Einfuhrverfahren: Schwachstellen im Rechtsrahmen und eine unwirksame Umsetzung wirken sich auf die finanziellen Interessen der EU aus

Zusammenfassung

Über diesen Bericht

Waren, die von außerhalb der Europäischen Union in die EU eingeführt werden, unterliegen von den Mitgliedstaaten durchgeführten Zollkontrollen, bevor sie zum zollrechtlich freien Verkehr in der EU überlassen werden. Der Hof prüfte, ob Europäische Kommission und Mitgliedstaaten sicherstellen, dass mit den Einfuhrverfahren die finanziellen Interessen der EU geschützt werden. Der Hof fand erhebliche Mängel und Schlupflöcher, die darauf hindeuten, dass die Anwendung der Kontrollen nicht wirksam ist. Dies wirkt sich nachteilig auf die Finanzen der EU aus. Der Hof unterbreitet der Kommission und den Mitgliedstaaten eine Reihe von Empfehlungen zur Verbesserung der Gestaltung und Umsetzung der Kontrollen.

Über Zollkontrollen

Mit Zollkontrollen kann der Schutz der finanziellen Interessen der EU nur dann sichergestellt werden, wenn die Kontrollen auf gemeinsamen Vorschriften basieren und von den Mitgliedstaaten auf harmonisierte und standardisierte Art und Weise angewendet werden.

Zum Zeitpunkt der Einfuhr sollten die Zollbehörden des Einfuhrmitgliedstaats vom Einführer verlangen, etwaige für die eingeführten Waren zu entrichtende Zölle zu zahlen oder sich dafür zu verbürgen. Einführer können ihre Zollschuld jedoch vorsätzlich verringern oder hinterziehen, etwa indem sie den Wert ihrer Waren zu niedrig angeben, ein falsches Ursprungsland angeben oder die Waren falsch einreihen, um einen niedrigeren Zollsatz zu erhalten.

Zölle machen 14 % des EU-Haushalts aus. Werden Zölle hinterzogen, so vergrößert sich die Zolllücke, was durch höhere BNE-Beiträge der Mitgliedstaaten ausgeglichen werden muss. Die Kosten tragen letztendlich die europäischen Steuerzahler.

Zur Prüfung des Hofes

Der Hof prüfte, ob die finanziellen Interessen der EU durch ihre Zollkontrollen geschützt werden und ob die Kommission und die Mitgliedstaaten solide Einfuhrverfahren entwickelt haben, die diese Interessen schützen.

Die Feststellungen des Hofes

Der Hof ermittelte erhebliche Mängel, die darauf hindeuten, dass der Rechtsrahmen für das Zollwesen Schwachstellen aufweist. Zudem stellte er fest, dass die Zollkontrollen bei den Einfuhren nicht wirksam umgesetzt wurden, was negative Auswirkungen auf die finanziellen Interessen der EU hat.

Es gibt keine ausreichenden finanziellen Anreize für die Mitgliedstaaten, Zollkontrollen durchzuführen. Diejenigen, die Zollkontrollen durchführen, bei der Nacherhebung von EU-Einnahmeausfällen jedoch keinen Erfolg haben, riskieren finanzielle Folgen, wohingegen diejenigen, die keine derartigen Kontrollen durchführen, womöglich keine derartigen Folgen zu tragen haben.

Die Mitgliedstaaten haben Fortschritte bei der einheitlichen Anwendung der zollrechtlichen Vorschriften gemacht. Sie verfolgen jedoch unterschiedliche Ansätze bezüglich der Zollkontrollen zur Bekämpfung von Unterbewertung, falscher Angaben zum Ursprungsland und der falschen Einreihung von Waren sowie bezüglich der Verhängung von Zollsanktionen. Aufwendige Zollkontrollen können Auswirkungen darauf haben, welche Einfuhrzollstelle Wirtschaftsbeteiligte wählen, und (Flug-)Häfen mit weniger Zollkontrollen ziehen möglicherweise mehr Verkehr an.

In den Mitgliedstaaten gibt es im Hinblick auf die Einfuhrkontrolle weiterhin einige Schlupflöcher.

Die Empfehlungen des Hofes

Der Hof unterbreitet der Kommission und den Mitgliedstaaten die folgenden Empfehlungen.

Die Kommission sollte folgende Maßnahmen ergreifen:

1. Um in der Lage zu sein, der Aufforderung des Europäischen Parlaments nachzukommen, sollte die Kommission eine Methodik entwickeln und ab 2019 in regelmäßigen Abständen Schätzungen der Zolllücke vorlegen; die Ergebnisse dieser Schätzungen sollten bei der Zuweisung von Ressourcen sowie bei der Festlegung operativer Zielvorgaben berücksichtigt werden.
2. Sie sollte alle verfügbaren Optionen in Erwägung ziehen, um unter dem neuen mehrjährigen Finanzrahmen die nationalen Zollbehörden in ihrer für die Belange der EU wichtigen Funktion zu unterstützen; dabei sollte auch überprüft werden, ob die Rate der Erhebungskosten angemessen ist.
3. Sie sollte in Bezug auf den bevorstehenden mehrjährigen Finanzrahmen vorschlagen, dass die nächsten EU-Aktionsprogramme zur Unterstützung der Zollunion genutzt werden, um zur finanziellen Tragfähigkeit der Europäischen Informationssysteme im Zollbereich beizutragen.
4. Sie sollte die Anfragen in Amtshilfemitteilungen präziser formulieren, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten sie einheitlich umsetzen.
5. Sie sollte im Jahr 2018 Änderungen am Zollrecht vorschlagen, die darauf abzielen, die Angabe des Versenders in der Einfuhrzollanmeldung verbindlich vorzuschreiben.

Die Mitgliedstaaten sollten folgende Maßnahmen ergreifen:

1. Sie sollten den Verzicht auf von einem bestimmten Risikofilter vorgeschlagene Kontrollen an eine vorher erteilte oder unmittelbar erfolgende Genehmigung einer vorgesetzten Stelle knüpfen.
2. Sie sollten in ihren elektronischen Systemen zur Überlassung von Waren Kontrollen einführen, um Einfuhranmeldungen zu blockieren, wenn bei einem angemeldeten Warenwert von über 150 Euro oder für als Geschenke angemeldete gewerbliche Sendungen eine Zollbefreiung beantragt wird.
3. Sie sollten Ermittlungspläne aufstellen, um den Missbrauch von Zollbefreiungen für Waren aus dem E-Commerce mit Nicht-EU-Ländern zu bekämpfen.

Einleitung

Im Jahr 2018 begeht die EU den 50. Jahrestag des Bestehens der Zollunion. Eine Zollunion bedeutet, dass an den Binnengrenzen zwischen Mitgliedstaaten keine Zölle erhoben werden und keine Zollkontingente gelten und dass auf Einfuhren aus Drittländern gemeinsame Zölle erhoben werden. Zollunion und gemeinsame Handelspolitik fallen in die ausschließliche Zuständigkeit der EU¹; innerhalb dieser Zuständigkeitsbereiche wird der Großteil der Zollpolitik und des Zollrechts festgelegt bzw. angenommen. Für die Umsetzung der zollrechtlichen Vorschriften sind jedoch hauptsächlich die Mitgliedstaaten verantwortlich².

Zwar wurden die Binnengrenzen abgeschafft, doch Waren, die von außerhalb des Zollgebiets der EU in einen Mitgliedstaat eingeführt werden, unterliegen Zollkontrollen, und die anfallenden Zölle müssen entrichtet werden, bevor die Waren in den zollrechtlich freien Verkehr in der EU übergeführt werden.

Die Überlassung eingeführter Waren zum zollrechtlich freien Verkehr bedeutet, dass die Waren sich nun im freien Warenverkehr auf dem Binnenmarkt der EU befinden, wie Waren mit Ursprung in der EU³. Daher sollte die Zollverwaltung des Einfuhrmitgliedstaats vom Einführer zum Zeitpunkt der Einfuhr verlangen, etwaige für die eingeführten Waren zu entrichtende Zölle zu zahlen oder sich dafür zu verbürgen.

Zölle und Produktionsabgaben für Zucker (zusammen als traditionelle Eigenmittel (TEM) bezeichnet) sind eine wichtige Einnahmequelle für den Haushalt der EU. Sie fließen abzüglich der einbehaltenen Erhebungskosten dem Haushalt zu. Im Jahr 2016 betrugen die TEM 20,1 Milliarden Euro und machten 14 % der Einnahmen der EU aus.

Die Zollbehörden verfolgen mehrere Ziele, auf die die knappen Mittel verteilt werden müssen. Sie streben Ziele an, zu denen die Anwendung nicht-steuerlicher Maßnahmen gehört, die auf die Verbesserung der inneren Sicherheit der EU, den Schutz der Union vor unlauterem und illegalem Handel und den Schutz der Umwelt ausgerichtet sind. Die Terrorismusbekämpfung ist für die Zollbehörden zu einer Priorität geworden. Sie sind außerdem verantwortlich für die Erhebung von Zöllen, Verbrauchsteuern und der bei der Einfuhr fälligen Mehrwertsteuer (MwSt.).

Die Zollbehörden stehen vor der Herausforderung, einerseits mithilfe schnellerer, nahtloser Einfuhrverfahren den Handel erleichtern und andererseits Zollkontrollen durchführen zu müssen. Aufwendige Zollkontrollen können Auswirkungen darauf haben, welche Einfuhrzollstelle Wirtschaftsbeteiligte wählen, und (Flug-)Häfen mit weniger Zollkontrollen ziehen möglicherweise mehr Verkehr an.

Die Zollschuld zum Zeitpunkt der Warenfreigabe hängt von drei Faktoren ab: i) vom Zollwert der eingeführten Waren, wenn der Zoll als Prozentsatz dieses Werts festgelegt ist (Wertzoll); ii) vom Ursprung der Waren und iii) von der zolltariflichen Einreihung der Waren, die zusammen mit dem Ursprung dazu dient, den auf den Zollwert anzuwendenden Zollsatz zu bestimmen.

Wie es zur Hinterziehung von Zöllen kommt

Der Einführer kann die Zollschuld absichtlich verringern durch

1. Unterbewertung, d. h., der Einführer meldet für die eingeführten Waren einen geringeren Wert als den tatsächlichen Wert an, wobei er häufig gefälschte Geschäftsunterlagen vorlegt;
2. falsche Ursprungsangaben, wobei der Einführer ein falsches Ursprungsland der eingeführten Waren angibt;
3. falsche Einreihung, wenn Waren so eingereiht werden, dass ein geringerer Zollsatz fällig ist;
4. eine Kombination aus den genannten Punkten.

Schließlich können Einführer Zollbefreiungen missbräuchlich auf Waren anwenden, die dafür nicht in Betracht kommen.

Die Zolllücke und ihre Folgen

Die Hinterziehung von Zöllen führt zur Vergrößerung der Zolllücke, die in einer Studie des Europäischen Parlaments⁴ definiert wird als "Differenz zwischen der theoretischen Höhe der Einnahmen, die durch Einfuhrabgaben für die Wirtschaft insgesamt erzielt werden müssten, und den tatsächlich erhobenen Einfuhrabgaben". Lücken in der Erhebung von Zöllen müssen durch höhere Beiträge der Mitgliedstaaten auf der Grundlage des Bruttonationaleinkommens (BNE) ausgeglichen werden, die letztlich von den europäischen Steuerzahlern getragen werden.

Wie die Hinterziehung von Zöllen bekämpft werden kann: Zollkontrollen und der Austausch von Informationen

Waren, die in die EU eingeführt werden, unterliegen Zollkontrollen. Mit diesen Zollkontrollen können das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts sowie der Schutz der finanziellen Interessen der EU nur dann sichergestellt werden, wenn die Kontrollen auf gemeinsamen Vorschriften basieren und von den Mitgliedstaaten auf harmonisierte und standardisierte Art und Weise angewendet werden.

Zollkontrollen von Einfuhren können zu den folgenden Zeitpunkten durchgeführt werden:

1. vor der Ankunft der Waren im EU-Gebiet oder am Entladeort (in diesem Fall werden sie als Kontrollen vor der Ankunft oder vor der Überlassung der Waren bezeichnet);
2. bei Einfuhr der Waren (die sogenannten Kontrollen zum Zeitpunkt der Überlassung der Waren);
3. nach der Einfuhr von Waren, sobald sie zum zollrechtlich freien Verkehr überlassen wurden. Hierbei handelt es sich um nachträgliche Kontrollen. Das können auf Buchprüfungen basierende Kontrollen (nachträgliche Prüfungen) oder transaktionsbasierte Kontrollen (sonstige nachträgliche Kontrollen) sein.

Da die EU über keinen harmonisierten Kontrollrahmen und über keinen harmonisierten Rahmen für das Risikomanagement verfügt, unterscheiden sich Kombination und Häufigkeit dieser drei Formen der Kontrollen von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat. Weniger wirksame Kontrollen zum Zeitpunkt vor oder während der Überlassung der Waren bedeuten, dass die restlichen die Erhebung von Zöllen betreffenden Risiken nach der Überlassung der Waren gemindert werden sollten.

Die Zollbehörden müssen Informationen zum internationalen Handel mit anderen Ländern austauschen, um die Einhaltung der zollrechtlichen Vorschriften sowie die vollständige Erhebung der Abgaben sicherzustellen. Dies wird als gegenseitige Amtshilfe bezeichnet.

Der Austausch von Informationen kann auf EU-Ebene zwischen den Mitgliedstaaten oder zwischen ihnen und der Kommission oder auf internationaler Ebene mit Nicht-EU-Ländern stattfinden. Der Austausch von Informationen auf EU-Ebene erfolgt entweder im Rahmen der Verordnung über die gegenseitige Amtshilfe oder des Zollrisikomanagementsystems für risikobezogene Informationen.

