygge, efterforske og retsforfølge overtrædelser af toldlovgivningen.

Ikke-EU-varer: Varer, som ikke er EU-varer, eller som har mistet deres toldmæssige status som EU-varer.

Importafgifter: Told, der skal betales ved import af varer.

Importprocedure: Anvendelse af toldproceduren "overgang til fri omsætning", hvorefter varer kan sælges eller forbruges på EU-markedet.

Indførselsmedlemsstat: Den medlemsstat, hvor varerne fysisk importeres til EU og overgår til fri omsætning.

Prioriterede kontrolområder: Den del af den fælles ramme for risikostyring, der dækker særlige toldprocedurer, varetyper, trafikruter, transportformer eller økonomiske operatører, som er genstand for skærpet risikoanalyse og toldkontrol i en vis periode.

Risikoprofil: En kombination af risikokriterier og kontrolområder (f.eks. varetyper, oprindelseslande), som angiver, at der er en risiko, og som medfører forslag om at gennemføre en kontrolforanstaltning.

Risikostyring: Den systematiske identifikation af risici, bl.a. ved stikprøvekontrol, og gennemførelse af alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at begrænse risiciene.

Shoppen rundt mellem importsteder: Det at vælge et toldimportsted, hvor der er færre kontroller, for på ulovlig vis at betale mindre told.

Summarisk indpassageangivelse: Den handling, hvorved en person i behørig form og efter de foreskrevne regler og inden for en bestemt tidsfrist oplyser toldmyndighederne om, at varer vil blive ført ind i Unionens toldområde.

Toldangivelse: Den handling, hvorved en person i behørig form og efter de foreskrevne regler tilkendegiver at ville henføre en vare under en bestemt toldprocedure, hvor det er relevant med angivelse af eventuelle særlige ordninger, der skal anvendes.

Toldklarering: De toldformaliteter, der skal opfyldes, for at ansøgeren kan få varerne udleveret.

Toldkontrol: Specifikke handlinger, der foretages af toldmyndighederne for at sikre overholdelse af toldlovgivningen og anden lovgivning vedrørende indpassage, udpassage, transit, bevægelser, oplagring og særlige anvendelsesformål for så vidt angår varer, som forsendes mellem Unionens toldområde og lande eller områder uden for dette område, samt tilstedeværelse og bevægelser inden for Unionens toldområde af ikke-EU-varer og varer med særligt anvendelsesformål.

Toldlovgivning: Et sæt forskrifter, der består af følgende: Kodeksen og de bestemmelser, der supplerer eller gennemfører denne, som vedtaget på EU-plan eller på nationalt plan, den fælles toldtarif, lovgivningen om en EU-ordning vedrørende fritagelse for toldafgift og internationale aftaler, der indeholder toldbestemmelser, for så vidt som de gælder i Unionen.

Toldmyndigheder: Medlemsstaternes toldmyndigheder og alle andre myndigheder, som har ansvar for at anvende toldlovgivningen

Toldmæssig status: En vares status som EU-vare eller som ikke-EU-vare.

Toldprocedure 42: Den ordning, som en importør anvender for at opnå momsfritagelse, når de importerede varer skal transporteres til en anden medlemsstat. Det er i bestemmelsesmedlemsstaten, der skal betales moms.

Toldprocedure: En af følgende procedurer, som varer kan henføres under i overensstemmelse med kodeksen: overgang til fri omsætning, særlige procedurer, eksport.

Toldrisiko: Sandsynligheden for, at en hændelse, der opstår i forbindelse med indpassage, udpassage, transit, bevægelser eller særlige anvendelsesformål for så vidt angår varer, som forsendes mellem Unionens toldområde og lande eller områder uden for dette område, og i forbindelse med tilstedeværelse inden for Unionens toldområde af ikke-EU-varer, som vil kunne forhindre korrekt anvendelse af EU-foranstaltninger eller nationale foranstaltninger, bringer Unionens og dens medlemsstaters finansielle interesser i fare eller udgør en trussel mod Unionens og dens borgeres sikkerhed og sikring, mod folkesundheden eller dyre- og plantesundheden, mod miljøet eller mod forbrugerne, vægtet med virkningerne af denne hændelse.

Toldunion: Præferencehandelsordning hvorved handelspartnere gensidigt indrømmer hinanden præferenceadgang til produkter og tjenesteydelser for at fremme samhandelen mellem disse partnere. Den fører til gensidig afskaffelse af told og kvoter i de deltagende områder og til diskrimination af handlen med ikke-medlemmer, og indebærer, at der etableres en fælles toldtarif mellem dem.

Forkortelser

AEO: Autoriseret økonomisk operatør

AFIS: AFIS-systemet (Anti Fraud Information System)

B2C: Virksomhed til forbruger

BNI: Bruttonationalindkomst

BTO: Bindende tariferingsoplysning

CIS: Toldinformationssystem

CRMS: Det fælles toldrisikoforvaltningssystem

CSM: Container status message

ENS: Summarisk indpassageangivelse

EP: Europa-Parlamentet

EU: Den Europæiske Union

EUTK: EU's toldkodeks

GD BUDG: Generaldirektoratet for Budget

GD TAXUD: Generaldirektoratet for Beskatning og Toldunion

HMRC: Her Majesty's Revenue and Customs

JRC: Det Fælles Forskningscenter

Moms: Merværdiafgift

OECD Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling

OLAF: Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig

RIF: Risikoinformationsformular

SAD: Det administrative enhedsdokument

SMS: Specimen Management System

TARIC: De Europæiske Fællesskabers integrerede toldtarif

TEI: Traditionelle egne indtægter

WCO: Verdenstoldorganisationen

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne beretning er udarbejdet af Revisionsafdeling IV, der ledes af Baudilio Tomé Muguruza, medlem af Revisionsrettten, og som har fokus på områderne regulering af markeder og konkurrenceøkonomi. Revisionsarbejdet blev udført under ledelse af Pietro Russo, medlem af Revisionsretten. Under udarbejdelsen af beretningen fik han støtte fra kabinetschef Chiara Cipriani, attaché Benjamin Jakob, ledende administrator Paul Stafford og opgaveansvarlig Carlos Soler Ruiz. Revisionsholdet bestod af Dan Danielescu, Maria Echanove, Josef Edelmann, Benny Fransen og Francois Gautier.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2017

© Den Europæiske Union, 2017

Eftertryk tilladt med kildeangivelse.

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: http://europa.eu/contact

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: http://europa.eu/contact

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: http://europa.eu

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: http://publications.europa.eu/eubookshop.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se http://europa.eu/contact).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.