Dovozní postupy: nedostatky v právním rámci a neúčinné provádění mají dopad na finanční zájmy EU

Shrnutí

O této zprávě

Zboží dovážené do EU ze zemí mimo Evropskou unii podléhá před propuštěním do volného oběhu v rámci EU celním kontrolám prováděným členskými státy. Zkoumali jsme, zda Evropská komise a členské státy zajišťují, aby dovozní režimy chránily finanční zájmy EU. Zjistili jsme významné nedostatky a mezery, z nichž vyplývá, že se kontroly neuplatňují účinným způsobem, což má negativní dopad na finanční prostředky EU. Komisi a členským státům předkládáme řadu doporučení, jak koncepci a provádění kontrol zlepšit.

O celních kontrolách

Celní kontroly mohou zajišťovat ochranu finančních zájmů EU pouze tehdy, pokud vycházejí ze společných pravidel a členské státy je provádějí jednotným a standardizovaným způsobem.

Celní orgány členského státu dovozu by měly vyžadovat, aby dovozce v okamžiku vstupu zboží uhradil clo uvalené na dovážené zboží nebo poskytl odpovídající zajištění. Dovozci však mohou clo k úhradě záměrně snížit nebo se jeho platbě vyhnout, například podhodnocením zboží, vykázáním nesprávné země původu nebo přesunem produktu do třídy s nižší celní sazbou.

Cla přispívají do rozpočtu EU 14 %. Celní úniky zvyšují objem neuhrazeného cla a je nutno je kompenzovat vyššími příspěvky členských států, jež se odvozují od jejich HND. Tyto náklady v konečném důsledku nesou daňoví poplatníci EU.

Jak jsme audit prováděli

Prověřovali jsme, zda celní kontroly EU chrání její finanční zájmy a zda Komise a členské státy koncipovaly na ochranu těchto zájmů spolehlivé dovozní postupy.

Co jsme zjistili

Odhalili jsme závažné mezery, z nichž vyplývá, že právní rámec pro oblast cla vykazuje nedostatky a že uplatňování celních kontrol dovozů je neúčinné, což má negativní dopad na finanční zájmy EU.

Členské státy nejsou k provádění celních kontrol dostatečně finančně motivovány. Ty státy, které celní kontroly provádějí, ale nejsou při zpětném získávání ztrát příjmů EU úspěšné, riskují finanční postih, zatímco zemím, které kontroly neprovádějí, takové důsledky hrozit nemusí.

Členské státy pokročily k jednotnému uplatňování celních právních předpisů. Pokud jde o celní kontroly, jejich přístup k boji s podhodnocováním, závadným popisem původu zboží, chybným sazebním zařazením zboží a uvalováním celních sankcí se liší. Zatěžující celní kontroly mohou mít dopad na volbu hospodářského subjektu, pokud jde o celnici dovozu, a přístavy/letiště s menším počtem celních kontrol mohou přilákat větší provoz.

V oblasti kontroly dovozů existuje v členských státech stále řada nedostatků.

Co doporučujeme

Komisi a členským státům doporučujeme toto:

Komise by měla:

1. aby byla schopna vyhovět žádosti Evropského parlamentu, vyvinout metodiku pro výpočet nezaplaceného cla a počínaje rokem 2019 provádět roční odhad nezaplaceného cla a tento výsledek zohledňovat při alokaci zdrojů a stanovování operačních cílů;
2. uvážit všechny dostupné možnosti, jak posílit podporu vnitrostátních orgánů celní správy v jejich z hlediska EU významné roli v novém víceletém finančním rámci, včetně přezkumu vhodné míry nákladů na výběr;
3. v příštím víceletém finančním rámci navrhnout, aby se budoucí akční programy EU, které podporují celní unii, využívaly k podpoře finanční udržitelnosti celních evropských informačních systémů;
4. být v žádostech obsažených ve sděleních v rámci vzájemné pomoci přesnější a zajistit tak, aby je členské státy prováděly jednotným způsobem;
5. v roce 2018 navrhnout úpravy celních právních předpisů, aby bylo uvádění odesilatele v celním dovozním prohlášení povinné.

Členské státy by měly:

1. podmínit anulování kontrol navržených konkrétním flitrem rizika předchozím nebo bezprostředním souhlasem nadřízených pracovníků;
2. zabudovat do svých elektronických systémů pro kontroly při propuštění umožňující zablokovat celní prohlášení, jež žádá o osvobození od cla pro zboží, jehož deklarovaná vlastní hodnota přesahuje 150 EUR, nebo pro obchodní zásilky deklarované jako dary;
3. stanovit v rámci boje se zneužíváním osvobození od cla při elektronickém obchodu se zbožím s nečlenskými zeměmi EU plány vyšetřování.

Úvod

V roce 2018 oslaví EU 50. výročí celní unie. Celní unií se rozumí absence cel a kvót na vnitřních hranicích mezi členskými státy a zavedení společných dovozních cel na dovozy ze třetích zemí. Celní unie spolu se společnou obchodní politikou jsou oblastí výhradní kompetence EU¹, v jejímž rámci vzniká valná část celních opatření a přijímá se celní legislativa. Nicméně odpovědnost za provádění celních právních předpisů nesou primárně členské státy².

Ačkoliv vnitřní hranice byly zrušeny, prochází zboží, jež přichází do členských států ze zemí mimo celní území EU, celními kontrolami a před jeho propuštěním do volného oběhu v rámci EU je nutno za ně uhradit clo.

Propuštěním zboží do volného oběhu se rozumí, že se toto zboží může volně pohybovat na jednotném trhu EU jako jakýkoliv produkt pocházející z EU³. V okamžiku vstupu zboží by tedy celní správa členského státu dovozu měla vyžadovat, aby dovozce uhradil clo uvalené na dovážené zboží nebo poskytl odpovídající zajištění.

Cla spolu s dávkami z výroby cukru (dohromady označované jako tradiční vlastní zdroje (TVZ)) jsou důležitým zdrojem příjmů rozpočtu EU, do něhož se převádějí po odečtu nákladů na výběr. V roce 2016 se TVZ na příjmech EU podílely 14 % a dosáhly výše 20,1 miliardy EUR.

Celní orgány sledují několik cílů, mezi něž je nutné rozdělit omezené zdroje. K cílům, jichž se snaží dosáhnout, patří například uplatňování nefiskálních opatření zaměřených na zlepšování interní bezpečnosti EU, ochrana EU před nespravedlivým a nelegálním obchodem a ochrana životního prostředí. Prioritou celních orgánů se stal i boj proti terorismu. Odpovídají rovněž za výběr cla, spotřebních daní a daně z přidané hodnoty (DPH) splatné při dovozu.

Nalézt rovnováhu mezi potřebou podporovat obchod rychlejšími, plynulými dovozními postupy a potřebou provádět celní kontroly je pro celní orgány výzvou. Zatěžující celní kontroly mohou mít dopad na volbu hospodářského subjektu, pokud jde o celnici dovozu, a přístavy/letiště s menším počtem celních kontrol mohou přilákat větší provoz.

Výše cla k úhradě v okamžiku propuštění zboží se odvíjí od třech faktorů: i) celní hodnoty dováženého zboží, kdy se clo stanovuje jako procento této hodnoty (ad valorem), ii) původu zboží a iii) sazebního zařazení zboží, které spolu s původem zboží určuje celní sazbu, jež bude na celní hodnotu uplatněna.

Jak dochází ke krácení cla

Dovozce může záměrně snížit výši cla k úhradě:

1. podhodnocením, tj. dovozce deklaruje hodnotu dováženého zboží, která je nižší než skutečná hodnota, což se často dokládá padělanou obchodní dokumentací;
2. závadným popisem původu zboží, kdy dovozce záměrně vykáže nesprávnou zemi původu dováženého zboží;
3. nesprávným sazebním zařazením, kdy je produkt přesunut do skupiny s nižší celní sazbou;
4. kombinací výše uvedených možností.

Dovozci mohou také zneužít možnost osvobození od cla podáním žádosti o osvobození od cla pro zboží, které k tomu není způsobilé.

Neuhrazené clo a související dopad

Krácení cla zvyšuje objem neuhrazeného cla, který studie Evropského parlamentu⁴ definuje jako rozdíl mezi teoretickou výší cla, jež by mělo být vybráno v ekonomice jako celku, a skutečnou výší vybraného dovozního cla. Případný rozdíl ve výběru cla je nutno kompenzovat vyššími příspěvky členských států odvozenými od hrubého národního důchodu (HND); v konečném důsledku nesou tyto náklady evropští daňoví poplatníci.

Jak se vypořádat s krácením cla: celní kontroly a výměna informací

Zboží dovážené do EU podléhá celním kontrolám. Celní kontroly mohou zajistit řádné fungování vnitřního trhu a ochranu finančních zájmů EU pouze tehdy, pokud vycházejí ze společných pravidel a všechny členské státy je provádějí jednotným a standardizovaným způsobem.

Celní kontroly dovozů lze provádět:

1. před příjezdem zboží na území EU nebo na místo vykládky: v takovém případě jde o tzv. kontroly před příjezdem nebo předběžné kontroly před propuštěním zboží;
2. při dovozu zboží: tzv. při propuštění zboží;
3. po dovozu zboží poté, kdy je propuštěno do volného oběhu. Jde o kontroly po propuštění zboží. Může jít buďto o kontroly v rámci auditů (audity po propuštění zboží), nebo o kontroly operací (jiné kontroly po propuštění zboží).

Jelikož EU nedisponuje harmonizovaným rámcem pro kontrolu a řízení rizika, kombinace a výskyt těchto tří forem kontrol se u jednotlivých členských států liší. Vzhledem k tomu, že kontroly ve fázi před propuštěním a při propuštění jsou méně účinné, zbývající rizika, jež ovlivňují výběr cla, by měla být snižována ve fázi po propuštění zboží.

K zajištění souladu s celními právními předpisy a výběru příjmů v jejich úplnosti je nutné, aby si celní orgány vyměňovaly informace o mezinárodním obchodu s ostatními zeměmi. Jde o tak zvanou vzájemnou správní pomoc.

K výměnám informací může docházet na úrovni EU mezi členskými státy nebo mezi členskými státy a Komisí nebo na mezinárodní úrovni s nečlenskými státy EU. K výměnám informací na úrovni EU dochází buďto v rámci nařízení o vzájemné pomoci, nebo celního systému pro řízení rizik (CRMS) u informací týkajících se rizika.

