Los pasajeros de la UE disfrutan de plenos derechos, pero todavía tienen que luchar por hacerlos respetar

Resumen

Sobre los derechos de los pasajeros

I

En los últimos veinte años se ha producido un auge de los viajes en todos los medios de transporte en Europa. Como respuesta, la Unión Europea ha tomado medidas para garantizar un nivel mínimo de protección a los pasajeros en los cuatro medios de transporte público: aéreo, ferroviario, por vías navegables y en autobús. En 2011, la Comisión estableció diez derechos fundamentales que son comunes a todos los medios de transporte. Los derechos de los pasajeros se garantizan en reglamentos relativos a los cuatro modos de transporte público. El grado de cobertura y las normas específicas difieren de un reglamento a otro.

¿Cómo llevó a cabo la fiscalización el Tribunal?

II

El Tribunal evaluó en qué medida se protegen efectivamente los derechos de los pasajeros, examinando si:

• el ámbito de aplicación y el alcance de los reglamentos protegían efectivamente los derechos de los pasajeros y si estos se ejercían realmente;
• los derechos de los pasajeros se aplicaban efectivamente.

III

El Tribunal entrevistó a la Comisión y visitó diez Estados miembros: Chequia, Alemania, Irlanda, Grecia, España, Francia, Italia, los Países Bajos, Polonia y Finlandia. En todos los Estados miembros, el alcance de la auditoría abarcó el transporte aéreo, mientras que el transporte ferroviario, por vías navegables y en autobús solo se trató en algunos de ellos. El Tribunal también realizó dos encuestas a pasajeros para evaluar el grado de sensibilización y de conocimiento sobre sus derechos.

¿Qué constató el Tribunal?

IV

Los reglamentos abarcan los principales medios de transporte público, lo que hace que el marco sea único a nivel mundial. Sin embargo, muchos pasajeros no son suficientemente conscientes de sus derechos y con frecuencia no los ejercen por problemas relativos a su cumplimiento.

V

El Tribunal observó algunas buenas prácticas aplicadas en otros países fuera de la UE que, de aplicarse en Europa, pueden mejorar aún más la calidad de los derechos de los pasajeros de la UE. Los diez derechos básicos tienen por objeto proteger a todos los pasajeros que viajan en los cuatro medios de transporte público. El grado de cobertura de la protección depende del medio de transporte específico utilizado.

VI

Numerosas disposiciones de los reglamentos pueden interpretarse de manera diferente. Los conceptos de información, asistencia y condiciones del transporte alternativo no se definen lo suficiente en los reglamentos. La cuantía de la compensación no mantiene su valor de compra. Además, un gran número de limitaciones de las competencias de los organismos nacionales competentes y las excepciones previstas en los reglamentos restringen considerablemente la cobertura de los derechos de los pasajeros.

VII

Para beneficiarse del marco de derechos de los pasajeros, estos deben ser conscientes de sus derechos. Sin embargo, el nivel de concienciación sigue siendo relativamente bajo. Las campañas de concienciación se han centrado en la existencia de los derechos de los pasajeros, pero podrían haber aportado más orientaciones prácticas sobre la forma de proceder en caso de perturbación del viaje.

VIII

El sistema actual de tramitación de compensaciones impone una carga administrativa significativa tanto a las empresas de transporte como a los pasajeros, puesto que se cuentan por millones las reclamaciones que deben presentarse y tramitarse de forma individual. Los procedimientos aplicados por las empresas de transporte y los organismos nacionales competentes para responder a las reclamaciones individuales no son transparentes. Es posible que pasajeros del mismo trayecto afectados por una perturbación sean tratados de forma diferente.

IX

El control del cumplimiento de los reglamentos le corresponde a los organismos nacionales competentes. En la actualidad, su enfoque para hacer valer los derechos de cada pasajero varía en función del medio de transporte y el Estado miembro. En su mayoría, los organismos nacionales competentes están reaccionando a reclamaciones recibidas de pasajeros descontentos.

X

La supervisión realizada por la Comisión de la aplicación del marco de derechos de los pasajeros ha dado lugar a aclaraciones de la normativa. No obstante, el hecho de que la Comisión no tenga un mandato para garantizar el cumplimiento de los derechos de los pasajeros ha supuesto una aplicación divergente de dichos derechos.

¿Cuáles son las recomendaciones del Tribunal?

XI

El Tribunal formula una serie de recomendaciones relativas a la mejora de la coherencia, la claridad y la eficacia del marco de derechos de los pasajeros, una mayor sensibilización de los pasajeros, atribución de mayores competencias a los organismos nacionales competentes y el refuerzo del mandato de la Comisión. También formula diez consejos para intentar mejorar la experiencia de viaje de todos.

Introducción

El concepto de derechos de los pasajeros

01

En los últimos veinte años se ha producido un auge de los viajes en todos los medios de transporte. Ante esta situación, la Unión Europea ha adoptado medidas para garantizar un nivel mínimo de protección de los pasajeros en los cuatro medios de transporte público: avión, tren, barco y autobús/autocar¹.

02

Para ayudar a los ciudadanos de la UE a ejercer plenamente sus derechos como consumidores, la Comisión, en su Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo² de 2011, resume diez derechos básicos de los pasajeros de la UE que son comunes a todos los medios de transporte (véase el cuadro 1).

Cuadro 1

Diez derechos básicos de los pasajeros de la UE

1.Derecho a la no discriminación en el acceso al transporte	Protección contra la discriminación directa o indirecta basada en la nacionalidad, la residencia, la discapacidad o la movilidad reducida.
2.Derecho a la movilidad	Accesibilidad y asistencia sin ningún coste adicional para los pasajeros con discapacidad y los pasajeros con movilidad reducida.
3.Derecho a la información	Suministro de información antes de la compra de billetes, en diversas etapas del viaje y, lo que es más importante, en caso de perturbación.
4.Derecho a renunciar al desplazamiento en caso de perturbación	Derecho a rescindir el contrato y recibir el reembolso del precio del billete en caso de grandes retrasos, cancelación del viaje o denegación del embarque.
5.Derecho al cumplimiento del contrato de transporte en caso de perturbación	Derecho a recibir un servicio de transporte alternativo/transporte en caso de grandes retrasos, cancelación del viaje o denegación del embarque.
6.Derecho de asistencia en caso de retraso o cancelación	Nivel mínimo de asistencia en caso de grandes retrasos.
7.Derecho a compensación en determinadas circunstancias	Compensación económica en caso de grandes retrasos, cancelación del viaje y denegación involuntaria del embarque en el transporte aéreo.
8.Derecho a exigir la responsabilidad de los transportistas con respecto a los pasajeros y a sus equipajes	Responsabilidad y compensación, por ejemplo, por fallecimiento o lesiones de los pasajeros y daños al equipaje.
9.Derecho a un sistema rápido y accesible de tramitación de reclamaciones	Derecho a presentar una reclamación a la empresa de transporte en caso de insatisfacción con los servicios. Posteriormente, se puede presentar una reclamación al organismo nacional competente.
10.Derecho a la plena aplicación y al cumplimiento efectivo de la legislación de la UE	Derecho a contar con la aplicación adecuada de los derechos de los pasajeros de la UE por las empresas de transporte. La vigilancia del cumplimiento de las normas de la UE por parte de los organismos nacionales competentes debe producirse mediante sanciones eficaces, proporcionadas y disuasorias por las infracciones.

