Pasagerii dispun de numeroase drepturi în UE, dar întâmpină în continuare dificultăți la exercitarea acestora

Sinteză

Informații despre drepturile pasagerilor

I

În ultimii 20 de ani, în Europa s-a înregistrat o creștere explozivă a călătoriilor cu toate modurile de transport. Pentru a răspunde la această evoluție, Uniunea Europeană (UE) a luat măsuri pentru a garanta un nivel minim de protecție a pasagerilor care călătoresc cu cele patru moduri de transport public: aerian, feroviar, naval și cu autobuzul/autocarul. În 2011, Comisia a stabilit zece drepturi fundamentale ale pasagerilor în UE, care sunt comune tuturor modurilor de transport. Drepturile pasagerilor sunt garantate în regulamentele privind cele patru moduri de transport public. Gradul de acoperire și normele specifice diferă de la un regulament la altul.

Cum a fost efectuat auditul Curții?

II

Curtea a evaluat în ce măsură sunt protejate în mod eficace drepturile pasagerilor, examinând:

• dacă sfera de aplicare și de acțiune a regulamentelor protejau în mod eficace drepturile pasagerilor și dacă acestea erau exercitate efectiv;
• dacă s-a asigurat în mod eficace respectarea drepturilor pasagerilor.

III

Au fost derulate interviuri cu Comisia și au fost vizitate zece state membre: Republica Cehă, Germania, Irlanda, Grecia, Spania, Franța, Italia, Țările de Jos, Polonia și Finlanda. Sfera auditului a inclus transportul aerian în toate statele membre, în timp ce transportul feroviar, cel naval și cel cu autobuzul/autocarul au fost acoperite doar în anumite state membre. De asemenea, Curtea a efectuat două sondaje în rândul pasagerilor pentru a le evalua gradul de conștientizare și de cunoaștere a drepturilor.

Care au fost constatările Curții?

IV

Principalele moduri de transport public sunt acoperite de regulamente, prin urmare, cadrul este unic la nivel mondial. Cu toate acestea, mulți pasageri nu își cunosc suficient de bine drepturile și, adesea, nu și le exercită din cauza unor probleme legate de asigurarea respectării lor.

V

Curtea a identificat o serie de bune practici care sunt aplicate în alte țări din afara UE și care, dacă ar fi aplicate în Europa, ar putea îmbunătăți și mai mult calitatea drepturilor pasagerilor în UE. Cele zece drepturi fundamentale sunt menite să protejeze toți pasagerii, indiferent de modul de transport public cu care călătoresc. Gradul de acoperire al protecției depinde de modul specific de transport utilizat.

VI

Numeroase dispoziții din regulamente pot fi interpretate în mod diferit. Conceptele de informare, asistență și condiții pentru redirecționare nu sunt definite în mod suficient în regulamente. Cuantumul compensației nu își menține valoarea de achiziție. În plus, numeroasele limitări privind jurisdicția organismelor naționale responsabile cu asigurarea aplicării și numeroasele derogări prevăzute în regulamente restrâng în mod semnificativ gradul de acoperire al drepturilor pasagerilor.

VII

Pentru a putea beneficia de cadrul existent referitor la drepturile pasagerilor, aceștia trebuie să își cunoască drepturile. Gradul de conștientizare a acestora rămâne însă relativ scăzut. Campaniile de sensibilizare s-au concentrat pe existența drepturilor pasagerilor, dar ar fi putut să ofere mai multe orientări de ordin practic cu privire la modul în care ar trebui să se procedeze în cazul perturbării călătoriei.

VIII

Sistemul actual de tratare a despăgubirilor antrenează o sarcină administrativă semnificativă atât pentru operatorii de transport, cât și pentru pasageri, întrucât milioanele de cereri de compensație trebuie să fie depuse și tratate în mod individual. Procedurile aplicate de operatorii de transport și de organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării pentru a da curs diferitelor cereri de compensație nu sunt transparente. Este posibil ca pasagerii aceleiași curse afectate de o perturbare a călătoriei să fie tratați diferit.

IX

Asigurarea respectării regulamentelor este responsabilitatea organismelor naționale responsabile cu asigurarea aplicării. Abordarea acestora în ceea ce privește asigurarea respectării drepturilor pasagerilor variază, în prezent, între diferitele moduri de transport și de la un stat membru la altul. În general, aceste organisme reacționează la reclamații primite din partea pasagerilor nemulțumiți.

X

Monitorizarea de către Comisie a punerii în aplicare a cadrului privind drepturile pasagerilor a permis furnizarea de clarificări cu privire la regulamente. Cu toate acestea, faptul că Comisia nu dispune de competența de a asigura respectarea acestor drepturi a dus la aplicarea lor neuniformă.

Recomandările Curții

XI

Curtea formulează o serie de recomandări privind: îmbunătățirea coerenței, a clarității și a eficacității cadrului privind drepturile pasagerilor, creșterea gradului de conștientizare în rândul pasagerilor, o mai mare autonomie a organismelor naționale responsabile cu asigurarea aplicării și întărirea mandatului Comisiei. De asemenea, Curtea oferă zece sfaturi în vederea îmbunătățirii experienței de călătorie a tuturor persoanelor.

Introducere

Conceptul de drepturi ale pasagerilor

01

În ultimii 20 de ani, s-a înregistrat o creștere explozivă a călătoriilor cu toate modurile de transport. Pentru a răspunde la această evoluție, UE a luat măsuri pentru a garanta un nivel minim de protecție a pasagerilor care călătoresc cu cele patru moduri de transport public: aerian, feroviar, naval și cu autobuzul/autocarul¹.

02

Pentru a ajuta cetățenii UE să beneficieze pe deplin de drepturile lor în calitate de consumatori, Comisia a sintetizat, în 2011, în comunicarea sa către Parlament și Consiliu², zece drepturi fundamentale ale pasagerilor în UE, care sunt comune tuturor modurilor de transport (a se vedea tabelul 1).

Tabelul 1

Zece drepturi fundamentale ale pasagerilor în UE

1.Dreptul la nediscriminare în ceea ce privește accesul la transport	Protecție împotriva discriminării directe sau indirecte pe motive de cetățenie, loc de reședință, handicap sau mobilitate redusă.
2.Dreptul la mobilitate	Accesibilitate și asistență fără costuri suplimentare pentru pasagerii cu handicap și pasagerii cu mobilitate redusă.
3.Dreptul la informare	Furnizarea de informații înainte de achiziționarea biletului, în diferite etape ale călătoriei și, foarte important, în cazul perturbărilor.
4.Dreptul de a renunța la călătorie în caz de perturbare	Dreptul de a se retrage din contract și de rambursare a prețului biletului în caz de întârzieri prelungite, de călătorii anulate sau de refuz la îmbarcare.
5.Dreptul la îndeplinirea contractului de transport în caz de perturbare	Dreptul de a primi soluții/servicii alternative de transport cât mai curând posibil sau de a face o nouă rezervare, în caz de întârzieri prelungite, de călătorii anulate sau de refuz la îmbarcare.
6.Dreptul de a beneficia de asistență în cazul întârzierilor sau al anulării călătoriei	Servicii minimale de îngrijire în caz de întârzieri prelungite.
7.Dreptul la despăgubiri în anumite circumstanțe	Despăgubiri financiare în caz de întârzieri prelungite, de călătorii anulate și în caz de refuz involuntar la îmbarcare în cazul transportului aerian.
8.Dreptul de angajare a răspunderii operatorului de transport față de pasageri și bagajele acestora	Angajarea răspunderii operatorului și dreptul la despăgubiri în caz de deces sau de rănire a pasagerilor sau în cazul deteriorării bagajelor, de exemplu.
9.Dreptul la un sistem rapid și accesibil de tratare a reclamațiilor	Dreptul de a depune o reclamație la un operator de transport în cazul în care pasagerul este nemulțumit de serviciile prestate. Ulterior, pasagerii pot depune o plângere la organismul național competent responsabil cu asigurarea aplicării.
10.Dreptul la aplicarea integrală și eficace a legislației UE	Dreptul de a conta pe o aplicare adecvată a drepturilor pasagerilor în UE de către operatorii de transport. Asigurarea respectării normelor UE de către organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării ar trebui să se realizeze prin sancțiuni eficace, proporționale și disuasive pentru cazurile de încălcare a drepturilor.

Sursa: COM(2011) 898 final.

