Les passagers de l’UE bénéficient de droits étendus mais peinent à les faire valoir

Synthèse

Les droits des passagers

I

Au cours des vingt dernières années, les voyages ont connu un véritable essor dans tous les modes de transport en Europe. Pour répondre à cette évolution, l’Union européenne a pris des mesures pour garantir un niveau minimal de protection aux passagers des quatre modes de transport public: aérien, ferroviaire, par voie d’eau et par autobus et autocar. En 2011, la Commission a fixé dix droits fondamentaux pour les passagers dans l’Union, communs à tous les modes de transport. Les droits des passagers sont garantis par des règlements pour les quatre modes de transport public. L’étendue du champ d’application et les règles spécifiques diffèrent d’un règlement à l’autre.

Comment avons-nous réalisé notre audit?

II

Nous avons évalué dans quelle mesure les droits des passagers sont effectivement protégés, en examinant si:

• le champ d’application et la portée des règlements protégeaient efficacement les droits des passagers et si ces droits étaient effectivement obtenus;
• les droits des passagers étaient effectivement respectés.

III

Nous avons mené des entretiens avec la Commission et nous sommes rendus dans dix États membres: la République tchèque, l’Allemagne, l’Irlande, la Grèce, l’Espagne, la France, l’Italie, les Pays-Bas, la Pologne et la Finlande. Dans tous les États membres, l’audit a porté sur le transport aérien, tandis que les transports ferroviaire, maritime et par autobus et autocar n’étaient couverts que dans certains d’entre eux. Nous avons également mené deux enquêtes auprès des passagers afin d’évaluer leur degré de sensibilisation et de connaissance concernant leurs droits.

Qu’avons-nous constaté?

IV

Les principaux modes de transport public sont couverts par les règlements, ce qui rend le cadre unique au monde. De nombreux passagers ne sont toutefois pas suffisamment informés de leurs droits et il est fréquent qu’ils ne parviennent pas à les faire valoir en raison de problèmes d’application de la loi.

V

Nous avons noté quelques bonnes pratiques en vigueur dans certains pays extérieurs à l’UE qui, si elles étaient appliquées en Europe, pourraient améliorer la qualité des droits des passagers dans l’Union. Les dix droits fondamentaux visent à protéger tous les voyageurs empruntant les quatre modes de transport public. L’étendue du champ d’application de la protection dépend du mode de transport utilisé.

VI

De nombreuses dispositions figurant dans les règlements peuvent être interprétées différemment. Les concepts d’information, d’assistance et de conditions de réacheminement ne sont pas suffisamment bien définis dans les règlements. Le montant de la compensation ne conserve pas son pouvoir d’achat. En outre, les nombreuses limitations de la compétence des organismes nationaux chargés de l’application des droits (National Enforcement Bodies - NEB) et les dérogations prévues par les règlements réduisent considérablement le champ d’application des droits des passagers.

VII

Les passagers doivent être conscients de leurs droits pour pouvoir bénéficier du cadre relatif aux droits des passagers. Toutefois, le niveau de sensibilisation demeure relativement faible. Les campagnes de sensibilisation ont porté sur l’existence de droits des passagers, mais auraient pu fournir davantage d’orientations sur la manière d’agir en cas de perturbation pendant le voyage.

VIII

Le système actuel de gestion des indemnisations entraîne une charge administrative non négligeable tant pour les transporteurs que pour les passagers, car des millions de réclamations doivent être soumises et traitées individuellement. Les procédures appliquées par les transporteurs et les NEB pour répondre aux demandes individuelles ne sont pas transparentes. Il est possible que des passagers concernés par la même perturbation pendant le voyage soient traités différemment.

IX

L’application des règlements relève des NEB. Actuellement, leur approche à l’égard du respect des droits des passagers varie selon le mode de transport et l’État membre. La plupart du temps, le NEB traite les plaintes de passagers insatisfaits.

X

La surveillance, par la Commission, de la mise en œuvre du cadre relatif aux droits des passagers a entraîné l’introduction de clarifications dans les règlements. Toutefois, comme la Commission n’est pas compétente pour garantir le respect des droits des passagers, ceux-ci sont appliqués de manière divergente.

Quelles sont nos recommandations?

XI

La Cour formule un certain nombre de recommandations concernant: l’amélioration de la cohérence, de la clarté et de l’efficacité du cadre relatif aux droits des passagers; une meilleure sensibilisation des passagers; une plus grande autonomie des NEB et le renforcement des compétences de la Commission. Nous partageons également dix astuces visant à améliorer l’expérience de voyage de chacun.

Introduction

Le concept de droits des passagers

01

Au cours des 20 dernières années, les voyages ont connu un véritable essor dans tous les modes de transport. Pour répondre à cette évolution, l’Union européenne a pris des mesures pour garantir un niveau minimal de protection aux passagers des quatre modes de transport public: aérien, ferroviaire, par voie d’eau et par autobus et autocar¹.

02

Afin d’aider les citoyens de l’Union à bénéficier pleinement de leurs droits de consommateurs, la Commission résume, dans sa communication au Parlement européen et au Conseil² de 2011, dix droits fondamentaux pour les droits des passagers dans l’Union qui sont communs à tous les modes de transport (voir tableau 1).