Fuente: COM(2011) 898 final.

Regulación y aplicación de los derechos de los pasajeros de la UE

03

Los derechos de los pasajeros se establecen en reglamentos relativos a los cuatro medios de transporte público. Aunque los diez derechos básicos de los pasajeros son los mismos para todos los medios, se aplican distintas normas de uno a otro y el grado de protección de los pasajeros también difiere. Los derechos de los pasajeros pueden dividirse en aquellos que se aplican a los pasajeros en todos los viajes, como el derecho a la movilidad o el derecho a la información, y aquellos aplicables solo cuando se interrumpen los planes de viaje, como los derechos a asistencia o compensación.

Derechos de los pasajeros aéreos

04

El Reglamento³ relativo a los derechos de los pasajeros aéreos se aplica a los pasajeros que viajan desde un aeropuerto situado en un Estado miembro, independientemente del origen de la compañía aérea, o desde un aeropuerto fuera de la UE a un aeropuerto situado en un Estado miembro, pero solo si la compañía aérea operadora es de la UE. Los derechos de los pasajeros con discapacidad o movilidad reducida en el transporte aéreo están previstos en un reglamento diferenciado (Reglamento (CE) n.º 1107/2006⁴)⁵. En 2013, la Comisión propuso un texto refundido⁶ que debía reforzar y clarificar los derechos de los pasajeros, reduciendo al mismo tiempo el coste de aplicación del reglamento para las compañías aéreas. Sin embargo, en el momento de la fiscalización, la propuesta aún no se había aprobado.

Derechos de los viajeros por ferrocarril

05

El Reglamento⁷ relativo a los derechos de los viajeros por ferrocarril se aplica a los viajes y servicios ferroviarios en toda la UE prestados por una o más empresas ferroviarias autorizadas. En 2017, la Comisión propuso una refundición del Reglamento⁸ para reforzar y aclarar los derechos de los viajeros de ferrocarril. La propuesta todavía es objeto de examen legislativo.

Derechos de los pasajeros de transporte por vías navegables

06

El reglamento⁹ sobre los derechos de los pasajeros de transporte por vías navegables se aplica a los pasajeros que viajen desde un puerto de un Estado miembro, con independencia del origen de la compañía, o desde un puerto de fuera de la UE a un puerto de un Estado miembro, siempre que el servicio sea operado por una compañía de la UE.

Derechos de los viajeros de autobús

07

El reglamento¹⁰ relativo a los derechos de los viajeros de autobús se aplica a los servicios regulares de autobús y a los dedicados al turismo. El punto de embarque debe estar situado en un Estado miembro y la distancia prevista del servicio debe ser de 250 km o más. Hasta marzo de 2021, los Estados miembros podrán establecer excepciones a la mayor parte de las disposiciones de este reglamento, puesto que la mayoría de los servicios nacionales no tienen que estar incluidos en el ámbito del mismo.

08

Los cuatro reglamentos exigen que los Estados miembros creen organismos nacionales competentes que garanticen la correcta aplicación de sus disposiciones. Los pasajeros pueden presentar reclamaciones relativas a infracciones de los reglamentos a la empresa de transporte o directamente a los organismos nacionales competentes. La Comisión no tiene una función directa en el control del cumplimiento de los derechos de los pasajeros.

Alcance y enfoque de la fiscalización

09

Aunque los recursos financieros de la UE asignados a los derechos de los pasajeros son mínimos, el Tribunal decidió llevar a cabo una auditoría por ser una de las políticas emblemáticas que la UE aplica directamente a sus ciudadanos. La Comisión considera la legislación en materia de derechos de los pasajeros uno de sus grandes éxitos en el refuerzo de la capacidad de los consumidores. Teniendo en cuenta que han transcurrido casi quince años desde que entró en vigor el primer reglamento sobre los derechos de los pasajeros aéreos, el Tribunal decidió analizar el estado actual de aplicación del marco de derechos de los pasajeros.

10

En esta auditoría, el Tribunal evaluó en qué medida se protegen efectivamente los derechos de los pasajeros en la Unión Europea. Para ello, examinó si:

• el ámbito de aplicación y el alcance de los reglamentos protegían efectivamente los derechos de los pasajeros y si estos se ejercían realmente;
• los derechos de los pasajeros se aplicaban efectivamente.

11

El Tribunal entrevistó a la unidad pertinente de la Dirección General de Movilidad y Transportes de la Comisión, así como a diversas asociaciones y organizaciones europeas de pasajeros.

12

El Tribunal realizó dos encuestas para evaluar la sensibilización y el conocimiento entre los ciudadanos de la UE de sus derechos como pasajeros y recabar sus experiencias:

1. una encuesta estadística, realizada a 10 350 ciudadanos seleccionados aleatoriamente de los diez Estados miembros visitados durante la auditoría (véase el apartado 12) Se llevó a cabo entre noviembre de 2017 y enero de 2018 a través de una herramienta electrónica, utilizando una muestra estadísticamente representativa;
2. una encuesta abierta, de libre acceso en la página web del Tribunal, que incluía las mismas preguntas además de la opción adicional de compartir experiencias de viaje. Este instrumento estuvo disponible entre diciembre de 2017 y enero de 2018, y 1 581 personas aprovecharon la oportunidad de expresar sus opiniones sobre los derechos de los pasajeros.

13

En el presente informe, el Tribunal utiliza principalmente los resultados de la encuesta estadística, ya que es representativa de la población de la UE. La encuesta abierta ofreció ejemplos reales de perturbaciones en el viaje. Puesto que la encuesta era anónima, el Tribunal ha dado nombres ficticios a los participantes. Además, a partir de la experiencia de los pasajeros y de la propia, el Tribunal propone diez consejos para los pasajeros que espera que mejoren su experiencia de viaje (véase el anexo I).

14

El Tribunal visitó diez Estados miembros: Chequia, Alemania, Irlanda, Grecia, España, Francia, Italia, los Países Bajos, Polonia y Finlandia¹¹. Mantuvo entrevistas con los organismos nacionales competentes y las principales empresas de cada medio de transporte. En cuanto a los medios de transporte cubiertos, el transporte aéreo se incluyó en los diez Estados miembros visitados. El transporte ferroviario se trató en Francia, Alemania, España, Italia, los Países Bajos y Polonia. El transporte en autobús se incluyó en Chequia, Alemania, España, Italia y Polonia. El transporte por vías navegables se incluyó en Grecia, Irlanda, Italia y Finlandia. En total, el Tribunal entrevistó a veintiún organismos nacionales competentes y veintisiete empresas de transporte.

Observaciones

La UE está comprometida con los derechos de los pasajeros, pero persisten muchas dificultades de aplicación

También existen prácticas favorables a los pasajeros fuera del marco de la UE

15

Para dar contexto a los esfuerzos de la UE en el ámbito de la protección de los pasajeros, el Tribunal comparó el marco de derechos de los pasajeros de la UE con los que se aplican en Canadá, Nueva Zelanda, Estados Unidos y Brasil. Constató que, en la mayoría de los casos, las normas de la UE son más estrictas y más específicas, puesto que abarcan, en distinto grado, los diez derechos básicos de los pasajeros (véase el cuadro 1).