Celní orgány spolu mohou rovněž spolupracovat a vyměňovat si informace a osvědčené postupy při společných akcích, na seminářích, kurzech odborné přípravy, jednáních projektových skupin, při pracovních návštěvách a v rámci přeshraniční spolupráce financované z akčních programů EU. Výměna informací a spolupráce celních orgánů k ochraně finančních zájmů EU se financuje ze dvou hlavních akčních programů EU: Clo 2013/2020 a Hercule II/III.

Program Clo 2013 poskytl v průběhu šesti let svého trvání na „podporu a doplnění akcí, které provádějí členské státy pro zajištění účinného fungování vnitřního trhu v celní oblasti“⁵ prostředky ve výši téměř 325 milionů EUR. Program Clo 2020 podporuje fungování celní unie. Příslušné nařízení stanoví několik konkrétních cílů, aby celní orgány při ochraně finančních a hospodářských zájmů EU podpořilo, a na období 2014–2020 poskytuje financování ve výši téměř 525 milionů EUR.

Hercule II byl akční program EU financující opatření na prevenci podvodů, korupce a dalších nelegálních činností, jež mají dopad na finanční zájmy EU, a boj proti nim a v letech 2007–2013 poskytl na akce v oblasti boje proti podvodům 100 milionů EUR. Nahradil ho program Hercule III na období 2014–2020 s rozpočtem 105 milionů EUR.

Celní orgány si vyměňují informace a spolupracují s nečlenskými zeměmi pod záštitou mezinárodních mechanismů, jako jsou preferenční obchodní režimy, dohody o vzájemné pomoci a mechanismy správní spolupráce.

Preferenční obchodní režimy umožňují přiznat obchodním partnerům v rámci vzájemného obchodu preferenční podmínky. Mohou být reciproční nebo jednostranné. Dohody o vzájemné pomoci jsou právní základem pro žádosti o informace z nečlenských zemí, zejména za účelem prevence, vyšetřování a boje proti operacím, jež porušují celní právní předpisy.

Úřad Evropské komise pro boj proti podvodům (OLAF) uzavírá dohody o správní spolupráci s orgány nečlenských zemí a se správními vyšetřovacími službami mezinárodních organizací. Jejich smyslem je poskytovat praktické pokyny pro operační spolupráci úřadu OLAF s partnerskými orgány, zejména určením kontaktního místa.

Rozsah a koncepce auditu

Při auditu jsme posuzovali, zda Komise a členské státy koncipovaly spolehlivé dovozní postupy, které chrání finanční zájmy EU.

Navštívili jsme celní orgány pěti členských států: Španělska, Itálie, Maďarska, Polska a Spojeného království. Výběr členských států byl proveden na základě těchto kritérií rizika: i) velikost jejich příspěvku TVZ do rozpočtu EU; ii) výskytu případů podhodnocení v členském státě a iii) podílu auditních kontrol na celkových kontrolách po propuštění zboží.

Předmětem auditu bylo období 2007–2017. Audit jsme prováděli ve dvou fázích (viz podrobné údaje o koncepci auditu v příloze I a v příloze II):

1. První fáze: přípravná práce v Komisi a v členských státech, včetně návštěvy útvarů Komise: GŘ pro daně a celní unii, GŘ pro rozpočet, OLAF a Společné výzkumné středisko a Světové celní organizace (WCO), kde jsme shromažďovali informace a údaje, jež by mohly být užitečné pro auditní práci v terénu v členských státech. Tato práce nám rovněž umožnila srovnat celní právní předpisy a postupy EU se standardy WCO⁶. K testování hladkého průběhu postupů celních kontrol a řízení rizika jsme před návštěvou každého členského státu vybrali čtyři vzorky rizikových dovozů a vzorek auditů provedených celními orgány.
2. Druhá fáze: auditní práce v terénu jak v Komisi (Generální ředitelství pro daně a celní unii, Generální ředitelství pro rozpočet a OLAF), tak ve vybraných členských státech. Pozornost se zaměřovala zejména na systémy a kontroly.

Připomínky

Ve stávajícím systému není význam cla jako zdroje financování rozpočtu EU prioritou

Zpráva rámcové skupiny pro vlastní zdroje⁷ zdůrazňuje TVZ jako srovnávací hodnotu skutečných příjmů EU. EU však dosud neprovedla odhad neuhrazeného cla, dále jsou zde faktory, které členské státy od provádění kontrol odrazují, a financování celních programů EU v plné míře nezajišťuje finanční udržitelnost celní Unie a není vždy provázáno s ochranou jejích finančních zájmů.

Komise neprovedla odhad nezaplaceného cla

V roce 2013 Evropský parlament⁸ Komisi požádal, aby „shromažďovala spolehlivé údaje o výpadcích příjmů z cel a DPH v členských státech a jednou za šest měsíců o nich podávala zprávy EP“. Pokud jde o neuhrazené clo, Komise této žádosti nevyhověla, ačkoli pravidelně financuje studie o objemu neuhrazené DPH. Komise zveřejňuje roční srovnání dodatečných TVZ stanovených na základě jejích inspekčních činností a skutečně vybrané částky. To nelze v žádném případě chápat jako objem nezaplaceného cla, jak je definován v bodu 10.

Úřad OLAF provedl výpočet potenciálních ztrát cla a DPH zapříčiněných podhodnocením dovozů textilu a obuvi z Číny do Spojeného království. Potenciální ztráty cla za období 2013–2016 byly vypočteny na přibližně 2 miliardy EUR. OLAF v současnosti posuzuje, zda jsou případné potenciální ztráty i v jiných členských státech, včetně zbývajících čtyř zemí ve vzorku EÚD.

Roční odhad neuhrazeného cla by umožnil zhodnotit výkonnost celní unie z hlediska ochrany finančních zájmů EU. Rovněž by Komisi a členským státům pomohl směrovat zdroje tam, kde jsou nejvíce potřeba.

Faktor odrazující členské státy od provádění celních kontrol

Za výběr cla odpovídají celní orgány členských států: jsou povinny přijmout veškerá opatření, jež zajistí řádný převod cla do rozpočtu EU, a chránit finanční zájmy EU⁹. Aby plnění těchto úkolů zajistila, Komise každoročně celní orgány členských států kontroluje.

V případě správních pochybení může členský stát povolat k finanční odpovědnosti¹⁰. Členské státy, které celní kontroly neprovádí, tomuto riziku čelit nemusí. Zjistili jsme například, že ve Spojeném království jsou insolventní hospodářské subjekty z cílového základního souboru projektu pro kontroly pro propuštění zboží vyloučeny. Jeden členský stát si dokonce stěžoval, že čím usilovněji bojuje proti podvodům, tím větší je riziko, že po něm Komise bude vyžadovat finanční náhradu škody.

Pokud celní orgány provádějí kontrolu po propuštění zboží a zjistí, že clo nebylo uhrazeno v plné výši, jsou povinny dlužné clo vybrat. Celní orgány uvědomí dlužníka o splatné částce prostřednictvím žádosti o úhradu po propuštění zboží. Ze statistických údajů Komise vyplývá, že s výjimkou Polska došlo u vybraných členských států k poklesu počtu žádostí o úhradu po propuštění zboží¹¹ (viz obrázek 1).

Zdroj: databáze OWNRES.

Bez odhadu neuhrazeného cla není možné posoudit, zda jde o klesající trend účinnosti kontrol po propuštění zboží nebo o pokles objemu nehrazeného cla.

Podfinancování transevropských systémů IT může provádění celního kodexu Unie zpozdit

Plné provedení celního kodexu Evropské unie (CKU) je neoddělitelně spjato s vývojem podpůrných IT systémů. Úplné zavedení všech elektronických systémů v souladu s CKU má být dokončeno do 31. prosince 2020. Po tomto datu musí být techniky elektronického zpracování údajů pravidlem a celní správa EU pokročí k bezpapírovému prostředí.

Podle závěrečného hodnocení akčního programu Clo 2013¹² mohou nedostatečné investice členských států plošné zavedení celních systémů v celé EU zpozdit. Tento program financoval specifikace EU pro transevropské IT systémy a členské státy nesly náklady na uvedení svých vnitrostátních systémů do souladu s těmito specifikacemi.

V tomtéž hodnocení se uvádí, že podle úředníků členských států dosahují náklady pro státní správy obdobného objemu jako náklady Komise a že zavedení a aktualizace evropských systémů mohou být pro členské státy velmi nákladné, pokud jsou jejich vnitrostátní systémy složité a nejsou vzájemně integrovány. Nicméně náklady na některé složky evropských informačních systémů nejsou financovány z programu Clo 2020 a nesou je členské státy¹³.

Limity vnitrostátních rozpočtů tak mohou řádné zavedení evropských systémů ohrozit; v roce 2015 informovaly některé členské státy o nedostatku národních rozpočtových zdrojů. Členské státy dále riziko zpoždění potvrdily ve svých odpovědích na dotazník zaslaný Komisí v roce 2016.

Jak Komise uvedla, sedm členských států vybralo v roce 2015 více než 80 % TVZ a čtyři členské státy vybraly téměř 60 % TVZ¹⁴. Tyto skutečnosti bychom měli srovnávat s částkami zadržených nákladů na výběr, neboť například jeden členský stát¹⁵ takto zadrží více než 1 miliardu EUR, zatímco jiný členský stát¹⁶ méně než 10 milionů EUR. Je zde nicméně faktor fixních nákladů na celní systémy, například na IT systémy¹⁷.

Podle zprávy rámcové skupiny pro vlastní zdroje země, kde se nacházejí hlavní vstupní přístavy (Belgie a Nizozemsko) — a kde se tedy vybírají významné objemy TVZ — příležitostně vystupovaly s augmentem, že jejích podíl TVZ je příliš vysoký. Oproti tomu státy s malým příspěvkem k TVZ jsou zatíženy relativně větším břemenem financování těch složek evropských informačních systémů, které nejsou financovány z akčního programu Clo 2020.

Financování celní infrastruktury členských států z akčního programu Hercule není vždy provázáno s ochranou finančních zájmů EU

Zkoumali jsme příklady závěrečných zpráv o provádění poskytnutých příjemci programu Hercule II a zjistili jsme, že ne vždy existuje jasná souvislost mezi konečným efektem financovaného zařízení a ochranou finančních zájmů EU. Program například financoval konfiskaci hašiše s využitím endoskopů a miniaturní špionážní kameru používanou při zadržení vozidel vysoké hodnoty atd.

V našem stanovisku č. 3/2012¹⁸ jsme uvedli, že „[s]polufinancované vybavení není však nutně používáno výhradně na ochranu finančních zájmů EU, ale rovněž při operacích týkajících se drog, zbraní, útěků z vězení, obchodu s lidmi, daňových podvodů, podvodů s kreditními kartami, padělaní peněz a korupce ve vnitrostátních donucovacích orgánech“. Účinnost cla při ochraně finančních zájmů EU tak může být omezena.