Tableau 1

Dix droits fondamentaux des passagers dans l’Union européenne

1.Droit à la non-discrimination dans l’accès aux transports	Protection contre la discrimination directe ou indirecte fondée sur la nationalité, le lieu de résidence, le handicap ou la mobilité réduite.
2.Droit à la mobilité	Accessibilité et assistance sans frais supplémentaires pour les passagers handicapés et les passagers à mobilité réduite.
3.Droit à l’information	Fourniture d’informations avant l’achat de billets, aux différentes étapes du voyage, et surtout en cas d’interruption de celui-ci.
4.Droit de renoncer au voyage en cas d’interruption de celui-ci	Droit de résilier le contrat et d’obtenir le remboursement du prix du billet en cas de retard important, d’annulation du voyage ou de refus d’embarquement.
5.Droit à l’exécution du contrat de transport en cas d’interruption de celui-ci	Droit à un service de transport de substitution dans les meilleurs délais ou à une nouvelle réservation en cas de retard important, d’annulation du voyage ou de refus d’embarquement.
6.Droit à une prise en charge en cas de retard ou d’annulation	Niveau minimal de prise en charge en cas de retard important.
7.Droit à une indemnisation dans certaines circonstances	Indemnisation financière en cas de retards importants, d’annulation du voyage ou en cas de refus d’embarquement involontaire dans le transport aérien.
8.Responsabilité du transporteur à l’égard des passagers et de leurs bagages	Responsabilité et indemnisation, par exemple en cas de décès ou de blessures des passagers et de détérioration des bagages.
9.Droit à un système de traitement des plaintes rapide et accessible	Droit de déposer plainte auprès du transporteur si les passagers ne sont pas satisfaits du service. Possibilité de déposer ensuite plainte auprès de l’organisme national compétent chargé de l’application.
10.Droit à la pleine application et à la mise en œuvre effective du droit de l’UE	Droit d’escompter une application correcte des droits des passagers dans l’Union par les transporteurs. Le contrôle de l’application des règles de l’Union par les NEB devrait se faire grâce à des sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives en cas d’infraction.

Source: COM(2011) 898 final.

Réglementation et mise en œuvre des droits des passagers dans l’Union

03

Les droits des passagers sont fixés dans les règlements relatifs aux quatre modes de transport public. Bien que les dix droits fondamentaux des passagers soient les mêmes pour tous les modes de transport, différentes règles s’appliquent d’un mode à l’autre et l’étendue de la protection des passagers diffère également. Les droits des passagers peuvent être répartis en deux catégories: ceux qui s’appliquent aux passagers pour tous les voyages, tels que le droit à la mobilité ou le droit à l’information, et ceux qui s’appliquent uniquement lorsque les plans de voyage sont interrompus, tels que le droit à une prise en charge ou à une indemnisation.

Droits des passagers aériens

04

Le règlement³ concernant les droits des passagers aériens s’applique aux passagers au départ d’un aéroport situé dans un État membre, quelle que soit l’origine du transporteur, ou au départ d’un aéroport situé dans un pays tiers à destination d’un aéroport situé sur le territoire d’un État membre, mais uniquement si le transporteur effectif est un transporteur de l’UE. Les droits des personnes handicapées ou à mobilité réduite lorsqu’elles font des voyages aériens sont couverts par un règlement distinct (règlement (CE) n° 1107/2006⁴)⁵. En 2013, la Commission a proposé une refonte⁶ qui était censée renforcer et clarifier les droits des passagers aériens tout en réduisant le coût de la mise en œuvre du règlement pour les transporteurs aériens. Cependant, au moment de l’audit, la proposition n’avait pas encore été adoptée.

Droits des passagers ferroviaires

05

Le règlement⁷ concernant les droits des passagers ferroviaires s’applique aux voyages et services ferroviaires dans l’ensemble de l’UE assurés par une ou plusieurs entreprises ferroviaires titulaires ayant obtenu une licence. En 2017, la Commission a proposé une refonte du règlement⁸ afin de renforcer et de clarifier les droits des passagers ferroviaires. La proposition de refonte est toujours en cours d’examen législatif.

Droits des passagers voyageant par voie d’eau

06

Le règlement⁹ concernant les droits des passagers voyageant par voie d’eau s’applique aux passagers qui embarquent dans un port situé dans un État membre, quelle que soit l’origine du transporteur, ou dans un port situé dans un pays tiers pour se rendre dans un port situé dans un État membre, pour autant que les services soient exploités par un transporteur de l’UE.

Droits des passagers dans le transport par autobus

07

Le règlement¹⁰ concernant les droits des passagers dans le transport par autobus s’applique aux services réguliers d’autobus et aux services réservés au tourisme. La montée du passager doit avoir lieu dans un État membre et la distance prévue du service doit être de 250 kilomètres ou plus. Jusqu’en mars 2021, les États membres peuvent déroger à la plupart des dispositions du règlement, la plupart des services nationaux ne devant pas nécessairement être inclus dans son champ d’application.

08

Les quatre règlements imposent aux États membres de mettre en place des organismes nationaux chargés de l’application (National Enforcement Bodies - NEB) afin de garantir le respect de leurs dispositions. Concernant les plaintes relatives aux infractions à la réglementation, les passagers peuvent s’adresser au transporteur ou directement aux NEB. La Commission ne joue aucun rôle direct dans l’application des droits des passagers.