16

El Tribunal también constató que, a diferencia de la UE, los derechos de los pasajeros no siempre se definen en legislación relativa a los cuatro medios de transporte. En los países comparados, la protección de los pasajeros a menudo se basa en acuerdos voluntarios entre empresas de transporte. En algunos ámbitos específicos, como el de las normas para transportar personas con movilidad reducida, los pasajeros bloqueados o la protección del equipaje, las normas en terceros países van un paso más allá que en la UE (véase el recuadro 1)

Los derechos de los pasajeros de la UE a veces no están claros

Derecho a información: es necesaria mayor claridad

17

Los pasajeros tienen derecho a información antes, durante y, en determinados casos, después del viaje. En caso de perturbaciones en los viajes (cancelaciones, grandes retrasos), debe informarse a los pasajeros de la naturaleza de la perturbación y el impacto probable en sus horarios. Mientras que los Reglamentos relativos al transporte en barco y en autobús establecen un plazo de treinta minutos para que las empresas de transporte proporcionen información a los pasajeros que esperan, no existe tal plazo para las empresas de transporte aéreo y ferroviario (véase el recuadro 2).

El derecho a asistencia no está bien definido

18

El derecho a asistencia¹² significa que los pasajeros tienen derecho a recibir un nivel mínimo de asistencia en casos de perturbaciones en el viaje. La forma específica de asistencia depende de lo que estén dispuestas a ofrecer las empresas de transporte. Por otra parte, los reglamentos sobre derechos de los pasajeros de la UE no prevén multas específicas si las empresas de transporte ignoran su obligación de ofrecer asistencia. La duración del retraso que da derecho a asistencia a los pasajeros varía entre los medios de transporte: De dos a cuatro horas en el transporte aéreo, 60 minutos en el ferrocarril, y 90 minutos en vías navegables o autobús. Los reglamentos relativos al transporte aéreo o por ferrocarril no especifican el número de noches ni un límite máximo de costes de alojamiento. Se han establecido límites máximos en los reglamentos relativos al transporte en barco y en autobús, que también excluyen la asistencia en caso de circunstancias extraordinarias (véase el recuadro 3).

19

Los términos «refrigerio», «comidas» o «refrescos» se utilizan ampliamente en los reglamentos, pero no se definen, por lo que los pasajeros no saben qué esperar de las empresas de transporte. A veces, aunque las empresas de transporte presten asistencia realmente, la idoneidad y la calidad pueden no ser suficientes para cubrir las necesidades de los pasajeros que sufren una perturbación del viaje. Puede ser tan solo un vale de 3 euros para refrigerios en el aeropuerto o una botella de agua ofrecida en un tren que se ha retrasado varias horas.

Las personas con movilidad reducida no saben qué servicios pueden esperar

20

Las personas con movilidad reducida son un grupo de pasajeros con necesidades especiales. Para poder viajar sin limitaciones innecesarias, tienen que disponer de suficiente información sobre las condiciones del viaje y las modalidades prácticas tanto a bordo como en los puntos de salida. Los reglamentos utilizan terminología vaga con respecto al momento y el formato del suministro de la información a las personas con movilidad reducida, como «en formatos adecuados y accesibles»¹³ o «utilizando los medios alternativos adecuados»¹⁴. Debido a problemas como estos, a menudo no se aplican los derechos de las personas con movilidad reducida (véase el recuadro 4).

Los reglamentos sobre los derechos de los pasajeros dejan mucho margen a la interpretación

21

Todas las partes interesadas consultadas compartían la opinión de que el grado de claridad de los reglamentos es insuficiente y da lugar a interpretaciones restrictivas por parte de las empresas de transporte e incertidumbre sobre cómo deben tratar los casos los organismos nacionales competentes. Desde la entrada en vigor del reglamento sobre el transporte aéreo, se han debatido en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) alrededor de 180 casos a fin de aclarar el significado de términos como retraso, circunstancias extraordinarias, defectos técnicos, hora de llegada, etc. Además, tanto los transportistas como los organismos nacionales competentes presentaron ejemplos en los que los tribunales nacionales dictaron sentencias sobre los mismos temas con resultados contradictorios.

22

A fin de explicar las sentencias del TJUE a todas las partes interesadas, la Comisión ha emitido una serie de notas explicativas y directrices interpretativas¹⁵. También publicó un resumen de los asuntos del TJUE más relevantes, el más reciente en julio de 2015¹⁶. No obstante, los organismos nacionales competentes y los transportistas subrayaron que todavía no se ha logrado una aplicación homogénea de los reglamentos, puesto que los conceptos de asistencia, transporte alternativo en condiciones comparables o condiciones para obtener compensación todavía no se aplican de manera uniforme.

Los derechos de los pasajeros de la UE dependen de las empresas de transporte y están limitados por excepciones

Derecho al cumplimiento del contrato de transporte: los pasajeros dependen de las acciones de las empresas de transporte

23

En caso de grandes retrasos, cancelación de la salida o denegación del embarque, debe ofrecerse a los pasajeros la opción de elegir entre el reembolso del precio del billete o transporte alternativo en condiciones comparables. En el transporte aéreo, el transporte alternativo solo es aplicable en caso de cancelación o denegación del embarque, no en caso de grandes retrasos. En otros modos de transporte, se concede el derecho a la reprogramación del transporte si el retraso esperado a la salida o a la llegada es de al menos 60 minutos en el caso del ferrocarril, 90 minutos en el transporte por vías navegables, y 120 minutos en el caso del autobús. Sin embargo, en los actuales reglamentos de la UE se prevé una multa específica si los transportistas no facilitan un transporte alternativo en un plazo razonable (véase el recuadro 5).

24

El transporte alternativo debe ofrecerse en condiciones comparables. Sin embargo, los actuales reglamentos de la UE no contienen orientaciones sobre lo que constituyen condiciones comparables. Por ejemplo, los organismos nacionales competentes informaron de varios casos de trayectos muy largos en autobús ofrecidos por empresas de transporte ferroviario y aéreo, por ejemplo, entre París y Madrid (1 250 km) o entre Milán y Catania (1 400 km incluido transbordador).

25

El Tribunal observó varios casos en los que los pasajeros podrían haber sido reconducidos inmediatamente si hubiesen sido transportados en una clase diferente o por otra empresa que operaba en el mismo medio de transporte. Sin embargo, las empresas de transporte evitan esta solución por razones económicas. Esto puede dar lugar a largos tiempos de espera para los pasajeros, ya que deben ser reubicados en una salida operada por la empresa de transporte original en la misma clase de servicio (véase el recuadro 6) que puede que solo esté disponible varios días después.

Las excepciones previstas en los reglamentos suponen que no se protege a muchos pasajeros

26

De conformidad con el Reglamento sobre el transporte ferroviario, los Estados miembros pueden acogerse a excepciones a la aplicación de la mayoría de los derechos de los pasajeros hasta 2024. Las excepciones se refieren principalmente a salidas regionales y locales. En 2017, solo cinco Estados miembros¹⁷ aplicaban plenamente el reglamento, lo que significa que el 90 % de los usuarios de tren en Europa no se está beneficiando de la mayoría de sus derechos como pasajeros de la UE¹⁸. Los servicios internacionales, si una parte significativa del viaje se realiza fuera de la UE, aunque lo opere un transportista de la UE, también se excluyen actualmente del reglamento.