Zollbehörden können auch im Rahmen von über EU-Aktionsprogramme finanzierten gemeinsamen Maßnahmen, Seminaren, Schulungen, Projektgruppen, Arbeitsbesuchen und grenzüberschreitenden Maßnahmen zusammenarbeiten und Informationen und bewährte Verfahren austauschen. Zwei wichtige Aktionsprogramme der EU dienen der Finanzierung des Austauschs von Informationen und der Zusammenarbeit zwischen Zollbehörden zum Schutz der finanziellen Interessen der EU: Zoll 2013/Zoll 2020 und Hercule II/Hercule III.

Während der sechsjährigen Durchführungsdauer von Zoll 2013 wurden beinahe 325 Millionen Euro bereitgestellt, "um die von den Mitgliedstaaten im Hinblick auf ein effizientes Funktionieren des Binnenmarktes im Zollbereich durchgeführten Maßnahmen zu unterstützen und zu ergänzen"⁵. Im Rahmen von Zoll 2020 soll das Funktionieren der Zollunion unterstützt werden. Die dazugehörige Verordnung beinhaltet mehrere spezifische Ziele zur Unterstützung der Zollbehörden beim Schutz der finanziellen und wirtschaftlichen Interessen der Union; Finanzmittel in Höhe von fast 525 Millionen Euro für den Zeitraum 2014-2020 werden bereitgestellt.

Hercule II war ein Aktionsprogramm der EU, mit dem Maßnahmen zur Verhinderung und Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteten rechtswidrigen Handlungen finanziert wurden. Im Zeitraum 2007-2013 wurden im Rahmen des Programms fast 100 Millionen Euro für Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung zur Verfügung gestellt. Auf das Programm Hercule II folgte das Programm Hercule III, das für den Zeitraum 2014-2020 mit einem Haushalt von 105 Millionen Euro ausgestattet wurde.

Die Zollbehörden tauschen im Rahmen von internationalen Abkommen wie Präferenzhandelsregelungen, Amtshilfeabkommen und Bestimmungen über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden Informationen mit Nicht-EU-Ländern aus und arbeiten mit diesen Ländern zusammen.

Präferenzhandelsregelungen ermöglichen es Handelspartnern, sich in ihren Handelsbeziehungen präferenzielle Bedingungen zu gewähren. Diese Abkommen können gegenseitig oder unilateral sein. Amtshilfeabkommen stellen eine Rechtsgrundlage für Informationsersuchen an Nicht-EU-Länder dar, insbesondere um Zuwiderhandlungen gegen das Zollrecht zu verhindern, zu untersuchen und zu bekämpfen.

Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung der Europäischen Kommission (OLAF) schließt Amtshilfeabkommen mit Nicht-EU-Ländern und mit für Untersuchungen zuständigen Verwaltungsstellen internationaler Organisationen. Mit diesen Abkommen sollen praktische Leitlinien für die operative Zusammenarbeit des OLAF mit Partnerbehörden bereitgestellt werden, insbesondere durch die Benennung einer Kontaktstelle.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Im Zuge der Prüfung wurde untersucht, ob die Kommission und die Mitgliedstaaten solide Einfuhrverfahren entwickelt haben, die die finanziellen Interessen der EU schützen.

Der Hof führte Prüfbesuche bei Zollbehörden in fünf Mitgliedstaaten durch: in Spanien, Italien, Polen, Rumänien und im Vereinigten Königreich. Die Auswahl der Mitgliedstaaten basierte auf den folgenden Risikokriterien: i) Höhe ihrer TEM-Beiträge zum EU-Haushalt; ii) Auswirkungen der Unterbewertungen im jeweiligen Mitgliedstaat; iii) Anteil der auf Buchprüfungen basierenden Kontrollen an den nachträglichen Kontrollen insgesamt.

Der Prüfungszeitraum umfasste die Jahre 2007-2017. Die Prüfung des Hofes war in zwei Phasen unterteilt (weitere Details zum Prüfungsansatz sind in Anhang I und Anhang II enthalten):

1. Erste Phase: vorbereitende Arbeiten bei der Kommission und in den Mitgliedstaaten, einschließlich eines Prüfbesuchs bei den Kommissionsdienststellen: Generaldirektion Steuern und Zollunion, Generaldirektion Haushalt, OLAF und Gemeinsame Forschungsstelle (JRC) sowie bei der Weltzollorganisation (WZO) zum Zwecke der Sammlung von Informationen und Daten, die für die Vor-Ort-Prüfungen in den Mitgliedstaaten nützlich sein könnten. Dadurch war auch der Vergleich der zollrechtlichen Bestimmungen und Verfahren der EU mit WZO-Standards möglich⁶. Um zu prüfen, ob die Zollkontrollen und die Risikomanagementverfahren reibungslos verlaufen, wählte der Hof vor jedem Prüfbesuch in einem Mitgliedstaat vier Stichproben von risikobehafteten Einfuhren und eine Stichprobe von Prüfungen aus, die von den Zollbehörden durchgeführt wurden.
2. Zweite Phase: Vor-Ort-Prüfungen sowohl bei der Kommission (Generaldirektion Steuern und Zollunion, Generaldirektion Haushalt und OLAF) als auch in den ausgewählten Mitgliedstaaten, mit besonderem Augenmerk auf den Systemen und Kontrollen.

Bemerkungen

Im derzeitigen System wird der Bedeutung von Zöllen als Finanzierungsquelle für den EU-Haushalt keine Priorität eingeräumt

Im Bericht der Hochrangigen Gruppe "Eigenmittel" wird hervorgehoben, dass die TEM⁷ einen Referenzwert für echte EU-Einnahmen darstellen. Die EU hat jedoch noch keine Schätzung der Zolllücke vorgenommen, es gibt Negativanreize, die die Mitgliedstaaten von der Durchführung von Kontrollen abhalten, und die Finanzierung der Zollprogramme der EU stellt die finanzielle Tragfähigkeit der Zollunion nicht vollständig sicher oder ist nicht immer mit dem Schutz der finanziellen Interessen der EU verknüpft.

Die Kommission hat keine Schätzung der Zolllücke durchgeführt

Im Jahr 2013 forderte das Europäische Parlament die Kommission auf, die Erhebung verlässlicher Daten über die Zoll- und Mehrwertsteuerlücke in den Mitgliedstaaten zu verstärken und dem Parlament diesbezüglich alle sechs Monate Bericht zu erstatten⁸. Die Kommission ist dieser Aufforderung in Bezug auf die Zolllücke nicht nachgekommen, finanziert jedoch regelmäßig Studien zum Umfang der Mehrwertsteuerlücke. Die Kommission veröffentlicht einen jährlichen Vergleich zwischen den zusätzlichen Feststellungen von TEM, die sich aus ihren Kontrolltätigkeiten ergeben, und dem tatsächlich erhobenen Betrag. Dies entspricht keinesfalls der in Ziffer 10 beschriebenen Zolllücke.

Das OLAF hat eine Berechnung des potenziellen Ausfalls an Zöllen und MwSt. vorgenommen, der auf die Unterbewertung der Einfuhren von Textilien und Schuhen aus China ins Vereinigte Königreich zurückzuführen ist. Der Berechnung zufolge beliefen sich die potenziellen Zollausfälle im Zeitraum 2013-2016 auf beinahe 2 Milliarden Euro. Das OLAF bewertet derzeit, ob es in anderen Mitgliedstaaten - darunter die vier in der Stichprobe des Hofes erfassten Mitgliedstaaten - potenzielle Ausfälle gibt.

Eine jährliche Schätzung der Zolllücke würde es ermöglichen, die Leistung der Zollunion im Hinblick auf den Schutz der finanziellen Interessen der EU zu bewerten. Sie würde außerdem dazu beitragen, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten Mittel gezielt dorthin lenken, wo sie am dringendsten benötigt werden.

Ein Negativanreiz hält die Mitgliedstaaten von der Durchführung von Zollkontrollen ab

Die Zollbehörden der Mitgliedstaaten sind für die Erhebung von Zöllen verantwortlich: Sie müssen alle erforderlichen Maßnahmen treffen, damit sichergestellt wird, dass die Zölle ordnungsgemäß dem EU-Haushalt zufließen, und damit die finanziellen Interessen der EU geschützt werden⁹. Um dies zu gewährleisten, kontrolliert die Kommission einmal im Jahr die Zollbehörden der Mitgliedstaaten.

Die Kommission kann einen Mitgliedstaat im Falle von Verwaltungsfehlern finanziell haftbar machen¹⁰. Mitgliedstaaten, die keine Zollkontrollen durchführen, sind diesem Risiko möglicherweise nicht ausgesetzt: Beispielsweise stellte der Hof fest, dass im Vereinigten Königreich insolvente Wirtschaftsbeteiligte von der Zielpopulation eines Projekts zur nachträglichen Kontrolle ausgeschlossen werden. In der Tat beklagte sich ein Mitgliedstaat, je stärker er Betrug bekämpfe, desto höher sei das Risiko, dass die Kommission ihn finanziell haftbar mache.

Wenn Zollbehörden eine nachträgliche Kontrolle durchführen und herausfinden, dass Zölle in zu geringer Höhe gezahlt wurden, müssen sie die geschuldeten Zölle nacherheben. Die Zollbehörden teilen dem Zollschuldner den fälligen Betrag mittels eines Nacherhebungsbescheids mit. Aus Statistiken der Kommission geht hervor, dass in den ausgewählten Mitgliedstaaten mit Ausnahme Polens die Zahl der Nacherhebungsbescheide gesunken ist¹¹ (siehe Abbildung 1).

Quelle: Datenbank OWNRES.

Da keine Schätzung der Zolllücke vorliegt, lässt sich nicht beurteilen, ob dies auf eine rückläufige Entwicklung bei der Wirksamkeit der nachträglichen Kontrollen zurückzuführen ist oder darauf, dass die Lücke kleiner geworden ist.

Die Unterfinanzierung transeuropäischer IT-Systeme könnte zu einer verzögerten Umsetzung des Zollkodex der Union führen

Die vollständige Umsetzung des Zollkodex der Union (UZK) ist untrennbar mit der Entwicklung der unterstützenden IT-Systeme verbunden. Alle gemäß UZK erforderlichen elektronischen Systeme sollen bis zum 31. Dezember 2020 vollständig betriebsbereit sein. Nach diesem Datum müssen Methoden der elektronischen Datenverarbeitung zur Regel werden, und die EU-Zollbehörden werden zu einer papierlosen Umgebung übergehen.

Laut der Abschlussbewertung des Aktionsprogramms Zoll 2013¹² könnten unzureichende Investitionen der Mitgliedstaaten zu einer Verzögerung der EU-weiten Bereitstellung von Zollsystemen führen. Mit diesem Programm wurden die EU-Spezifikationen der transeuropäischen IT-Systeme finanziert, und die Mitgliedstaaten trugen die Kosten dafür, ihre nationalen Systeme mit den EU-Spezifikationen kompatibel zu machen.

Aus derselben Bewertung geht auch hervor, dass Beamten der Mitgliedstaaten zufolge die Kosten für die nationalen Verwaltungen etwa gleich hoch sind wie die Kosten, die die Kommission trägt, und dass Umsetzung und Aktualisierung der europäischen Systeme für die Mitgliedstaaten besonders teuer sein können, falls die nationalen Systeme komplex und unzureichend integriert sind. Einige Komponenten der Europäischen Informationssysteme werden jedoch nicht mit dem Programm Zoll 2020 finanziert, sondern von den Mitgliedstaaten getragen¹³.

Nationale Haushaltszwänge können die ordnungsgemäße Umsetzung europäischer Systeme gefährden, und einige Mitgliedstaaten meldeten im Jahr 2015 fehlende nationale Haushaltsmittel. Darüber hinaus haben einige Mitgliedstaaten in ihren Antworten auf einen Fragebogen, der ihnen 2016 von der Kommission übermittelt wurde, das Risiko von Verzögerungen bestätigt.

Wie die Kommission feststellte, erhoben im Jahr 2015 sieben Mitgliedstaaten mehr als 80 % der TEM und vier Mitgliedstaaten nahezu 60 % der TEM¹⁴. Dem sollten die als Anteil der Erhebungskosten einbehaltenen Beträge gegenübergestellt werden: So behält beispielsweise ein Mitgliedstaat¹⁵ mehr als eine Milliarde Euro ein, wohingegen am anderen Ende der Skala ein anderer Mitgliedstaat¹⁶ weniger als 10 Millionen Euro einbehält. Es gibt im Zollsystem jedoch auch Fixkosten, etwa in Bezug auf IT-Systeme¹⁷.

Laut dem Bericht der Hochrangigen Gruppe "Eigenmittel" haben Länder, in denen sich die wichtigsten Einfuhrhäfen befinden (Belgien, die Niederlande) - und wo somit TEM in erheblichem Umfang erhoben werden - zuweilen das Argument vorgebracht, dass ihr Anteil an den TEM zu hoch sei. Hingegen belastet die Finanzierung der Komponenten der Europäischen Informationssysteme, die nicht durch das Aktionsprogramm Zoll 2020 bezahlt werden, kleine TEM-Beitragszahler vergleichsweise stärker.

Die Finanzierung der Zollinfrastruktur der Mitgliedstaaten im Rahmen des Aktionsprogramms Hercule ist nicht immer mit dem Schutz der finanziellen Interessen der EU verknüpft

Der Hof untersuchte Beispiele von abschließenden Durchführungsberichten, die von den Begünstigten des Programms Hercule II bereitgestellt wurden, und stellte fest, dass es nicht immer eine eindeutige Verbindung zwischen den durch die geförderte Ausrüstung erzielten Ergebnissen und dem Schutz der finanziellen Interessen der EU gibt. So wurden mit dem Programm beispielsweise die Beschlagnahme von Haschisch mithilfe von Endoskopen sowie eine Mini-Überwachungskamera für die Beschlagnahme von hochwertigen Fahrzeugen finanziert, usw.