Étendue et approche de l’audit

09

Bien que les ressources financières qui leur sont allouées soient minimes, nous avons choisi d’effectuer un audit des droits des passagers car ils comptent parmi les politiques phares que l’Union européenne rend directement applicables au niveau de ses citoyens. La Commission considère sa législation à cet égard comme l’une de ses plus grandes réussites en matière de protection des consommateurs. Compte tenu du fait que près de 15 ans se sont écoulés depuis l’entrée en vigueur du premier règlement sur les droits des passagers aériens, nous avons décidé d’analyser l’état actuel de la mise en œuvre du cadre relatif aux droits des passagers.

10

Lors de cet audit, nous avons évalué dans quelle mesure les droits des passagers sont effectivement protégés dans l’Union européenne. Pour ce faire, nous avons examiné:

• si le champ d’application et la portée des règlements protégeaient efficacement les droits des passagers et si ces droits étaient effectivement obtenus;
• si les droits des passagers étaient effectivement respectés.

11

Nous avons procédé à des entretiens avec l’unité compétente de la direction générale de la mobilité et des transports de la Commission ainsi qu’avec diverses associations européennes et organisations de passagers.

12

Nous avons mené deux enquêtes auprès des citoyens de l’Union afin d’évaluer leur degré de sensibilisation et de connaissance concernant les droits des passagers ainsi que pour recueillir leurs expériences en tant que passagers:

1. une enquête statistique réalisée auprès de 10 350 citoyens choisis au hasard parmi les dix États membres dans lesquels nous nous sommes rendus au cours de l’audit (voir point 12). Cette enquête a été menée entre novembre 2017 et janvier 2018 au moyen d’un outil en ligne, en utilisant un échantillon statistiquement représentatif;
2. une enquête ouverte, librement accessible sur notre site web, comprenant les mêmes questions auxquelles s’ajoutait une option supplémentaire permettant de partager des expériences de voyage. Cet outil a été disponible entre décembre 2017 et janvier 2018 et 1 581 personnes au total ont profité de cette occasion pour exprimer leur point de vue sur les droits des passagers.

13

Dans le présent rapport, nous utilisons principalement les résultats de l’enquête statistique, car elle est représentative de la population de l’UE. L’enquête ouverte a permis de fournir des exemples concrets de perturbations pendant le voyage. L’enquête étant anonyme, nous avons donné des noms fictifs aux participants. En outre, sur la base de notre propre expérience et de celle des voyageurs, nous proposons dix astuces à ces derniers visant à améliorer leur voyage (voir annexe I).

14

Nous nous sommes rendus dans dix États membres: la République tchèque, l’Allemagne, l’Irlande, la Grèce, l’Espagne, la France, l’Italie, les Pays-Bas, la Pologne et la Finlande¹¹. Nous avons procédé à des entretiens avec les organismes nationaux chargés de l’application (national enforcement bodies - NEB) et les principaux transporteurs pour chaque mode de transport. En ce qui concerne les modes de transport couverts, le transport aérien était inclus dans les dix États membres dans lesquels nous nous sommes rendus. Le transport ferroviaire a été couvert en France, en Allemagne, en Espagne, en Italie, aux Pays-Bas et en Pologne. Le transport par autobus a été inclus en République tchèque, en Allemagne, en Espagne, en Italie et en Pologne. Le transport par voie d’eau était inclus en Grèce, en Irlande, en Italie et en Finlande. Au total, nous nous sommes entretenus avec 21 NEB et 27 transporteurs.

Observations

L’UE est attachée aux droits des passagers, mais de nombreux défis subsistent en matière de mise en œuvre

Des pratiques favorables aux passagers existent également en dehors du cadre de l’Union

15

Pour mettre en contexte les efforts de l’UE en matière de protection des passagers, nous avons comparé le cadre relatif aux droits des passagers dans l’Union avec ceux appliqués au Canada, en Nouvelle-Zélande, aux États-Unis et au Brésil. Nous avons constaté que les règles de l’Union sont, dans la plupart des cas, plus strictes et plus spécifiques car elles couvrent, à des degrés divers, l’ensemble des dix droits fondamentaux des passagers (voir tableau 1).

16

Nous avons également constaté que, contrairement à ce qui est pratiqué dans l’Union, la législation ne définit pas toujours les droits des passagers pour les quatre modes de transport. Dans les pays de comparaison, la protection des passagers repose souvent sur des accords volontaires entre les transporteurs. Dans certains domaines spécifiques, tels que les règles relatives au transport de personnes à mobilité réduite, aux passagers cloués au sol et à la protection des bagages, dans les autres pays la législation va plus loin que les droits des passagers dans l’UE (voir encadré 1).

Les droits des passagers dans l’UE ne sont pas toujours clairs

Droit à l’information: davantage de clarté s’impose

17

Les passagers ont le droit à l’information avant, pendant et, dans certains cas, après le voyage. En cas d’interruption du voyage (annulations, retards importants), les passagers devraient être informés des raisons de cette perturbation et des incidences probables sur leur horaire. Alors que les règlements relatifs au transport par autobus et au transport par voie d’eau fixent aux transporteurs un délai de 30 minutes pour fournir des informations aux passagers en attente, aucun délai n’est fixé pour les transporteurs aériens et ferroviaires (voir encadré 2).