27

La mayoría de las disposiciones del Reglamento sobre el transporte en autobús se aplican a los servicios regulares con una distancia programada de servicio de 250 km o más. Existen distintas interpretaciones sobre cómo medir estos 250 km. Algunos organismos nacionales competentes y transportistas toman la longitud total de una ruta como base para la medición, y de ese modo se incluyen los pasajeros que viajen entre dos puntos de la ruta, aunque su trayecto sea inferior a 250 km. Otros transportistas consultados asumían que solo se incluían si la distancia recorrida por el titular del billete era, como mínimo, de 250 km.

Los pasajeros no conocen suficientemente sus derechos

El nivel de sensibilización no ha cambiado, pero un número mayor de personas ha oído hablar de los derechos de los pasajeros

28

En la encuesta estadística del Tribunal se preguntaba a los encuestados si en los dos últimos años habían viajado por transporte aéreo, utilizado un tren de larga distancia, un transbordador o un crucero, o recorrido una larga distancia en autobús. Las respuestas muestran que la mayoría de los europeos, el 86 %, viajan con bastante frecuencia, y solo el 13 % de los encuestados no han efectuado viajes de larga distancia en los dos últimos años. La proporción global de los distintos medios de transporte utilizados se presenta en el gráfico 1. La frecuencia más común de viaje (34 %) es entre dos y cinco veces al año; el 84 % de los participantes viajan más de una vez al año (véase el cuestionario completo en el anexo II).

29

Muchos aspectos de los derechos de los pasajeros exigen un comportamiento activo, por ejemplo, solicitar asistencia o compensación. Así, los pasajeros deben ser conscientes de sus derechos. Con el fin de evaluar el nivel de sensibilización entre los europeos, en la encuesta estadística del Tribunal se realizaron tres mediciones:

1. evaluación de la sensibilización autoproclamada;
2. evaluación del alcance del término «derechos de los pasajeros»;
3. evaluación del conocimiento de los derechos de los pasajeros.

30

En la encuesta estadística del Tribunal, el 39 % de los participantes consideraban que conocían bastante o totalmente sus derechos como pasajeros. Mientras que el 3,6 % consideraba que los conocía totalmente, el 13,5 % declaró que no los conocía en absoluto (véase el cuadro 2 y el recuadro 7). En el informe del Eurobarómetro de 2014 se obtuvo un resultado similar¹⁹, en el que el 39 % de los participantes consideraban que conocían los derechos de los pasajeros de la UE.

Fuente: Encuesta estadística del TCE a pasajeros.

Sensibilización no significa conocimiento

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La encuesta estadística incluía una serie de preguntas para poner a prueba los conocimientos de los pasajeros. Se expuso a los encuestados la situación teórica de un retraso de cinco horas de su vuelo debido a problemas de personal de la compañía aérea. Se les dieron quince opciones, de las cuales cinco se habían extraído del Reglamento sobre los derechos de los pasajeros aéreos y las otras diez eran ficticias. Los encuestados seleccionaron una media de dos de las cinco opciones correctas.

32

De las tres opciones más seleccionadas, la primera está prevista en el Reglamento sobre los derechos de los pasajeros (78 % de los participantes) (véase el cuadro 3). La segunda y la tercera opción preferidas eran «Reembolso de otros gastos justificados» y «Vuelo con otra compañía aérea al mismo destino.» Aunque ninguna de las dos está prevista expresamente en el reglamento, figuran entre las solicitudes más comunes de los pasajeros a las empresas de transporte.

Cuadro 3

Porcentaje de las opciones seleccionadas por los encuestados a las que creen que tienen derecho si un vuelo se retrasa cinco horas o más debido a problemas de personal de la compañía aérea. Cada encuestado podía seleccionar cinco opciones; las respuestas correctas están marcadas en verde²⁰

	Porcentaje de las respuestas %
Comidas, refrigerios y alojamiento gratuitos si el retraso se produce por la noche	77,8
Reembolso de otros gastos justificados	54,2
Vuelo con otra compañía aérea al mismo destino	49,5
Compensación monetaria de al menos 250 euros si ello supone tres horas de retraso como mínimo en la llegada a su destino final	49,2
Transporte gratuito para volver a su alojamiento con independencia de la hora del día	45,2
Reembolso del coste total del billete	39,3
Transporte a su lugar de destino por otros medios (tren, autobús etc.)	29,5
Transporte alternativo al aeropuerto más cercano a su destino inicial	26,7
Descuento en tiendas libres de impuestos para comprar comida	26,2
Acceso a la sala de espera del aeropuerto	25,4
Mejora de clase de viaje	21,4
Derecho a elegir cualquier otra fecha de partida en los dos meses siguientes	18,7
Llamada telefónica gratuita	17,3
Vuelo de vuelta al primer punto de partida	15,7
Asistencia psicológica	3,9

Fuente: Encuesta estadística del TCE a pasajeros.

Los pasajeros tienen dificultades para ejercer sus derechos

El derecho a compensación por retraso y cancelación domina el panorama de derechos de los pasajeros

33

En caso de grandes retrasos, cancelaciones y denegación del embarque, los pasajeros tienen derecho a compensación económica. Todos los reglamentos prevén compensación en determinadas circunstancias; sin embargo, las circunstancias difieren considerablemente. Cada uno de los cuatro medios establece un límite de tiempo distinto para que sea aplicable el derecho a compensación: retraso de entre 3 y 4 horas en el caso del avión (dependiendo de la distancia), 1 hora en el del tren, 90 minutos en el del barco y 120 minutos en el del autobús.

34

La cuantía de la compensación varía en gran medida entre los cuatro medios de transporte: en el caso del transporte aéreo se fija entre 250 y 600 euros (véase el cuadro 4). En los demás medios está vinculado al precio del billete (entre el 25 % y el 50 %). Las cuantías previstas en el reglamento sobre el transporte aéreo no se han ajustado a la inflación desde que entró en vigor en 2004. Si la compensación hubiera mantenido el mismo ritmo que la inflación, habría aumentado un 25 %, la tasa de inflación acumulada (véase el cuadro 4).

Cuadro 4

Cuantías de compensación como consecuencia de retraso previstas en los derechos de los pasajeros aéreos

Distancia recorrida	Compensación en euros según el Reglamento (CE) n.º 261/2004	Equivalente teórico en euros después de tener en cuenta la inflación
1 500 km o menos	250	313
Más de 1 500 km dentro de la UE y todos los demás vuelos entre 1 500 y 3 500 km	400	500
Más de 3 500 km	600	751

Fuente: Reglamentos sobre derechos de los pasajeros de la UE y cálculos del Tribunal de Cuentas Europeo.

35

El derecho a compensación por retraso y cancelación es el más complicado de los diez derechos básicos de los pasajeros desde el punto de vista administrativo. Representa alrededor del 90 % de las reclamaciones presentadas a las empresas de transporte y organismos nacionales competentes. La cuestión más polémica entre las empresas de transporte y los pasajeros reside en las causas de los retrasos y cancelaciones. Si la causa se considera extraordinaria por naturaleza, las empresas de transporte están exentas del pago (excepto en el caso de transporte ferroviario, donde tienen que compensar con independencia de la causa del trastorno). Puesto que la información sobre los motivos de las perturbaciones no es de carácter público, todos los pasajeros tienen que impugnar estas declaraciones individualmente. Los organismos nacionales competentes del transporte aéreo entrevistados calculaban que aproximadamente el 60 % de las reclamaciones presentadas por pasajeros no satisfechos con las respuestas dadas por las compañías aéreas de que se trataba de circunstancias extraordinarias fueron reclasificadas por dichos organismos como no extraordinarias. Esto significa que las empresas de transporte pueden compensar a un pasajero y no a otro del mismo vuelo (véase el recuadro 8).