In seiner Stellungnahme Nr. 3/2012 stellte der Hof Folgendes fest¹⁸: "Die kofinanzierte Ausrüstung wird nicht notwendigerweise ausschließlich für den Schutz der finanziellen Interessen der EU verwendet, sondern auch für Maßnahmen im Zusammenhang mit Drogen, Waffen, Gefängnisausbrüchen, Menschenhandel, Steuerbetrug, Kreditkartenbetrug, Geldfälschung und Korruption in nationalen Strafverfolgungsbehörden". Dies könnte dazu führen, dass die Zollbehörden die finanziellen Interessen der EU weniger wirksam schützen.

Das Potenzial der Instrumente und Programme der EU zum Austausch von Zollinformationen und zur Förderung der Zusammenarbeit wurde nicht vollständig ausgeschöpft

Der Austausch von Informationen kann auf EU-Ebene zwischen den Mitgliedstaaten oder zwischen ihnen und der Kommission oder auf internationaler Ebene mit Nicht-EU-Ländern stattfinden. Der Hof stellte fest, dass die EU ein System entwickelt hat, das diesen Informationsaustausch ermöglicht, dieser jedoch nicht in vollem Umfang genutzt wird.

Die EU hat vielversprechende Informationskanäle zwischen den Mitgliedstaaten und zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten eingerichtet, es gibt jedoch Mängel in Bezug auf ihren Inhalt und ihre Nutzung

Die Instrumente für den Austausch von Informationen gemäß der Verordnung über die gegenseitige Amtshilfe werden von den Mitgliedstaaten nicht in vollem Umfang genutzt

Die Mitgliedstaaten können Informationen zu Verstößen gegen zollrechtliche Vorschriften untereinander und mit der Kommission mithilfe von Instrumenten und Datenbanken austauschen, die in der Verordnung über die gegenseitige Amtshilfe vorgesehen sind¹⁹. Dieser Austausch erfolgt über das gesicherte Informationssystem für die Betrugsbekämpfung (Anti-Fraud Information System, AFIS), das elektronische Kommunikationsinstrument, mit dessen Hilfe die Mitgliedstaaten ihren Pflichten zur Meldung von Unregelmäßigkeiten nachkommen.

Auf der Basis der von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen kann die Kommission die Einleitung einer Ermittlung beschließen. Die Kommission kann auch entscheiden, mithilfe von Amtshilfemitteilungen Betrugswarnungen an die Mitgliedstaaten zu verbreiten.

Der Hof stellte fest, dass die Mitgliedstaaten die Anfragen des OLAF in Amtshilfemitteilungen zur Bekämpfung von Betrug in Bezug auf Unterbewertung, falsche Angaben zum Ursprungsland oder die falsche Einreihung von Waren nicht einheitlich umsetzen. Darüber hinaus ermittelte er Fälle, in denen die geprüften Mitgliedstaaten den Anfragen des OLAF nicht nachkamen.

Die Mitgliedstaaten können weitere Informationssysteme wie das Zollinformationssystem (ZIS) zur Verhinderung, Untersuchung und Verfolgung von Verstößen gegen das Zollrecht nutzen und dadurch Informationen schneller zur Verfügung stellen. Der Hof stellte jedoch fest, dass die ausgewählten Mitgliedstaaten bis auf Polen das ZIS²⁰ selten für den Austausch von Informationen zu zollrechtlichen Unregelmäßigkeiten/Betrug mit den zuständigen Behörden in anderen Mitgliedstaaten nutzen.

Die Mitgliedstaaten bemängelten außerdem das Problem der doppelten Meldung im ZIS und im Risiko-Informationsformular (RIF) zum Austausch risikobezogener Informationen. Diese seltene Nutzung der ZIS-Datenbank und die genannte Überschneidung verringern die Wirksamkeit dieses Informationsaustauschs.

Um diese Überschneidung zu beseitigen, leitete die Kommission das Projekt "Eine Beschlagnahme, ein Bericht" ein. Im Jahr 2016 bat sie die Mitgliedstaaten, an einer Umfrage teilzunehmen. Die große Mehrheit der Mitgliedstaaten gab Mehrfachmeldungen als Problem an, das bewältigt werden muss. Darüber hinaus wurde im Rahmen des Aktionsprogramms Zoll 2020 eine Projektgruppe²¹ eingerichtet, die sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten und der Kommission zusammensetzt. Sie hat die Aufgabe, die ersten Schlussfolgerungen der Befragung zu erörtern und Empfehlungen auszusprechen, wie diese Frage angegangen werden kann.

Der Austausch von Informationen zur Bekämpfung von Unterbewertung funktioniert gut

Um das Risiko der Unterbewertung auszuschalten, hat die Kommission eine Methodik zur Schätzung von "fairen Preisen"²² entwickelt, bei der sie ein statistisches Verfahren auf COMEXT-Daten²³ anwendet, um solide Schätzungen der Preise für eingeführte Waren zu erstellen²⁴. Das OLAF verbreitet diese Schätzungen unter den Zollbehörden der Mitgliedstaaten.

Diese Informationen über faire Preise sind ein wirksames Instrument für das Risikomanagement, das zur Bestimmung potenzieller Fälle von Unterbewertung beiträgt, wenn zusätzlich andere Risiken oder Betrugsindikatoren vorliegen, wie die Beteiligung von verdächtigen Wirtschaftsbeteiligten an der Einfuhr (negativ aufgefallene Wirtschaftsbeteiligte). Die Informationen könnten auch dazu verwendet werden, Schätzungen vorzunehmen, welcher Teil der Zolllücke auf Unterbewertung zurückzuführen ist.

Der Austausch von Informationen zur Bekämpfung von falschen Angaben zum Ursprungsland hat sich in jüngster Zeit verbessert

Einführer können die Zollschuld auch verringern, indem sie ein falsches Ursprungsland der eingeführten Waren angeben. Auf diese Weise erhalten sie einen ermäßigten Zollsatz oder Zollfreiheit gemäß einer Präferenzhandelsregelung und/oder vermeiden die Zahlung von Antidumping- oder Ausgleichszöllen²⁵, die für das tatsächliche Ursprungsland festgelegt wurden. Mitunter wird der wahre Ursprung der Waren durch eine betrügerische Umladung in einem Zwischenland verschleiert, in dem die Waren zunächst vorübergehend gelagert und dann mit gefälschten Unterlagen in die EU versandt werden. Der Hof fand im Internet mehrere Beispiele von Unternehmen, die diese betrügerische Umladung als "Dienstleistung" anbieten.

Zur Bekämpfung von derartigem Betrug hat die Kommission ConTraffic und die Containerstatusmeldungen entwickelt. Mit diesen Werkzeugen werden Zollbehörden Informationen über Containerrouten sowie Risikobewertungsdienste bereitgestellt. Das System sendet automatisch Betrugssignale an die Mitgliedstaaten, wenn es Diskrepanzen zwischen dem vom Einführer angegebenen Ursprungsland und der Containerroute erkennt.

Laut der Gemeinsamen Forschungsstelle (Joint Research Centre, JRC) wurde im Zeitraum 2008-2015 – im Rahmen eines experimentellen Pilotprojekts des OLAF und der JRC in Zusammenarbeit mit 12 Mitgliedstaaten – der angemeldete Ursprung von fünf Millionen eingeführten Artikel analysiert und wurden mithilfe des Systems ConTraffic 1187 Betrugssignale über potenziellen Betrug im Zusammenhang mit dem Ursprung an die Mitgliedstaaten gesendet. Der potenzielle wirtschaftliche Wert dieser Signale belief sich auf 19 Millionen Euro. Bei insgesamt 2 % der analysierten Waren wurden ein Ursprung und ein Versandland angegeben, die der Containerroute nicht entsprachen. Auf der Grundlage des Projekts ConTraffic kam die Kommission zu dem Schluss²⁷, dass es im Jahr 2011 für die EU-27 mehr als 1 500 Fälle falscher Angaben des Ursprungslandes gab, die für die EU zu einem Einnahmenausfall von insgesamt mindestens 25 Millionen Euro und von wahrscheinlich mehr als 100 Millionen Euro geführt haben.

ConTraffic hat jedoch Grenzen und kann nicht immer dazu genutzt werden, den tatsächlichen Ursprung von Waren zu ermitteln.

Austausch von risikobezogenen Informationen: Zu viele Informationen sind kontraproduktiv

Die Zollbehörden sind dazu verpflichtet, mithilfe eines Risiko-Informationsformulars Risikoinformationen auszutauschen, die nicht nur mit beobachteten Risiken zusammenhängen, sondern auch mit Bedrohungen, die an einem anderen Ort in der Union ein hohes Risiko darstellen²⁸. Die vom Hof befragten Zollvertreter brachten jedoch ihre Bedenken zu Risiko-Informationsformularen zum Ausdruck, die sie von anderen Mitgliedstaaten erhalten hatten, da diese nicht immer detailliert genug waren, um von Nutzen zu sein. Auch das Problem der doppelten Meldung im gemeinsamen Zollrisikomanagementsystem (CRMS) und im ZIS wurde erwähnt. Darüber hinaus erteilen die Mitgliedstaaten und das OLAF nicht immer angemessene Rückmeldungen.

Laut der Abschlussbewertung des Aktionsprogramms Zoll 2013²⁹ reichten einige Mitgliedstaaten zahlreiche Risiko-Informationsformulare für relativ geringe und lokale Risiken ein. Dies führte zu einem Übermaß an Informationen und erschwerte die Ermittlung der Hauptrisiken.

Bei der Zusammenarbeit und beim Austausch von Informationen mit Nicht-EU-Ländern sind Verbesserungen festzustellen

Wenn ein Mitgliedstaat begründete Zweifel an der Gültigkeit und/oder Echtheit eines Präferenzursprungsnachweises hat, kann er ein Ersuchen um Amtshilfe an den Begünstigten/das Partnerland einer Präferenzhandelsregelung übermitteln, um diesen Nachweis bestätigen zu lassen. Begründete Zweifel können entstehen, wenn der auf dem Ursprungsnachweis verwendete Stempel nicht dem im von der Kommission verwalteten Managementsystem für Muster³⁰ (Specimen Management System, SMS) enthaltenen Stempel entspricht oder wenn die Behörde, die den Nachweis ausgestellt hat, nicht der dort angeführten Behörde entspricht. Die Antwort der Behörden des Nicht-EU-Landes oder – unter bestimmten Bedingungen – das Ausbleiben dieser Antwort kann die Verweigerung einer Präferenzbehandlung rechtfertigen³¹.

Der Hof prüfte die Umsetzung seiner Empfehlungen 5-13 aus seinem Sonderbericht Nr. 2/2014 "Werden die Präferenzhandelsregelungen angemessen verwaltet?" durch die Kommission und stellte fest, dass die Kommission einen Aktionsplan für die Überwachung der Anwendung von Präferenzhandelsregelungen³² umgesetzt und eine ständige Überwachungsroutine (Fragebögen, Prüfbesuche usw.) eingeführt hat.

Die Mitgliedstaaten haben jedoch über Probleme mit Ländern wie Indien, Indonesien, Afghanistan, Nepal und Bangladesch berichtet, die verspätete Antworten und Antworten von unzureichender Qualität auf Amtshilfeersuchen betreffen. Probleme in Bezug auf Indien und Vietnam deckte der Hof bereits in der vorgenannten Prüfung auf³³.

Amtshilfeabkommen oder Amtshilfeprotokolle zu internationalen Abkommen stellen eine Rechtsgrundlage für Informationsersuchen an Nicht-EU-Länder dar und erfüllen diesen Zweck sehr gut. Der Hof ermittelte jedoch Fälle einer unzureichenden Zusammenarbeit seitens Chinas: Die Mitgliedstaaten berichteten über Probleme beim Einholen von Antworten auf Amtshilfeersuchen. Laut dem OLAF wurde bis heute nur ein Drittel der rund 150 Nachprüfungsersuchen, die nach der GZA "Snake"³⁴ an China übermittelt wurden, beantwortet. Das Vereinigte Königreich setzt in China einen eigenen Zollverbindungsbeamten im Ausland ein, um Informationen zu Ausfuhren in das Vereinigte Königreich zu erhalten. Das OLAF verfügt auch über einen Übersee-Verbindungsbeamten in Peking.

Im Zusammenhang mit dem "Action Plan on Undervaluation", der die strategische Vereinbarung über die Verwaltungszusammenarbeit 2015 begleitete, versahen die chinesischen Behörden die an die EU übermittelten Dokumente mit einer Ausschlussklausel, laut der diese Dokumente nicht in Verwaltungsverfahren verwendet werden können. Ein Nachweis der zum Zeitpunkt der Ausfuhr angemeldeten Preise von Textilien und Schuhen würde es den Zollbehörden der Mitgliedstaaten erleichtern, die durch Unterbewertung entstandenen Ausfälle beizutreiben, wenn die Wirtschaftsbeteiligten die Nacherhebungsbescheide vor Gericht anfechten.

Auf der Grundlage seines operativen Bedarfs verhandelt das OLAF derzeit mit Partnerbehörden in Nicht-EU-Ländern und mit internationalen Organisationen über eine Reihe von Vereinbarungen über die Verwaltungszusammenarbeit. Vereinbarungen über die Verwaltungszusammenarbeit zwischen dem OLAF und Ermittlungsbehörden von Nicht-EU-Ländern stellen ein wichtiges zusätzliches Instrument zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union dar, die den bestehenden Rechtsrahmen ergänzen.