Le droit à l’assistance n’est pas bien défini

18

Le droit à l’assistance¹² signifie que les passagers ont droit à un niveau minimal de prise en charge en cas d’interruption du voyage. La forme spécifique de l’assistance dépend de ce que les transporteurs sont prêts à offrir. En outre, aucune sanction spécifique n’est prévue dans les règlements de l’UE concernant les droits des passagers si les transporteurs ne respectent pas leur obligation de fournir une assistance. La durée du retard donnant aux passagers le droit à une assistance varie d’un mode de transport à l’autre: de deux à quatre heures pour le transport aérien, 60 minutes pour le transport ferroviaire et 90 minutes pour le transport par voie d’eau et par autobus. Les règlements sur les transports ferroviaire et aérien ne précisent pas de nombre de nuits ni de plafond pour les frais d’hébergement. Des plafonds ont été introduits dans les règlements sur les transports par voie d’eau et par autobus, qui excluent également toute assistance en cas de circonstances extraordinaires (voir encadré 3).

19

Les termes «collation», «repas» ou «rafraîchissements» sont largement utilisés dans les règlements mais ne sont pas définis, de sorte que les passagers ne savent pas à quoi s’attendre de la part des transporteurs. Parfois, même lorsque l’assistance est effectivement fournie par les transporteurs, l’adéquation et la qualité de celle-ci peuvent ne pas être suffisantes pour couvrir les besoins des passagers en cas d’interruption du voyage. Parfois, il s’agit seulement d’un bon de 3 euros visant à se procurer des rafraîchissements à l’aéroport ou d’une bouteille d’eau offerte à bord d’un train retardé de plusieurs heures.

Les personnes à mobilité réduite ne savent pas de quels services elles peuvent bénéficier

20

Les personnes à mobilité réduite forment un groupe de passagers avec des besoins particuliers. Afin de pouvoir voyager sans contraintes inutiles, elles doivent disposer d’informations suffisantes sur les conditions de voyage et les modalités pratiques à bord ainsi qu’aux points de départ. Les règlements emploient une terminologie très vague concernant les délais et le format des informations fournies aux personnes à mobilité réduite telle que «dans des formats appropriés et accessibles»¹³ ou «avec d’autres moyens appropriés»¹⁴. C’est en raison de problèmes de ce type que les droits des personnes à mobilité réduite restent souvent inappliqués (voir encadré 4).

Les règlements sur les droits des passagers laissent une grande marge à l’interprétation

21

Toutes les parties intéressées consultées sont d’avis que les règlements ne sont pas suffisamment clairs, entraînant des interprétations restrictives de la part des transporteurs et une incertitude quant à la façon dont il conviendrait que les NEB traitent les différents cas. Depuis l’entrée en vigueur du règlement sur le transport aérien, environ 180 affaires ont été traitées par la Cour de justice de l’Union européenne afin de clarifier la signification des termes «retard», «circonstances extraordinaires», «imperfections techniques», «heure d’arrivée», etc. En outre, les transporteurs et les NEB ont cité des exemples de cas où les tribunaux nationaux avaient rendu des jugements contradictoires sur les mêmes sujets.

22

Afin d’expliquer les arrêts de la Cour de justice à toutes les parties intéressées, la Commission a publié un certain nombre de notes explicatives et de lignes directrices interprétatives¹⁵. Elle a également publié un résumé des arrêts les plus pertinents de la Cour de justice, le plus récent datant de juillet 2015¹⁶. Les NEB et les transporteurs ont toutefois souligné que la mise en œuvre homogène des règlements n’était pas encore acquise, car les concepts d’assistance et de réacheminement dans des conditions comparables et de compensation ne sont toujours pas appliqués de manière uniforme.

Les droits des passagers dans l’UE dépendent des transporteurs et sont limités par des dérogations

Droit à l’exécution du contrat de transport: les passagers tributaires des actions des transporteurs

23

En cas de retards importants, de départs annulés ou de refus d’embarquement, les passagers doivent se voir proposer le remboursement du prix du billet ou un autre mode de transport dans des conditions comparables. Dans le transport aérien, le réacheminement n’est applicable qu’en cas d’annulation ou de refus d’embarquement; il n’est pas prévu en cas de retard important. Dans les autres modes de transport, le droit au réacheminement est accordé si le retard prévu à l’arrivée ou au départ est d’au moins 60 minutes en train, 90 minutes en bateau et 120 minutes en autobus. Toutefois la réglementation de l’UE actuelle ne prévoit aucune sanction spécifique si les transporteurs ne fournissent pas de réacheminement dans un délai raisonnable (voir encadré 5).

24

Le réacheminement devrait être fourni dans des conditions comparables. La réglementation de l’UE actuelle ne prévoit toutefois aucune indication sur ce qu’il conviendrait de considérer comme étant des conditions comparables. Les NEB ont par exemple signalé plusieurs cas où des transporteurs ferroviaires et aériens ont proposé de très longs trajets en bus, par exemple entre Paris et Madrid (1 250 km) ou entre Milan et Catane (1 400 km, ferry compris).

25

Nous avons relevé plusieurs cas où les passagers auraient pu être réacheminés immédiatement s’ils avaient été transportés dans une classe de services différente ou par une autre entreprise opérant dans le même mode de transport. Toutefois, les transporteurs évitent de recourir à cette solution pour des raisons financières. Cela peut entraîner de longs délais d’attente pour les passagers, car ils doivent être placés sur un départ exploité par le transporteur initial dans la même classe de services (voir encadré 6), qui peut n’être disponible que plusieurs jours plus tard.