Využití nástrojů a programů EU pro výměnu informací o clech a k větší spolupráci nedosáhlo jejich plného potenciálu

K výměnám informací může docházet na úrovni EU mezi členskými státy nebo mezi členskými státy a Komisí nebo na mezinárodní úrovni s nečlenskými státy EU. Zjistili jsme, že EU zavedla systém, který takovou výměnu informací umožňuje, není však plně využíván.

EU ustavila slibné informační kanály mezi členskými státy a mezi Komisí a členskými státy, jejich obsah a využití má nicméně nedostatky

Nástroje pro výměnu informací podle nařízení o vzájemné pomoci členské státy plně nevyužívají

Členské státy si mohou mezi sebou i s Komisí vyměňovat informace o porušení celních právních přepisů s využitím nástrojů a databází stanovených v nařízení o vzájemné pomoci¹⁹. Tyto výměny probíhají přes zabezpečený informační systém pro boj proti podvodům (AFIS). Jde o elektronický komunikační nástroj, s jehož pomocí plní členské státy svou povinnost hlásit nesrovnalosti.

Na základě informací zaslaných členským státem se Komise může rozhodnout zahájit vyšetřování. Komise může rovněž rozhodnout zaslat upozornění na podvod členským státům pomocí sdělení v rámci vzájemné pomoci.

Zjistili jsme, že členské státy žádosti úřadu OLAF uvedené ve sděleních v rámci vzájemné pomoci zasílaných v rámci boje proti podhodnocování, závadnému popisu původu zboží nebo nesprávnému sazebnímu zařazení neprovádějí jednotným způsobem. Rovněž jsme narazili na případy, kdy kontrolované členské státy žádosti OLAF nevyhověly.

Členské státy mohou k prevenci, vyšetřování a stíhání v případech porušení celních právních předpisů využívat i jiné informační systémy, jako celní informační systém (CIS), aby získali přístup k informacím rychleji. Zjistili jsme však, že CIS²⁰ s výjimkou Polska využívají celní orgány ostatních vybraných členských států k výměně informací o nesrovnalostech v oblasti cel a podvodech s kompetentními orgány v jiných členských státech jen zřídkakdy.

Členské státy si rovněž stěžovaly na problém dvojího vykazování v CIS a při výměně informací o rizicích ve formuláři pro oznamování rizik (RIF). Omezené využívání databáze CIS a překrývání údajů účinnost takto vyměňovaných informací snižuje.

Komise, aby toto zdvojování vyřešila, přišla s projektem „jedno zajištění, jedna zpráva“. V roce 2016 vyzvala členské státy, aby se zúčastnily průzkumu. Valná většina členských států identifikovala opakované vykazování jako problém, který je nutno řešit. Kromě toho byla v rámci akčního programu Clo 2020 vytvořena projektová skupina²¹ pro diskusi o prvotních závěrech průzkumu a formulaci doporučení, jak k této problematice přistoupit, složená ze zástupců členských států a Komise.

V boji proti podhodnocování se výměna informací osvědčuje

K řešení rizika podhodnocování vyvinula Komise metodiku pro odhad „spravedlivých cen“²², která spočívá ve statistickém zpracování údajů databáze COMEXT²³ a umožňuje provádět spolehlivé odhady cen dováženého zboží²⁴. OLAF rozesílá tyto odhady celním orgánům členských států.

Informace o spravedlivých cenách jsou účinným nástrojem řízení rizika, neboť umožňují identifkovat možné případy podhodnocení zboží, jsou-li přítomny také další ukazatele rizika či podvodu, na dovozu se např. podílejí obchodníci se špatnou pověstí. Lze je rovněž využít jako základ odhadu objemu cla neuhrazeného v důsledku podhodnocení.

Výměna informací za účelem boje proti závadnému popisu původu zboží se v poslední době zlepšila

Dovozci také mohou snížit clo k úhradě uvedením nesprávné země původu dováženého zboží. Získají tak sníženou nebo nulovou celní sazbu v preferenčním obchodním režimu (PTA) anebo se vyhnou platbě antidumpingových cel (ADD) nebo vyrovnávacích cel (VC)²⁵ uvalených na skutečnou zemi původu. Někdy je skutečný původu zboží maskován podvodnou překládkou v zemi jednající jako prostředník, kde je zboží dočasně uskladněno a posléze odesláno do EU s falešnou dokumentací. Na internetu jsme nalezli několik příkladů společnosti, které tuto podvodnou překládkovou „službu“ nabízejí.

K boji s tímto typem podvodu vyvinula Komise systém ConTraffic a systém zpráv o stavu kontejneru (CSM). Tyto nástroje poskytují celním orgánům informace o trasách kontejnerů a služby vyhodnocování rizik. Systém členské státy automaticky upozorňuje na podvod, pokud zjistí nesoulad mezi zemí původu vykázanou dovozcem a trasou kontejneru.

Podle Společného výzkumného střediska byl v letech 2008–2015 v rámci experimentálního pilotního projektu vedeného OLAF a JRC ve spolupráci s 12 členskými státy s využitím systému ConTraffic analyzován deklarovaný původ 5 milionů dovezených položek zboží a členským státům byl signalizován podvod v souvislosti s původem zboží v 1 187 případech. Potenciální ekonomická hodnota těchto signálů činila 19 milionu EUR. Celkem u 2 % analyzovaného zboží byla deklarována země původu a odesílající země, která neodpovídala trase kontejnerů. Na základě projektu ConTraffic dospěla Komise k závěru²⁷, že v roce 2011 se v rámci EU-27 určitě vyskytlo více než 1 500 případů závadných prohlášení o původu zboží, které EU způsobily ztrátu příjmů v celkové hodnotě, která činila minimálně 25 milionů EU a pravděpodobně překročila 100 milionů EUR.

Systém ConTraffic má nicméně svá omezení a ne vždy je schopen stanovit skutečný původ zboží.

Výměna informací o riziku: příliš velké množství informací je kontraproduktivní

Celní orgány jsou povinny vyměňovat si informace o riziku související nejen se zjištěnými riziky, ale také s hrozbami, které představují vysoké riziko jinde v EU²⁸, a využívat k tomu elektronický formulář pro oznamování rizik (RIF). Zástupci celní orgánů, s nimiž jsme vedli pohovory, nicméně vyjadřovali v souvislosti s RIF zasílaných jinými členskými státy obavy, neboť tyto informace nejsou vždy natolik podrobné, aby byly užitečné. Rovněž byl zmíněn problém zdvojeného vykazování ve společném celním systému pro řešení rizik a v CIS. Členské státy a OLAF dále ne vždy poskytují náležitou zpětnou vazbu.

Podle závěrečného hodnocení programu Clo 2013²⁹ zaevidovaly některé členské státy mnoho RIF pro relativně malá a lokální rizika. Důsledkem bylo zahlcení informacemi a obtíže s identifikací klíčových rizik.

Spolupráce a výměna informací s nečlenskými zeměmi EU se zlepšuje

Má-li členských stát důvodné pochyby o platnosti nebo pravosti dokladu o vykázaném preferenčním původu, může zaslat žádost o správní spolupráci přijímající/partnerské zemi preferenčního obchodního režimu a požádat ji o potvrzení. Důvodné pochybnosti mohou vzniknout, pokud se otisk razítka na dokladu o původu nebo jeho vydávající orgán liší od razítek a orgánů uvedených v systému správy vzorků³⁰ (SMS) řízeném Komisí. Odpověď orgánů nečlenské země nebo za určitých okolností absence takové odpovědi mohou být důvodem odmítnutí uplatnit preferenční obchodní režim³¹.

Provedli jsme následnou kontrolu realizace doporučení č. 1 až 13, která Komisi prezentoval Účetní dvůr ve své zvláštní zprávě č. 2/2014 Jsou preferenční obchodní režimy vhodným způsobem řízeny?, a zjistili jsme, že Komise realizovala akční plán pro monitorování fungování preferenčních obchodních režimů³² a zavedla stálé monitorovací postupy (dotazníky, návštěvy atd.).

Členské státy nicméně hlásily problémy s pozdními odpověďmi a s nedostatečnou kvalitou odpovědí na žádosti o správní spolupráci u zemí, jako je Indie, Indonésie, Afghánistán, Nepál a Bangladéš. Problémy týkající se Indie a Vietnamu zjistil Účetní dvůr již při výše uvedeném auditu³³.

Právním východiskem pro žádosti o informace od nečlenských zemí EU jsou dohody o vzájemné pomoci nebo jejich protokoly k mezinárodním dohodám a tomuto účelu slouží dobře. Zjistili jsme nicméně případy nedostatečné spolupráce s Čínou. Členské státy informovaly o problémech při získávání odpovědí na žádosti zaslané pomocí mechanismů vzájemné pomoci. Podle úřadu OLAF byla dodnes zodpovězena pouze jedna třetina z přibližně 15 žádostí o ověření zaslaná Číně po společné celní operaci Snake³⁴. Spojené království využívá k získání informací o vývoji svého pracovníka pro kontakt se zahraničními celními orgány v Číně. Kontaktní osobu pro zahraničí má v Pekingu i OLAF.

V kontextu akčního plánu pro podhodnocování, jenž byl součástí mechanismu pro strategickou správní spolupráci z roku 2015, vložily čínské orgány do dokladů předaných EU upozornění, že tyto doklady nelze používat ve správních řízeních. Důkazy o cenách textilu a obuvi deklarovaných při vývozu by celním orgánům členských států usnadnily zpětné získávání ztrát způsobených podhodnocením, pokud obchodníci budou žádosti o úhradu cla po propuštění rozporovat u soudu.

V závislosti na svých operačních potřebách nyní OLAF vyjednává o řadě dohod o správní spolupráci s partnerskými orgány v nečlenských zemích EU a s mezinárodními organizacemi. Dohody o správní spolupráci mezi úřadem OLAF a vyšetřovacími orgány nečlenských zemí EU jsou důležitým dodatečným nástrojem ochrany finančních zájmů Evropské unie, který doplňuje stávající právní rámec.

Akční programy EU podpořily sdílení znalostí a spolupráci mezi členskými státy, ale nebyly schopny účinně zajistit, aby všechny celní správy jednaly jako jedna entita

Programy Clo 2013/2020 a Hercule II/III poskytují prostředky, aby celním orgánům umožnily vzájemnou spolupráci a výměnu informací a osvědčených postupů prostřednictvím i) systémů pro komunikaci a výměnu informací a ii) účasti na společných akcích, jako jsou semináře, školení, projektové skupiny, pracovní návštěvy a přeshraniční operace. Zjistili jsme, že jak program Clo 2013, tak program Hercule II sdílení znalostí a spolupráci členských států účinně podporovaly.