Durch EU-Aktionsprogramme wurden der Wissensaustausch und die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten gefördert, jedoch wurde nicht wirksam sichergestellt, dass alle Zollverwaltungen wie eine einzige Verwaltung handeln

Im Rahmen von Zoll 2013/Zoll 2020 und Hercule II/Hercule III werden Finanzmittel bereitgestellt, damit die Zollbehörden zusammenarbeiten und Informationen und bewährte Verfahren austauschen können, und zwar durch i) Mitteilungs- und Informationsaustauschsysteme sowie durch ii) die Teilnahme an gemeinsamen Maßnahmen wie Seminaren, Schulungen, Projektgruppen, Arbeitsbesuchen und grenzüberschreitenden Aktionen. Der Hof stellte fest, dass sowohl mit Zoll 2013 als auch mit Hercule II ein wirksamer Beitrag zur Förderung des Wissensaustauschs und der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten geleistet wurde.

Im Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Verwirklichung der Ziele des Programms Hercule II heißt es jedoch³⁵: "Zwar wurden Anstrengungen unternommen, um die Planung der verschiedenen Unionsprogramme z. B. im Bereich des Zollwesens zu koordinieren, es könnte jedoch mehr getan werden, um die Zusammenarbeit zwischen den Dienststellen der Kommission zu fördern, damit Synergien zwischen Programmen entstehen und Überschneidungen zwischen Programmen und Initiativen auf Ebene der EU vermieden werden."

Eines der spezifischen Ziele von Zoll 2013 besteht darin, "ein System zur Leistungsmessung in den Zollverwaltungen der Mitgliedstaaten zur Steigerung ihrer Effizienz und Wirksamkeit beizubehalten"³⁶. Der Hof konnte jedoch keine Leistungsindikatoren finden, anhand deren gemessen werden könnte, ob das Ziel des Programms Zoll 2013 erreicht wurde, dass die Zollverwaltungen aller Mitgliedstaaten "wie eine einzige Verwaltung handeln", um Kontrollen mit vergleichbaren Ergebnissen an jedem Ort des Zollgebiets der EU sicherzustellen, oder ob das Ziel des Programms Zoll 2013 erreicht wurde, die finanziellen Interessen der EU zu schützen. Wie Hof feststellte, wurde das Ziel, sicherzustellen, dass alle Zollverwaltungen wie eine einzige Verwaltung handeln, mit dem Programm Zoll 2013 nicht erreicht (siehe Ziffern 89-110).

Die Schlussfolgerung in der Abschlussbewertung des Programms Zoll 2013 in Bezug auf den Schutz der finanziellen Interessen der EU basierte auf dem Feedback der Mehrzahl der mitgliedstaatlichen Verwaltungen. Dieses Feedback fiel in Bezug auf das Zollrisikomanagementsystem und den Beitrag von Surveillance 2 zum Risikomanagement positiv aus. Der Hof stellte jedoch Mängel fest, die beide Informationsaustauschsysteme betrafen. Der Hof stellte außerdem fest, dass die Verwaltungen der Mitgliedstaaten nicht wie eine einzige Verwaltung handeln.

In Bezug auf gemeinsame Maßnahmen hat das Programm zum Aufbau und zum Erhalt von Netzwerken beigetragen. Laut der Abschlussbewertung gab es eindeutige Hinweise darauf, dass mit dem Programm ein bedeutender Beitrag dazu geleistet wurde, relevante Informationen, bewährte Verfahren sowie Arbeitsmethoden und -verfahren unter den Mitgliedstaaten der EU zu verbreiten, insbesondere hinsichtlich der Entwicklung nationaler Spezifikationen für IT-Systeme und ihrer Umsetzung.

Im Hinblick auf Zoll 2020 wurde in der Abschlussbewertung des Programms Zoll 2013 zwar eine Empfehlung betreffend die "Entwicklung eines umfassenden Überwachungsrahmens als Grundlage für die Leistungsüberwachung und frühzeitige Problemerkennung" ausgesprochen, der Hof fand jedoch keine Hinweise darauf, dass die Mitgliedstaaten Daten zu Leistungsindikatoren sammeln, um den Grad der Konvergenz zwischen den Mitgliedstaaten (d. h. handeln wie eine einzige Verwaltung) zu messen.

Gemäß Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a des Beschlusses zur Auflage des Programms Hercule II³⁷ war eines der Ziele des Programms die Verstärkung der transnationalen und multidisziplinären Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten, der Kommission und dem OLAF. Aus der Abschlussbewertung geht jedoch hervor, dass das Programm Hercule II hauptsächlich zur Verstärkung der transnationalen und multidisziplinären Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten beigetragen hat³⁸. Schulungen zur Betrugsbekämpfung und Schulungen, Seminare und Konferenzen mit einem juristischen Schwerpunkt waren die wichtigsten Faktoren, die zur Erreichung dieses Ziels beitrugen.

Es liegen keine Informationen darüber vor, inwieweit die Wirkungsindikatoren von Zoll 2020 erreicht sind. Außerdem gibt es keine Informationen zur Erreichung der Output-, Ergebnis- oder Wirkungsindikatoren in Bezug auf Hercule III. Daher kann der Hof keine vorläufigen Einschätzungen zur Wirksamkeit dieser Programme vornehmen.

Die EU hat Fortschritte auf dem Gebiet der einheitlichen Anwendung zollrechtlicher Vorschriften gemacht

Als Zollunion muss die EU den Gemeinsamen Zolltarif und die zollrechtlichen Vorschriften der EU einheitlich anwenden, um ihre finanziellen Interessen zu schützen und sicherzustellen, dass die im Binnenmarkt tätigen Wirtschaftsbeteiligten auf einheitliche Bedingungen treffen.

Der Zolltarif umfasst die Nomenklatur (oder Einreihung von Waren) und die Zollsätze, die für die einzelnen Warenarten gelten. Er gilt in allen Mitgliedstaaten der EU; die Zollsätze richten sich allerdings nach Art und Ursprung der eingeführten Waren. Zum Zolltarif gehören darüber hinaus alle sonstigen Rechtsvorschriften der EU, die sich auf die Höhe des zu entrichtenden Zolls für eine bestimmte Einfuhr auswirken, wie beispielsweise die gemeinsame Handelspolitik³⁹.

Insgesamt wird die einheitliche Anwendung von zolltariflichen Maßnahmen mit dem TARIC sichergestellt

Der TARIC - der Integrierte Zolltarif der EU - ist eine mehrsprachige Datenbank, die alle Maßnahmen umfasst, die sich auf den gemeinsamen Zolltarif sowie auf die Rechtsvorschriften zu Handel und Landwirtschaft beziehen. Er trägt zur Sicherstellung der einheitlichen Anwendung durch alle Mitgliedstaaten bei und bietet Wirtschaftsteilnehmern einen klaren Überblick über alle Maßnahmen, die bei der Einfuhr in die EU oder bei der Ausfuhr von Waren aus der EU durchgeführt werden müssen⁴⁰.

Die Kommission überwacht auf zweierlei Weise, ob die TARIC-Datenbank in die Zollsysteme zur Überlassung von Waren der Mitgliedstaaten integriert oder damit verknüpft ist: i) durch Untersuchungen vor Ort bei den Zollbehörden der Mitgliedstaaten und ii) durch die kontinuierliche Überwachung der Qualität/Richtigkeit (Plausibilitätsprüfungen) der Zollanmeldungen, die in den Mitgliedstaaten abgegeben werden, über die Datenbank Surveillance 2.

Der Hof stellte fest, dass im Vereinigten Königreich nicht die aktuelle Version von TARIC, TARIC 3, verwendet wird, da es sich bei TARIC 1 um die einzige mit dem elektronischen Zollsystem zur Überlassung von Waren des Vereinigten Königreichs kompatible Version handelt. TARIC-3-Daten werden manuell in TARIC 1 erfasst und hochgeladen. Darüber hinaus fehlen einige TARIC-Sperrparameter im nationalen TARIC-System des Vereinigten Königreichs. Außerdem verwendet das Vereinigte Königreich andere Zollverfahrenscodes als andere Mitgliedstaaten⁴¹.

Darüber hinaus meldet das Vereinigte Königreich für die Datenbank Surveillance 2 Einfuhrzollanmeldungen unter 1 000 Euro⁴² nicht gesondert an die Kommission, da es im Rahmen des vereinfachten Verfahrens einen Schwellenwert anwendet, der für die Übermittlung statistischer Daten zum Außenhandel mit Nicht-EU-Ländern an Eurostat festgelegt wurde. Unterhalb dieses Schwellenwerts werden eingeführte Artikel unter einer speziellen mit Eurostat vereinbarten Warennummer zusammengefasst, um dieser Rechtsvorschrift zu entsprechen. In den Jahren 2014 und 2015 erfolgten 88 % der Einfuhranmeldungen auf Artikelebene im Vereinigten Königreich im Rahmen vereinfachter Verfahren.

Für Wirtschaftsbeteiligte, die Waren ins Vereinigte Königreich einführen, besteht ein hohes Risiko der uneinheitlichen Anwendung von EU-Rechtsvorschriften, da

1. der TARIC im elektronischen Zollsystem zur Überlassung von Waren manuell aktualisiert wird, was das Risiko von Ungenauigkeiten und einer unvollständigen Einnahmenerhebung birgt;
2. im Vereinigten Königreich Sperrparameter im TARIC fehlen, was mit Sicherheitsrisiken verbunden ist;
3. bei Einfuhrzollanmeldungen unter 1 000 Euro keine Plausibilitätsprüfungen stattfinden, was das Risiko einer falschen Anwendung des TARIC zusätzlich erhöht;
4. für Einfuhren andere Zollverfahrenscodes verwendet werden, was eine Belastung für Wirtschaftsbeteiligte darstellt, die in verschiedenen Mitgliedstaaten tätig sind, und das Risiko der falschen Anwendung zollrechtlicher Bestimmungen birgt.

Außerdem führt die Kommission Aktualisierungen des TARIC rückwirkend durch, was negative Auswirkungen auf die finanziellen Interessen der EU haben kann. Diese Aktualisierungen werden der Generaldirektion Haushalt jedoch nicht systematisch mitgeteilt, was ihr eine Nachverfolgung der einheitlichen Anwendung in den Mitgliedstaaten ermöglichen würde.

Genehmigungen und Überwachungsdokumente sind bei der Anwendung handelspolitischer Maßnahmen wie Zollaussetzungen⁴³, Zollkontingenten, Kontingenten, Zollplafonds⁴⁴ und Überwachungsmaßnahmen⁴⁵ von grundlegender Bedeutung. Bei der Anwendung dieser Maßnahmen ist es von zentraler Bedeutung, eine Bestandsaufnahme des Umfangs der eingeführten Waren vorzunehmen. In einigen Fällen darf dieser Umfang nicht überschritten werden oder es gelten, wenn er überschritten wird, normale Zollsätze.

Genehmigungen und Überwachungsdokumente werden für eine festgelegte Warenmenge ausgestellt. Damit gewährleistet ist, dass keine Waren ohne gültige Unterlagen in den freien Verkehr auf dem EU-Markt gelangen, müssen die Mengen bei jeder einzelnen Einfuhr zum Zeitpunkt der Überlassung auf der Genehmigung abgeschrieben und vom Zoll bescheinigt werden⁴⁶.

Der Hof empfahl⁴⁷ in seinem Sonderbericht Nr. 1/2010 "Werden die vereinfachten Zollverfahren für Einfuhren wirksam kontrolliert?", die Kommission solle "alle Mitgliedstaaten dazu ermuntern, die Abwicklung vereinfachter Verfahren einschließlich der elektronischen Verwaltung (Online-Abschreibung zum Zeitpunkt der Überlassung der Waren) von Genehmigungen und ähnlichen Dokumenten auf IT umzustellen und IT-gestützte Risikoprofile für TEM-bezogene und handelspolitische Aspekte zu verwenden".

Es ist geplant, dass diese Empfehlung bis Ende 2020 umgesetzt wird, zusammen mit der vollständigen Umsetzung der UZK-Bestimmungen über vereinfachte Verfahren⁴⁸. Sie wird jedoch nicht die Online-Abschreibung von Genehmigungen und ähnlichen Dokumenten zum Zeitpunkt der Überlassung der Waren in allen Mitgliedstaaten umfassen. Einfuhren ohne gültiges Dokument haben negative Auswirkungen auf die Interessen der EU-Hersteller, die durch die handelspolitische Maßnahme geschützt werden sollen. Außerdem können sie im Falle von Zollaussetzungen, Zollkontingenten, Kontingenten und Zollplafonds negative Auswirkungen auf die finanziellen Interessen der EU haben.

Die Kommission hat die Empfehlungen des Hofes zu verbindlichen Zolltarifauskünften umgesetzt

Eine verbindliche Zolltarifauskunft (vZTA) ist eine offizielle schriftliche Entscheidung, die drei Jahre lang gültig ist und von einer Zollbehörde ausgestellt wird, die einem Anmelder vor einer Einfuhr (oder Ausfuhr) eine Bewertung der Einreihung von Waren in die zolltarifliche Nomenklatur der EU zur Verfügung stellt. Die vZTA ist für alle EU-Zollbehörden und den Inhaber der Entscheidung verbindlich. Wenn der Einführer der Inhaber einer vZTA ist, muss dies bei der Einfuhr von Waren, die in den Anwendungsbereich der vZTA fallen, in der Zollanmeldung angegeben werden. Die vZTA gibt Wirtschaftsbeteiligten Sicherheit und trägt zur einheitlichen Anwendung der zollrechtlichen Vorschriften bei.

Der Hof verfolgte die Umsetzung seiner Empfehlungen aus einem vorherigen Sonderbericht seitens der Kommission weiter⁴⁹ und stellte fest, dass zwar einige IT-Entwicklungen⁵⁰ erst ab Oktober 2017 verfügbar sein werden, alle Empfehlungen jedoch mit dem Inkrafttreten des UZK und seiner Durchführungs- und delegierten Rechtsakte am 1. Mai 2016 umgesetzt worden sind.