Les dérogations aux règlements signifient que de nombreux passagers ne sont pas protégés

26

En vertu du règlement sur le transport ferroviaire, les États membres peuvent déroger jusqu’en 2024 à l’application de la majorité des droits des passagers. Les dérogations concernent principalement les départs régionaux et locaux. En 2017, seuls cinq États membres¹⁷ appliquaient le règlement dans son intégralité. Cela signifie que 90 % des usagers des trains en Europe ne bénéficient pas de la plupart de leurs droits en tant que passagers dans l’UE¹⁸. Les services internationaux, si une partie importante du voyage se passe en dehors de l’Union, même s’ils sont exploités par un transporteur de l’Union, sont également exclus du règlement actuellement.

27

La plupart des dispositions du règlement sur le transport par autobus s’appliquent aux services réguliers dont la distance de service prévue est de 250 kilomètres ou plus. Il existe différentes interprétations quant à la manière de mesurer ces 250 kilomètres. Certains NEB et transporteurs considèrent la longueur totale d’un itinéraire comme base de mesure et les passagers qui circulent entre deux points le long de cet itinéraire sont ainsi couverts, même si leur trajet est inférieur à 250 kilomètres. D’autres transporteurs consultés partent du principe que le trajet n’est couvert que si la distance parcourue par le détenteur du billet est d’au moins 250 kilomètres.

Les passagers ne connaissent pas bien leurs droits

Le niveau de sensibilisation n’a pas changé, mais un plus grand nombre de personnes ont entendu parler des droits des passagers

28

Dans notre enquête statistique, nous avons demandé aux participants si, au cours des deux dernières années, ils avaient voyagé par avion, utilisé un service de train longue distance, pris un ferry ou un bateau de croisière ou parcouru de longues distances en autobus. Les réponses montrent que la majorité des Européens, à savoir 86 %, voyagent assez souvent et que seuls 13 % des participants n’ont pas eu d’expérience de voyage longue distance au cours des deux dernières années. La part globale des différents modes de transport utilisés est présentée dans le graphique 1. La fréquence de voyage la plus courante, soit 34 %, est de 2 à 5 fois par an; 84 % des participants voyagent plus d’une fois par an (voir le questionnaire complet à l’annexe II).

29

De nombreux aspects des droits des passagers nécessitent une démarche proactive, comme demander de l’aide ou une compensation. Les passagers doivent donc connaître leurs droits. Pour évaluer le niveau de sensibilisation des Européens, notre enquête statistique comprenait trois mesures:

1. l’évaluation de la sensibilisation autoproclamée;
2. l’évaluation de la portée du terme «droits des passagers»;
3. l’évaluation de la connaissance des droits des passagers.

30

Dans notre enquête statistique, 39 % des participants considéraient assez bien ou parfaitement connaître leurs droits en tant que passagers. Alors que 3,6 % déclaraient connaître parfaitement leurs droits, 13,5 % déclaraient tout ignorer de leurs droits (voir tableau 2 et encadré 7). Un résultat similaire a été obtenu dans le cadre du rapport de l’Eurobaromètre de 2014¹⁹, où les mêmes 39 % de participants considéraient connaître leurs droits en tant que passagers dans l’UE.

Source: enquête statistique de la Cour sur les droits des passagers.

Sensibilisation n’est pas synonyme de connaissance

31

L’enquête comprenait une série de questions permettant de tester les connaissances des passagers. La situation théorique suivante était proposée aux participants: leur vol est retardé de cinq heures en raison de problèmes de personnel au sein de la compagnie aérienne. Ils pouvaient choisir entre 15 options possibles, parmi lesquelles cinq provenaient du règlement sur les droits des passagers aériens et dix étaient fictives. En moyenne, les répondants ont sélectionné deux des cinq options correctes.

32

Parmi les trois options les plus choisies, la première est reprise dans le règlement sur les droits des passagers (78 % des participants) (voir tableau 3). Les 2^e et 3^e options les plus choisies étaient les suivantes: «Remboursement d’autres dépenses justifiées» et «Vol vers la même destination sur une autre compagnie aérienne». Bien qu’aucune des deux ne soit expressément prévue par le règlement, elles font partie des demandes les plus fréquemment faites aux transporteurs.

Tableau 3

Répartition des options choisies par les participants en fonction de ce à quoi ils pensent avoir droit si un vol est retardé de cinq heures ou plus en raison de problèmes de personnel au sein de la compagnie aérienne Chaque participant pouvait sélectionner cinq options; les réponses correctes sont indiquées en vert²⁰.

	Répartition des réponses %
Repas, rafraîchissements et hébergement à l’hôtel gratuits si le retard se produit durant la nuit	77,8
Remboursement d’autres dépenses justifiées	54,2
Vol vers la même destination sur une autre compagnie aérienne	49,5
Indemnisation d’au moins 250 euros en cas de retard de plus de trois heures à l’arrivée à la destination finale	49,2
Transport gratuit pour regagner votre lieu d’hébergement, quelle que soit l’heure de la journée	45,2
Remboursement intégral du prix du billet	39,3
Transport jusqu’à votre destination par un autre moyen (train, bus…)	29,5
Réacheminement vers l’aéroport le plus proche de la destination initiale	26,7
Remise dans les boutiques hors taxes pour acheter de la nourriture	26,2
Accès à la salle d’attente de l’aéroport	25,4
Surclassement	21,4
Droit de choisir une autre date de départ dans les deux prochains mois	18,7
Appel téléphonique gratuit	17,3
Vol retour vers le point de départ initial	15,7
Soutien psychologique	3,9

Source: enquête statistique de la Cour sur les droits des passagers.