36

El Tribunal solicitó a todas las empresas de transporte entrevistadas que divulgasen información sobre el número de reclamaciones recibidas y su efecto económico. La información que obtuvo era limitada y no le permitió extraer conclusiones sobre la carga económica de dichas obligaciones. Esta información no estaba disponible, dado que muy pocas empresas de transporte están dispuestas a compartir estos datos con la Comisión.

37

La Comisión, en su propuesta de actualización de los reglamentos relativos al transporte aéreo (véase el apartado 4), busca reducir el coste de asistencia y compensación que soportan las empresas de transporte derivado de los derechos de los pasajeros. Para ello, propuso aumentar de tres a cinco horas el tiempo de espera que da derecho a compensación. Además, propuso limitar el período permitido de alojamiento a dos noches con un coste máximo de 80 euros por noche. No obstante, esta propuesta solo se basaba en unos datos muy limitados que las compañías aéreas facilitaron a la Comisión.

Los derechos de los pasajeros son difíciles de aplicar en los viajes con conexión

38

Los problemas específicos de los viajes con conexión (es decir, viajes que incluyen varios segmentos en un mismo contrato de transporte) son la falta de claridad en cuanto a la compensación y la organización de la supervisión por los organismos nacionales competentes. En estas situaciones, aunque en los tramos individuales se produzcan retrasos que por sí solos no darían lugar a compensación, el retraso global final puede superar el umbral fijado en los reglamentos. Esta situación exige la intervención de los organismos nacionales competentes, puesto que ninguna de las empresas de transporte en cuestión se considera responsable de ofrecer asistencia o compensación si la perturbación no puede atribuírsele directamente (véase el recuadro 9).

39

No es evidente qué organismo nacional competente debe tramitar las posibles reclamaciones en estos casos. Los organismos nacionales competentes entrevistados expusieron numerosos ejemplos de casos de viajes con conexión remitidos y devueltos. Han tomado medidas para encontrar un enfoque común respecto a este problema, pero su posición no es unánime.

Los pasajeros desean un transporte alternativo

40

De los diez derechos básicos de los pasajeros, el Tribunal pidió a los encuestados que escogiesen los tres más importantes para ellos. La respuesta más común fue el «derecho a obtener transporte alternativo en caso de grandes retrasos, cancelaciones o denegación del embarque» (véase el cuadro 1) y el 42 % de ellos lo colocó en primer lugar. Le seguía de cerca el «derecho a compensación en caso de grandes retrasos, cancelaciones y denegación del embarque», con un 40 %. Casi igual de importante era el derecho a asistencia. A modo de comparación, en la encuesta abierta, el derecho más valorado era el mismo, pero recibió un 65 % de apoyo (véase el cuadro 5).

Cuadro 5

¿Qué derechos consideran más importantes los pasajeros?

Encuesta estadística	% de casos
Derecho a obtener transporte alternativo en caso de grandes retrasos, cancelación o denegación del embarque	41,7
Derecho a compensación en caso de grandes retrasos, cancelación o denegación del embarque	39,6
Derecho a atención (comida, asistencia) en caso de grandes retrasos	36,1
Derecho a compensación en caso de deterioro del equipaje	35,7
Derecho a una restitución por parte de la empresa de transporte en caso de perturbación del viaje	34,7
Derecho a la protección contra la discriminación por motivos de nacionalidad, residencia o discapacidad al utilizar el transporte público	31,3
Derecho al acceso a la información en caso de perturbación del viaje	29,9
Derecho a la asistencia gratuita a pasajeros con movilidad reducida	28,9
Derecho a presentar una reclamación a una empresa de transportes en caso de insatisfacción con su servicio	9,7
Derecho a la debida aplicación de los reglamentos por las autoridades públicas	7,2

Fuente: Encuesta estadística del TCE a pasajeros.

El 50 % de los viajeros han sufrido perturbaciones en los viajes, con mayor frecuencia en viajes por ferrocarril y avión

41

El Tribunal preguntaba en la encuesta estadística si, en los dos últimos años, los encuestados habían pasado por situaciones en las que sus viajes se cancelaran o retrasaran, se les hubiera denegado el embarque o se hubiera dañado su equipaje. De los 8 961 encuestados que habían viajado en los dos últimos años, el 49,5 % sufrió al menos uno de estos trastornos. La encuesta indicó que la más común en los viajes eran los retrasos, que sufrieron el 34 % de los viajeros de tren y el 31 % de los viajeros de avión. Le seguían las cancelaciones y la pérdida o el deterioro significativo del equipaje (véase el gráfico 2).

42

El Tribunal también comprobó si los encuestados que habían sufrido perturbaciones anteriores eran más conscientes de sus derechos. Constató que la experiencia de anteriores perturbaciones en viajes no es indicadora de un mayor conocimiento de los derechos de los pasajeros. A veces, el trastorno puede englobar casi todos los problemas posibles (véase el recuadro 10).

No hay información de carácter público sobre las perturbaciones del viaje.

43

Los reglamentos no obligan a las empresas de transporte a informar al público de los incidentes que hayan dado lugar a perturbaciones en viajes, a excepción de las empresas de transporte ferroviario, que están obligadas a publicar anualmente el número y las categorías de reclamaciones recibidas, las reclamaciones tramitadas, el tiempo de respuesta y las posibles medidas de mejora adoptadas. Las empresas de transporte son reacias a divulgar datos sobre las perturbaciones de los viajes que se producen en sus rutas (véase el apartado 36). Tampoco existe un registro gestionado por los organismos nacionales competentes que identifique los retrasos o las cancelaciones de salidas o el número de casos por empresa de transporte o por salida.

Solo uno de cada tres pasajeros solicita los beneficios de los derechos de los pasajeros, puesto que no saben qué hacer o no esperan un resultado satisfactorio

44

Cuando se produce una perturbación en un viaje, la mayoría de los beneficios no están automáticamente disponibles. El número de personas que presentan una solicitud es normalmente menor que el número de personas afectadas (véase el recuadro 11). El Tribunal pidió a las empresas de transporte entrevistadas que le facilitasen el número aproximado de personas que toman medidas activas. Las empresas de transporte ferroviario y aéreo calculaban que, por término medio, uno de cada tres pasajeros se ponía en contacto con ellas después de haber sufrido una perturbación del viaje. Esta cifra concuerda con la encuesta estadística del Tribunal, en la que, de 4 437 participantes que habían sufrido alguna perturbación en un viaje, el 32 % declaró que se había puesto en contacto con la empresa de transporte y había solicitado una compensación u otro tipo de asistencia.

45

En la encuesta estadística, el 20 % de los pasajeros que habían experimentado perturbaciones en viajes afirmaron que los habían sufrido sin protestar y no tomaron medidas. Cuando el Tribunal preguntó por qué habían permanecido pasivos, la razón más común dada era la escasa probabilidad de obtener una respuesta satisfactoria de la empresa de transporte. Como muestra el gráfico 3, otras causas principales eran la falta de sensibilización o de conocimiento práctico sobre cómo actuar.