Reglementarea și aplicarea drepturilor pasagerilor în UE

03

Drepturile pasagerilor sunt prevăzute în regulamente privind cele patru moduri de transport public. Deși cele zece drepturi fundamentale ale pasagerilor sunt aceleași pentru toate modurile de transport, normele care se aplică sunt diferite de la un mod la altul, iar gradul de protecție oferit pasagerilor diferă, de asemenea. Drepturile pasagerilor pot fi repartizate în două categorii: cele care se aplică pasagerilor pentru toate călătoriile, cum ar fi dreptul la mobilitate sau dreptul la informare, și cele care se aplică numai în cazul întreruperii planurilor de călătorie, cum ar fi dreptul la asistență sau la despăgubiri.

Drepturile pasagerilor care utilizează transportul aerian

04

Regulamentul³ privind drepturile pasagerilor care utilizează transportul aerian se aplică pasagerilor care pleacă dintr-un aeroport situat într-un stat membru, indiferent de originea operatorului de transport, sau dintr-un aeroport situat într-o țară din afara UE și se îndreaptă către un aeroport situat într-un stat membru, dar numai dacă operatorul de transport în cauză este un transportator din UE. Drepturile pasagerilor cu handicap sau cu mobilitate redusă care utilizează transportul aerian sunt acoperite de un regulament separat [Regulamentul (UE) nr. 1107/2006⁴]⁵. În 2013, Comisia a propus o reformare a regulamentului⁶ care avea menirea de a îmbunătăți și de a clarifica drepturile pasagerilor care utilizează transportul aerian, reducând totodată costul punerii în aplicare a regulamentului pentru operatorii de transport aerian. Cu toate acestea, propunerea nu fusese încă adoptată până la momentul auditului.

Drepturile pasagerilor care utilizează transportul feroviar

05

Regulamentul⁷ privind drepturile pasagerilor care utilizează transportul feroviar se aplică serviciilor și călătoriilor feroviare în întreaga UE, oferite de una sau de mai multe întreprinderi feroviare care au obținut o licență. În 2017, Comisia a propus o reformare a acestui regulament⁸ cu scopul de a îmbunătăți și a clarifica drepturile pasagerilor care utilizează transportul feroviar. Propunerea de reformare încă face obiectul examinării legislative.

Drepturile pasagerilor care utilizează transportul naval

06

Regulamentul⁹ privind drepturile pasagerilor care utilizează transportul naval se aplică pasagerilor care pleacă dintr-un port situat într-un stat membru, indiferent de originea operatorului de transport, sau dintr-un port situat în afara UE și se îndreaptă către un port situat într-un stat membru, cu condiția ca serviciul să fie furnizat de un transportator din UE.

Drepturile pasagerilor care călătoresc cu autobuzul

07

Regulamentul¹⁰ privind drepturile pasagerilor care călătoresc cu autobuzul se aplică serviciilor regulate de călătorie cu autobuzul, precum și celor dedicate turismului. Punctul de îmbarcare trebuie să fie situat într-un stat membru, iar distanța planificată a serviciului trebuie să fie de 250 km sau mai mare. Până în martie 2021, statele membre pot acorda derogări de la majoritatea dispozițiilor acestui regulament, întrucât majoritatea serviciilor interne nu trebuie să fie incluse în sfera sa de aplicare.

08

Toate cele patru regulamente prevăd obligația statelor membre de a înființa organisme naționale responsabile cu asigurarea aplicării pentru a garanta respectarea dispozițiilor lor. Pasagerii pot depune reclamații legate de nerespectarea prevederilor regulamentelor fie la operatorul de transport, fie direct la organismul național responsabil cu asigurarea aplicării. Comisia nu are niciun rol direct în ceea ce privește asigurarea respectării drepturilor pasagerilor.

Sfera și abordarea auditului

09

Deși resursele financiare alocate de UE pentru drepturile pasagerilor sunt minime, Curtea a hotărât să efectueze un audit în acest domeniu, întrucât el reprezintă una dintre politicile emblematice ale Uniunii Europene, prin care aceasta asigură rezultate directe pentru cetățenii săi. Comisia consideră că legislația privind drepturile pasagerilor reprezintă unul dintre cele mai importante succese ale sale în materie de consolidare a poziției consumatorilor. Având în vedere că au trecut aproape 15 ani de la intrarea în vigoare a primului regulament privind drepturile pasagerilor care utilizează transportul aerian, Curtea a decis să analizeze stadiul actual al punerii în aplicare a cadrului privind drepturile pasagerilor.

10

În cadrul acestui audit, Curtea a evaluat în ce măsură sunt protejate în mod eficace drepturile pasagerilor în Uniunea Europeană. În acest scop, Curtea a examinat:

• dacă sfera de aplicare și de acțiune a regulamentelor protejau în mod eficace drepturile pasagerilor și dacă acestea erau exercitate efectiv;
• dacă s-a asigurat în mod eficace respectarea drepturilor pasagerilor.

11

Curtea a susținut interviuri cu unitatea competentă a Direcției Generale Mobilitate și Transporturi din cadrul Comisiei, precum și cu diverse asociații și organizații europene ale pasagerilor.

12

Curtea a realizat două sondaje pentru a evalua gradul de conștientizare și de cunoaștere a drepturile pasagerilor de către cetățenii UE, precum și pentru a colecta informații privind experiențele acestora în calitate de pasageri:

1. un sondaj statistic în rândul a 10 350 de cetățeni selectați la întâmplare din zece state membre care au fost vizitate în timpul auditului (a se vedea punctul 12). Acest sondaj s-a desfășurat între noiembrie 2017 și ianuarie 2018 prin intermediul unui instrument online, folosind un eșantion reprezentativ din punct de vedere statistic;
2. un sondaj deschis, accesibil tuturor pe site-ul Curții, care includea aceleași întrebări ca cel anterior, plus o opțiune suplimentară de a împărtăși experiențele din timpul călătoriilor. Acest instrument a fost disponibil între decembrie 2017 și ianuarie 2018 și 1 581 de persoane au profitat de această ocazie pentru a-și exprima opiniile cu privire la drepturile pasagerilor.

13

În prezentul raport, Curtea utilizează, în principal, rezultatele obținute în urma sondajului statistic întrucât acesta este reprezentativ pentru populația UE. Sondajul deschis a permis furnizarea unor exemple de perturbări ale călătoriilor din viața reală. Dat fiind că sondajul a fost anonim, Curtea a dat nume fictive respondenților. În plus, pe baza propriei experiențe și a experienței pasagerilor, Curtea le propune acestora zece sfaturi vizând îmbunătățirea experienței lor de călătorie (a se vedea anexa I).

14

Curtea a vizitat zece state membre: Republica Cehă, Germania, Irlanda, Grecia, Spania, Franța, Italia, Țările de Jos, Polonia și Finlanda¹¹. Au fost derulate interviuri cu organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării și cu principalii operatori de transport pentru fiecare mod de transport. În ceea ce privește modurile de transport acoperite, transportul aerian a fost inclus în toate cele zece state membre vizitate. Transportul feroviar a fost acoperit în Franța, Germania, Spania, Italia, Țările de Jos și Polonia. Transportul cu autobuzul a fost inclus în Republica Cehă, Germania, Spania, Italia și Polonia. Transportul naval a fost inclus în Grecia, Irlanda, Italia și Finlanda. În total, Curtea a derulat interviuri cu 21 de organisme naționale responsabile cu asigurarea aplicării și cu 27 de operatori de transport.

Observații

UE este angajată în efortul de protejare a drepturilor pasagerilor, dar continuă să existe numeroase provocări în materie de punere în aplicare

Practici favorabile pasagerilor există și în afara cadrului UE

15

Pentru a plasa într-un context eforturile UE în materie de protecție a pasagerilor, Curtea a comparat cadrul UE privind drepturile pasagerilor cu cele aplicate în Canada, Noua Zeelandă, SUA și Brazilia. În majoritatea cazurilor, Curtea a constatat că normele UE sunt mai stricte și mai specifice întrucât acoperă, în proporții diferite, toate cele zece drepturi fundamentale ale pasagerilor (a se vedea tabelul 1).