Podle zprávy Komise Evropskému parlamentu a Radě o plnění cílů programu Hercule II³⁵, i když „[b]ylo vyvinuto úsilí o koordinaci plánování různých programů Unie, např. v celní oblasti, […] mohlo by být učiněno více pro posílení spolupráce mezi útvary Komise, aby se tak využily synergie mezi programy a zamezilo se překrývání mezi programy a iniciativami EU“.

Specifickým cílem programu Clo 2013 je „udržování systému měření výkonnosti celních správ členských států za účelem zvýšení jejich efektivnosti a účinnosti“³⁶. Nenarazili jsme však na žádné ukazatele výkonnosti pro měření úspěšnosti dosahování cíle programu Clo 2013, aby celní správy všechny členských států „jednaly jako jedna celní správa“, zajišťují kontroly s ekvivalentními výsledy na celém celním území EU, ani pro měření dosažení cíle programu Clo 2013, který se týkal ochrany finančních zájmů EU. Zjistili jsme, že program Clo 2013 svůj cíl zajistit, aby všechny celní správy jednaly jako jedna, nesplnil (viz body 89–110).

Závěr pro oblast ochrany finančních zájmů EU v závěrečném hodnocení programu Clo 2013 vycházel ze zpětné vazby od většiny státních správ členských států. Pokud šlo o příspěvky celního systému pro řešení rizik a systému Surveillance 2 k řízení rizika, byl pozitivní. Zjistili jsme však nedostatky s dopadem na oba systémy pro výměnu informací. Rovněž jsme zjistili, že správy členských států nejednají jako jeden subjekt.

U společných akcí přispíval program na budování a údržbu sítí. Podle závěrečného hodnocení zde byly pádné důkazy, že program výrazně přispívá k šíření relevantních informací a osvědčených postupů a pracovních metod a postupů mezi členskými státy EU, zejména pokud jde o rozvoj národních specifikací pro IT systémy a jejich zavádění.

Pokud jde o program Clo 2020, i když závěrečné hodnocení programu Clo 2013 uvádí doporučení „vyvinout ucelený monitorovací rámec pro sledování výkonnosti a včasné odhalování problémů“, žádné důkazy o tom, že členské státy shromažďují ukazatele výkonnosti pro měření míry konvergence mezi členskými státy (tj. nakolik pracují jako jeden celek) jsme nezjistili.

Podle čl. 1 odst. 2 písm. a) rozhodnutí o programu Hercule II³⁷ bylo jedním z cílů programu posílit mezinárodní a multidisciplinární spolupráci mezi orgány členských států, Komisí a úřadem OLAF. V závěrečném hodnocení se však uvádí, že program Hercule II primárně posílil mezinárodní a multidisciplinární spolupráci mezi členskými státy³⁸. Na posílení spolupráce se nejvíce podílela odborná příprava v oblasti boje proti podvodům a školení, semináře a konference s právním zaměřením.

Informace o stupni plnění ukazatelů dopadu programu Clo 2020 nejsou k dispozici. Dále nejsou k dispozici ani žádné informace o dosažení ukazatelů výstupu, výsledků a dopadů týkajících se programu Hercule III. Účinnost těchto programů proto nemůžeme předběžně posoudit.

EU pokročila k jednotnému uplatňování celních právních předpisů

K zajištění ochrany finančních zájmů EU a rovnocenného postavení pro všechny obchodníky, kteří operují na vnitřním trhu, musí EU jako celní unie uplatňovat společný celní sazebník a celní právní předpisy EU jednotně.

Sazebníkem se souhrnně rozumí nomenklatura (nebo sazební zařazení zboží) a celní sazby pro jednotlivé třídy zboží. Sazebník je společný pro všechny členské státy EU, ale celní sazby se odvozují od povahy dováženého zboží a jeho původu. Zahrnuje všechny ostatní právní předpisy EU, které mají dopad na výši cla splatného při konkrétním dovozu, např. společnou obchodní politiku³⁹.

Jednotné uplatňování sazebních opatření obecně zajišťuje TARIC

TARIC, integrovaný celní sazebník EU, je vícejazyčná databáze, v níž jsou integrována veškerá opatření týkající se společného celního sazebníku, obchodních a zemědělských právních přepisů. Přispívá k zajištění jednotného uplatňování těchto předpisů všemi členskými státy a nabízí hospodářským subjektům přehled veškerých opatření, jež je nutno provést při dovozu zboží do EU nebo při jeho vývozu z EU⁴⁰.

Komise monitoruje, zda je databáze TARIC integrována nebo propojena se systémy pro propuštění zboží v členských státech dvěma způsoby: i) montovacími návštěvami u celních orgánů členských států a ii) průběžným monitorování kvality/správnosti (kontroly důvěryhodnosti) celních prohlášení evidovaných v členských státech prostřednictvím databáze Surveillance 2.

Zjistili jsme, že Spojené království nepoužívá aktuální verzi systému TARIC, TARIC 3, protože britský systém pro elektronické propouštění zboží je schopen pracovat pouze s TARIC 1. Údaje systému TARIC 3 se manuálně konvertují a ukládají do systému TARIC 1. V britském národním systému TARIC dále některá restriktivní opatření chybí. Spojené království také používá jiné kódy celních režimů než ostatní členské státy⁴¹.

U databáze Surveillance 2 Spojené království navíc Komisi separátně nevykazuje záznamy o dovozních prohlášeních s hodnotou nižší než 1 000 EU⁴² u zjednodušených postupů, protože uplatňuje práh stanovený pro poskytování statistických údajů o vnějším obchodu s nečlenskými zeměmi EU Eurostatu. Dovozní položky pod tímto prahem se agregují pod zvláštním komoditním kódem, který byl dohodnut s Eurostatem, aby byly splněny podmínky vyplývající z tohoto aspektu právních předpisů. V letech 2014 a 2015 bylo ve Spojeném království 88 % dovozních prohlášení na úrovni výrobku podáno pomocí zjednodušených postupů.

Obchodníkům dovážejícím zboží do Spojeného království hrozí vysoké riziko nejednotného uplatnění právní předpisů EU z důvodu:

1. manuální aktualizace systému TARIC v systému pro elektronické propouštění zboží, což obnáší riziko nepřesností a neúplného inkasa příjmů;
2. absence restriktivních opatření v britském systému TARIC, což přináší rizika v oblasti bezpečnosti a ochrany;
3. absence kontrol důvěryhodnosti záznamů k dovozním prohlášením u hodnot nižších než 1 000 EUR, což dále zvyšuje riziko nesprávného uplatnění sazebníku TARIC;
4. používání jiných kódů dovozních celních režimu, což obchodníky působící v různých členských státech zatěžuje a nese sebou riziko chybného uplatnění celních ustanovení.

Komise dále provádí aktualizace sazebníku TARIC s retroaktivním účinkem, což může ovlivnit finanční zájmy EU. Generální ředitelství pro rozpočet však není o těchto aktualizacích systematicky informováno, aby mohlo provést následnou kontrolu jejich jednotného uplatňování v členských státech.

Pro uplatňování opatření obchodní politiky, jako pozastavení cel⁴³, celních kvót, kvót, celních stropů⁴⁴ a dohledových opatření⁴⁵, jsou licence a dokumentace k dohledu důležité. Při uplatňování těchto opatření je nutno kontrolovat objem dováženého zboží, který v některých případech nelze překročit, a pokud k jeho překročení dojde, uplatňují se standardní celní sazby.

Licence a kontrolní dokumenty se vydávají pro pevně stanovené množství zboží. Aby bylo zaručeno, že na trh EU nebude propuštěno zboží bez platného dokumentu, musí být množství zboží z licence odepsáno a potvrzeno celními orgány pro každý jednotlivý dovoz v okamžiku propuštění⁴⁶.

Účetní dvůr ve své zvláštní zprávě č. 1/2010 „Je kontrola zjednodušených celních postupů pro dovozy účelná?“ doporučil⁴⁷ Komisi „povzbuzovat všechny členské státy, aby zpracovávaly zjednodušené postupy v informatizované podobě, včetně elektronického řízení (online odpisy v okamžiku propuštění zboží) licencí a podobných dokumentů a využívání elektronických profilů rizika pokrývajících problematiku tradičních vlastních zdrojů i společné obchodní politiky“.

Toto doporučení má být realizováno do konce roku 2020 spolu s úplným zavedením CKU o zjednodušených postupech⁴⁸. Nebude se nicméně vztahovat na odpisy online na licencích a obdobných dokumentech v momentu propuštění zboží ve všech členských státech. Dovozy bez platné dokumentace mají negativní dopad na zájmy producentů v EU, jež má toto opatření obchodní politiky chránit. V případě pozastavení cel, celních kvót, kvót a celních stropů mohou navíc ovlivnit finanční zájmy EU.

Komise realizovala doporučení EÚD týkající se závazných informací o sazebním zařazení zboží

Závazné informace o sazebním zařazení zboží (ZISZ) je písemné úřední rozhodnutí vydané celním orgánem a platné po dobu tří let, v němž se před dovozem (nebo vývozem) posuzuje sazební zařazení zboží žadatele v sazební nomenklatuře EU. Informace o sazebním zařazení zboží jsou závazné pro všechny celní orgány EU i držitele rozhodnutí. Pokud je dovozce držitelem ZISZ, měla by být tato skutečnost uvedena v celním prohlášení k dovozu zboží spadajícího do kategorie z rámce příslušného rozhodnutí o ZISZ. ZISZ skýtá obchodníkům jistotu a přispívá k jednotnému uplatňování právních přepisů.

Kontrolovali jsme také, nakolik Komise realizovala naše doporučení uvedená v předchozí zvláštní zprávě⁴⁹. Zjistili jsme, že i když některé nově vyvinuté IT prvky⁵⁰ budou k dispozici až od října 2017, všechna doporučení byla vyřešena tím, že dne 1. května 2016 vstoupil v platnost CKU a jeho prováděcí akt a akt v přenesené pravomoci.

Celní orgány námi vybraných členských států však při propuštění neověřují, zda držitel ZISZ tento doklad pro dovozy zboží uvedeného v tomto dokumentu skutečně využívá. Na dovozní prohlášení, která uvádějí kód TARIC, který je podobný kódu v ZISZ, ale nikoliv zcela identický, systém pro řízení rizik pro kontroly pro propuštění zboží neupozorňuje. Držitel ZISZ, který nebyl s rozhodnutím o ZISZ spokojen, tedy může sazební zařazení zboží neoprávněně změnit, aby se platbě vyšších cel uvedených v ZISZ vyhnul.