Les passagers ont des difficultés à faire valoir leurs droits

Le droit à l’indemnisation en cas de retard et d’annulation prédomine dans le domaine des droits des passagers

33

En cas de retards importants, d’annulations et de refus d’embarquement, les passagers ont droit à une indemnisation financière. Tous les règlements offrent une indemnisation dans certaines circonstances, mais ces dernières diffèrent considérablement. Chacun des quatre modes fixe un délai différent pour que le droit à l’indemnisation devienne applicable: trois à quatre heures pour le transport aérien (selon la distance), une heure pour le transport ferroviaire, 90 minutes pour le transport maritime et 120 minutes pour le transport par autobus.

34

Le montant de l’indemnisation varie considérablement entre les quatre modes de transport: pour le transport aérien, il est fixé entre 250 et 600 euros (voir tableau 4). Pour les autres modes, l’indemnisation est liée au prix du billet (de 25 à 50 %). Les montants figurant dans le règlement sur le transport aérien n’ont pas été ajustés en fonction de l’inflation depuis son entrée en vigueur en 2004. Si l’indemnisation avait suivi le rythme de l’inflation, elle aurait augmenté de 25 %, soit le taux d’inflation cumulé (voir tableau 4).

Tableau 4

Taux d’indemnisation pour cause de retard dans les droits des passagers aériens

Distance parcourue	Indemnisation en euros prévue par le règlement (CE) n° 261/2004	Équivalent théorique en euros après inflation
1 500 km ou moins	250	313
Plus de 1 500 km à l’intérieur de l’Union et tous les autres vols entre 1 500 et 3 500 km	400	500
Plus de 3 500 km	600	751

Source: règlements sur les passagers aériens dans l’UE et calculs de la Cour des comptes européenne.

35

Le droit d’être indemnisé en cas de retard et d’annulation est le plus contraignant sur le plan administratif parmi les dix droits fondamentaux des passagers. Il représente environ 90 % des demandes soumises aux transporteurs et aux NEB. La problématique la plus controversée entre les transporteurs et les passagers porte sur les causes des retards et des annulations. Si la cause est considérée comme extraordinaire par nature, les transporteurs sont exemptés de paiement (sauf pour le transport ferroviaire où les transporteurs doivent proposer une indemnisation quelle que soit la cause de la perturbation). Compte tenu du fait que les informations sur les causes des perturbations ne sont pas accessibles au public, tous les passagers doivent contester individuellement les déclarations portant sur la nature extraordinaire des circonstances. Les NEB pour le transport aérien interrogés ont estimé qu’environ 60 % des réclamations déposées par les passagers non satisfaits des réponses des compagnies aériennes concernant l’existence de circonstances extraordinaires ont été reclassées par les NEB comme n’étant pas extraordinaires. Cela signifie que les transporteurs peuvent indemniser un passager et pas un autre sur un même vol (voir encadré 8).

36

Nous avons demandé à tous les transporteurs interrogés de nous communiquer des renseignements sur le nombre de plaintes reçues et leur incidence financière. Les informations que nous avons obtenues étaient limitées et ne nous ont pas permis de tirer des conclusions sur la charge financière de ces obligations. Ces informations n’étaient pas disponibles car peu de transporteurs souhaitaient partager ces données avec la Commission.

37

Dans sa proposition de mise à jour du règlement sur les transports aériens (voir point 4), la Commission cherche à réduire le coût de l’assistance et de l’indemnisation supporté par les transporteurs en raison des droits des passagers. À cette fin, elle a proposé de faire passer de trois à cinq heures le temps d’attente qui déclenche l’indemnisation. En outre, elle a proposé de plafonner la période d’hébergement autorisée à deux nuits avec un coût maximal de 80 euros par nuit. Cette proposition était toutefois fondée sur un nombre très limité de données mis à la disposition de la Commission par les transporteurs aériens.

Les droits des passagers sont difficiles à faire respecter pour les correspondances

38

Le problème spécifique des correspondances (c’est-à-dire des voyages qui comprennent plusieurs segments dans le cadre d’un contrat de transport unique) est le manque de clarté concernant l’indemnisation et l’organisation de la surveillance par les NEB. Dans de telles situations, même si les différentes étapes enregistrent des retards qui, à eux seuls, n’entraînent pas d’indemnisation, il peut cependant arriver que le retard général final dépasse la limite autorisée par le règlement. Cette éventualité nécessite l’intervention des NEB, car aucun des transporteurs concernés ne se sent responsable de fournir de l’aide ou une indemnisation si l’interruption ne lui est pas directement imputable (voir encadré 9).

39

Il est difficile de déterminer quel NEB devrait traiter les plaintes éventuelles dans de tels cas. Les membres des NEB interrogés ont communiqué de nombreux exemples de cas de plaintes liées à des correspondances pour lesquels ils se rejetaient mutuellement la responsabilité. Les NEB ont pris des mesures en vue de trouver une approche commune à ce problème, mais leur position n’est pas unanime.

Les passagers souhaitent emprunter un autre moyen de transport

40

Nous avons demandé aux participants de choisir, parmi les dix droits fondamentaux des passagers, les trois droits les plus importants à leurs yeux. La réponse la plus fréquente était le «droit de bénéficier d’un autre moyen de transport en cas de retards importants, d’annulation ou de refus d’embarquement (voir tableau 1)», puisque 42 % des personnes l’ont indiquée en premier choix. Elle est suivie de près par le «droit à l’indemnisation en cas de retards importants, d’annulation ou de refus d’embarquement», avec 40 %. Le droit à l’assistance est presque aussi important. À titre de comparaison, dans l’enquête ouverte, le droit le plus largement plébiscité était le même, choisi par 65 % des participants (voir tableau 5).