16

De asemenea, Curtea a constatat că, spre deosebire de UE, legislația nu definește întotdeauna drepturile pasagerilor pentru cele patru moduri de transport. În țările cu care s-a efectuat comparația, protecția pasagerilor se bazează, adesea, pe acorduri voluntare între operatorii de transport. În anumite domenii specifice, cum ar fi normele pentru transportul persoanelor cu mobilitate redusă, pentru pasagerii blocați la sol și pentru protecția bagajelor, normele aplicate în alte părți ale lumii merg cu un pas mai departe decât cele din UE (a se vedea caseta 1).

Drepturile pasagerilor în UE sunt uneori neclare

Dreptul la informare: este necesar un nivel mai ridicat de claritate

17

Pasagerii au dreptul să fie informați înainte, în timpul și, în anumite cazuri, după călătorie. În cazul perturbării călătoriei (anulări, întârzieri prelungite), pasagerii ar trebui să fie informați cu privire la natura perturbării și la impactul probabil asupra programului lor. Deși regulamentul privind transportul cu autobuzul și cel privind transportul naval stabilesc pentru operatorii de transport un termen de 30 de minute pentru a oferi informații pasagerilor care așteaptă, un astfel de termen nu există pentru operatorii de transport aerian și feroviar (a se vedea caseta 2).

Dreptul la asistență nu este bine definit

18

Dreptul la asistență¹² înseamnă că pasagerii au dreptul la un nivel minim de îngrijire în caz de perturbare a călătoriei. Forma specifică de asistență depinde de ceea ce sunt pregătiți să ofere operatorii de transport. În plus, regulamentele privind drepturile pasagerilor în UE nu prevăd nicio amendă specifică în cazul în care acești operatori își ignoră obligațiile de a oferi asistență. Durata întârzierii pentru care pasagerii au dreptul la asistență variază în funcție de modul de transport: între 2 și 4 ore pentru transportul aerian, 60 de minute pentru transportul feroviar și 90 de minute pentru transportul naval sau cu autobuzul. Regulamentele privind transportul feroviar și cel aerian nu specifică numărul de nopți sau un plafon pentru costurile legate de cazare. Au fost introduse plafoane în regulamentul privind transportul naval și în cel privind transportul cu autobuzul. Aceste regulamente exclud, de asemenea, orice asistență în caz de circumstanțe extraordinare (a se vedea caseta 3).

19

Termenii „gustare”, „mâncare”/„mese” sau „băuturi răcoritoare” sunt utilizați la scară largă în regulamente, dar nu sunt definiți, prin urmare pasagerii nu știu la ce să se aștepte din partea operatorilor de transport. Uneori, chiar și atunci când aceștia oferă asistență efectiv, este posibil ca aceasta să nu fie adecvată și calitatea ei să nu fie suficientă pentru a acoperi nevoile pasagerilor care se confruntă cu o perturbare a călătoriei. Uneori poate fi vorba doar de un bon valoric de 3 euro pentru băuturi răcoritoare în aeroport sau de o sticlă de apă oferită într-un tren cu întârziere de mai multe ore.

Persoanele cu mobilitate redusă nu cunosc serviciile la care se pot aștepta

20

Persoanele cu mobilitate redusă reprezintă un grup de pasageri cu nevoi speciale. Pentru a putea călători fără constrângeri inutile, aceste persoane trebuie să dispună de informații suficiente cu privire la condițiile de călătorie și la aspectele practice atât la bord, cât și la punctele de plecare. Regulamentele utilizează o terminologie ambiguă cu privire la momentul și la forma în care sunt oferite informațiile persoanelor cu mobilitate redusă, cum ar fi „în formate corespunzătoare și accesibile”¹³ sau „utilizându-se mijloacele alternative corespunzătoare”¹⁴. Din cauza problemelor de acest tip, adesea drepturile pasagerilor cu mobilitate redusă nu sunt exercitate (a se vedea caseta 4).

Regulamentele privind drepturile pasagerilor lasă o marjă largă de interpretare

21

Toate părțile interesate consultate erau de acord că gradul de claritate a regulamentelor este insuficient, antrenând interpretări restrictive din partea operatorilor de transport și incertitudine cu privire la modul în care ar trebui tratate cazurile de către organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării. De la intrarea în vigoare a regulamentului privind transportul aerian, au fost dezbătute aproximativ 180 de cauze de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) pentru a clarifica semnificațiile unor termeni precum întârzieri, circumstanțe extraordinare, defecțiuni tehnice, ora de sosire etc. În plus, atât transportatorii, cât și organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării au furnizat exemple în care instanțele naționale au pronunțat hotărâri cu privire la aceleași subiecte, dar cu rezultate diferite.

22

Pentru a explica hotărârile CJUE tuturor părților interesate, Comisia a emis o serie de note explicative și de orientări de interpretare¹⁵. De asemenea, aceasta a publicat o sinteză a celor mai relevante hotărâri ale CJUE, cea mai recentă în iulie 2015¹⁶. Cu toate acestea, organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării și operatorii de transport au subliniat că nu s-a ajuns încă la o punere în aplicare uniformă a regulamentelor, întrucât conceptele de asistență, de redirecționare în condiții comparabile și de condiții de despăgubire nu sunt aplicate încă într-un mod uniform.

Drepturile pasagerilor în UE depind de operatorii de transport și sunt limitate de derogări

Dreptul la îndeplinirea contractului de transport: pasagerii depind de acțiunile operatorilor de transport

23

În caz de întârzieri prelungite, de curse anulate sau de refuz la îmbarcare, pasagerilor trebuie să li se ofere posibilitatea de a alege între rambursarea prețului biletului sau soluții alternative de transport în condiții comparabile. În cazul transportului aerian, redirecționarea se aplică doar în cazul anulării sau al refuzului la îmbarcare; aceasta nu este prevăzută în cazul întârzierilor prelungite. În cazul altor moduri de transport, dreptul la redirecționare este acordat dacă întârzierea preconizată la sosire sau la plecare este de cel puțin 60 de minute pentru transportul feroviar, 90 de minute pentru transportul naval și 120 de minute pentru transportul cu autobuzul. Cu toate acestea, regulamentele actuale ale UE nu prevăd nicio amendă specifică în cazul în care operatorii de transport nu oferă redirecționare într-un interval de timp rezonabil (a se vedea caseta 5).

24

Redirecționarea ar trebui să fie oferită în condiții comparabile. În regulamentele actuale ale UE nu există însă nicio orientare cu privire la ce înseamnă condiții comparabile. De exemplu, organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării au semnalat mai multe cazuri în care operatori de transport feroviar și aerian au propus trasee cu autobuzul foarte lungi, de exemplu, între Paris și Madrid (1 250 km) sau între Milano și Catania (1 400 km, din care o parte era asigurată cu feribotul).

25

Curtea a observat mai multe cazuri în care pasagerii ar fi putut fi redirecționați imediat dacă ar fi fost transportați într-o clasă de servicii diferită sau de către o altă întreprindere care operează în cadrul aceluiași mod de transport. Transportatorii evită însă această soluție din motive financiare. Acest lucru poate antrena durate de așteptare lungi pentru pasageri, întrucât aceștia trebuie să fie repartizați pe o cursă operată de transportatorul inițial și în aceeași clasă de servicii (a se vedea caseta 6), cursă care poate să nu fie disponibilă decât după trecerea a mai multor zile.

Ca urmare a derogărilor prevăzute de regulamente, mulți pasageri nu beneficiază de protecție

26

Potrivit regulamentului privind transportul feroviar, statele membre pot deroga de la aplicarea majorității drepturilor pasagerilor până în 2024. Derogările privesc, în principal, cursele regionale și locale. În 2017, doar cinci state membre¹⁷ aplicau regulamentul în integralitate. Aceasta înseamnă că 90 % din utilizatorii transportului feroviar din Europa nu beneficiază de majoritatea drepturilor care li se cuvin în UE în calitate de pasageri¹⁸. De asemenea, serviciile internaționale sunt deocamdată excluse din sfera de aplicare a regulamentului în cazul în care o parte semnificativă din cursă este efectuată în afara UE, chiar dacă ea este operată de un transportator din UE.

27

Majoritatea dispozițiilor din regulamentul privind transportul cu autobuzul se aplică serviciilor regulate cu o lungime planificată a traseului de minimum 250 km. Există diferite interpretări cu privire la modul de a măsura acești 250 de kilometri. Anumite organisme naționale responsabile cu asigurarea aplicării și anumiți operatori de transport iau în calcul întreaga lungime a traseului ca bază de măsurare, iar pasagerii care călătoresc între două puncte de-a lungul traseului sunt, astfel, acoperiți, chiar și atunci când călătoria lor este mai scurtă de 250 km. Alți transportatori consultați plecau de la premisa că sfera de acoperire se aplica doar dacă distanța parcursă de titularul biletului este de cel puțin 250 km.