Rozhodnutí o celní hodnotě platná v celé EU se zatím nevydávají

Rozhodnutí o celní hodnotě platné v celé EU by bylo úřední písemné rozhodnutí vydané celním orgánem, který žadateli poskytuje posouzení celního odbavení, které by se mělo po stanovené období před dovozem uplatňovat na určitý prvek celní hodnoty. Rozhodnutí by stanovilo, jak například zacházet s platbou provizí a tantiém nebo s aspekty dohody o převodních cenách pro účely stanovení celní hodnoty⁵¹.

Rozhodnutí o celní hodnotě platné v celé EU by poskytlo právní jistotu a zajistilo rovnocenné postavení všem obchodníkům, kteří operují na vnitřním trhu. Komisi jsme doporučili⁵², aby přijala příslušná legislativní a správní opatření, jež jí umožní vypořádat se se skutečností, že Společenství nedisponuje právními ustanoveními, že by umožnila zavést rozhodnutí o celní hodnotě platná v celé EU.

CKU⁵³ aktem v přenesené pravomoci zmocnila Komisi rozšířit rozsah rozhodnutí o závazných informacích „na další skutečnosti, na jejichž základě se uplatňují dovozní nebo vývozní cla a další opatření stanovená v rámci obchodu se zbožím“, zahrnula tedy i problematiku stanovení celní hodnoty. Komise však dosud tohoto zmocnění nevyužila.

Komise zatím toto doporučení Účetního dvora nezavedla. Ani po 17 letech tedy není možné vydávat rozhodnutí o celní hodnotě, která by platila v celé EU.

Členské státy nepřistupují k celním kontrolám dovozů jednotně, což může vést ke krácení cla

Celní správy členských států mají postupovat jednotně „jako jeden subjekt“. To bylo jedním z hlavních cílů programu Clo 2013. Pokud členské státy nepřistupují k celním kontrolám jednotně, podvodníci si pro své podvodné dovozní operace mohou zvolit nejslabší článek řetězce.

Zjistili jsme, že členské státy při provádění celních kontrol nepostupují harmonizovaným a standardizovaným způsobem, jenž by zajišťoval jednotnou úroveň celních kontrol v celé Unii, aby tak na různých místech vstupu do Unie a výstupu z ní nedocházelo k jednání narušujícímu hospodářskou soutěž.

Neexistence jednotného přístupu k celním kontrolám podceňování celní hodnoty zboží deformuje volbu členského státu dovozu

Členské státy se potýkají s výzvou v podobě podvodů s podhodnocováním celní hodnoty zboží. V takových případech možného podvodu by se měly upřednostňovat kontroly při propuštění, protože dovozci mohou následně zbankrotovat nebo zmizet. Pokud existují důvodné pochybnosti o tom, zda deklarovaná hodnota je skutečnou převodní hodnotou, mohou celní orgány při provádění kontrol při propuštění požádat o další informace a předložení dodatečné dokumentace. Důvodné pochybnosti mohou vzniknout, zejména pokud deklarovaná hodnota nedosahuje stanovené prahové hodnoty rizika.

Prahovou hodnotu rizika pro účely řízení rizika lze stanovit na základě spravedlivých cen (viz bod 48). Dovozci v určitých případech předkládají podkladové důkazy (faktury, prodejní smlouvy, výpisy z bankovních účtů), které odpovídají vykázaným (falešným) nízkým hodnotám. V dokumentaci předložené celní správě tedy všechno odpovídá, odhalit podhodnocení je proto obtížné. V takových případech mohou existovat další platby, buď hotovostní, nebo provedené prostřednictvím třetích stran, které odpovídají rozdílu mezi deklarovanou (podhodnocenou) a skutečnou cenou. Obrázek 2 níže uvádí příklad podhodnocení se zálohovou hotovostní platbou.

Zdroj: EÚD na základě příkladu WCO.

Celní režim 42 (CR 42) je režim používaný dovozcem pro účely osvobození od DPH v případech, kdy se dovezené zboží následně přepravuje do jiného členského státu. DPH je v takovém případě splatná až v členském státě určení⁵⁴. Pokud dovoz probíhá v rámci CR 42, měly by se od celních orgánů členského státu určení prostřednictvím vzájemné pomoci vyžadovat dodatečné informace o skutečné převodní hodnotě, neboť v těchto případech může konečný příjemce zboží provést platbu, např. čínskému dodavateli, která je mnohem vyšší než fakturovaná hodnota prezentovaná celním zástupcem celním orgánům členského státu dovozu. To však může být časově náročné nebo neúspěšné, neboť uvedený nabyvatel a konečný příjemce zboží mohou být různé subjekty nebo může jít o chybějícího obchodníka⁵⁵.

Pokud i pak přetrvávají pochybnosti, lze odebrat vzorky zboží a požadovat zajištění⁵⁶ k pokrytí možných ztrát cla. Komise poskytla členským státům jasné pokyny, jak proti podhodnocování bojovat při provádění společné prioritní kontrolní akce DISCOUNT týkající se podhodnocování textilu a obuvi z asijských zemí. Praktické obtíže nicméně stále trvají.

V každém z navštívených členských států jsme vybrali vzorek 30 potenciálně podhodnocených dovozů textilu a obuvi z Asie z roku 2015, abychom mohli ověřit, zda bylo žádostem týkajícím se podhodnocování uvedeným ve sděleních v rámci vzájemné pomoci vyhověno. Zjistili jsme, že členské státy prováděly příslušná sdělení v rámci vzájemné pomoci různě a že žádostem úřadu OLAF nebylo vyhověno ve všech případech. Rovněž jsme zjistili, že všechny položky ve vzorcích byly výrazně podhodnoceny. V některých případech byly ceny zpracované bavlny vykázané při dovozu dokonce nižší než cena surové bavlny. Níže uvedený obrázek 3 a obrázek 4 ukazují srovnání rizikových prahových hodnot u zpracované bavlny, cen surové bavlny a cen vykázaných při dovozu u vzorku Spojeného království a Polska:

Zdroj: EÚD, na základě údajů z internetové databáze THESEUS (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) a z http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Zdroj: EÚD, na základě údajů z internetové databáze THESEUS (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) a z http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Rovněž jsme zjistili, že členské státy, které provádí méně kontrol při propouštění zboží, přitahují více dovozů. To je zřejmé zejména v případě kontrol týkajících se podhodnocování textilu a obuvi z Číny, kde členské státy, které kontroly při propuštění zboží neprovádějí, přetahují provoz z jiných členských států.

Spojené království neuplatňuje rizikové prahové hodnoty popsané v bodu 92, ani v případě propuštění zboží, které bylo procleno s potenciálně podceněnou celní hodnotou, nevyžaduje při propuštění zajištění k pokrytí možné ztráty cla. OLAF nicméně všechny členské státy požádal, aby přijaly veškerá náležitá preventivní opatření k ochraně finančních zájmů Evropské unie a v případě určených podezřelých zásilek vybíraly zálohu na platbu cla, aby se předešlo budoucí celní ztrátě.

Zjistili jsme, že skutečnost, že Spojené království nevyžaduje zajištění potenciálně podhodnoceného zboží, vede k přesměrování provozu: dovozy výrazně podhodnoceného čínského zboží jsou sem přepravovány z jiných členských států a poté, kdy je zboží v CR 42 ve Spojeném království procleno, je opět odesláno do kontinentální Evropy, např. textil nebo obuv z Číny odeslané v režimu vnějšího tranzitu z Hamburku do Doveru, kde je toto zboží propuštěno do volného oběhu v rámci CR 42 bez kontrol při propuštění zboží a následně odesláno zpět, například od Polska nebo na Slovensko. Obrázek 5 uvádí příklad tohoto výběhu „nejvýhodnější celnice“ s využitím CR 42:

Zdroj: EÚD.

V roce 2016 provedly francouzské celní orgány ve spolupráci s úřadem OLAF operaci Octopus. Operace byla zaměřena na dovozy v rámci CR 42. Tato akce správní spolupráce odhalila, že k podvodům s podhodnocováním dochází především ve Spojeném království, a toho zjištění ještě nabylo na závažnosti s faktem, že DPH nebyla v členských státech určení uhrazena. Hodnoty deklarované na základě falešných faktur byly podhodnoceny pět až desetkrát, což mělo významný dopad na vybrané clo a daně⁵⁷.

Pokud jde o dopad podvodného využívání CR 42 na ztráty DPH a cla, jak uvádíme v bodu 83 naší zvláštní zprávy č. 24/2015⁵⁸, ve Spojeném království jsme „zjistili dva případy podhodnoceného dovozu v rámci celního režimu 42, které odhalila již HMRC díky společné celní operaci úřadu OLAF. Podle odhadu HMRC činí dopad na výběr DPH ve Spojeném království 0,5 milionu GBP a 10,6 milionu GBP v jiných členských státech. Odhadovaný dopad na výběr cla ve Spojeném království dosahuje 81 milionů GBP. Tyto odhady vypracovala HMRC pro všechny položky, které tito dva příslušní obchodníci určení ve vzorku dovezli během období tří let“.

Obrázek 6 prezentuje údaje Eurostatu pro pět členských států vybraných Účetním dvorem za období 2007–2016. Členské státy, které prováděly důkladné kontroly při propuštění zboží v oblasti podhodnocování textilu a obuvi z Číny, dosáhly zvýšení průměrné deklarované dovozní ceny, ale jejich objem dovozů se snížil. Objem dovozů do Spojeného království se zvýšil o 358 000 tun, zatímco celkový pokles v ostatních čtyřech členských státech činil 264 000 tun.

Zdroj: Eurostat.

Tyto skutečnosti dále potvrzují odhady možných celních ztrát v důsledku podhodnocení textilu a obuvi vyčíslené úřadem OLAF za období 2013–2016.

Podle úřadu OLAF⁵⁹ mělo Spojené království v období 2013–2016 poskytnout odhadem o 1,9874 miliardy EUR (hrubá částka) nebo 1,5736 miliardy EUR (čistá částka) více tradičních vlastních zdrojů, než poskytlo. Vyčíslení možné ztráty (čistá částka po odečtu nákladů na výběr) ve srovnání s celkovými vlastními zdroji a tradičními vlastními zdroji, které členské státy v tomto období skutečně poskytly, je uvedeno níže v obrázku 7.

Zdroj: výroční zpráva o činnosti GŘ pro rozpočet za rok 2016.

Tyto skutečnosti dále potvrzují zjištění uvedená v naší zvláštní zprávě č. 23/2016, že díky rozdílům v celních kontrolních postupech členských států „může být určitý přístav pro celosvětové lodní linky přitažlivější než jiný“⁶⁰.