Tableau 5

Quels sont les droits que les passagers considèrent comme étant les plus importants?

Enquête statistique	% de cas
Droit de bénéficier d’un transport de substitution en cas de retards importants, d’annulation ou de refus d’embarquement	41,7
Droit à une indemnisation en cas de retards importants, d’annulation ou de refus d’embarquement	39,6
Droit à une prise en charge (nourriture, assistance) en cas de retards importants	36,1
Droit à une indemnisation en cas de détérioration de vos bagages	35,7
Droit à un remboursement du transporteur en cas d’interruption	34,7
Droit à la protection contre la discrimination fondée sur la nationalité, le lieu de résidence ou le handicap lorsque vous utilisez les transports publics	31,3
Droit d’accès à l’information en cas d’interruption du voyage	29,9
Droit à l’assistance sans frais supplémentaires pour les passagers à mobilité réduite	28,9
Droit de déposer une plainte auprès du transporteur si vous n’êtes pas satisfait du service	9,7
Droit à l’application correcte des règlements par les autorités publiques	7,2

Source: enquête statistique de la Cour sur les droits des passagers.

Les passagers ont été 50 % à connaître une interruption importante du voyage, le plus souvent en train et en avion

41

Dans le cadre de l’enquête statistique, nous avons demandé aux participants d’indiquer si, au cours des deux dernières années, leur voyage avait fait l’objet d’un retard, d’une annulation, d’un refus d’embarquement ou si leur bagage avait été endommagé. Sur les 8 961 participants qui ont voyagé au cours des deux dernières années, 49,5 % ont connu au moins une de ces perturbations. L’enquête a révélé que l’interruption de voyage la plus fréquente était le retard, qui a concerné 34 % des passagers ferroviaires et 31 % des passagers aériens. Viennent ensuite les annulations et la perte ou la détérioration des bagages (voir graphique 2).

42

Nous avons également vérifié si les participants ayant déjà vécu une interruption de voyage étaient mieux informés concernant leurs droits. Nous avons constaté que le fait d’avoir connu une perturbation de voyage n’entraînait pas une meilleure connaissance de ces derniers. La perturbation peut parfois englober presque tous les problèmes possibles (voir encadré 10).

Aucune information relative aux perturbations de voyage n’est accessible au public

43

Les règlements n’obligent pas les transporteurs à signaler publiquement les cas d’interruption de voyage, à l’exception des transporteurs ferroviaires qui sont tenus de publier annuellement le nombre et les catégories de plaintes reçues, les plaintes traitées, le temps de réponse et les mesures prises pour remédier au problème. Les transporteurs sont peu enclins à divulguer des données sur les interruptions survenant sur leurs lignes (voir point 36). Il n’existe pas non plus de registre géré par les NEB qui ferait état des retards ou des annulations pour chaque départ ou du nombre de dossiers reçus par transporteur ou par départ.

Seuls 1/3 des passagers demandent à bénéficier de leurs droits car ils ne savent pas comment procéder ou ne s’attendent pas à un dénouement satisfaisant

44

Lors d’une interruption de voyage, la plupart des avantages ne sont pas automatiquement disponibles. Le nombre de personnes qui introduisent une réclamation est généralement inférieur au nombre de passagers concernés (voir encadré 11). Nous avons demandé aux transporteurs interrogés de nous communiquer le nombre approximatif de personnes qui prennent des mesures actives. Les transporteurs ferroviaires et aériens ont estimé qu’en moyenne 1/3 des passagers contactaient le transporteur après avoir connu une interruption du voyage. Ce chiffre est conforme à notre enquête statistique, dans laquelle 32 % des 4 437 participants qui avaient connu une interruption de voyage ont déclaré qu’ils avaient contacté le transporteur et demandé une indemnisation ou une autre forme d’assistance.

45

Dans l’enquête statistique, 20 % des passagers ayant connu des interruptions de voyage ont déclaré qu’ils avaient souffert en silence et n’avaient entrepris aucune action. Lorsque nous leur avons demandé pourquoi ils étaient restés passifs, la raison la plus souvent citée était l’improbabilité d’une réponse satisfaisante de la part du transporteur. Comme le montre le graphique 3, les autres causes principales étaient le manque de sensibilisation ou le manque de connaissances pratiques sur la façon de procéder.

L’application varie et dépend des pratiques en vigueur dans chaque État membre

La structure et les pratiques en matière d’application diffèrent selon les NEB

La structure des NEB n’est pas uniforme et l’étendue de leurs travaux dépend du mode de transport concerné

46

Pour les quatre modes de transport, les États membres sont tenus de mettre en place des organismes nationaux de contrôle (National Enforcement Bodies - NEB) afin d’assurer la conformité avec les dispositions des règlements. Nous avons constaté que des NEB avaient été mis en place dans tous les États membres dans lesquels nous nous sommes rendus. Dans certains cas, ces organismes ont été créés uniquement pour couvrir un seul mode de transport, alors que dans d’autres, plusieurs modes de transport relèvent de leur compétence.