Pasagerii nu își cunosc foarte bine drepturile

Gradul de conștientizare nu s-a schimbat, dar tot mai multe persoane au auzit despre drepturile pasagerilor

28

În cadrul sondajului său statistic, Curtea a întrebat respondenții dacă, în ultimii doi ani, au călătorit pe calea aerului, au utilizat servicii de transport feroviar pe distanțe lungi, au fost pe un feribot sau pe un vas de croazieră sau au călătorit cu autobuzul pe distanțe lungi. Răspunsurile arată că majoritatea europenilor, respectiv 86 %, călătoresc destul de des și doar 13 % din respondenți nu au călătorit pe distanțe lungi în ultimii doi ani. Ponderea globală a diferitelor moduri de transport utilizate este prezentată în graficul 1. Cea mai comună frecvență de călătorie, respectiv 34 %, este între două și cinci ori pe an; 84 % din respondenți călătoresc mai mult de o dată pe an (a se vedea chestionarul complet în anexa II).

29

Multe aspecte ale drepturilor pasagerilor necesită un comportament activ, de exemplu, solicitarea de asistență sau de despăgubiri. Așadar, pasagerii trebuie să fie conștienți care le sunt drepturile. Pentru a evalua gradul de conștientizare a acestora în rândul europenilor, sondajul statistic al Curții a inclus trei măsurători:

1. evaluarea gradului autodeclarat de conștientizare a drepturilor;
2. evaluarea gradului în care cetățenii au auzit de „drepturile pasagerilor”;
3. evaluarea cunoașterii drepturilor pasagerilor.

30

În cadrul sondajului statistic al Curții, 39 % din respondenți considerau că sunt destul de conștienți sau pe deplin conștienți de drepturile lor în calitate de pasageri. În timp ce 3,6 % erau de părere că sunt pe deplin conștienți, 13,5 % din respondenți au declarat că nu sunt deloc conștienți de drepturile pe care le au (a se vedea tabelul 2 și caseta 7). Un rezultat asemănător a fost obținut în raportul Eurobarometru din 2014¹⁹, în cazul căruia același procentaj de 39 % din respondenți au considerat că erau conștienți de drepturile lor în calitate de pasageri în UE.

Sursa: sondajul statistic efectuat de Curtea de Conturi Europeană în rândul pasagerilor.

„Conștientizare” nu este echivalent cu „cunoaștere”

31

Sondajul statistic a inclus o serie de întrebări destinate să testeze gradul de cunoaștere al pasagerilor. Respondenților li s-a prezentat o situație teoretică în care a survenit o întârziere de cinci ore a zborului lor din cauza unor probleme legate de personal ale companiei de transport aerian. Li s-au oferit 15 opțiuni, dintre care 5 proveneau din Regulamentul privind drepturile pasagerilor care utilizează transportul aerian, iar celelalte 10 erau fictive. În medie, respondenții au selectat două dintre cele cinci opțiuni corecte.

32

Dintre cele mai selectate trei opțiuni, prima este inclusă în Regulamentul privind drepturile pasagerilor (78 % din respondenți) (a se vedea tabelul 3). Cea de a doua și cea de a treia opțiune dintre cele mai preferate au fost: „rambursarea altor cheltuieli pentru care se aduc documente justificative” și „un zbor cu o altă companie aeriană către aceeași destinație”. Deși niciuna dintre cele două opțiuni nu este prevăzută în mod expres în regulament, ele figurează printre cele mai comune solicitări ale pasagerilor față de transportatori.

Tabelul 3

Ponderea opțiunilor selectate de respondenți la care aceștia consideră că au dreptul în caz de întârziere cu cinci ore sau mai mult a unui zbor din cauza problemelor de personal ale companiei de transport aerian. Fiecare respondent a avut posibilitatea de a selecta cinci opțiuni, răspunsurile corecte fiind evidențiate cu verde²⁰

	Ponderea răspunsurilor %
Mese, băuturi răcoritoare și cazare la hotel gratuite în cazul în care întârzierea este peste noapte	77,8
Rambursarea altor cheltuieli pentru care se aduc documente justificative	54,2
Un zbor cu o altă companie aeriană către aceeași destinație	49,5
Compensație financiară de cel puțin 250 de euro în cazul întârzierii cu cel puțin trei ore la sosirea la destinația dumneavoastră finală	49,2
Transport gratuit pentru a vă întoarce la locul în care sunteți cazat sau locuiți, indiferent de momentul zilei	45,2
Rambursarea costului integral al biletului	39,3
Transferul prin alte mijloace de transport (tren, autobuz etc.) către destinația dumneavoastră	29,5
Redirecționarea către aeroportul cel mai apropiat de destinația dumneavoastră inițială	26,7
O reducere la magazinele duty-free pentru a cumpăra alimente	26,2
Accesul la saloanele de tip lounge în aeroport	25,4
Reclasificarea la o clasă superioară de călătorie	21,4
Dreptul de a alege orice altă dată a plecării în următoarele două luni	18,7
Apel telefonic gratuit	17,3
Un zbor de retur către punctul de plecare inițial	15,7
Asistență psihologică	3,9

Sursa: sondajul statistic efectuat de Curtea de Conturi Europeană în rândul pasagerilor.

Pasagerii au dificultăți în a-și exercita drepturile

Dreptul la despăgubire în caz de întârziere sau de anulare domină peisajul drepturilor pasagerilor

33

În cazul întârzierilor prelungite, al anulărilor sau al refuzului la îmbarcare, pasagerii au dreptul la despăgubiri financiare. Toate regulamentele prevăd despăgubiri în anumite condiții; aceste circumstanțe diferă însă considerabil. Fiecare dintre cele patru moduri de transport prevede o delimitare temporală diferită pentru ca dreptul la despăgubire să devină aplicabil: întârziere cuprinsă între 3 și 4 ore pentru transportul aerian (în funcție de distanță), 1 oră pentru transportul feroviar, 90 de minute pentru transportul naval și 120 de minute pentru transportul cu autobuzul.

34

Cuantumul despăgubirii variază considerabil între cele patru moduri de transport: pentru transportul aerian, el este stabilit între 250 de euro și 600 de euro (a se vedea tabelul 4). Pentru alte moduri de transport, cuantumul este legat de prețul biletului (între 25 și 50 %). Cuantumurile prevăzute în Regulamentul privind transportul aerian nu au mai fost ajustate pentru a ține seama de inflație de la intrarea în vigoare a acestuia în 2004. Dacă ar fi ținut pasul cu inflația, compensația ar fi crescut cu 25 %, respectiv rata cumulată a inflației (a se vedea tabelul 4).

Tabelul 4

Ratele despăgubirilor în caz de întârziere conform drepturilor pasagerilor care utilizează transportul aerian

Distanța parcursă	Despăgubirea în euro prevăzută în Regulamentul (CE) nr. 261/2004	Echivalentul teoretic în euro după inflație
1 500 km sau mai puțin	250	313
Mai mult de 1 500 km în interiorul UE și între 1 500 și 3 500 km pentru toate celelalte zboruri	400	500
Mai mult de 3 500 km	600	751

Sursa: Regulamentul UE privind pasagerii care utilizează transportul aerian și calculele Curții de Conturi Europene.

35

Dreptul la despăgubire în caz de întârziere și de anulare antrenează cea mai împovărătoare sarcină administrativă dintre toate cele zece drepturi fundamentale ale pasagerilor. Acesta corespunde unui procent de aproximativ 90 % din solicitările depuse la operatorii de transport și la organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării. Problema cea mai controversată între transportatori și pasageri este reprezentată de cauzele întârzierilor și ale anulărilor. Dacă această cauză este considerată a fi de natură extraordinară, operatorii de transport sunt scutiți de la plată (cu excepția transportului feroviar, în cazul căruia transportatorii trebuie să ofere despăgubiri indiferent de motivul perturbării). Întrucât informațiile cu privire la cauzele perturbării nu sunt disponibile publicului, toți pasagerii trebuie să conteste astfel de afirmații în mod individual. Organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării din domeniul transportului aerian care au fost intervievate au estimat că aproximativ 60 % din solicitările depuse de pasagerii nemulțumiți de răspunsurile companiilor de transport aerian care invocau circumstanțe extraordinare au fost reclasificate de aceste organisme în alte categorii decât circumstanțele extraordinare. Aceasta înseamnă că este posibil ca unii pasageri să fie despăgubiți de transportatori și alții nu, deși au fost toți pasagerii aceluiași zbor (a se vedea caseta 8).