Die Zollbehörden der vom Hof ausgewählten Mitgliedstaaten überprüfen zum Zeitpunkt der Überlassung jedoch nicht, ob der Inhaber der vZTA sie tatsächlich für die Einfuhr von Waren der Art verwendet, die in der vZTA angegeben ist. Einfuhrerklärungen, auf denen ein anderer, jedoch ähnlicher TARIC-Code wie auf der vZTA angegeben ist, werden vom Risikomanagementsystem auch nicht für eine nachträgliche Kontrolle gekennzeichnet. Somit kann der Inhaber einer vZTA, der mit der vZTA-Entscheidung nicht zufrieden ist, Einfuhren falsch einreihen, um die Entscheidung zu umgehen, wenn die Mitgliedstaaten seinen Antrag nicht prüfen, und so die Zahlung von höheren Zöllen gemäß den Angaben in der vZTA vermeiden.

Es gibt immer noch keine EU-weiten Zollwertentscheidungen

Eine EU-weite Zollwertentscheidung wäre eine offizielle schriftliche Entscheidung, in der eine Zollbehörde Anmeldern vor einer Einfuhr eine Bewertung dazu vorlegt, wie ein bestimmtes Element des Zollwerts innerhalb eines bestimmten Zeitraums behandelt werden sollte. Aus der Entscheidung ginge hervor, wie zum Beispiel eine Provisionszahlung, eine Lizenzgebührzahlung oder Aspekte einer Vereinbarung über Verrechnungspreise bei der Zollwertermittlung behandelt werden sollten⁵¹.

Eine EU-weite Zollwertentscheidung würde für Rechtssicherheit und einheitliche Bedingungen für Wirtschaftsbeteiligte sorgen, die in mehreren Mitgliedstaaten tätig sind. Der Hof empfahl⁵² der Kommission, geeignete gesetzgeberische und administrative Maßnahmen zu treffen, um das "Fehlen gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften, die gemeinschaftsweite Zollwertentscheidungen ermöglichen", zu beheben.

Gemäß UZK⁵³ verfügt die Kommission über die Befugnis, mithilfe delegierter Rechtsakte den Anwendungsbereich von Entscheidungen in Bezug auf verbindliche Auskünfte auszuweiten, sodass diese Entscheidungen auch andere Faktoren umfassen, "auf deren Grundlage Einfuhr- oder Ausfuhrabgaben bemessen oder andere handelspolitische Maßnahmen angewendet werden", also auch Zollwertfragen. Bisher hat die Kommission diese Möglichkeit jedoch noch nicht genutzt.

Die Kommission hat die Empfehlung des Hofes noch nicht umgesetzt. 17 Jahre später ist es immer noch nicht möglich, EU-weite Zollwertentscheidungen zu erlassen.

Die Mitgliedstaaten verfolgen keinen einheitlichen Ansatz bei der Zollkontrolle von Einfuhren, was dazu führen kann, dass Zölle in zu geringer Höhe gezahlt werden

Die Zollbehörden der Mitgliedstaaten sollen "wie eine einzige" Zollbehörde handeln. Das war eines der Ziele des Programms Zoll 2013. Wenn die Mitgliedstaaten keinen einheitlichen Ansatz bei der Zollkontrolle von Einfuhren verfolgen, können sich Betrüger das schwächste Glied in der Kette aussuchen, um ihre betrügerischen Einfuhren durchzuführen.

Der Hof stellte fest, dass es keine harmonisierte und standardisierte Anwendung von Zollkontrollen durch die Mitgliedstaaten gibt, die einen vergleichbaren Umfang der Zollkontrollen in der gesamten EU gewährleisten würde, um wettbewerbsfeindliches Verhalten an den verschiedenen Eingangs- und Ausgangsorten der EU zu verhindern.

Das Fehlen eines einheitlichen Ansatzes in Bezug auf Zollkontrollen zur Unterbewertung führt zu einer Verzerrung bei der Wahl des Einfuhrmitgliedstaats

Die Mitgliedstaaten stehen vor der Herausforderung, die betrügerische Unterbewertung zu bekämpfen. In potenziellen Betrugsfällen dieser Art sollten Kontrollen zum Zeitpunkt der Überlassung der Waren prioritär durchgeführt werden, da die Gefahr besteht, dass die Einführer anschließend insolvent werden oder verschwinden. Wenn berechtigte Zweifel daran bestehen, dass der angemeldete Warenwert dem tatsächlichen Transaktionswert entspricht, können die Zollbehörden bei der Durchführung von Kontrollen zum Zeitpunkt der Überlassung der Waren zusätzliche Informationen sowie zusätzliche Unterlagen anfordern. Berechtigte Zweifel können insbesondere dann bestehen, wenn der angemeldete Warenwert unterhalb eines festgelegten Risikoschwellenwerts liegt.

Zum Zwecke des Risikomanagements kann der Risikoschwellenwert auf der Basis von fairen Preisen bestimmt werden (siehe Ziffer 48). In bestimmten Fällen legen Einführer Belegdokumente vor (Rechnungen, Kaufverträge, Kontoauszüge), die alle den angemeldeten (falschen) Werten entsprechen. Alle Angaben entsprechen den dem Zoll vorgelegten Dokumenten, und die Unterbewertung ist schwierig aufzudecken. In diesen Fällen können weitere Zahlungen entweder in bar oder über Dritte erfolgen, die der Differenz zwischen dem angemeldeten (unterbewerteten) und dem tatsächlichen Preis entsprechen. Abbildung 2 zeigt eine Unterbewertung am Beispiel einer im Voraus geleisteten Barzahlung.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage eines Beispiels der WZO.

Das Zollverfahren 42 ermöglicht es dem Einführer, eine MwSt.-Befreiung zu erhalten, wenn die eingeführten Waren in einen anderen Mitgliedstaat weiterbefördert werden. In diesem Fall wird die MwSt. im Bestimmungsmitgliedstaat geschuldet⁵⁴. Wenn die Einfuhr im Rahmen des Zollverfahrens 42 erfolgt, sollten die Zollbehörden des Bestimmungsmitgliedstaats im Wege der Amtshilfe zusätzliche Informationen zum tatsächlichen Transaktionswert anfordern, da der Endempfänger der Waren eine Zahlung z. B. an einen chinesischen Lieferanten leisten könnte, die viel höher ist als der Rechnungswert, den der Zollvertreter den Zollbehörden des Einfuhrmitgliedstaats mitteilt. Das kann jedoch zeitraubend oder erfolglos sein, weil der angegebene Erwerber sich vom Endempfänger der Waren unterscheiden oder ein "Missing Trader" sein kann⁵⁵.

Wenn weiterhin Zweifel bestehen, können Proben der eingeführten Waren entnommen und eine Sicherheit gefordert werden⁵⁶, um die potenziellen Abgabenausfälle abzudecken. Die Kommission hat den Mitgliedstaaten im Rahmen der Umsetzung des vorrangigen Kontrollbereichs (Priority Control Area, PCA) "Discount" in Bezug auf Unterbewertung von Textilien und Schuhe aus asiatischen Ländern klare Leitlinien zur Bekämpfung der Unterbewertung an die Hand gegeben. Es gibt jedoch weiterhin praktische Schwierigkeiten.

Der Hof wählte in jedem der besuchten Mitgliedstaaten eine Stichprobe von 30 potenziell unterbewerteten Einfuhren des Jahres 2015 von Textilien und Schuhen aus Asien aus, um zu überprüfen, ob die Mitgliedstaaten den in den Amtshilfemitteilungen des OLAF enthaltenen Anfragen mit Relevanz für Unterbewertung nachgekommen waren. Der Hof stellte fest, dass die Mitgliedstaaten die relevanten Amtshilfemitteilungen auf unterschiedliche Weise umgesetzt hatten und dass den Anfragen des OLAF nicht immer nachgekommen wurde. Der Hof stellte außerdem fest, dass alle Artikel der Stichprobe deutlich unterbewertet waren. In einigen Fällen lagen die bei der Einfuhr angegebenen Preise für verarbeitete Baumwolle sogar unter dem Preis für Rohbaumwolle. Abbildung 3 und Abbildung 4 enthalten einen Vergleich zwischen den Risikoschwellenwerten verarbeiteter Baumwolle, den Preisen für Rohbaumwolle und den bei der Einfuhr angegebenen Preisen in den Stichproben aus dem Vereinigten Königreich und Polen:

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der webbasierten Ressource THESEUS (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) und von der Website http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der webbasierten Ressource THESEUS (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) und von der Website http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Der Hof stellte außerdem fest, dass Mitgliedstaaten, die weniger Kontrollen zum Zeitpunkt der Überlassung der Waren durchführen, mehr Einfuhren anziehen. Das wird insbesondere im Falle von Kontrollen bezüglich der Unterbewertung von Textilien und Schuhen aus China deutlich: Hier ziehen Mitgliedstaaten, die keine Kontrollen zum Zeitpunkt der Überlassung der Waren durchführen, Handelsverkehr aus anderen Mitgliedstaaten an.

Im Vereinigten Königreich werden die in Ziffer 92 beschriebenen Risikoschwellenwerte nicht angewendet, und für die Überlassung von Waren, die mit einem potenziell unterbewerteten Zollwert angemeldet wurden, wird bei der Überlassung der Waren keine Garantie zur Deckung der potenziellen Abgabenausfälle gefordert. Das OLAF hat aber alle Mitgliedstaaten aufgefordert, alle angemessenen Vorsichtsmaßnahmen zu treffen, um die finanziellen Interessen der EU zu schützen, und für ermittelte verdächtige Sendungen Zölle hinterlegen zu lassen, um zukünftige Zollausfälle zu verhindern.

Der Hof stellte fest, dass die Tatsache, dass im Vereinigten Königreich keine Garantie für potenziell unterbewertete Waren gefordert wird, zu einer Umlenkung des Handelsverkehrs geführt hat: Einfuhren von deutlich unterbewerteten chinesischen Waren, die im Versand aus anderen Mitgliedstaaten kommen, werden nach ihrer Abfertigung gemäß Zollverfahren 42 im Vereinigten Königreich zurück nach Kontinentaleuropa transportiert, wie etwa Textilien oder Schuhe aus China, die im Rahmen des externen Versandverfahrens von Hamburg nach Dover versandt werden, wo sie im Rahmen des Zollverfahrens 42 ohne Kontrollen zum Zeitpunkt der Überlassung der Waren zum zollrechtlich freien Verkehr überlassen und dann z. B. zurück nach Polen oder in die Slowakei transportiert werden. Abbildung 5 zeigt ein Beispiel für dieses "Einfuhrpunkt-Shopping" im Rahmen des Zollverfahrens 42:

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Die Aktion "Octopus" wurde 2016 vom französischen Zoll in Zusammenarbeit mit dem OLAF organisiert. Schwerpunkt waren Einfuhren im Rahmen des Zollverfahrens 42. Diese Aktion im Rahmen der Verwaltungszusammenarbeit machte deutlich, dass Betrug durch Unterbewertung hauptsächlich im Vereinigten Königreich stattfand und noch weiter dadurch verschlimmert wurde, dass in den Bestimmungsmitgliedstaaten keine MwSt. gezahlt wurde. Die auf gefälschten Rechnungen beruhenden angemeldeten Warenwerte betrugen nur 10 bis 20 % des tatsächlichen Warenwerts, was erhebliche Auswirkungen auf die erhobenen Zölle und Steuern hatte⁵⁷.

Zu den Auswirkungen der betrügerischen Verwendung des Zollverfahrens 42 auf die Ausfälle an MwSt.- und Zollabgaben heißt es in Ziffer 83 des Sonderberichts des Hofes Nr. 24/2015⁵⁸: "Im Vereinigten Königreich ermittelte der Hof zwei Fälle von im Rahmen von Zollverfahren 42 unterbewerteten Einfuhren, die von der Steuer- und Zollbehörde des Vereinigten Königreichs (HMRC) als Ergebnis der gemeinsamen Zollaktion des OLAF bereits aufgedeckt worden waren. Die HMRC schätzte die Auswirkungen auf die MwSt.-Erhebung im Vereinigten Königreich auf 0,5 Millionen GBP und auf 10,6 Millionen GBP in anderen Mitgliedstaaten. Die geschätzten Auswirkungen auf die Zollerhebung im Vereinigten Königreich belaufen sich auf 81 Millionen GBP. Diese von der HMRC vorgenommenen Schätzungen der Auswirkungen beziehen sich auf alle von den beiden in der Stichprobe erfassten Wirtschaftsbeteiligten in einem Dreijahreszeitraum eingeführten Güter."

Abbildung 6 enthält Daten von Eurostat aus dem Zeitraum 2007-2016 zu den fünf vom Hof ausgewählten Mitgliedstaaten. Mitgliedstaaten, die gründliche Kontrollen zum Zeitpunkt der Überlassung der Waren in Bezug auf die Unterbewertung von Textilien und Schuhen aus China durchführten, stellten fest, dass die durchschnittlich angemeldeten Einfuhrpreise stiegen, wobei das Einfuhrvolumen jedoch sank. Das Vereinigte Königreich verzeichnete eine Erhöhung des Einfuhrvolumens um 358 000 Tonnen, während das Einfuhrvolumen in den anderen vier Mitgliedstaaten insgesamt um 264 000 Tonnen sank.

Quelle: Eurostat.

Untermauert wird dies zusätzlich durch die vom OLAF für den Zeitraum 2013-2016 durchgeführten Schätzungen der potenziellen Abgabenausfälle, die auf die Unterbewertung von Textilien und Schuhen zurückzuführen sind.