El control del cumplimiento varía y depende de las prácticas aplicadas en cada Estado miembro

Los organismos nacionales competentes difieren en cuanto a su estructura y prácticas de cumplimiento

La estructura de los organismos nacionales competentes no es uniforme y el alcance de su trabajo depende del medio de transporte

46

Los cuatro medios de transporte requieren que los Estados miembros creen organismos nacionales competentes que garanticen el cumplimiento de las disposiciones reglamentarias. El Tribunal constató que en todos los Estados miembros visitados se habían establecido organismos nacionales competentes. Algunos se instauraron para cubrir un único medio de transporte, mientras que otros tenían competencias sobre más de un medio.

47

Los organismos nacionales competentes del transporte aéreo, en autobús o marítimo son responsables de todas las salidas dentro de su territorio y de las llegadas de compañías de países no pertenecientes a países de la UE (lo que se denomina ejecución territorial). Los organismos nacionales competentes para el ferrocarril abarcan las empresas de transporte registradas en su jurisdicción (ejecución basada en la entidad). Pueden surgir problemas cuando las empresas de transporte ferroviario salen de Estados miembros distintos del suyo. En este caso, el organismo nacional competente que supervisa a una empresa de transporte concreta puede no estar facultado para investigar un suceso que tuvo lugar en otro Estado miembro. No obstante, el Tribunal observó que, en la práctica, la responsabilidad del organismo nacional competente no está muy clara para los pasajeros, y lo mismo ocurre en los sectores de autobuses y de transporte por vías navegables. Ninguno de los operadores de autobuses y transbordadores había tenido contacto con una autoridad nacional competente de otro Estado miembro.

48

Además, puede haber una distinción adicional entre el tráfico internacional y nacional y una separación de las funciones del organismo nacional entre gobiernos locales. Este es el caso de los viajes en autobús en Polonia y en España. Aunque existe un organismo establecido a nivel nacional para el tráfico internacional, el tráfico nacional es responsabilidad de las autoridades regionales y su jurisdicción depende del lugar donde la empresa de transporte obtuvo la licencia.

No todos los organismos nacionales resuelven las reclamaciones individuales de los pasajeros

49

De conformidad con los reglamentos, debe notificarse a los pasajeros que pueden presentar reclamaciones sobre infracciones de los reglamentos a los organismos nacionales competentes designados. En la mayoría de los casos, los pasajeros tienen que remitir primero la reclamación a la empresa de transporte y, solo si el resultado de este procedimiento es insatisfactorio, pueden dirigir su reclamación al organismo nacional competente. Aunque los pasajeros podrían esperar que el organismo nacional competente sea la primera vía de recurso, en muchos casos no tramita reclamaciones económicas individuales y los pasajeros tienen que buscar otras soluciones para obtener la compensación debida.

50

Como resultado de una sentencia del Tribunal de Justicia de la UE²¹ de marzo de 2016, algunos organismos nacionales competentes del transporte aéreo consideran que su papel consiste simplemente en garantizar la aplicación general (Alemania, Italia, Finlandia), mientras que otros también tramitan reclamaciones individuales, lo que hace muy difícil poner en práctica la disposición del reglamento sobre el transporte aéreo conforme a la cual los pasajeros pueden presentar una reclamación a cualquier organismo nacional competente sobre un presunto caso de incumplimiento cuando se produce²². El primer organismo nacional competente al que presenta la solicitud el pasajero puede aceptar casos individuales, mientras que el segundo organismo nacional competente al que se transfiere la reclamación puede que se ocupe solo de casos generales de control del cumplimiento.

Las estadísticas muestran que los organismos nacionales competentes del transporte aéreo tramitan muchas más reclamaciones que los organismos nacionales competentes del transporte ferroviario, por vías navegables o en autobús

51

En general, existe una amplia variedad de prácticas entre organismos nacionales competentes. Por ejemplo, los plazos para tramitar reclamaciones pueden oscilar entre dos meses (Polonia) y hasta cuatro años (Alemania), mientras que en algunos Estados miembros no se fija un plazo oficial (Finlandia, Francia). La duración media del procedimiento en el caso de los organismos nacionales competentes del transporte aéreo oscila entre cuarenta y dos días (Países Bajos) y más de un año (Alemania).

52

El número de sanciones impuestas por los organismos nacionales competentes y los importes monetarios consiguientes varían en gran medida entre Estados miembros, puesto que no se fijan en la legislación de la UE. En el sector aéreo pueden variar desde 50 euros (Polonia) hasta 250 000 euros por pasajero (Irlanda), dependiendo de la gravedad de la infracción. En los Países Bajos, la multa acumulada por un incidente alcanzaba hasta 1 millón de euros. Sin embargo, de los diez Estados miembros visitados, solo el organismo nacional competente del transporte aéreo neerlandés publica información sobre las sanciones, junto con el nombre de la compañía aérea.

53

En el caso de la mayoría de los organismos nacionales competentes, el número de reclamaciones recibidas en los tres últimos años refleja una tendencia al alza (véase el cuadro 6). La razón principal de las reclamaciones de los pasajeros a los organismos nacionales competentes es el desacuerdo sobre si los retrasos fueron causados realmente por circunstancias extraordinarias (una media del 45 % de las reclamaciones), seguida por la misma cuestión respecto a las cancelaciones (19 %).

Cuadro 6

Estadísticas de las reclamaciones tramitadas por los diez organismos nacionales competentes del transporte aéreo correspondientes a los años 2015 a 2017

Estado miembro	Número total de reclamaciones
	2015	2016	2017
Chequia	370	672	934
Alemania	2 844	3 075	3 211
Irlanda	719	846	981
Grecia	993	1 367	1 465
España	11 343	17 649	16 700
Francia	6 775	5 960	6 115
Italia	5 763	6 078	3 731
Países Bajos	812	1 361
Polonia	5 402	5 980	7 226
Finlandia	1 434	1 845	2 015

Fuente: Información disponible obtenida durante las visitas a los países.

54

Los organismos nacionales competentes de otros medios de transporte tienen una carga de trabajo relativamente menor. Mientras que los organismos nacionales competentes del transporte ferroviario con frecuencia tienen cuestiones que resolver, los competentes del transporte en autobús y barco se ocupan de un bajo número de casos. Por ejemplo, mientras que el organismo nacional competente del transporte aéreo polaco tenía más de 7 000 reclamaciones en 2017 para su tramitación, el organismo nacional competente del transporte en autobús tenía solo cuatro.

55

El Tribunal observó que el número real de reclamaciones de pasajeros a empresas de transporte ferroviario, por vías navegables y en autobús es mucho más elevado que el número de casos que llegan a los organismos nacionales competentes, lo que indica que la mayoría de las reclamaciones se resuelven a nivel de empresas. A veces, las normas del sector se ajustan o superan las obligaciones de las empresas de transporte derivadas de reglamentos de la UE sobre derechos de los pasajeros, y dichas empresas tienden a resolver los problemas de manera voluntaria.

Las agencias de reclamación y los organismos de resolución alternativa de litigios están cubriendo las lagunas de aplicación que dejan los organismos nacionales competentes

Los organismos de resolución alternativa de litigios aportan elementos de negociación y compromiso a la aplicación de los derechos de los pasajeros

56

Aparte de los organismos nacionales competentes, los pasajeros pueden acudir a otras entidades para reclamar sus derechos, concretamente, a organismos de resolución alternativa de litigios, Centros Europeos de Consumidores (CEC)²³, agencias de reclamaciones u organizaciones de consumidores. También pueden intentar resolver sus casos en tribunales civiles, especialmente si insisten en obtener compensación.