36

Curtea a solicitat tuturor transportatorilor intervievați să comunice informații cu privire la numărul de reclamații primite și la efectul lor financiar. Informațiile pe care le-a obținut Curtea erau limitate și nu i-au permis să tragă concluzii cu privire la sarcina financiară antrenată de aceste obligații. Informațiile respective nu erau disponibile, deoarece foarte puțini operatori de transport sunt dispuși să comunice aceste date Comisiei.

37

În propunerea sa de actualizare a regulamentelor privind transportul aerian (a se vedea punctul 4), Comisia vizează reducerea costului antrenat de asistența oferită și de despăgubiri și suportat de operatorii de transport ca urmare a drepturilor pasagerilor. În acest scop, Comisia a propus creșterea de la trei la cinci ore a timpului de așteptare care determină acordarea unei despăgubiri. În plus, Comisia a propus plafonarea perioadei de cazare permise la două nopți, cu un cost maxim de 80 de euro pe noapte. Totuși, această propunere se baza doar pe date foarte limitate puse la dispoziția Comisiei de companiile aeriene.

În cazul călătoriilor cu mai multe legături, este dificil să se asigure respectarea drepturile pasagerilor

38

Problemele specifice călătoriilor cu mai multe legături (și anume, călătorii care cuprind mai multe segmente aflate sub incidența unui singur contract de transport) sunt lipsa de claritate cu privire la despăgubire și organizarea supravegherii de către organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării. În aceste situații, chiar dacă întârzierile înregistrate pe segmentele individuale nu ar determina acordarea de despăgubiri, întârzierea finală globală ar putea depăși, totuși, pragul stabilit în regulamente. Această situație necesită intervenția organismelor naționale responsabile cu asigurarea aplicării, întrucât niciunul dintre operatorii de transport în cauză nu își asumă responsabilitatea pentru oferirea de asistență sau de despăgubiri în cazul în care perturbarea nu a avut loc din vina lor în mod direct (a se vedea caseta 9).

39

Este dificil de determinat care dintre organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării ar trebui să trateze eventualele plângeri în aceste cazuri. Organismele intervievate au oferit numeroase exemple de situații în care și-au transferat de la unele la altele cazuri referitoare la călătorii cu mai multe legături. Organismele au făcut demersuri pentru a găsi o abordare comună la această problemă, dar poziția lor nu este unanimă.

Pasagerii doresc să beneficieze de o soluție alternativă de transport

40

Curtea a solicitat respondenților să aleagă cele trei drepturi cele mai importante în percepția lor dintre cele zece drepturi de bază ale pasagerilor. Răspunsul cel mai comun a fost: „dreptul la soluții alternative de transport în caz de întârzieri prelungite, de călătorii anulate sau de refuz la îmbarcare” (a se vedea tabelul 1), această opțiune clasându-se pe primul loc pentru 42 % din respondenți. Ea a fost urmată îndeaproape de „dreptul la compensație în caz de întârzieri prelungite, de călătorii anulate sau de refuz la îmbarcare”, cu 40 %. Aproape la fel de important a fost considerat dreptul la asistență. Cu titlu de comparație, în cadrul sondajului deschis, dreptul cel mai apreciat a fost același cu cel ales în cadrul sondajului statistic, dar a primit 65 % din voturi în sondajul deschis (a se vedea tabelul 5).

Tabelul 5

Care sunt drepturile pe care pasagerii le consideră a fi cele mai importante?

Sondajul statistic	% din cazuri
Dreptul la soluții alternative de transport în caz de întârzieri prelungite, de călătorii anulate sau de refuz la îmbarcare	41,7
Dreptul la compensație în caz de întârzieri prelungite, de călătorii anulate sau de refuz la îmbarcare	39,6
Dreptul la asistență (hrană, îngrijire) în caz de întârzieri prelungite	36,1
Dreptul la compensație în cazul deteriorării bagajelor dumneavoastră	35,7
Dreptul la rambursare din partea transportatorului în caz de perturbare	34,7
Dreptul la protecție împotriva discriminării pe criterii de cetățenie sau naționalitate, rezidență sau handicap atunci când utilizați transportul public	31,3
Dreptul de acces la informații în caz de perturbare a călătoriei	29,9
Dreptul la asistență gratuită pentru pasagerii cu mobilitate redusă	28,9
Dreptul de a depune o reclamație la un transportator în cazul în care sunteți nemulțumit de serviciile acestuia	9,7
Dreptul la aplicarea corectă a reglementărilor de către autoritățile publice	7,2

Sursa: sondajul statistic efectuat de Curtea de Conturi Europeană în rândul pasagerilor.

50 % din călători s-au confruntat cu perturbări semnificative ale călătoriei, cel mai adesea în transportul feroviar și aerian

41

În cadrul sondajului statistic, Curtea a întrebat dacă, în ultimii doi ani, respondenții s-au regăsit în situații în care călătoriile lor au fost anulate sau întârziate, li s-a refuzat îmbarcarea sau bagajele lor au fost deteriorate. Din cei 8 961 de respondenți care călătoriseră în ultimii doi ani, 49,5 % se confruntaseră cu cel puțin o astfel de perturbare a călătoriei. Sondajul a evidențiat că cea mai comună perturbare a călătoriei este reprezentată de întârziere, cu care s-au confruntat 34 % din călătorii care au utilizat transportul feroviar și 31 % din persoanele care au utilizat transportul aerian. Aceasta este urmată de anulări și de pierderea sau deteriorarea semnificativă a bagajelor (a se vedea graficul 2).

42

Curtea a analizat, de asemenea, dacă respondenții care s-au confruntat în trecut cu perturbări ale călătoriei erau mai conștienți de drepturile lor. Constatarea sa a fost că perturbarea anterioară a călătoriei nu presupune neapărat un grad mai mare de cunoaștere a drepturilor pasagerilor. Uneori, perturbarea poate cuprinde aproape toate problemele posibile (a se vedea caseta 10).

Informațiile referitoare la perturbarea călătoriei nu sunt disponibile publicului

43

Reglementările nu obligă operatorii de transport să raporteze publicului incidentele de perturbare a călătoriilor, cu excepția celor feroviari, care sunt obligați să publice anual numărul și categoria reclamațiilor primite și ale reclamațiilor tratate, timpul de răspuns și eventualele acțiuni de îmbunătățire întreprinse. Transportatorii sunt reticenți să divulge date privind perturbările călătoriilor care au loc pe rutele lor (a se vedea punctul 36). Totodată, nu există niciun registru administrat de organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării care să înregistreze întârzierile sau anulările pentru fiecare rută sau numărul de cazuri primite per transportator sau per rută.

Doar 1/3 din pasageri solicită beneficiile care decurg din drepturilor pasagerilor, deoarece nu știu cum să procedeze sau nu se așteaptă la un rezultat satisfăcător

44

Atunci când apar perturbări ale unei călătorii, majoritatea beneficiilor nu sunt disponibile în mod automat. Numărul persoanelor care fac o cerere este, de obicei, mai mic decât numărul pasagerilor afectați (a se vedea caseta 11). Curtea a solicitat operatorilor de transport intervievați să îi prezinte numărul aproximativ al persoanelor care iau măsuri în mod activ. Transportatorii feroviari și aerieni au estimat că, în medie, 1/3 din pasageri au contactat operatorul de transport după ce s-au confruntat cu perturbări ale călătoriei. Această cifră este în concordanță cu rezultatele sondajului statistic al Curții, în cadrul căruia 32 % din cei 4 437 de respondenți care s-au confruntat cu anumite perturbări ale călătoriei au declarat că au contactat transportatorul și au solicitat despăgubiri sau o altă formă de asistență.

45

În cadrul sondajului statistic, 20 % din pasagerii care s-au confruntat cu perturbări ale călătoriei au afirmat că au suferit în tăcere și nu au întreprins nicio acțiune. Când au fost întrebați de Curte de ce nu luaseră nicio măsură, motivul invocat cel mai frecvent a fost improbabilitatea primirii unui răspuns favorabil din partea transportatorului. Așa cum se arată în graficul 3, alte cauze majore au fost necunoașterea drepturilor sau lipsa de cunoștințe practice cu privire la modul de a proceda.