Laut dem OLAF⁵⁹ hätten die vom Vereinigten Königreich im Zeitraum 2013-2016 bereitgestellten traditionellen Eigenmittel um 1,9874 Milliarden Euro (brutto) bzw. 1,5736 Milliarden Euro (netto) höher sein sollen. In Abbildung 7 ist die Quantifizierung des möglichen Ausfalls (netto, nach Abzug der Erhebungskosten) im Vergleich zu den gesamten Eigenmitteln und den von den Mitgliedstaaten während desselben Zeitraums tatsächlich bereitgestellten traditionellen Eigenmitteln veranschaulicht.

Quelle: Jährlicher Tätigkeitsbericht der Generaldirektion Haushalt für das Jahr 2016.

Dadurch wird die folgende Feststellung aus dem Sonderbericht Nr. 23/2016 zusätzlich untermauert: "Unterschiede bei der Zollkontrollpraxis der Mitgliedstaaten können zur Folge haben, dass ein Hafen für weltweit agierende Reedereien attraktiver ist als ein anderer"⁶⁰.

Die Mitgliedstaaten verfolgen bei der Bekämpfung von Betrug in Bezug auf Ursprung und Einreihung unterschiedliche Ansätze

Das OLAF kann mithilfe von Amtshilfemitteilungen Betrugswarnungen an die Mitgliedstaaten verbreiten. Sie enthalten an die Zollbehörden der Mitgliedstaaten gerichtete Anfragen, die dem Schutz der finanziellen Interessen der EU dienen sollen.

Der Hof stellte fest, dass die fünf ausgewählten Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Amtshilfemitteilungen des OLAF 2015/15 zu falscher Einreihung und 2014/21-2015/18 zu falschen Angaben zum Ursprungsland unterschiedliche Ansätze verfolgten. Unehrliche Wirtschaftsbeteiligte können abweichende Ansätze in Bezug auf Zollkontrollen für die Zwecke der Zollhinterziehung ausnutzen.

Der Hof stellte außerdem fest, dass die Nachverfolgung von Amtshilfemitteilungen in denjenigen Mitgliedstaaten einfacher ist, in denen die Angabe des Versenders in der Einfuhrzollanmeldung (Einheitspapier) obligatorisch ist.

Die Mitgliedstaaten verfolgen in Bezug auf Sanktionssysteme unterschiedliche Ansätze

In der EU obliegt die Durchsetzung der zollrechtlichen Bestimmungen den Mitgliedstaaten⁶¹, die als Abschreckung gegen Zuwiderhandlungen eine Vielzahl an zivil-, verwaltungs- und/oder strafrechtlichen Sanktionen einsetzen können. Das kann zu Wettbewerbsverzerrungen auf dem Binnenmarkt zwischen legitimen Wirtschaftsbeteiligten führen, während Betrüger diese Unterschiede ausnutzen und den finanziellen Interessen der EU schaden können.

Der Hof stellte fest, dass Verstöße gegen das Zollrecht in Polen, Belgien und Frankreich als Straftaten angesehen und systematisch strafrechtlich verfolgt werden. In Polen gibt es weder verwaltungs- noch zivilrechtliche Sanktionen für Verstöße gegen zollrechtliche Bestimmungen.

Die Kommission legte einen Vorschlag für eine Richtlinie über den Rechtsrahmen der Europäischen Union in Bezug auf Zollrechtsverletzungen und Sanktionen⁶² vor, der derzeit vom Rat und vom Europäischen Parlament geprüft wird. Dieser Vorschlag für eine Richtlinie ist das Ergebnis einer Studie⁶³ zu den Rechtsrahmen der Mitgliedstaaten in Bezug auf Zollrechtsverletzungen und Sanktionen.

Es bestehen Schlupflöcher bei den Zollkontrollen von Einfuhren

Das Risikomanagement der Zollbehörden der Mitgliedstaaten umfasst die Ermittlung, Bewertung, Analyse und Minderung der unterschiedlichen Arten und Höhen der Risiken, die mit dem internationalen Warenhandel verbunden sind.

Das Zollrisikomanagement der EU basiert auf dem Grundsatz "Bewertung im Vorfeld - Kontrolle wenn erforderlich". Je nachdem, welche Risiken vorhanden sind, können diese vor dem Verladen der Waren im Ausfuhrland angegangen werden, vor ihrer Ankunft im EU-Gebiet oder am Entladeort, zum Zeitpunkt der Einfuhr oder nach Überlassung der Waren zum zollrechtlich freien Verkehr⁶⁴.

Einfuhren können im Rahmen von normalen oder vereinfachten Verfahren erfolgen. Die Einfuhr von Waren mithilfe vereinfachter Verfahren erleichtert den Handel dadurch, dass die Überlassung der Waren schneller erfolgt. Die Kommission erstellt alljährlich einen Bericht zur Leistung der Zollunion, der eine Übersicht über die Häufigkeit und Wirksamkeit der unterschiedlichen Arten der durchgeführten Zollkontrollen enthält.

Die Mitgliedstaaten führen keine Kontrollen vor der Ankunft durch, um die finanziellen Interessen der EU zu schützen

Vor der Ankunft der Waren können die Zollbehörden über Ladungsverzeichnisse und andere Quellen Vorabinformationen zu bevorstehenden Warenlieferungen erhalten. In der EU können Transportunternehmen oder ihre Bevollmächtigten am ersten (Flug-)Hafen der Einfuhr in das Zollgebiet der EU innerhalb einer vorgegebenen Frist vor der Ankunft der Waren summarische Eingangsanmeldungen in elektronischer Form einreichen. Für die Zollrisikoanalyse zuständige Teams können diese Daten analysieren und eine vorläufige Auswahl für die Zollkontrolle treffen. Zu diesem Zeitpunkt sind jedoch nur begrenzte Informationen verfügbar, die gründliche Kontrollen bezüglich der Besteuerung ermöglichen würden, z. B. in Bezug auf den Zollwert oder die Einreihung der eingeführten Waren⁶⁵.

Die Zollbehörden der fünf ausgewählten Mitgliedstaaten führten an, dass sie auf der Grundlage summarischer Eingangsanmeldungen vor der Ankunft der Waren keine Kontrollen bezüglich der Besteuerung durchführen können, da relevante Daten fehlen. Durch verdächtige (negativ aufgefallene) Wirtschaftsbeteiligte können jedoch Kontrollen vor der Ankunft der Waren bezüglich der Besteuerung ausgelöst werden, falls die summarische Eingangsanmeldung Daten zu Versender und Empfänger enthält. Das ist zwar regelmäßig der Fall, diese Daten können jedoch auch fehlen⁶⁶.

Die Mitgliedstaaten führen nicht immer die von ihrem Risikomanagementsystem vorgeschlagenen Kontrollen durch

Vom Risikomanagementsystem vorgeschlagene Kontrollen zum Zeitpunkt der Überlassung der Waren können entweder in einer Warenbeschau, in Belegkontrollen oder in der Entnahme einer Probe von Waren zur weiteren Analyse bestehen, einschließlich Laboranalysen.

Der Hof stellte fest, dass sich Zollbeamte in den vom Hof besuchten Mitgliedstaaten bis auf das Vereinigte Königreich ohne hierarchische Genehmigung oder Bestätigung über eine von einem Risikofilter vorgeschlagene Kontrollmaßnahme hinwegsetzen können. Das stellt eine Lücke im internen Kontrollsystem dar, die die Wirksamkeit des Zollrisikomanagementsystems untergräbt.

Im Vereinigten Königreich finden Belegkontrollen und Warenbeschauen nur im Rahmen normaler Einfuhrverfahren statt; diese machen 12 % der Einfuhranmeldungen aus. Der Hof stellte fest, dass im Jahr 2015 99,77 % der im Rahmen des normalen Einfuhrverfahrens angemeldeten Einfuhren innerhalb von einer Stunde abgefertigt wurden und dass im Rahmen von Belegkontrollen zur Aufdeckung falscher Ursprungsangaben zum Zeitpunkt der Überlassung der Waren weder die Original-Ursprungsnachweise noch die ConTraffic-Datenbank auf Diskrepanzen geprüft werden. Das wirft Fragen in Bezug auf die Wirksamkeit der Kontrollen zum Zeitpunkt der Überlassung der Waren im Vereinigten Königreich auf. Die restlichen 88 % der Einfuhrerklärungen wurden im Rahmen des vereinfachten Verfahrens eingereicht, weshalb die eingeführten Waren keiner Kontrolle zum Zeitpunkt der Überlassung der Waren unterzogen wurden.

Die Anzahl der nachträglichen Kontrollen gleicht den Rückgang der Kontrollen zum Zeitpunkt der Überlassung der Waren im Rahmen des vereinfachten Verfahrens nicht aus

Wirtschaftsbeteiligte, die eine Bewilligung für die Inanspruchnahme vereinfachter Zollverfahren für Einfuhren besitzen, gelangen in den Genuss einer beschleunigten Überlassung der Waren durch den Zoll. Die Zollbehörden verlassen sich auf die Richtigkeit ihrer Einfuhranmeldungen und führen weniger Kontrollen vor der Überlassung durch. Zum Ausgleich sollten Prüfungen vor der Bewilligung sowie nachträgliche Prüfungen vorgenommen werden⁶⁷. Im Jahr 2015 erfolgten fast vier Fünftel aller Einfuhren in die EU im Rahmen vereinfachter Verfahren, wovon 0,2 % Kontrollen zum Zeitpunkt der Überlassung der Waren unterzogen wurden.

Der Hof stellte jedoch fest, dass in Spanien und im Vereinigten Königreich im Rahmen von vereinfachten Verfahren keine Kontrollen zum Zeitpunkt der Überlassung der Waren durchgeführt werden. Das stellt insbesondere im Fall des Vereinigten Königreichs ein ernsthaftes Problem dar, da dort die weitaus meisten Einfuhrerklärungen im Rahmen vereinfachter Verfahren abgegeben werden.

Ein zugelassener Wirtschaftsbeteiligter (Authorised Economic Operator, AEO) ist ein zuverlässiger Wirtschaftsbeteiligter, der bei der Warenabfertigung weniger Warenbeschauen und Belegkontrollen unterzogen wird. Die Zollbehörden bewilligen den Status eines AEO unter der Voraussetzung, dass der Wirtschaftsbeteiligte bestimmte Kriterien erfüllt⁶⁸.

Eine der im UZK vorgesehenen Vereinfachungen ermöglicht Einfuhranmeldungen mittels Anschreibung in der Buchführung des Bewilligungsinhabers. In diesem Fall ist der Wirtschaftsbeteiligte verpflichtet, die Gestellung der Waren an den Zoll zu melden; in dieser Meldung sind jedoch keine Daten zu Ursprung, zolltariflicher Einreihung und Zollwert der Waren enthalten⁶⁹, die es den Zollbehörden ermöglichen würden, eine aussagekräftige Risikoanalyse bezüglich der Besteuerung durchzuführen. Außerdem können die Zollbehörden den AEO von der Verpflichtung der Gestellung der Waren befreien⁷⁰.

Der Hof ermittelte Fälle, in denen im Kuriersektor tätige AEO die Zollbefreiung für Sendungen mit geringem Zollwert missbrauchen, und weitere Fälle, in denen AEO die AEO-Voraussetzungen zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs des Hofes nicht erfüllten, oder in denen AEO entweder als Anmelder oder als Vertreter unterbewertete Einfuhren von Textilien und Schuhen aus China vorlegten.

Der Hof stellte fest, dass Italien keine nachträglichen Prüfungen in Übereinstimmung mit der Definition des Leitfadens Zollprüfung durchführt, noch nicht einmal bei AEO. Im Vereinigten Königreich prüfte der Hof 10 Akten zu nachträglichen Prüfungen von AEO, aber keine davon war de facto eine nachträgliche Prüfung; es handelte sich vielmehr um Bewertungen oder Überwachungen hinsichtlich der weiteren Erfüllung der AEO-Voraussetzungen.

Schließlich wies die Kommission im Juli 2016 darauf hin, dass sechs Mitgliedstaaten⁷¹ entweder keine nachträglichen Prüfungen durchgeführt hatten oder keine Informationen zu diesen Prüfungen bereitstellten. In diesen Mitgliedstaaten wurden rund 20 % der gesamten Zollabgaben in der EU erhoben⁷². Durch nachträgliche Prüfungen soll das nach der Überlassung der Waren und anderen nachträglichen Kontrollen verbleibende Restrisiko beseitigt werden. Wenn diese nachträglichen Prüfungen jedoch nicht durchgeführt werden, bleibt das Risiko bestehen.

Einfuhren in andere Mitgliedstaaten werden selten nachträglichen Kontrollen unterzogen

Wenn ein Einführer mit Hauptsitz in einem Mitgliedstaat (Mitgliedstaat 2) einen Einfuhrvorgang in einen anderen Mitgliedstaat (Mitgliedstaat 1) durchführt, muss Mitgliedstaat 1 Zollkontrollen durchführen⁷³.

Der Hof stellte fest, dass die Zollbehörden von Mitgliedstaat 1 sich nicht an die Zollbehörden von Mitgliedstaat 2 wenden, um die Buchführungsunterlagen, Bankverbindungen usw. des auf seinem Hoheitsgebiet ansässigen Wirtschaftsbeteiligten anzufordern, und dass die Zollbehörden von Mitgliedstaat 2 keine Kenntnis von den durchgeführten Einfuhren haben, da die Behörden von Mitgliedstaat 1 nicht verpflichtet sind, sie zu melden.

Erschwerend kommt hinzu, dass die in der Einfuhrdatenbank "Surveillance 2" der Mitgliedstaaten enthaltenen Informationen für nachträgliche Prüfungen nur begrenzt von Nutzen sind, da sie nicht den Namen des Einführers und/oder Anmelders umfassen. Die vollständige Inbetriebnahme⁷⁴ einer Datenbank namens "Surveillance 3", die diese und andere relevante Informationen enthält, wird erst für den 1. Oktober 2018 erwartet.