Členské státy přistupují k boji proti podvodům v oblasti původu a sazebního zařazení zboží různě

OLAF může rozesílat upozornění na podvod členským státům pomocí sdělení v rámci vzájemné pomoci. Tato sdělení obsahují žádosti celních orgánů členských států o ochranu finančních zájmů EU.

Zjistili jsme, že pět vybraných členských států přistupovalo k následným kontrolám sdělení v rámci vzájemné pomoci úřadu OLAF 2015/15 o závadném sazební zařazení a 2014/21-2015/18 o závadném popisu původu různě. Nepoctiví obchodníci mohou různé přístupy k celním kontrolám využívat ke krácení cla.

Rovněž jsme zjistili, že následná kontrola sdělení v rámci vzájemné pomoci je snazší v těch členských státech, kde je povinné uvádět v celním dovozním prohlášení odesílatele.

Členské státy mají různé koncepce sankčních režimů

Uplatňování celních právních předpisů v EU je povinností členských států⁶¹, které mohou za účelem potírání protiprávního jednání využívat pestrou řadu občanskoprávních, správních anebo trestních postihů. Hospodářská soutěž legitimních obchodníků na vnitřním trhu tak může být narušena a podvodníci mohou těchto rozdílů využívat a poškozovat finanční zájmy EU.

Zjistili jsme, že v Polsku, Belgii a ve Francii se porušení celních předpisů považuje za akt trestní povahy, který vždy vede k zahájení trestního řízení. V Polsku není za porušení celních přepisů stanoven žádný správní, ani občanskoprávní postih.

Komise předložila návrh směrnice o právním rámci Unie, který se týká porušení celních předpisů a sankcí⁶² a který nyní zkoumá Rada a Evropský parlament. Návrh směrnice je výsledkem studie⁶³ o právním rámci členských států pro porušování celních přepisů a související sankce.

Celní kontrola dovozů má mezery

Řízení rizika prováděné celními orgány členských států zahrnuje určování, posuzování, analýzu a zmírňování různých typů a úrovní rizika spojených s mezinárodním obchodem se zbožím.

Řízení celních rizik v EU funguje na základě zásady „posuzuj předem a kontroluj, pokud je to nutné“. V závislosti na souvisejících rizicích je možné kontroly provádět před naložením zboží ve vyvážející zemi, před jejich příjezdem na území EU nebo v místě vykládky, v době dovozu nebo po propuštění zboží do volného oběhu⁶⁴.

Dovozy mohou probíhat s využitím běžných nebo zjednodušených postupů. Dovoz zboží s využitím zjednodušených postupů podporuje obchod zvýšením rychlosti propouštění zboží. Komise každoročně připravuje zprávu o výkonnosti celní unie, v níž uvádí přehled četnosti a účinnosti různých typů prováděných celních kontrol.

Členské státy kontroly před příjezdem zboží k ochraně finančních zájmů EU neprovádí

Ve fázi před příjezdem zboží mohou celní orgány získat předběžné informace o blízkém příjezdu nákladu ze seznamů lodního nákladu a z jiných zdrojů. V rámci EU mohou dopravci nebo jejich oprávnění zástupci v předepsanou dobu před příjezdem zboží podat elektronické vstupní souhrnné celní prohlášení (ENS) v přístavu/letišti prvního vstupu na celní území EU. Týmy pro analýzu celních rizik mohou tyto údaje analyzovat a provést předběžný zacílený výběr. V této fázi jsou však k dispozici pouze omezené informace neumožňující podrobné kontroly pro fiskální účely, např. pokud jde stanovení celní hodnoty nebo sazební zařazení dováženého zboží⁶⁵.

Celní orgány pěti vybraných členských států argumentovaly, že nemohou provádět kontroly před příjezdem zboží s využitím ENS pro fiskální účely z důvodu absence relevantních údajů. Nicméně účast podezřelých (obchodníků (se špatnou pověstí) může být faktorem, který povede k iniciaci kontroly před příjezdem relevantní pro fiskální účely, pokud jsou v ENS uvedeny údaje o odesílateli a příjemci. I když tomu tak obvykle je, mohou tyto údaje chybět⁶⁶.

Členské státy ne vždy provádějí kontroly navrhované jejich vlastními systémy pro řízení rizika

Systém řízení rizika navrhuje kontroly při propuštění, jež mohou být buď fyzické, dokumentární, anebo mohou sestávat z odběru vzorku zboží pro další analýzu, včetně laboratorní analýzy.

Zjistili jsme, že v navštívených členských státech, s výjimkou Spojeného království, může celník kontrolní opatření navržené filtrem rizika anulovat, aniž by k tomu potřeboval souhlas či potvrzení svého nadřízeného. Jde o mezeru v systému vnitřní kontroly, která narušuje účinnost celního systému pro řešení rizik.

Ve Spojeném království se dokumentární a fyzické kontroly uplatňují pouze u standardních dovozních režimů, na něž připadá 12 % dovozních prohlášení. Zjistili jsme, že 99,77 % dovozů deklarovaných v roce 2015 v rámci standardních postupů bylo odbaveno během jedné hodiny a že v rámci dokumentárních kontrol při propuštění, které mají bojovat proti závadnému popisu původu, se nezjišťuje případný nesoulad mezi originály dokladů o původu a databází ConTraffic. To účinnost kontrol při propuštění ve Spojeném království zpochybňuje. Zbývajících 88 % dovozních prohlášení bylo podáno s využitím zjednodušených postupů a nebylo předmětem kontrol při propuštění.

Kontroly po propuštění zboží nekompenzují snížení počtu kontrol při propuštění u zjednodušených postupů

Obchodníci, kteří jsou oprávněni využívat zjednodušené dovozní postupy, využívají zrychleného celního propuštění zboží. Celní orgány se spoléhají na správnost jejich dovozních prohlášení a provádějí méně kontrol před propuštěním, což by se mělo kompenzovat audity před udělením tohoto statusu a audity ex post⁶⁷. V roce 2015 proběhly téměř čtyři pětiny všech dovozů do EU s využitím zjednodušených postupů, z toho 0,2 % bylo předmětem kontrol při propuštění.

Zjistili jsme nicméně, že ve Španělsku a ve Spojeném království se u zjednodušených postupů neprovádějí žádné kontroly při propuštění. Jde o vážnou věc, zejména v případě Spojeného království, protože valná většina dovozních prohlášení se podává v rámci zjednodušených postupů.

Oprávněný hospodářský subjekt (OHS) je spolehlivý obchodník s výhodou menšího počtu fyzických a dokumentárních kontrol při odbavení. Status OHS uděluje celní správa za předpokladu, že obchodník splní určitá kritéria⁶⁸.

Jedno ze zjednodušení stanovených v CKU umožňuje podávat dovozní prohlášení zápisem do evidence držitele oprávnění. V takovém případě je obchodník povinen oznámit předložení zboží celnímu úřadu, toto oznámení nicméně neuvádí žádné údaje o původu zboží, jeho sazebním zařazení a hodnotě⁶⁹, které by celní správě umožnily provést smysluplnou analýzu rizika pro fiskální účely. Celní orgány dále mohou OHS zprostit povinnosti předkládat zboží celnímu úřadu⁷⁰.

Zjistili jsme případy, kdy OHS působící v sektoru kurýrních služeb zneužívají osvobození od cla pro zásilky nízké hodnoty, a jiné případy OHS, které v době naší návštěvy nesplňovaly podmínky pro přiznání statusu OHS nebo které buď v roli deklaranta, nebo jeho zástupce předložily podhodnocené dovozy textilu a obuvi z Číny.

Zjistili jsme, že Itálie neprovádí audity pro propuštění zboží, jak jsou definovány v průvodci celním auditem, a to ani u OHS. Ve Spojeném království jsme prověřovali 10 spisů k auditům po propuštění zboží, které se týkaly OHS, ani v jednom z těchto případů však nešlo o skutečný audit po propuštění zboží, ale spíše o posuzování a monitoring trvalého plnění podmínek statusu OHS.

V červenci 2016 Komise zaregistrovala, že šest členských států⁷¹ buďto žádné audity po propuštění zboží neprovádí, nebo je provádí, ale neposkytuje o nich žádné informace. Tyto členské státy byly zdrojem přibližně 20 % všech cel vybraných v EU⁷². Smyslem auditů po propuštění zboží je boj proti zbytkovým rizikům po propuštění a další kontroly po propuštění zboží, pokud se však takové audity neprovádějí, rizika přetrvávají.

Kontroly po propuštění zboží málokdy pokrývají dovozy do jiných členských států

Pokud dovozce s ústředím v jednom členském státě (členský stát 2) provádí dovozní operaci v jiném členském státě (členský stát 1), provádí celní kontroly členský stát 1⁷³.

Zjistili jsme, že celní orgány členského státu 1 se neobracejí na celní orgány členského státu 2 s žádostmi o účetní záznamy, bankovní účty apod. obchodníka sídlícího na jeho území a celní orgány členského státu 2 si nejsou vědomy realizovaných dovozů, neboť orgány členského státu 1 nejsou povinny je na ně upozorňovat.

To ještě zhoršuje skutečnost, že pokud jde o audity pro propuštění zboží, je užitečnost informací uvedených ve stávající databázi dovozů do členských států, „Surveillance2“, omezená, neboť se zde neuvádí jméno dovozce anebo deklaranta. Neočekává se, že by databáze Surveillance3, která tyto i jiné informace uvádí, byla uvedena do plného provozu⁷⁴ před 1. říjnem 2018.

Zjistili jsme, že tento stav se týká zejména CR 42. V rámci tohoto režimu může dovozce sídlící v členském státě 2 jmenovat zástupce v členském státě 1, aby dovoz provedl tam, což provedení kontroly po propuštění zboží ztěžuje.

Podle úřadu OLAF je přibližně 57 % všech dovozů z Číny v oblasti textilu a obuvi, u nichž je podezření na podhodnocení, odbaveno v CR 42, ačkoliv v tomto režimu se jinak odbavuje pouze 16 % dovozů.

Komise rovněž v průběhu kontroly na Slovensku v prosinci 2016 zjistila, že hlavní riziko podhodnocení bylo odhaleno u dovozů v rámci CR 42, kdy dovozce obvykle sídlí v jiném členském státě, což boj proti podhodnocování formou kontrol po propuštění zboží ztěžuje.