Asigurarea respectării drepturilor variază și depinde de practicile din fiecare stat membru

Organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării au structuri diferite și practici diferite de asigurare a respectării drepturilor

Structura organismelor naționale responsabile cu asigurarea aplicării nu este uniformă, iar sfera activității lor depinde de modul de transport

46

Statele membre au obligația de a institui, pentru toate cele patru moduri de transport, organisme naționale responsabile cu asigurarea aplicării care au scopul de a asigura conformitatea cu dispozițiile regulamentelor. Curtea a constatat că astfel de organisme au fost instituite în toate statele membre vizitate. În unele cazuri, ele au fost create doar pentru a acoperi un singur mod de transport, în timp ce, în alte cazuri, în competența lor intră mai multe moduri de transport.

47

Organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării pentru transportul aerian, pentru cel cu autobuzul și pentru cel maritim au responsabilitatea pentru toate plecările de pe teritoriile lor și pentru sosirile din țări din afara UE ale transportatorilor din UE (ceea ce se cunoaște sub denumirea de „aplicare teritorială”). Organismele responsabile de transportul feroviar acoperă operatorii de transport care sunt înregistrați în jurisdicția lor (ceea ce se cunoaște sub denumirea de „aplicare în funcție de entitate”). Probleme pot surveni atunci când operatorii de transport feroviar pleacă din alt stat membru decât cel în care sunt înregistrați. Într-un astfel de caz, este posibil ca organismul care supraveghează un anumit transportator să nu fie autorizat să investigheze un eveniment care a avut loc într-un alt stat membru. Curtea a constatat însă că, în practică, responsabilitatea acestor organisme naționale nu este foarte clară pentru pasageri și același lucru este valabil și pentru transportul cu autobuzul și pentru cel naval. Niciunul dintre operatorii de transport cu autobuzul și dintre operatorii de transport cu feribotul care au fost intervievați de Curte nu fusese contactat de vreun organism național responsabil cu asigurarea aplicării dintr-un alt stat membru.

48

În plus, se poate face o distincție suplimentară între traficul internațional și cel intern, precum și separarea între diverse administrații locale ale funcțiilor organismelor naționale responsabile cu asigurarea aplicării. Acesta este cazul curselor cu autobuzul în Polonia și în Spania. Deși există un organism înființat la nivel național pentru traficul internațional, traficul intern se află sub responsabilitatea autorităților regionale și jurisdicția acestora depinde de locul în care transportatorul și-a obținut licența.

Nu toate organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării soluționează solicitările individuale ale pasagerilor

49

Conform regulamentelor, pasagerii trebuie să fie informați cu privire la faptul că au posibilitatea de a depune reclamații în legătură cu încălcări ale regulamentelor la organismele naționale desemnate responsabile cu asigurarea aplicării. În majoritatea cazurilor, pasagerii trebuie, mai întâi, să adreseze o reclamație transportatorului și, numai dacă rezultatul acestei proceduri este nesatisfăcător, pot depune reclamația la organismul național responsabil cu asigurarea aplicării. Deși pasagerii ar putea avea așteptarea ca organismul respectiv să fie prima cale de atac, în multe cazuri, acesta nu tratează reclamații financiare individuale, iar pasagerii trebuie să caute alte soluții pentru a obține despăgubirea care li se cuvine.

50

Ca urmare a unei hotărâri a CJUE²¹ din martie 2016, unele organisme naționale responsabile cu asigurarea aplicării pentru transportul aerian consideră că rolul lor se limitează la asigurarea respectării generale a drepturilor (Germania, Italia, Finlanda), în timp ce altele tratează și reclamații individuale. Astfel, este dificil de aplicat în practică dispoziția din Regulamentul privind transportul aerian conform căreia pasagerii pot adresa o plângere oricărui organism național în legătură cu o presupusă nerespectare a regulamentului, indiferent de locul în care a survenit aceasta²². Este posibil ca primul organism național căruia pasagerul i-a adresat reclamația să accepte cazuri individuale, în timp ce al doilea organism național către care a fost transferată reclamația să trateze numai cazuri generale de asigurare a respectării.

Statisticile arată că organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării pentru transportul aerian tratează mult mai multe solicitări decât cele responsabile de transportul feroviar, naval sau cu autobuzul

51

În general, se constată o varietate mare de practici în rândul organismelor naționale responsabile cu asigurarea aplicării. De exemplu, termenul pentru tratarea reclamațiilor poate varia între două luni (Polonia) și patru ani (Germania), în timp ce, în anumite state membre, nu există niciun termen oficial stabilit (Finlanda, Franța). Durata medie a procedurii în cazul organismelor pentru transportul aerian variază între 42 de zile (Țările de Jos) și mai mult de un an (Germania).

52

Numărul de sancțiuni aplicate de organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării și cuantumurile monetare implicate variază foarte mult de la un stat membru la altul, deoarece nu sunt stabilite în legislația UE. În sectorul aerian, acestea pot varia între 50 de euro (Polonia) și 250 000 de euro per pasager (Irlanda), în funcție de gravitatea încălcării. În Țările de Jos, o amendă cumulată pentru un incident anume s-a ridicat la 1 milion de euro. Cu toate acestea, dintre cele zece state membre vizitate, doar organismul neerlandez responsabil de transportul aerian publică informații referitoare la sancțiuni, împreună cu numele companiei de transport aerian.

53

În cazul majorității organismelor naționale responsabile cu asigurarea aplicării pentru transportul aerian, numărul de reclamații primite în cursul ultimilor trei ani indică o tendință de creștere (a se vedea tabelul 6). Principalul motiv care stă la baza solicitărilor adresate de pasageri acestor organisme este dezacordul cu privire la cauza întârzierii ca fiind efectiv circumstanțe extraordinare (în medie, 45 % din totalitatea reclamațiilor), urmat de aceeași chestiune în legătură cu anulările (19 %).

Tabelul 6

Statistici pentru perioada 2015-2017 cu privire la reclamațiile tratate de cele zece organisme naționale responsabile cu asigurarea aplicării pentru transportul aerian

Stat membru	Numărul total de reclamații
	2015	2016	2017
Republica Cehă	370	672	934
Germania	2 844	3 075	3 211
Irlanda	719	846	981
Grecia	993	1 367	1 465
Spania	11 343	17 649	16 700
Franța	6 775	5 960	6 115
Italia	5 763	6 078	3 731
Țările de Jos	812	1 361
Polonia	5 402	5 980	7 226
Finlanda	1 434	1 845	2 015

Sursa: informații disponibile obținute în timpul vizitelor în țările în cauză.

54

Organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării pentru alte moduri de transport au un volum de muncă relativ mai scăzut. În timp ce organismele responsabile de transportul feroviar au în mod frecvent probleme de rezolvat, cele pentru transportul cu autobuzul și pentru transportul naval tratează un număr scăzut de cazuri. De exemplu, în timp ce organismul responsabil de transportul aerian din Polonia a primit peste 7 000 de reclamații în 2017, organismul pentru transportul cu autobuzul a tratat numai 4 reclamații.

55

Curtea a observat că numărul real de reclamații adresate de pasageri operatorilor de transport feroviar, naval și cu autobuzul este mult mai mare decât numărul cazurilor care ajung la organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării. Acest lucru arată că majoritatea reclamațiilor sunt soluționate la nivelul transportatorului. Uneori, practicile standard din sectoarele în cauză sunt în concordanță cu obligațiile operatorilor de transport care decurg din regulamentele privind drepturile pasagerilor în UE sau chiar le depășesc, iar transportatorii au tendința de a soluționa problemele în mod voluntar.

Agențiile de recuperare a compensațiilor și organismele de soluționare alternativă a litigiilor completează lacunele în materie de asigurare a respectării drepturilor lăsate de organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării

Organismele de soluționare alternativă a litigiilor aduc elemente de negociere și de compromis în asigurarea respectării drepturilor pasagerilor

56

În afară de organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării, pasagerii se mai pot adresa altor organisme pentru a-și exercita drepturile, și anume organismelor de soluționare alternativă a litigiilor, centrelor europene ale consumatorilor²³, agențiilor de recuperare a compensațiilor sau asociațiilor consumatorilor. De asemenea, pasagerii pot încerca să își soluționeze cazurile în instanțe civile, în special dacă insistă să primească despăgubiri.