57

Los organismos de resolución alternativa de litigios ofrecen una solución extrajudicial sencilla, rápida y asequible para los litigios entre consumidores y comerciantes. Según la Directiva de la UE²⁴, los organismos de resolución alternativa de litigios deberían estar disponibles para todo tipo de litigios nacionales y transfronterizos y los Estados miembros deben facilitar la accesibilidad de dichos organismos. Aunque existen organismos de resolución alternativa de litigios que tratan reclamaciones generales de consumidores en todos los Estados miembros, las empresas de transporte en general colaboran mayoritariamente con los organismos de resolución alternativa de litigios para sus respectivos modos de transporte. Las opiniones de dichos organismos no siempre son vinculantes para las empresas de transporte.

58

Mientras que el procedimiento de las entidades de resolución alternativa suele ser gratuito, es posible que los transportistas tengan que pagar por cada procedimiento tramitado, con independencia de sus resultados. Puesto que los costes de cada procedimiento pueden ser mucho mayores que el importe de la compensación debida, algunas empresas de transporte entrevistadas prefieren pagar la compensación solicitada para evitar los procedimientos.

59

Algunos organismos nacionales competentes expresaron la opinión de que el procedimiento de resolución alternativa de litigios era incompatible con el principio de derechos de los pasajeros, puesto que su objetivo es mediar una solución mutuamente aceptable, lo que puede implicar que algunos pasajeros acepten una compensación inferior a aquella a la que tienen derecho.

Los derechos de los pasajeros han dado lugar a la creación de un nuevo sector para las agencias de reclamación

60

Las agencias de reclamación ofrecen la gestión de reclamaciones de compensación por trastornos en viajes en nombre de los pasajeros. Algunas compañías aéreas afirmaron que el porcentaje de casos facilitados por agencias de reclamación podría ascender hasta el 50 % (véase el recuadro 12).

61

Algunas agencias de reclamación cobran tasas de tramitación considerables (hasta el 50 % de la compensación debida). Ha habido casos de agencias que han solicitado compensaciones a empresas de transporte sin que los pasajeros en cuestión fuesen conscientes de esta acción. Al menos un organismo nacional competente (Grecia) y algunas compañías aéreas han adoptado medidas para reducir las reclamaciones de agencias solicitando a los reclamantes que incluyan datos de la cuenta bancaria del pasajero principal. Esto evita el pago directo a las agencias de reclamación. En Grecia, la introducción de esta norma redujo en más de un 50 % las reclamaciones facilitadas por las agencias.

La Comisión está posibilitando el intercambio de experiencias entre organismos nacionales competentes, pero no tiene mandato para garantizar el cumplimiento uniforme de los derechos de los pasajeros

La Comisión solo puede supervisar la aplicación de los derechos de los pasajeros

62

El Tribunal constató que el mandato de la Comisión no alcanza para garantizar que la aplicación de los derechos de los pasajeros en los Estados miembros se lleve a cabo de manera uniforme. Por consiguiente, su papel es supervisar la aplicación del marco de los derechos de los pasajeros, incoando procedimientos de infracción en caso necesario. Además, ofrece una plataforma a los organismos nacionales competentes para intercambiar información y organiza reuniones de dichos organismos sobre modos específicos de transporte. También responde a consultas enviadas por los organismos relacionadas con la interpretación de los reglamentos.

63

Según la reglamentación de la UE, los organismos nacionales competentes no están obligados a informar de sus actividades directamente a la Comisión. Por lo tanto, esta última tiene un escaso conocimiento de las prácticas que aplican los organismos nacionales competentes en general y el número de casos de los que se ocupan. La Comisión recaba información sobre la aplicación de los derechos de los pasajeros a través de consultas que se le dirigen y de sus intercambios con los organismos nacionales competentes.

La Comisión ha adoptado medidas para aumentar la sensibilización de los pasajeros, pero con escaso impacto

64

La Comisión ha asumido un papel en la sensibilización de los pasajeros y ha iniciado campañas de información a los pasajeros sobre sus derechos. Los carteles se exhibían en todos los aeropuertos en los que el Tribunal realizó pruebas de paso. Sin embargo, en las terminales de transporte por vías navegables, de autobuses y ferroviarias, la visibilidad de dicha información era escasa o nula.

65

La Comisión llevó a cabo una campaña de sensibilización relativa al transporte aéreo y ferroviario entre 2010 y 2012. Vino seguida por otra campaña entre 2013 y 2015 que se amplió para cubrir los viajes en barco y autobús. En 2016, la Comisión lanzó su primera campaña de información en línea en redes sociales. Su objetivo principal era concienciar y aumentar las visitas de la sección de derechos de los pasajeros en el portal Tu Europa y las descargas de la aplicación de derechos de los pasajeros. Los resultados hasta ahora muestran que el portal recibió casi 400 000 visitas y durante la campaña se llegó a más de 40 millones de personas. A mediados de 2018, la aplicación se había descargado 240 000 veces.

66

Ni la aplicación ni la página web Tu Europa facilitan a los pasajeros directrices prácticas sobre cómo actuar en caso de perturbación del viaje, ponerse en contacto con las empresas de transporte o presentar una reclamación. La información facilitada los pasajeros a través de estos medios es necesaria y normalmente correcta, pero carece de detalles que los pasajeros necesitan cuando se enfrentan a una perturbación en su viaje.

Conclusiones y recomendaciones

67

El compromiso de la UE con los derechos de los pasajeros es incuestionable, puesto que los reglamentos abarcan los principales medios de transporte público en un grado que el Tribunal no observó en los países que examinó a efectos comparativos. Sin embargo, los pasajeros no son suficientemente conscientes de sus derechos y con frecuencia no los ejercen por problemas con el cumplimiento.

La UE está comprometida con los derechos de los pasajeros, pero persisten muchas dificultades de aplicación

68

Los derechos de los pasajeros de la UE ofrecen un marco integral en beneficio de los pasajeros. Sin embargo, el Tribunal observó algunas buenas prácticas aplicadas en otros países fuera de la UE que, de aplicarse en Europa, podrían mejorar aún más la calidad de los derechos de los pasajeros de la UE (véanse los apartados 15 y 16).

69

Los derechos de los pasajeros a veces no están claros y son limitados debido a las excepciones previstas en los reglamentos. Los derechos a asistencia, compensación, información y transporte alternativo no son los mismos en los reglamentos relativos a los distintos medios de transporte (véanse los apartados 17 a 27).

Recomendación 1 sobre la mejora de la coherencia del marco de derechos de los pasajeros de la UE

A fin de garantizar la mayor protección posible a los pasajeros en todos los modos de transporte, la Comisión debería, de aquí al final de 2020, llevar a cabo un análisis de las diferencias entre los actuales reglamentos sobre derechos de los pasajeros, centrándose en los diez derechos básicos, para determinar las mejores prácticas. Para ello, debería tener en cuenta también la práctica internacional actual.