Der Hof stellte fest, dass dies insbesondere für das Zollverfahren 42 gilt. Im Rahmen dieses Verfahrens kann der Einführer mit Sitz in Mitgliedstaat 2 einen Vertreter in Mitgliedstaat 1 damit beauftragen, die Einfuhr dort durchzuführen, was die Durchführung der nachträglichen Kontrolle erschwert.

Laut dem OLAF werden rund 57 % aller mutmaßlich unterbewerteten Einfuhren aus China in den Bereichen Textilien und Schuhe im Rahmen von Zollverfahren 42 abgefertigt, wohingegen nur 16 % der Einfuhren insgesamt im Rahmen dieses Verfahrens abgefertigt werden.

Auch die Kommission hat während einer im Dezember 2016 in der Slowakei durchgeführten Kontrolle festgestellt, dass das Hauptrisiko der Unterbewertung bei Einfuhren im Rahmen von Zollverfahren 42 ermittelt wurde, bei denen der Einführer gewöhnlich in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist, was die Bekämpfung dieser Unterbewertung durch nachträgliche Kontrollen erschwert.

Das Fehlen von Prüfungen bei Zollbefreiung für Sendungen mit geringem Zollwert führt dazu, dass Zölle in zu geringer Höhe gezahlt werden

Die zollrechtlichen Vorschriften sehen für Sendungen mit einem geringen Zollwert die Ausnahme oder Befreiung von Zollabgaben vor. Waren, deren Zollwert unterhalb eines bestimmten Schwellenwerts liegt, sind von Zollabgaben und anderen Steuern befreit. Grund dafür ist, dass die potenzielle Erhebung geringer Einnahmen bei Sendungen mit geringem Zollwert den zur Sicherstellung der Einhaltung des Zollrechts erforderlichen Verwaltungs- und Betriebsaufwand nicht ausgleicht.

Durch die rasante Verbreitung des E-Commerce haben sich die Umstände geändert. Wie die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) einräumt⁷⁵, gab es zu "der Zeit, als die meisten gegenwärtig bestehenden Steuerbefreiungen für geringwertige Importe eingeführt wurden, […] noch keinen Interneteinkauf, und das Volumen der von Steuerbefreiungen betroffenen Einfuhren war relativ gering".

Für Warenlieferungen von Unternehmen aus Nicht-EU-Ländern an Verbraucher (B2C) gilt eine Mehrwertsteuerbefreiung (und Zollbefreiung) für geringfügige Lieferungen, wenn ihr Wert unterhalb des Schwellenwerts von 10 oder 22 Euro liegt. Zusätzlich zur MwSt. müssen, wenn der Wert der Waren 150 Euro übersteigt, Zollabgaben erhoben werden. Ein Geschenk, das von einer Privatperson an eine andere Privatperson (P2P) gesendet wird, ist von Zollabgaben und der MwSt. befreit, wenn sein Wert 45 Euro nicht übersteigt. Wenn sein Wert ohne MwSt. über 45 Euro und unter 700 Euro liegt, kann ein pauschaler Standardzollsatz von 2,5 % erhoben werden. All diese Befreiungen gelten auch für Waren, die online aus Nicht-EU-Ländern erworben werden.

Der Hof stellte fest, dass mithilfe des elektronischen Zollsystems zur Überlassung von Waren in den ausgewählten Mitgliedstaaten i) Einfuhren genehmigt wurden, für die eine Zollbefreiung für Waren mit einem geringen Zollwert beantragt wurde, obwohl der angemeldete Warenwert⁷⁶ über 150 Euro lag, und dass ii) Einfuhren von als Geschenke angemeldeten gewerblichen Sendungen genehmigt wurden.

Bei Einfuhren, die nach dem Inkrafttreten der Durchführungs- und delegierten Rechtsakte des UZK⁷⁷ am 1. Mai 2016 durchgeführt wurden, stellte der Hof fest, dass sogar Kurierunternehmen mit AEO-Status diese Zollbefreiungen auf Einfuhren missbrauchten. Das ist ein besonders ernsthaftes Problem, da AEO über interne Kontrollen verfügen müssen, mit denen illegale oder nicht ordnungsgemäße Geschäfte verhindert und erkannt werden können⁷⁸.

Vom Vereinigten Königreich zum E-Commerce gesammelte Nachweise deuten auf eine massive Unterbewertung um einen Faktor von 10 bis 100 von Waren hin, die aus dem Fernen Osten und zunehmend auch aus den USA eingeführt werden.

Laut den belgischen Zollbehörden werden Waren, die über bestimmte von Nicht-EU-Ländern betriebene Websites gekauft werden, systematisch als Waren mit einem Zollwert von unter 22 Euro angemeldet, während die Verbraucher tatsächlich mehr bezahlt haben⁷⁹.

Darüber hinaus werden laut einer Studie von Copenhagen Economics⁸⁰ nur auf 47 % der zollpflichtigen Postsendungen Einfuhrzölle erhoben, und diese unvollständige Erhebung von Einfuhrzöllen führt zu einem unmittelbaren Ausfall von Zollabgaben in der EU in Höhe von rund 0,25 Milliarden Euro.

Somit kommt es auf zweierlei Weise zu Ausfällen von Zollabgaben: i) durch Unterbewertung von Waren, wobei die Waren fälschlicherweise als für die Zollbefreiung für Sendungen mit geringem Zollwert in Betracht kommend angemeldet werden; ii) durch Anwendung der Befreiung von Zollabgaben auf nicht in Betracht kommende Waren, d. h. auf Waren, deren Zollwert mit über 150 Euro angemeldet wird und die wegen eines Schlupflochs vom Zollsystem zur Überlassung von Waren akzeptiert werden, oder gewerbliche Sendungen (B2C), die als Geschenke (P2P) angemeldet werden, da die Zollbehörden diese nicht kontrollieren.

Im Falle von Kurierunternehmen mit AEO-Status ist dies umso eher möglich, da sie weniger physischen und dokumentenbasierten Kontrollen unterzogen werden und somit auch weniger Kontrollen am Einfuhrpunkt und nachträglichen Kontrollen⁸¹.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Im Rahmen der Prüfung wurde die Frage untersucht, ob die Einfuhrverfahren der EU dem Schutz ihrer finanziellen Interessen dienen. Der Hof fand erhebliche Mängel, die darauf hindeuten, dass der Rechtsrahmen Schwachstellen aufweist. Zudem stellte er fest, dass die Zollkontrollen bei den Einfuhren von den Mitgliedstaaten nicht wirksam durchgeführt wurden, was negative Auswirkungen auf die finanziellen Interessen der EU hat.

Dass eine Einschätzung der Zolllücke fehlt, beeinträchtigt die Bewertung der Leistung der Zollunion im Hinblick auf den Schutz der finanziellen Interessen der EU und verhindert eine wirtschaftliche Ressourcenzuweisung an Bereiche wie z. B. Unterbewertung oder an die Mitgliedstaaten, in denen die höchsten potenziellen Ausfälle ermittelt wurden (siehe Ziffern 26-28).

Empfehlung 1

Um in der Lage zu sein, der Aufforderung des Europäischen Parlaments nachzukommen, sollte die Kommission eine Methodik entwickeln und ab 2019 in regelmäßigen Abständen Schätzungen der Zolllücke vorlegen; darüber hinaus sollte sie die Ergebnisse dieser Schätzungen bei der Zuweisung von Ressourcen sowie beim Festlegen operativer Zielvorgaben berücksichtigen.

Zieltermin für die Umsetzung: 2019.

Für die Mitgliedstaaten besteht kein ausreichender finanzieller Anreiz zur Durchführung von Zollkontrollen oder zur Verbesserung der Erhebung von Zollabgaben für den EU-Haushalt. Mitgliedstaaten, die Zollkontrollen durchführen, bei der Nacherhebung jedoch nicht erfolgreich sind, riskieren, dass sie die finanziellen Folgen dieser Ausfälle tragen müssen, wohingegen Mitgliedstaaten, die keine derartigen Kontrollen durchführen, widersinnigerweise unter Umständen keine negativen Folgen zu tragen haben. Darüber hinaus beklagte sich ein Mitgliedstaat, je stärker er Betrug bekämpfe, desto höher sei das Risiko, dass die Kommission ihn finanziell haftbar mache (siehe Ziffern 29-32).

Auch wenn Mittel im Rahmen von Aktionsprogrammen der EU bereitgestellt werden, sind diese nicht immer mit dem Schutz der finanziellen Interessen der EU verknüpft. Die Mitgliedstaaten stellen nicht immer die notwendigen Finanzmittel für die Umsetzung von Nicht-EU-Komponenten der Europäischen Informationssysteme bereit, die nicht im Rahmen der Aktionsprogramme finanziert werden. Dies könnte zu einer Verzögerung der Umsetzung des UZK führen. Einige Mitgliedstaaten, in denen sich die wichtigsten Einfuhrhäfen befinden, nehmen es hin, dass ihr Anteil an den einbehaltenen TEM zu hoch ist (siehe Ziffern 33-40).

Empfehlung 2

Die Kommission sollte alle verfügbaren Optionen in Erwägung ziehen, um unter dem neuen mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) die nationalen Zollbehörden in ihrer für die Belange der EU wichtigen Funktion zu unterstützen; dabei sollte auch überprüft werden, ob die Rate der Erhebungskosten angemessen ist.

Zieldatum für die Umsetzung: Beginn der Laufzeit des nächsten MFR.

Empfehlung 3

Die Kommission sollte vorschlagen, dass die nächsten EU-Aktionsprogramme zur Unterstützung der Zollunion genutzt werden, um zur finanziellen Tragfähigkeit der Europäischen Informationssysteme im Zollbereich beizutragen.

Zieldatum für die Umsetzung: Beginn der Laufzeit des nächsten MFR.

Der Informationsaustausch und die Zusammenarbeit in Zollfragen funktionieren reibungslos. Die Prüfung zeigte jedoch, dass es weiterhin Mängel bei den Instrumenten für den Informationsaustausch gibt, sowohl in Bezug auf den Inhalt als auch auf ihre Nutzung (siehe Ziffern 41-69).

Empfehlung 4

Die Kommission sollte folgende Maßnahmen ergreifen:

1. Sie sollte im Jahr 2018 Änderungen am Zollrecht vorschlagen, die darauf abzielen, die Angabe des Versenders in der Einfuhrzollanmeldung (Einheitspapier) verbindlich vorzuschreiben.
2. Sie sollte die Anfragen in Amtshilfemitteilungen präziser formulieren, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten sie einheitlich umsetzen.

Zieldatum für die Umsetzung: umgehend.

Empfehlung 5

Die Kommission sollte im Jahr 2018 in Nicht-EU-Ländern, wo in Freizonen die meisten betrügerischen Umladungen stattfinden, einen Übersee-Verbindungsbeamten für das OLAF ernennen.

Was die einheitliche Anwendung der zollrechtlichen Bestimmungen der EU angeht, so wird der Integrierte Zolltarif der Europäischen Gemeinschaften (TARIC) in vier der fünf geprüften Mitgliedstaaten einheitlich umgesetzt. Es gibt jedoch rückwirkende Änderungen im TARIC, die finanzielle Auswirkungen haben und von den Mitgliedstaaten sorgfältig umgesetzt werden müssen. Die Mitgliedstaaten prüfen nicht in angemessener Weise, ob die erteilten Entscheidungen bezüglich verbindlicher Zolltarifauskünfte (vZTA-Entscheidungen) zum Zeitpunkt der Einfuhr von den Inhabern tatsächlich angewendet werden. Zwar sollte die Kommission laut UZK den Erlass EU-weiter Zollwertentscheidungen ermöglichen, doch hat sie dies nicht getan (siehe Ziffern 70-88).

Empfehlung 6

Die Kommission sollte folgende Maßnahmen ergreifen:

1. Sie sollte mit Zieldatum 2020 sorgfältig weiterverfolgen, ob die Mitgliedstaaten die Einhaltung der vZTA-Entscheidungen kontrollieren.
2. Sie sollte den Erlass EU-weiter Zollwertentscheidungen unverzüglich ermöglichen, wie der Hof bereits im Sonderbericht Nr. 23/2000 empfohlen hat.

Die Mitgliedstaaten verfolgen unterschiedliche Ansätze bezüglich der Zollkontrollen zur Bekämpfung von Unterbewertung, falscher Angaben zum Ursprungsland und der falschen Einreihung von Waren sowie zur Verhängung von Sanktionen. Die Zollbehörden stehen vor der Herausforderung, einerseits mithilfe schnellerer, nahtloser Einfuhrverfahren den Handel erleichtern und andererseits Zollkontrollen durchführen zu müssen. Aufwendige Zollkontrollen können Auswirkungen darauf haben, welche Einfuhrzollstelle Wirtschaftsbeteiligte wählen, und (Flug-)Häfen mit weniger Zollkontrollen ziehen mehr Verkehr an. Der Hof stellte Fälle von "Einfuhrpunkt-Shopping" fest, d. h., Wirtschaftsbeteiligte entscheiden sich dafür, unterbewertete Waren in Mitgliedstaaten mit weniger strengen Kontrollen einzuführen (siehe Ziffern 89-110).

Empfehlung 7

Die Kommission sollte legislative Änderungen vorschlagen, die es ihr ermöglichen, ab 2021 Finanzkorrekturen gegen diejenigen Mitgliedstaaten zu verhängen, die den Risiken nicht in angemessener Weise entgegentreten und die möglicherweise "Einfuhrpunkt-Shopping" fördern.