57

Organismele de soluționare alternativă a litigiilor oferă o soluție extrajudiciară simplă, rapidă și necostisitoare în cazul litigiilor dintre consumatori și comercianți. Potrivit directivei UE²⁴, aceste organisme ar trebui să fie disponibile pentru toate tipurile de litigii interne și transfrontaliere, iar statele membre ar trebui să faciliteze accesul la ele. Deși în toate statele membre există organisme de acest tip care se ocupă de reclamații cu caracter general ale consumatorilor, operatorii de transport colaborează în principal cu organismele de soluționare alternativă a litigiilor responsabile de modul lor de transport. Avizul unui astfel de organism nu are un caracter obligatoriu pentru transportator.

58

În timp ce procedura de soluționare alternativă a litigiilor este, de regulă, gratuită pentru pasageri, este posibil ca operatorii de transport să trebuiască să plătească pentru fiecare procedură tratată, indiferent de rezultatele acesteia. Întrucât costurile fiecărei proceduri pot fi mult mai ridicate decât cuantumul compensației datorate, unii transportatori intervievați au declarat că preferă să plătească despăgubirea solicitată pentru a evita procedurile de soluționare alternativă a litigiilor.

59

Unele organisme naționale responsabile cu asigurarea aplicării au afirmat că, în opinia lor, procedura de soluționare alternativă a litigiilor este incompatibilă cu principiul drepturilor pasagerilor, întrucât scopul acestei proceduri este de a media o soluție reciproc acceptabilă, ceea ce înseamnă că este posibil ca unii pasageri să fie de acord cu o despăgubire mai mică decât cea la care aveau dreptul.

Drepturile pasagerilor au dus la crearea unui nou sector de agenții de recuperare a compensațiilor

60

Agențiile de recuperare a compensațiilor oferă servicii de gestionare, în numele pasagerilor, a cererilor de despăgubire în caz de perturbări ale călătoriilor. Unele companii aeriene au afirmat că ponderea cazurilor facilitate de astfel de agenții ar putea fi de până la 50 % (a se vedea caseta 12).

61

Unele agenții de recuperare a compensațiilor percep un tarif semnificativ pentru tratarea cazului (de până la 50 % din compensația datorată). Au existat cazuri în care agențiile au solicitat despăgubiri de la operatorii de transport fără ca pasagerii în cauză să aibă cunoștință de această acțiune. Cel puțin un organism național responsabil cu asigurarea aplicării (din Grecia) și o serie de companii aeriene au luat măsuri pentru a reduce numărul cererilor de despăgubire tratate de agenții, solicitând reclamanților să includă detaliile contului bancar ale pasagerului principal. În acest fel, sunt împiedicate orice plăți directe către agențiile de recuperare a compensațiilor. În Grecia, introducerea acestei reguli a redus cu mai mult de 50 % numărul cererilor de despăgubire intermediate de agenții.

Comisia face posibil schimbul de experiențe între organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării, dar nu are competența de a asigura respectarea uniformă a drepturilor pasagerilor

Comisia poate doar să monitorizeze punerea în aplicare a drepturilor pasagerilor

62

Curtea a constatat că mandatul Comisiei nu acoperă garantarea faptului că asigurarea respectării drepturilor în statele membre se realizează în mod uniform. Prin urmare, rolul Comisiei este de a monitoriza punerea în aplicare a cadrului privind drepturile pasagerilor, inițiind, atunci când este necesar, proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. În plus, ea pune la dispoziție o platformă unde organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării pot face schimb de informații și organizează reuniuni între aceste organisme pentru diferitele moduri specifice de transport. De asemenea, Comisia răspunde la întrebările adresate de organisme cu privire la interpretarea regulamentelor.

63

Conform regulamentelor UE, organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării nu au obligația de a raporta direct Comisiei cu privire la activitățile lor. Prin urmare, aceasta din urmă are cunoștințe limitate cu privire la practicile aplicate de organisme în general și la numărul de cazuri tratate de acestea. Comisia colectează informații cu privire la punerea în aplicare a drepturilor pasagerilor pornind de la întrebările care îi sunt adresate și de la schimburile pe care le are cu organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării.

Comisia a întreprins acțiuni pentru a spori gradul de conștientizare a drepturilor de către pasageri, dar cu un impact scăzut

64

Comisia și-a asumat misiunea de a spori gradul de conștientizare a drepturilor de către pasageri și a lansat campanii cu scopul de a-i informa pe aceștia cu privire la drepturile lor. În toate aeroporturile în care Curtea a efectuat teste de parcurgere, erau afișate postere. În terminalele portuare și în gările feroviare și rutiere însă, informațiile cu privire la drepturile pasagerilor erau puțin vizibile sau lipseau.

65

Comisia a derulat o campanie de sensibilizare pentru transportul aerian și feroviar în perioada 2010-2012. Aceasta a fost urmată de o altă campanie în perioada 2013-2015, care a fost extinsă pentru a acoperi și transportul naval și cu autobuzul. În 2016, Comisia a lansat prima sa campanie de informare online pe platformele de comunicare socială. Principalul obiectiv al acesteia a fost de a spori gradul de conștientizare și de a crește numărul de consultări ale secțiunii privind drepturile pasagerilor din portalul „Europa ta” și numărul de descărcări ale aplicației privind drepturile pasagerilor. Până în prezent, rezultatele arată că pe portal s-au înregistrat aproape 400 000 de vizite și campania a ajuns la peste 40 de milioane de oameni. Până la jumătatea anului 2018, aplicația a fost descărcată de 240 000 de ori.

66

Nici aplicația, nici site-ul „Europa ta” nu oferă orientări practice pentru pasageri cu privire la modalitățile în care pot acționa în timpul perturbării călătoriei, pot contacta transportatorii sau pot depune o cerere. Informațiile oferite pasagerilor prin aceste mijloace sunt necesare și, de obicei, corecte, dar nu conțin detaliile de care au nevoie aceștia când se confruntă cu o perturbare a călătoriei.

Concluzii și recomandări

67

Angajamentul UE față de drepturile pasagerilor este incontestabil, având în vedere că gradul în care sunt acoperite principalele moduri de transport public în regulamente nu a fost observat în țările pe care Curtea le-a analizat în scopul efectuării unei comparații. Cu toate acestea, pasagerii nu își cunosc suficient de bine drepturile și, adesea, nu și le exercită din cauza unor probleme legate de asigurarea respectării lor.

UE este angajată în efortul de protejare a drepturilor pasagerilor, dar continuă să existe numeroase provocări în materie de punere în aplicare

68

Drepturile pasagerilor în UE oferă un cadru cuprinzător în beneficiul pasagerilor. Cu toate acestea, Curtea a observat o serie de bune practici aplicate în alte țări din afara UE care, dacă ar fi aplicate în Europa, ar putea îmbunătăți și mai mult calitatea drepturilor pasagerilor în UE (a se vedea punctele 15 și 16).

69

Drepturile pasagerilor sunt uneori neclare și sunt limitate din cauza derogărilor prevăzute în regulamente. Drepturile la asistență, la despăgubire, la informare și la redirecționare nu sunt identice pentru toate modurile de transport în regulamente (a se vedea punctele 17-27).

Recomandarea 1 privind îmbunătățirea coerenței cadrului privind drepturile pasagerilor în UE

Pentru a garanta cel mai ridicat nivel posibil de protecție a pasagerilor în toate modurile de transport, Comisia ar trebui, până la sfârșitul anului 2020, să efectueze o analiză a diferențelor dintre regulamentele actuale privind drepturile pasagerilor, concentrându-se pe cele zece drepturi fundamentale, cu scopul de a determina cele mai bune practici. În acest scop, Comisia ar trebui să ia în considerare și practicile internaționale actuale.

70

Drepturile pasagerilor sunt dificil de exercitat, întrucât numeroase dispoziții din regulamente pot fi interpretate diferit de pasageri, de transportatori, de organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării și chiar și de instanțele naționale. Conceptele de informare, asistență, îngrijire și condiții pentru redirecționare nu sunt definite în mod suficient în regulamente. În plus, numeroase limitări privind jurisdicția organismelor naționale responsabile cu asigurarea aplicării și numeroasele derogări prevăzute în regulamente restrâng în mod semnificativ gradul de acoperire al drepturilor pasagerilor (a se vedea punctele 38-45).