Nedostatečné kontroly osvobození zásilek nízké hodnoty od cla vedou k nedostatečným platbám cla

Celní právní předpisy stanoví, že zásilky zanedbatelné hodnoty jsou osvobozeny od cla. Zboží, jehož hodnota nepřekračuje určitý práh, je osvobozeno od cla a dalších daní. Je tomu tak, protože malé potenciální inkaso příjmu u zásilek nízké hodnoty nepokrývá správní a obchodní náklady nutné pro zajištění souladu s celními pravidly.

Rychlé rozšíření elektronického obchodování tuto tento stav změnilo. Jak připouští Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD)⁷⁵, v době, kdy, byly od cla osvobozeny nejběžnější nízkohodnotové dovozy, nakupování na internetu prakticky neexistovalo a míra dovozů, jež z tohoto osvobození profitovaly, byla relativně malá.

Dodávky zboží zakoupeného v nečlenských zemích EU zákazníkům (B2C) jsou jako zásilky nízké hodnoty osvobozeny od DPH (a cla), pokud jejich hodnota nepřesáhne práh 10 nebo 22 EUR. Kromě DPH musí být na zboží, jehož hodnota přesahuje 150 EUR, uvaleno clo. Dar zaslaný soukromou osobou jiné soukromé osobě (P2P) je osvobozen od cla a DPH, pokud jeho hodnota nepřesahuje 45 EUR. Jestliže jeho hodnota přesáhne 45 EUR, ale je nižší než 700 EUR, bez DPH, lze uplatnit standardní paušální celní sazbu ve výši 2,5 %. Všechny tato osvobození od cla platí i pro zboží koupené na internetu v nečlenských zemích EU.

Zjistili jsme, že elektronické systémy pro propouštění zboží ve vybraných členských státech akceptovaly i) dovozy žádající o osvobození od cla u zboží zanedbatelné hodnoty, i když jejich deklarovaná hodnota⁷⁶ byla vyšší než 150 EUR, a ii) dovozy obchodních zásilek deklarovaných jako dary.

Rovněž jsme zjistili, že osvobození od cla na dovozy realizované po vstupu aktu v přenesené pravomoci a prováděcího aktu UCK⁷⁷ v platnost dne 1. května 2016 zneužívali i dopravci, kteří mají status OHS. Jde o zásadně závažnou skutečnost, neboť OHS musí mít vnitřní kontroly umožňující zamezit nezákonným nebo nestandardním transakcím a odhalovat je⁷⁸.

Důkazy o elektronickém obchodu shromážděné Spojeným království svědčí o masivním podhodnocování zboží dováženém z Dálného východu a v rostoucí míře i z USA, a to 10 až 100krát pod správnou celní hodnotu.

Podle belgické celní správy zboží zakoupené na neevropských internetových stránkách je systematicky deklarováno jako zboží s hodnotou nižší než 22 EUR, i když zákazník ve skutečnosti zaplatil více⁷⁹.

Podle studie konzultační firmy Copenhagen Economics⁸⁰ jsou dovozní cla uvalována pouze na 47 % poštovních zásilek, na něž se clo vztahuje, a tato nesoustavnost se přímo promítá do celních ztrát v EU částkou přibližně 0,25 miliardy EUR.

Ke ztrátám cla tedy dochází dvěma způsoby: i) podhodnocováním zboží, kdy je zboží chybně deklarováno jako způsobilé pro osvobození od cla na základě nízké hodnoty zásilky, a ii) uplatněním osvobození od cla u zboží, jež k tomu není způsobilé, např. zboží s deklarovanou hodnotou vyšší než 150 EUR, které systém pro celní propuštění zboží akceptoval, protože má mezery, nebo obchodní zásilky (B2C) deklarované jako dary (P2P), protože je celní správa nekontroluje.

U dopravců, kteří mají status OHS, je to dokonce pravděpodobnější, neboť v jejich případě se provádí méně fyzických a dokumentárních kontrol i méně kontrol v místě dovozu a status OHS lze zohlednit u kontrol po propuštění zboží⁸¹.

Závěry a doporučení

Audit se zabýval otázkou, zda dovozní režimy EU chrání finanční zájmy EU. Odhalili jsme závažné mezery, z nichž vyplývá, že příslušný právní rámec vykazuje nedostatky a že uplatňování celní kontrol dovozů členskými státy je neúčinné, což má negativní dopad na finanční zájmy EU.

Z hlediska ochrany finančních zájmů EU má skutečnost, že neexistuje odhad nezaplaceného cla, negativní dopad na hodnocení výkonnosti celní unie a brání účinnému rozdělování zdrojů mezi jednotlivé oblasti, např. na podhodnocování nebo členské státy, v nichž byly zjištěny nejvyšší potenciální ztráty (viz body 26–28).

Doporučení 1

Aby byla schopna vyhovět žádosti Evropského parlamentu, měla by Komise vyvinout metodiku pro výpočet nezaplaceného cla a počínaje rokem 2019 provádět pravidelné odhady nezaplaceného cla a tento výsledek zohledňovat při alokaci zdrojů a stanovování operačních cílů.

Termín pro splnění doporučení: 2019.

Členské státy nejsou k provádění celních kontrol a zlepšení výběru cla pro rozpočet EU dostatečně finančně motivovány: Členské státy, které provádějí celní kontroly, ale nejsou při výběru dlužného cla úspěšné, riskují, že ponesou finanční důsledky těchto ztrát, oproti tomu členské státy, které žádné takové kontroly neprovádějí, nelogicky žádné negativní důsledky riskovat nemusí. Jeden členský stát si navíc stěžoval, že čím usilovněji bojuje proti podvodům, tím větší je riziko, že po něm Komise bude vyžadovat finanční náhradu škody (viz body 29–32).

I když akční programy EU poskytují finanční prostředky, není toto financování vždy provázáno s ochranou finančních zájmů EU. Členské státy ne vždy poskytují nutné finanční zdroje na provádění neunijních složek evropských informačních systémů, které akční programy nefinancují, což může vést ke zpoždění v provádění CKU. Některé členské státy, v nichž se nacházejí hlavní přístavy/letiště vstupu, souhlasí s tím, že jejích podíl zadržovaných TVZ je příliš vysoký (viz body 33–40).

Doporučení 2

Komise by měla uvážit všechny dostupné možnosti, jak posílit podporu vnitrostátních orgánů celní správy v jejich z hlediska EU významné roli v novém víceletém finančním rámci (VFR), včetně přezkumu vhodné míry nákladů na výběr.

Termín pro splnění doporučení: začátek příštího VFR.

Doporučení 3

Komise by měla v příštím víceletém finančním rámci navrhnout, aby se budoucí akční programy EU, které podporují celní unii, využívaly k podpoře finanční udržitelnosti celních evropských informačních systémů.

Termín pro splnění doporučení: začátek příštího VFR.

Výměna informací a spolupráce v celních záležitostech probíhá hladce. Z auditu nicméně vyplynulo, že nástroje pro výměnu informací mají stále nedostatky, a to jak z hlediska obsahu, tak z hlediska využití (viz body 41–69).

Doporučení 4

Komise by měla:

1. v roce 2018 navrhnout úpravy celních právních předpisů, aby bylo uvádění odesilatele v celním dovozním prohlášení povinné;
2. být v žádostech obsažených ve sděleních v rámci vzájemné pomoci přesnější a zajistit tak, aby je členské státy prováděly jednotným způsobem.

Cílové datum provedení: okamžitě

Doporučení 5

V roce 2018 by Komise měla v nečlenských zemích EU, kde ve svobodných pásmech dochází k většině podvodných překládek, jmenovat kontaktní osobu OLAF pro zámoří.

Pokud jde o jednotné uplatňování celních právních předpisů EU, integrovaný sazebník Evropské unie (TARIC) je uplatňován jednotně ve čtyřech z pěti auditovaných členských států. V systému TARIC nicméně došlo k retroaktivním změnám, jež mají finanční dopad a jež musí členské státy pečlivě uplatňovat. Členské státy řádně nekontrolují, zda vydaná rozhodnutí o závazných informacích o sazebním zařazení zboží (ZISZ) držitelé při dovozu skutečně používají. Ačkoliv CKU udělil Komisi pravomoc vydávat rozhodnutí o hodnotě platná v celé EU, Komise tak zatím nečinila (viz body 70–88).

Doporučení 6

Komise by měla:

1. do roku 2020 realizovat pečlivé následné kontroly kontrol souladu se ZISZ prováděných členskými státy;
2. bez prodlení umožnit vydávání rozhodnutí o hodnotě platných v celé EU, jak jsme doporučili ve zvláštní zprávě č. 23/2000.

Pokud jde o celní kontroly, přístup členských států k boji s podhodnocováním, závadným původem zboží, chybným sazebním zařazením zboží a uvalováním sankcí se liší. Nalézt rovnováhu mezi potřebou podporovat obchod rychlejšími, plynulými dovozními postupy a potřebou provádět celní kontroly je pro celní orgány výzvou. Zatěžující celní kontroly mohou mít dopad na volbu hospodářského subjektu, pokud jde o celnici dovozu, a přístavy/letiště s menším počtem celních kontrol přitahují větší provoz. Účetní dvůr zjistil případy tzv. volby nejvýhodnější celnice, kdy obchodník volí pro dovoz podhodnoceného zboží členské státy s méně přísnými kontrolami (viz body 89–100).

Doporučení 7

Komise by měla navrhnout legislativní změny, jež by jí umožnily uvalovat od roku 2021 finanční opravy na ty členské státy, které adekvátním způsobem neřeší související rizika a potenciálně podporují volbu nejvýhodnější celnice.

Protože členské státy nemají k dispozici dostatečné údaje, analýzu rizika pro fiskální účely ve fázi před příjezdem zboží ani po oznámení obchodníků o dopravě zboží do jejich prostor neprovádějí. V kontrolovaných pěti členských státech navíc celníci mohou kontroly navržené vnitrostátním systémem pro řízení rizika ignorovat, a to bez souhlasu svých nadřízených. Pokud jde o zjednodušené postupy, členské státy nekompenzují sníženou míru kontrol při propuštění kontrolami po propuštění zboží. Pokud navíc obchodník dováží do členského státu, v němž nesídlí, jsou takové dovozy jen zřídkakdy předmětem kontrol ex post. Při zajišťování dodržování pravidel pro osvobozování od cla u zásilek nízké hodnoty se členské státy potýkají s obtížemi, což rozpočtům členských států i rozpočtu EU způsobuje ztráty. Zjistili jsme, že oprávněné hospodářské subjekty působící v sektoru kurýrních služeb osvobození od těchto cel zneužívají (viz body 111–141).