70

Los derechos de los pasajeros son difíciles de ejercer, puesto que muchas disposiciones de los reglamentos pueden ser interpretadas de forma diferente por los pasajeros, las empresas de transporte y los organismos nacionales competentes y, de hecho, los tribunales nacionales. Los conceptos de información, asistencia, atención y condiciones del transporte alternativo no se definen lo suficiente en los reglamentos. Además, numerosas limitaciones de la competencia de los organismos nacionales competentes y las excepciones previstas en los reglamentos restringen considerablemente la cobertura de los derechos de los pasajeros (véanse los apartados 38 a 45).

Recomendación 2 sobre la mejora de la claridad del marco de derechos de los pasajeros

A fin de proteger mejor a los pasajeros durante las perturbaciones de los viajes, la Comisión debería, antes del final de 2020, emitir directrices adicionales u orientaciones equivalentes que definan:

1. normas mínimas sobre la información que debe facilitarse a los pasajeros que sufren perturbaciones en los viajes;
2. las obligaciones de las empresas de transporte de ofrecer transporte alternativo, incluido el uso de empresas de transporte alternativas.

71

Para beneficiarse del marco de derechos de los pasajeros en caso de perturbaciones, los pasajeros tienen que emprender acciones. Para ello, deben ser conscientes de sus derechos. Pese a los esfuerzos de la Comisión, el nivel de sensibilización sigue siendo relativamente bajo. Las campañas de concienciación se han centrado en la existencia de los derechos de los pasajeros, pero podrían haber aportado más orientaciones prácticas sobre la forma de proceder en caso de perturbación del viaje.

72

No hay un registro a nivel europeo de la frecuencia o las razones de dichas perturbaciones por medio de transporte o empresa de transporte. Los organismos nacionales competentes normalmente no verifican ni publican información relativa a las rutas o las empresas de transporte más afectadas por trastornos (véanse los apartados 28 a 32).

Recomendación 3 sobre el aumento de la sensibilización de los pasajeros

Para aumentar la sensibilización sobre los derechos de los pasajeros, la Comisión debería, de aquí al final de 2019:

1. adoptar medidas para promover y coordinar el lanzamiento de campañas de sensibilización por los organismos nacionales competentes, promoviendo la participación de las empresas de transporte y otras partes interesadas, a fin de ampliar el alcance de dichas campañas;
2. elaborar una guía para pasajeros sobre cómo ejercer sus derechos en la práctica. Podría incluir referencias a la jurisprudencia y un modelo de formulario de reclamación para presentar a las empresas de transporte y organismos nacionales competentes;
3. proponer que los organismos nacionales competentes informen sobre la frecuencia, las causas y las rutas más afectadas por perturbaciones en los viajes dentro de su ámbito de competencia.

73

El sistema actual de tramitación de la compensación implica la presentación y tramitación de millones de reclamaciones a nivel individual. Sin embargo, los procedimientos que aplican las empresas de transporte y los organismos nacionales competentes para responder a las reclamaciones individuales no son transparentes. Pasajeros afectados por la misma perturbación en un viaje pueden ser tratados de forma diferente sin ser conscientes de ello, puesto que las razones de las perturbaciones no se hacen públicas. La cuantía de la compensación no mantiene su valor de compra (véanse los apartados 33 a 37).

Recomendación 4 sobre la mejora de la eficacia del marco de derechos de los pasajeros

Para mejorar la eficacia del marco de los derechos de los pasajeros y resolver los desafíos pendientes relativos a su aplicación, la Comisión debería, de aquí al final de 2021, abordar las siguientes cuestiones al reflexionar sobre sus propuestas de modificación de los reglamentos existentes:

1. establecer unas normas mínimas de asistencia y atención. Los umbrales mínimos deberían depender de la duración del trastorno y el medio de transporte utilizado. Por ejemplo, la asignación mínima de atención al pasajero aéreo podría ser del 10 % de la cuantía de la compensación media (actualmente 400 euros). En el caso de otros medios de transporte, la cuantía podría limitarse al 50 % de la asignación aérea;
2. reducir el número de excepciones que limitan la aplicación del reglamento;
3. obligar a las empresas de transporte a publicar una nota a la atención de los pasajeros en un plazo de 48 horas desde que se produzca la perturbación del viaje, informando de las causas de la misma y específicamente, si fue debida a circunstancias extraordinarias;
4. obligar a las empresas de transporte a ejecutar pagos automáticos por compensación (sin solicitud específica) a los pasajeros que hayan facilitado la información necesaria en el momento de adquirir el billete;
5. introducir un mecanismo para mantener el valor adquisitivo de los importes de compensación.

El control del cumplimiento varía y depende de las prácticas aplicadas en cada Estado miembro

74

El cumplimiento de los reglamentos es clave para que todo el marco tenga éxito. Los pasajeros necesitan organismos nacionales competentes eficaces. En la actualidad, el enfoque de los organismos nacionales competentes para el cumplimiento de los derechos de los pasajeros individuales varía en función del medio de transporte y el Estado miembro.

75

Su actividad más común consiste en reaccionar a las reclamaciones recibidas de pasajeros descontentos. Sin embargo, no todos los organismos nacionales competentes pueden tramitar reclamaciones de compensación individuales. Las competencias de los organismos nacionales competentes para sancionar a empresas de transporte varían desde no imponer ninguna multa a multar con cuantías significativas (véanse los apartados 46 a 55).

76

La Comisión no tiene el mandato de garantizar el pleno cumplimiento de los reglamentos de los derechos de los pasajeros. Su función como supervisora de la aplicación del marco de los derechos de los pasajeros ha dado lugar a aclaraciones de los reglamentos, pero no a la aplicación universal de los derechos de los pasajeros en toda Europa y en los cuatro modos de transporte público (véanse los apartados 62 a 66).

Recomendación 5 sobre la atribución de una mayor capacitación a los organismos nacionales competentes y el refuerzo del mandato de la Comisión

Para conferir competencias a los organismos nacionales competentes y desarrollar su función de apoyo a los pasajeros garantizando la debida aplicación de sus derechos, la Comisión debería, de aquí al final de 2021, afrontar las siguientes cuestiones al reflexionar sobre sus propuestas de modificar los reglamentos existentes:

1. proporcionar a los organismos nacionales competentes herramientas adicionales para la aplicación de los derechos de los pasajeros, por ejemplo:
   1. aplicar el principio de ejecución territorial;
   2. hacer un seguimiento de las políticas de asistencia, atención, información y transporte alternativo de las empresas de transporte;
   3. tramitar reclamaciones de compensación presentadas por pasajeros individuales;
   4. sancionar a las empresas de transporte por no ofrecer asistencia, atención e información.
2. permitir a la Comisión obtener la información necesaria de los organismos nacionales competentes para disponer de una visión global del estado de aplicación y conferirle un mandato para efectuar un control de calidad de las prácticas de aplicación de los organismos nacionales competentes.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana IVANOVA, Miembro del Tribunal, en Luxemburgo en su reunión de 3 de octubre de 2018.

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala II, especializada en la inversión en los ámbitos de gasto de cohesión, crecimiento e inclusión, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por George Pufan, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Patrick Weldon, jefe de Gabinete, y Mircea Radulescu, agregado de Gabinete; Pietro Puricella, gerente principal; Erki Must, jefe de tarea; Aleksandra Klis-Lemieszonek, Zuzana Gullova, Marjeta Leskovar y Annekatrin Langer, auditores, y Petra Karkosova, asistente de secretaría. Zuzanna Filipski y Richard Moore prestaron asistencia lingüística.

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