Recomandarea 2 privind îmbunătățirea clarității cadrului privind drepturile pasagerilor în UE

Pentru a asigura o protecție mai bună a pasagerilor în timpul perturbărilor călătoriilor, Comisia ar trebui, până la sfârșitul anului 2020, să emită linii directoare suplimentare sau orientări echivalente care să definească:

1. standardele minime privind informațiile care trebuie furnizate pasagerilor care se confruntă cu perturbări ale călătoriei;
2. obligațiile operatorilor de transport de a oferi redirecționarea, inclusiv de a recurge la transportatori alternativi.

71

Pentru a beneficia de cadrul privind drepturile pasagerilor în caz de perturbare, pasagerii trebuie să efectueze ei înșiși demersuri. Pentru a face acest lucru, ei trebuie să fie conștienți care le sunt drepturile. În pofida eforturilor depuse de Comisie, gradul de conștientizare a acestora rămâne relativ scăzut. Campaniile de sensibilizare s-au concentrat pe existența drepturilor pasagerilor, dar ar fi putut să ofere mai multe orientări de ordin practic cu privire la modul în care ar trebui să se procedeze în cazul perturbării călătoriei.

72

Nu există niciun registru la nivel european al frecvenței perturbărilor călătoriilor sau al cauzelor acestora în funcție de modul de transport sau de transportator. De obicei, organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării nu verifică și nici nu publică informații privind rutele sau transportatorii cel mai frecvent afectați de perturbări (a se vedea punctele 28-32).

Recomandarea 3 privind creșterea gradului de conștientizare în rândul pasagerilor

Pentru a crește gradul de conștientizare a drepturilor pasagerilor, Comisia ar trebui, până la sfârșitul anului 2019:

1. să întreprindă acțiuni pentru a promova și a coordona lansarea de campanii de sensibilizare de către organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării, încurajând totodată participarea operatorilor de transport și a altor părți interesate pentru a crește gradul de acoperire al campaniilor;
2. să elaboreze un ghid pentru pasageri cu privire la modul de exercitare a drepturilor lor în practică. Acesta ar putea include trimiteri la jurisprudență și un model de formular de cerere care să fie adresat transportatorilor și organismelor naționale responsabile cu asigurarea aplicării;
3. să propună ca organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării să raporteze cu privire la frecvența și la cauzele perturbărilor călătoriilor și la rutele cele mai afectate de astfel de perturbări din sfera lor de competență.

73

Sistemul actual de tratare a despăgubirilor implică milioane de cereri de compensație depuse și tratate individual. Cu toate acestea, procedurile aplicate de operatorii de transport și de organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării pentru a da curs diferitelor cereri nu sunt transparente. Este posibil ca anumiți pasageri afectați de aceeași perturbare a călătoriei să fie tratați diferit, fără să fie conștienți de acest lucru, întrucât cauzele perturbării nu sunt făcute publice. Cuantumul compensației nu își menține valoarea de achiziție (a se vedea punctele 33-37).

Recomandarea 4 privind îmbunătățirea eficacității cadrului privind drepturile pasagerilor

Pentru a îmbunătăți eficacitatea cadrului privind drepturile pasagerilor și pentru a soluționa dificultățile care persistă în materie de asigurare a respectării lor, Comisia ar trebui, până la sfârșitul anului 2021, să abordeze chestiunile următoare atunci când va reflecta la propunerile sale de modificare a regulamentelor actuale. Printre chestiunile abordate ar trebui să se numere următoarele:

1. stabilirea de standarde minime pentru asistență și îngrijire. Pragurile minime ar trebui să depindă de durata perturbării și de modul de transport utilizat. De exemplu, alocația minimă pentru îngrijire acordată pasagerilor care utilizează transportul aerian ar putea fi de 10 % din rata medie de despăgubire (care se ridică în prezent la 400 de euro). Pentru alte moduri de transport, rata ar putea fi limitată la 50 % din alocația pentru transportul aerian;
2. reducerea numărului de derogări care limitează aplicarea regulamentului;
3. impunerea obligației operatorilor de transport de a publica o informare pentru pasageri în termen de 48 de ore de la apariția perturbării călătoriei, informare care să precizeze cauzele perturbării și, în special, dacă aceasta s-a datorat sau nu unor circumstanțe extraordinare;
4. impunerea obligației transportatorilor de a efectua în mod automat (fără o solicitare specială) plata compensației către pasagerii care au furnizat informațiile necesare la momentul achiziției biletului;
5. introducerea unui mecanism pentru a menține valoarea de achiziție a ratelor de despăgubire.

Asigurarea respectării drepturilor variază și depinde de practicile din fiecare stat membru

74

Asigurarea respectării regulamentelor este fundamentală pentru succesul întregului cadru. Pasagerii au nevoie de organisme naționale responsabile cu asigurarea aplicării eficace. Abordarea acestora în ceea ce privește asigurarea respectării drepturilor pasagerilor variază, în prezent, în funcție de modul de transport și de statul membru.

75

Activitatea cea mai curentă a acestor organisme constă în a reacționa la reclamațiile primite din partea pasagerilor nemulțumiți. Cu toate acestea, nu toate organismele pot trata solicitări individuale de despăgubire. Competențele acestor organisme în materie de sancționare a transportatorilor variază între neaplicarea niciunei amenzi și aplicarea unor amenzi semnificative (a se vedea punctele 46-55).

76

Comisia nu are competența de a asigura respectarea pe deplin a regulamentelor privind drepturile pasagerilor. Rolul său de monitorizare a punerii în aplicare a cadrului privind drepturile pasagerilor a permis furnizarea de clarificări cu privire la regulamente, dar nu a dus la o aplicare universală a drepturilor pasagerilor în întreaga Europă și în cele patru moduri de transport public (a se vedea punctele 62-66).

Recomandarea 5 privind consolidarea competențelor organismelor naționale responsabile cu asigurarea aplicării și a celor ale Comisiei

Pentru a consolida competențele organismelor naționale responsabile cu asigurarea aplicării și pentru a le dezvolta rolul de sprijin pe care îl oferă pasagerilor, asigurând totodată respectarea adecvată a drepturilor acestora, Comisia ar trebui, până la sfârșitul anului 2021, să abordeze următoarele chestiuni atunci când va reflecta la propunerile sale de modificare a regulamentelor actuale. Printre chestiunile abordate ar trebui să se numere următoarele:

1. punerea la dispoziția organismelor naționale responsabile cu asigurarea aplicării a unor instrumente suplimentare pentru asigurarea respectării drepturilor pasagerilor, cum ar fi:
   1. utilizarea principiului aplicării teritoriale;
   2. monitorizarea politicilor operatorilor de transport în materie de asistență, de îngrijire, de informare și de redirecționare;
   3. tratarea cererilor de despăgubire depuse de pasagerii individuali;
   4. sancționarea transportatorilor pentru neîndeplinirea obligației de a oferi asistență, îngrijire și informații;
2. acordarea Comisiei a posibilității de a obține informațiile necesare de la organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării pentru a avea o vedere cuprinzătoare asupra stadiului respectării acestor drepturi, precum și acordarea Comisiei a competenței de a efectua un control al calității practicilor în materie de asigurare a respectării drepturilor aplicate de organismele naționale responsabile cu asigurarea aplicării.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de doamna Iliana IVANOVA, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 3 octombrie 2018.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit II – cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente investițiilor pentru coeziune, creștere și incluziune –, condusă de doamna Iliana Ivanova, membră a Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul George Pufan, membru al Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: Patrick Weldon, șef de cabinet, și Mircea Rădulescu, atașat în cadrul cabinetului; Pietro Puricella, manager principal; Erki Must, coordonator; Aleksandra Klis-Lemieszonek; Zuzana Gullova, Marjeta Leskovar și Annekatrin Langer, auditoare; Petra Karkosova, asistentă de secretariat. Zuzanna Filipski și Richard Moore au asigurat sprijin lingvistic.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1270-0	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/53309	QJ-AB-18-028-RO-N
HTML	ISBN 978-92-847-1237-3	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/36992	QJ-AB-18-028-RO-Q

© Uniunea Europeană, 2018

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAȚI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: https://publications.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro/home?) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.