Doporučení 8

V roce 2018 by Komise měla:

1. navrhnout legislativní opatření, jež stanoví povinnost poskytovat dodatečné údaje umožňující provádět analýzu finančního rizika ve fázi před příjezdem zboží a po oznámení obchodníků o doručení zboží do jejich prostor;
2. zdokonalit databázi Surveillance tak, aby umožňovala identifikovat příjemce zboží, pokud je uplatněn celní režim 42;
3. vyšetřovat zneužívání osvobození od cla u zásilek nízké hodnoty v rámci elektronického obchodu se zbožím s nečlenskými zeměmi EU.

Doporučení 9

Členské státy by neprodleně měly:

1. podmínit anulování kontrol navržených konkrétním flitrem rizika předchozím nebo bezprostředním souhlasem nadřízených pracovníků;
2. zabudovat do svých celních elektronických systémů pro propuštění kontroly umožňující blokovat přijetí celního prohlášení, jež žádá o osvobození od cla pro zásilku s deklarovanou vlastní hodnotou, která přesahuje 150 EUR, nebo u obchodních zásilek (B2C) deklarovaných jako dary (P2P);
3. ověřovat ex post, zda obchodník dodržuje pravidla pro osvobozování zásilek nízké hodnoty od cla, a to i u oprávněných hospodářských subjektů;
4. stanovit plány vyšetřování pro boj se zneužíváním osvobození od cla v rámci elektronického obchodu se zbožím s nečlenskými zeměmi EU.

Tuto zprávu přijal senát IV, jemuž předsedá Baudilio TOMÉ MUGURUZA, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 7. listopadu 2017.

Za Účetní dvůr

předseda

Klaus-Heiner LEHNE

Glosář

Audit po propuštění zboží: kontrola hospodářských subjektů formou kontroly jejich účtů, evidence a systémů, jejímž cílem je zjistit, zda tyto subjekty dodržují celní pravidla, a posoudit rizika spojená s jejich podnikáním.

Celní kontroly: zvláštní úkony prováděné celními orgány za účelem zajištění souladu s celními předpisy a jinými právními předpisy, jež upravují vstup, výstup, tranzit, pohyb, uskladnění a konečné užití zboží převáženého mezi celním územím Unie a zeměmi nebo územími mimo toto území a výskyt a pohyb zboží, které není zbožím Unie, a zboží propuštěného do režimu konečného užití na celním území Unie.

Celní odbavení: proces celních formalit směřujících k tomu, aby žadatel mohl se zbožím disponovat.

Celní orgány: celní správy členských států a jakékoliv jiné orgány, které odpovídají za uplatňování celních právních předpisů.

Celní prohlášení: úkon, jímž osoba předepsanou formou a způsobem projevuje vůli, aby bylo zboží propuštěno do určitého celního režimu, s případným uvedením konkrétních opatření, jež mají být použita.

Celní předpisy: soubor právních předpisů sestávající z: celního kodexu a souvisejících dodatkových nebo prováděcích ustanovení přijatých na úrovni EU nebo na úrovni členských států, společného celního sazebníku, právních předpisů ustavující unijní systém osvobozování od cel a mezinárodní dohody obsahující celní ustanovení, pokud tato platí v Unii.

Celní režim 42: režim, který hospodářský subjekt používá, aby byl osvobozen od DPH v případech, kdy se dovezené zboží následně přepravuje do jiného členského státu. DPH je v takovém případě splatná až v členském státě určení.

Celní režim: kterýkoliv z následujících režimů, do nichž může být zboží v souladu s kodexem zařazeno: propuštění do volného oběhu, zvláštní režimy, export.

Celní riziko: pravděpodobnost vážená dopadem události, která by mohla nastat v souvislosti se vstupem, výstupem, tranzitem, pohybem nebo konečným užitím zboží převáženém mezi celním územím Unie a zeměmi či územími mimo toto území a v souvislosti s výskytem zboží, které není zbožím Unie, na celním území Unie a která by bránila řádnému používání opatření Unie nebo vnitrostátních opatření, ohrozila finanční zájmy Unie a jejích členských států nebo představovala hrozbu pro bezpečnost a ochranu Unie a osob pobývajících na jejím území, pro zdraví lidí, zvířat nebo rostlin, pro životní prostředí nebo pro spotřebitele.

Celní status: status zboží jako unijní nebo neunijní zboží.

Celní unie: preferenční obchodní režim, v němž si obchodní partneři vzájemně garantují preferenční přístup ke svým produktům a službám, aby tak usnadnili vzájemný obchod. Vede ke vzájemné eliminaci cel a kvót na jednotlivých územích, k diskriminaci obchodu s nečlenskými subjekty a zavedení společného celního sazebníku.

Členský stát dovozu: členský stát, v němž se dovoz zboží do EU fyzicky uskutečnil a v němž bylo zboží propuštěno do volného oběhu.

Dokumentární kontrola: kontrola správnosti, úplnosti a platnosti informací uvedených v celním prohlášení (např. popis zboží, jeho hodnota a množství) nebo jiných dokumentech (např. dovozní licence, osvědčení o původu).

Dovozní clo: clo splatné při dovozu zboží.

Dovozní postup: uplatnění celního režimu „propuštění do volného oběhu“, po němž je možné zboží na trhu EU prodávat a konzumovat.

Fyzická kontrola: kontrola zboží zahrnující podrobný přepočet a odběr vzorků ke kontrole souladu s celním prohlášením, jež zboží provází.

Jiné kontroly po propuštění zboží: kontroly správnosti, úplnosti a platnosti informací uvedených v celních prohlášeních (např. popis zboží, jeho hodnota, množství) nebo v jiných dokumentech (např. dovozní licence, osvědčení o původu zboží) provedené po dovozu zboží.

Neunijní zboží: jiné zboží než unijní zboží nebo zboží, které o svůj status unijního zboží přišlo.

Prioritní kontrolní oblasti: součást rámce pro společné řízení rizika, která se týká konkrétních celních postupů, typů zboží, dopravních cest, způsobů dopravy nebo hospodářských subjektů, u nichž analýza ukazuje na zvýšenou míru rizika, a celních kontrol v určitém období.

Profil rizika: kombinace kritérií rizika a oblastí kontroly (např. druh zboží, země původu), která upozorňuje na existenci rizika a vede k návrhu provést kontrolu opatření.

Propuštění zboží: úkon, kterým celní orgány umožní nakládat se zbožím k účelům uvedeným v celním režimu, do něhož je zboží propuštěno.

Předložení zboží celnímu úřadu: oznámení celním orgánům o přepravě zboží na celnici nebo jiné místo určené nebo schválené celními orgány.

Rozhodnutí: jakýkoliv akt vydaný celním orgánem vztahující se k celním předpisům, kterým se v jednotlivém případě rozhoduje a který má právní účinky vůči jedné nebo více dotčeným osobám.

Řízení rizik: systematické zjišťování rizik, a to i namátkovými kontrolami, a provádění všech nezbytných opatření s cílem expozici vůči rizikům omezit.

Unijní zboží: zboží, které spadá do jedné z následujících kategorií:

1. zboží zcela získané na celním území Unie, k němuž nebylo přidáno zboží dovezené ze zemí či území mimo celní území Unie;
2. zboží přepravené na celní území Unie ze zemí či území mimo toto území a propuštěné do volného oběhu;
3. zboží získané nebo vyrobené na celním území Unie buďto zcela ze zboží uvedeného v písmenu b), nebo ze zboží uvedeného v písmenech a) a b).

Vstupní souhrnné celní prohlášení: akt, kterým osoba stanoveným způsobem a v dané lhůtě informuje celní orgány, že zboží bude dopraveno na celní území Unie.

Výběr „nejvýhodnější celnice“: akt výběru celnice dovozu s méně kontrolami s cílem uhradit v rozporu s právními předpisy nižší clo.

Vzájemná pomoc: jakýkoliv krok celní správy jménem jiné celní správy nebo ve spolupráci s ní za účelem řádného uplatnění celního práva a předcházení celním deliktům, jejich šetření a potlačování.

Zkratky

ADC: antidumpingová cla

AFIS: informační systém pro boj proti podvodům (Anti-Fraud Information System)

B2C: od firmy spotřebiteli (Business to Consumer)

BTI (Binding tariff information): závazné informace o sazebním zařazení zboží

CIS: celní informační systém

CKU APP: akt v přenesené pravomoci k celnímu kodexu Unie

CKU PA: prováděcí akt k celnímu kodexu Unie

CKU: celní kodex Unie

CR 42: celní režim 42

CRMS (Common Customs Risk Management System): společný celní systém pro řešení rizik

DPH: daň z přidané hodnoty

DVP: dohody o vzájemné pomoci

ENS (Entry summary declaration): vstupní souhrnné celní prohlášení

EP: Evropský parlament

EU: Evropská unie

GŘ BUDG: Generální ředitelství pro rozpočet

GŘ TAXUD: Generální ředitelství pro daně a celní unii

HMRC (Her Majesty Revenue and Customs): daňová a celní správa Spojeného království

HND: hrubý národní důchod

JRC: Společné výzkumné středisko

JSD: jednotný správní doklad

KPCS: pracovník pro kontakt s orgány zahraniční celní správy

MSS: mechanismy správní spolupráce

OECD: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj

OHS: oprávněný hospodářský subjekt

OLAF: Evropský úřad pro boj proti podvodům při Evropské komisi

OLO: kontaktní osoba pro zahraničí

P2P: soukromá osoba soukromé osobě (Private to private)

PTA: preferenční obchodní režimy (Preferential Trade Arrangements)

RIF (Risk Information Form): formulář pro oznamování rizik

SMS: systém správy vzorků

SS: správní spolupráce

TARIC: integrovaný celní sazebník Společenství

TVZ: tradiční vlastní zdroje

VC vyrovnávací cla

VCU: výkonnost celní unie

VP: vzájemná pomoc

WCO (World Customs Organisation): Světová celní organizace

ZSK: zpráva o stavu kontejneru

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tuto zprávu vypracoval auditní senát IV, jemuž předsedá člen EÚD Baudilio Tomé Muguruza a který se zaměřuje na oblast regulace trhů a konkurenceschopného hospodářství. Audit vedl člen EÚD Pietro Russo. Podporu mu poskytovala vedoucí jeho kabinetu Chiara Ciprianiová, tajemník kabinetu Benjamin Jakob, vyšší manažer Paul Stafford a vedoucí úkolu Carlos Soler Ruiz. Členy auditního týmu byli Dan Danielescu, Maria Echanoveová, Josef Edelmann, Benny Fransen, Francois Gautier.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2017

© Evropská unie, 2017

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: http://europa.eu/contact.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: http://europa.eu/contact.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: http://europa.eu.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: http://publications.europa.eu/eubookshop. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz http://europa.eu/contact).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.