Da keine ausreichenden Daten vorhanden sind, führen die Mitgliedstaaten vor der Ankunft der Waren keine Risikoanalyse bezüglich der Besteuerung durch, und ebenso wenig nach Meldung der Ankunft der Waren durch den Wirtschaftsbeteiligten in seinem Betrieb. Außerdem können die Zollbeamten in den fünf geprüften Mitgliedstaaten die vom nationalen Risikomanagementsystem vorgeschlagenen Kontrollen ignorieren, ohne dass eine hierarchische Genehmigung erforderlich ist. Was die vereinfachten Verfahren betrifft, so gleichen die Mitgliedstaaten die geringere Zahl an Kontrollen zum Zeitpunkt der Überlassung der Waren nicht durch nachträgliche Kontrollen aus. Darüber hinaus wird selten nachträglich kontrolliert, wenn ein Wirtschaftsbeteiligter eine Einfuhr in einen Mitgliedstaat vornimmt, in dem er nicht seinen Sitz hat. Die Mitgliedstaaten haben Schwierigkeiten, die Einhaltung der Bedingungen der Zollbefreiung für Sendungen mit geringem Zollwert durch die Wirtschaftsbeteiligten sicherzustellen, was zu Ausfällen sowohl für die nationalen Haushalte als auch für den EU-Haushalt führt. Der Hof stellte fest, dass im Kuriersektor tätige AEO diese Zollbefreiung missbrauchen (siehe Ziffern 111-141).

Empfehlung 8

Die Kommission sollte im Jahr 2018

1. gesetzgeberische Maßnahmen vorschlagen, um die Bereitstellung von zusätzlichen Datenelementen vorzuschreiben, die eine Analyse der finanziellen Risiken vor Ankunft der Waren oder nach der Meldung der Ankunft der Waren durch den Wirtschaftsbeteiligten in seinem Betrieb ermöglichen;
2. die Surveillance-Datenbank verbessern, um die Empfänger der Waren im Rahmen des Zollverfahrens 42 bestimmen zu können;
3. den Missbrauch von Zollbefreiungen für Sendungen mit geringem Zollwert bei Waren aus dem E-Commerce mit Nicht-EU-Ländern untersuchen.

Empfehlung 9

Die Mitgliedstaaten sollten umgehend

1. den Verzicht auf von einem bestimmten Risikofilter vorgeschlagene Kontrollen an eine vorher erteilte oder unmittelbar erfolgende Genehmigung einer vorgesetzten Stelle knüpfen;
2. in ihren elektronischen Systemen zur Überlassung von Waren Kontrollen einführen, um die Genehmigung von Einfuhranmeldungen zu blockieren, mit denen eine Zollbefreiung für Sendungen mit geringem Zollwert beantragt wird, wenn es sich um Waren mit einem angemeldeten Sachwert von mehr als 150 Euro handelt oder um gewerbliche Sendungen (B2C), die als Geschenke (P2P) angemeldet werden;
3. die Einhaltung der Bedingungen der Zollbefreiung für Sendungen mit geringem Zollwert seitens der Wirtschaftsbeteiligten nachträglich prüfen, einschließlich bei AEO;
4. Ermittlungspläne aufstellen, um den Missbrauch von Zollbefreiungen für Waren aus dem E-Commerce mit Nicht-EU-Ländern zu bekämpfen.

Dieser Bericht wurde von Kammer IV unter Vorsitz von Herrn Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 7. November 2017 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner LEHNE
Präsident

Glossar

Amtshilfe: Maßnahmen, die eine Zollverwaltung im Namen von oder in Zusammenarbeit mit einer anderen Zollverwaltung trifft, um die vorschriftsmäßige Anwendung des Zollrechts und insbesondere die Verhütung, Ermittlung und Verfolgung von Zuwiderhandlungen gegen das Zollrecht zu gewährleisten.

Einfuhrmitgliedstaat: Mitgliedstaat, in dem die Waren physisch in das Zollgebiet der EU gelangen und in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführt werden.

Einfuhrpunkt-Shopping (Import point shopping): Aussuchen eines Zolleinfuhrpunkts mit weniger Kontrollen, um auf illegale Weise geringere Zollabgaben zu zahlen.

Einfuhrverfahren: Anwendung des Zollverfahrens "Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr", nach dessen Abwicklung die Waren auf dem EU-Markt verkauft oder verbraucht werden können.

Einfuhrzoll: Für die Einfuhr von Waren zu entrichtende Abgaben.

Entscheidung: Eine Handlung der Zollbehörden auf dem Gebiet des Zollrechts zur Regelung eines Einzelfalls mit Rechtswirkung für die betreffende Person oder die betreffenden Personen.

Gestellung: Mitteilung an die Zollbehörden, dass Waren bei der Zollstelle oder an einem anderen von den Zollbehörden bezeichneten oder zugelassenen Ort eingetroffen sind.

Nachträgliche Prüfung: Kontrolle der Wirtschaftsbeteiligten durch Prüfung ihrer Bücher, Aufzeichnungen und Systeme, um die Einhaltung der Zollvorschriften sicherzustellen und um die mit ihrer Geschäftstätigkeit verbundenen Risiken zu bewerten.

Nicht-Unionswaren: Andere Waren als Unionswaren und Waren, die den zollrechtlichen Status als Unionswaren verloren haben.

Risikomanagement: Die systematische Ermittlung von Risiken, auch durch Stichproben, und die Anwendung aller für die Risikobegrenzung erforderlichen Maßnahmen.

Risikoprofil: Kombination aus Risikokriterien und Kontrollbereichen (z. B. Art der Waren, Ursprungsland), die erkennen lässt, dass ein Risiko vorliegt, und dazu führt, dass die Durchführung einer Kontrollmaßnahme vorgeschlagen wird.

Sonstige nachträgliche Kontrollen: Kontrollen der Richtigkeit, Vollständigkeit und Gültigkeit der Angaben in der Zollanmeldung (z. B. Warenbeschreibung, Wert, Menge) oder sonstigen Dokumenten (z. B. Einfuhrgenehmigungen, Ursprungszeugnisse) nach der Einfuhr von Gütern.

Summarische Eingangsanmeldung: Handlung, durch die eine Person die Zollbehörden in der vorgeschriebenen Art und Weise und innerhalb einer bestimmten Frist darüber informiert, dass Waren in das Zollgebiet der Union verbracht werden.

Überlassung von Waren: Handlung, durch die die Zollbehörden Waren für das Zollverfahren zur Verfügung stellen, in das die betreffenden Waren übergeführt werden.

Überprüfung von Unterlagen: Kontrolle der Richtigkeit, Vollständigkeit und Gültigkeit der Angaben in der Zollanmeldung (z. B. Warenbeschreibung, Wert, Menge) oder sonstigen Dokumenten (z. B. Einfuhrgenehmigungen, Ursprungszeugnisse).

Unionswaren: Waren, die einer der folgenden Kategorien angehören:

1. Waren, die im Zollgebiet der Union vollständig gewonnen oder hergestellt wurden und bei deren Herstellung keine aus Ländern oder Gebieten außerhalb des Zollgebiets der Union eingeführten Waren verwendet wurden,
2. Waren, die aus Ländern oder Gebieten außerhalb des Zollgebiets der Union in dieses Gebiet verbracht und zum zollrechtlich freien Verkehr überlassen wurden,
3. Waren, die im Zollgebiet der Union entweder ausschließlich aus Waren nach Buchstabe b oder aus Waren nach den Buchstaben a und b gewonnen oder hergestellt wurden.

Vorrangige Kontrollbereiche: Der Teil des gemeinsamen Rahmens für das Risikomanagement, der bestimmte Zollverfahren, Arten von Waren, Verkehrswege, Beförderungsarten oder Wirtschaftsbeteiligte, die in einem bestimmten Zeitraum einem höheren Maß der Risikoanalyse und Zollkontrollen unterworfen sind, umfasst.

Warenbeschau: Überprüfung von Waren, u. a. durch Zählen und Probenahme, um zu ermitteln, ob sie den Angaben in der beiliegenden Zollanmeldung entsprechen.

Zollabfertigung: Abwicklung von Zollformalitäten, damit der Anmelder über die Waren verfügen kann.

Zollanmeldung: Handlung, durch die eine Person in der vorgeschriebenen Art und Weise die Absicht bekundet, Waren in ein bestimmtes Zollverfahren überzuführen, gegebenenfalls unter Angabe der dafür in Anspruch zu nehmenden besonderen Regelung.

Zollbehörden: Die für die Anwendung der zollrechtlichen Vorschriften zuständigen Zollverwaltungen der Mitgliedstaaten und sonstige für die Anwendung der zollrechtlichen Vorschriften zuständige Behörden.

Zollkontrollen: Spezifische Handlungen, die die Zollbehörden zur Gewährleistung der Einhaltung der zollrechtlichen und sonstigen Vorschriften über Eingang, Ausgang, Versand, Beförderung, Lagerung und Endverwendung von Waren, die zwischen dem Zollgebiet der Union und Ländern oder Gebieten außerhalb dieses Gebiets befördert werden, sowie über das Vorhandensein von Nicht-Unionswaren und Waren in der Endverwendung und deren Beförderung innerhalb des Zollgebiets der Union vornehmen.

Zollrechtliche Vorschriften: Zu diesen Rechtsvorschriften gehören alle folgenden Rechtsinstrumente: der Zollkodex sowie die auf Unionsebene und auf einzelstaatlicher Ebene zu seiner Ergänzung oder Durchführung erlassenen Vorschriften, der Gemeinsame Zolltarif, die Rechtsvorschriften über das Unionssystem der Zollbefreiungen und internationale Übereinkünfte, die zollrechtliche Vorschriften enthalten, soweit sie in der Union anwendbar sind.

Zollrechtlicher Status: Der Status von Waren als Unionswaren oder Nicht-Unionswaren.

Zollrisiko: Die nach Auswirkungen gewichtete Wahrscheinlichkeit, dass im Zusammenhang mit dem Eingang, dem Ausgang, dem Versand, der Beförderung oder der Endverwendung von zwischen dem Zollgebiet der Union und Ländern oder Gebieten außerhalb dieses Gebiets beförderten Waren oder mit im Zollgebiet der Union befindlichen Nicht-Unionswaren ein Ereignis eintritt, durch das die vorschriftsmäßige Anwendung von Maßnahmen der Union oder ihrer Mitgliedstaaten verhindert wird, die finanziellen Interessen der Union und ihrer Mitgliedstaaten bedroht werden oder die Sicherheit und der Schutz der Union und ihrer Bewohner, die Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen, die Umwelt oder die Verbraucher gefährdet werden.

Zollunion: Präferenzhandelsregelungen, anhand deren Handelspartner sich gegenseitig Präferenzzugang zu ihren Erzeugnissen und Dienstleistungen bieten, um den Handel zwischen ihnen zu erleichtern. Sie impliziert die gegenseitige Aufhebung von Zöllen und Kontingenten in den teilnehmenden Gebieten, die Diskriminierung des Handels mit Nichtmitgliedern sowie die Einrichtung eines gemeinsamen Zolltarifs zwischen den Handelspartnern.

Zollverfahren: Die folgenden Verfahren, in die Waren nach dem Zollkodex übergeführt werden können: Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr, besondere Verfahren, Ausfuhr.

Zollverfahren 42: Dieses Verfahren ermöglicht es dem Einführer, eine MwSt.-Befreiung zu erhalten, wenn die eingeführten Waren in einen anderen Mitgliedstaat befördert werden. Die MwSt. wird im Bestimmungsmitgliedstaat geschuldet.

Abkürzungen

AEO: Authorised Economic Operator (zugelassener Wirtschaftsbeteiligter)

AFIS: Anti-Fraud Information System (Informationssystem für die Betrugsbekämpfung)

B2C: Business-to-Consumer (Geschäftsbeziehung zwischen Unternehmen und Verbrauchern)

BNE: Bruttonationaleinkommen

CP 42: Customs procedure 42 (Zollverfahren 42)

CRMS: Common Customs Risk Management System (gemeinsames Zollrisikomanagementsystem)

CSM: Containerstatusmeldung

CUP: Customs Union Performance (Leistungsbewertung der Zollunion)

ENS: Entry summary declaration (Summarische Eingangsanmeldung)

EP: Europäisches Parlament

EU: Europäische Union

HMRC: Her Majesty's Revenue and Customs (Steuer- und Zollbehörde des Vereinigten Königreichs)

JRC: Joint Research Centre (Gemeinsame Forschungsstelle)

MwSt.: Mehrwertsteuer

OECD: Organisation for Economic Cooperation and Development (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)

OLAF: Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung

P2P: Private to private (Geschäftsbeziehung zwischen Privatpersonen)

PTA: Preferential trade arrangement (Präferenzhandelsregelung)

RIF: Risk Information Form (Risiko-Informationsformular)

SAD: Single administrative document (Einheitspapier)

SMS: Specimen Management System (Managementsystem für Muster)

TARIC: Integrierter Zolltarif der Europäischen Gemeinschaften

TEM: Traditionelle Eigenmittel

UCC DA: Union Customs Code Delegated Act (delegierter Rechtsakt zum Zollkodex der Union)

UCC IA: Union Customs Code Implementing Act (Durchführungsverordnung zum Zollkodex der Union)

UZK: Zollkodex der Union

vZTA: verbindliche Zolltarifauskunft

WZO: Weltzollorganisation

ZIS: Zollinformationssystem

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in Verbindung mit spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Dieser Bericht wurde von der Prüfungskammer IV - mit dem Schwerpunkt auf den Bereichen "Marktregulierung und wettbewerbsfähige Wirtschaft" - unter Vorsitz von Herrn Baudilio Tomé Muguruza, Mitglied des Rechnungshofs, erstellt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Pietro Russo, Mitglied des Hofes. Bei der Ausarbeitung des Berichts wurde Herr Russo von seiner Kabinettchefin Chiara Cipriani, seinem Kabinettattaché Benjamin Jakob, dem Leitenden Manager Paul Stafford und dem Aufgabenleiter Carlos Soler Ruiz unterstützt. Zum Prüferteam gehörten Dan Danielescu, Maria Echanove, Josef Edelmann, Benny Fransen und François Gautier.

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