47

Les NEB des secteurs aérien, ferroviaire et maritime sont responsables de tous les départs effectués depuis leurs territoires et de toutes les arrivées des transporteurs de l’UE provenant de pays extérieurs à l’UE (limites d’application territoriales). Les NEB ferroviaires englobent les transporteurs immatriculés sur leur territoire (application fondée sur les entités). Des problèmes peuvent surgir lorsque le départ se fait depuis un autre État membre que celui du transporteur ferroviaire. Dans un tel cas, le NEB qui supervise un transporteur spécifique peut ne pas être habilité à enquêter sur un événement qui s’est produit dans un autre État membre. Nous avons toutefois noté que dans la pratique, les passagers ne savent pas très bien quelles responsabilités incombent aux NEB, ce qui est également vrai pour les secteurs des autobus et des voies d’eau. Aucun des exploitants d’autobus et de ferries interrogés n’avait été contacté par le NEB d’un autre État membre.

48

En outre, il peut exister une distinction supplémentaire entre le trafic international et le trafic national, et les fonctions du NEB peuvent être réparties entre les administrations locales. C’est le cas pour les voyages en autobus en Pologne et en Espagne. Alors qu’il existe un organisme créé au niveau national pour le trafic international, le trafic intérieur relève des autorités régionales et leur compétence dépend du lieu où le transporteur a obtenu sa licence.

Tous les NEB ne règlent pas les demandes individuelles des passagers

49

En vertu des règlements, les passagers doivent être informés qu’il est possible de déposer des plaintes auprès des NEB désignés concernant les infractions aux règlements. Dans la plupart des cas, les passagers doivent d’abord déposer plainte auprès du transporteur et ce n’est que si le résultat de cette procédure n’est pas satisfaisant qu’ils peuvent adresser leur plainte au NEB. Bien que les passagers puissent s’attendre à ce que le NEB soit la première voie d’appel, dans de nombreux cas, ce dernier ne traite pas les plaintes financières individuelles et les passagers doivent chercher d’autres solutions pour obtenir une indemnisation appropriée.

50

À la suite d’un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne²¹ datant de mars 2016, certains NEB considèrent que leur rôle consiste simplement à assurer une application générale (Allemagne, Italie, Finlande) alors que d’autres gèrent également des plaintes individuelles. Il devient ainsi très difficile de mettre en application la disposition figurant dans le règlement sur le transport aérien concernant le fait que les passagers peuvent saisir quelque NEB que ce soit pour une prétendue violation dudit règlement, quel que soit le lieu où elle s’est produite²². Le premier NEB auquel le passager a présenté une réclamation peut accepter des cas individuels, tandis que le deuxième NEB auquel la plainte est transférée ne peut gérer que des cas généraux d’application de la loi.

Les statistiques montrent que les NEB du transport aérien traitent beaucoup plus de demandes que les NEB du transport ferroviaire, par voie d’eau ou par autobus

51

De manière générale, les pratiques des différents NEB sont très variées. Par exemple, les délais de traitement des plaintes peuvent aller de deux mois (Pologne) à quatre ans (Allemagne), alors qu’aucun délai officiel n’est fixé dans d’autres États membres (Finlande, France). La durée moyenne d’une procédure pour les NEB du transport aérien peut aller de 42 jours (Pays-Bas) à plus d’un an (Allemagne).

52

Le nombre de sanctions imposées par les NEB et les montants concernés varient considérablement d’un État membre à l’autre, car ils ne sont pas fixés dans la législation de l’Union. Dans le secteur aérien, ces montants peuvent aller de 50 euros (Pologne) à 250 000 euros par passager (Irlande), en fonction de la gravité de l’infraction. Aux Pays-Bas, l’amende cumulée pour un incident a même atteint un million d’euros. Toutefois, sur les dix États membres dans lesquels nous nous sommes rendus, seul le NEB du transport aérien néerlandais publie des informations sur les sanctions, ainsi que le nom de la compagnie aérienne concernée.

53

Pour la plupart des NEB du secteur aérien, le nombre de plaintes reçues au cours des trois dernières années montre une tendance à la hausse (voir tableau 6). Les plaintes envoyées aux NEB par les passagers concernent principalement des désaccords sur le fait que le retard ou l’annulation sont imputables à des circonstances extraordinaires (respectivement 45 % et 19 % en moyenne du total des plaintes).

Tableau 6

Statistiques pour la période allant de 2015 à 2017 sur les plaintes traitées par les dix NEB du secteur aérien

État membre	Nombre total de plaintes
	2015	2016	2017
République tchèque	370	672	934
Allemagne	2 844	3 075	3 211
Irlande	719	846	981
Grèce	993	1 367	1 465
Espagne	11 343	17 649	16 700
France	6 775	5 960	6 115
Italie	5 763	6 078	3 731
Pays-Bas	812	1 361
Pologne	5 402	5 980	7 226
Finlande	1 434	1 845	2 015

Source: informations disponibles obtenues lors des visites sur place.

54

La charge de travail des NEB pour les autres modes de transport est relativement plus faible. Alors que les NEB du secteur ferroviaire ont fréquemment des questions à résoudre, les NEB du transport par voie d’eau et par autobus ne gèrent que quelques cas. Par exemple, alors que le NEB du transport aérien polonais a reçu plus de 7 000 plaintes en 2017, le NEB du transport par autobus n’en a eu que quatre à traiter.

55

Nous avons constaté que le nombre réel de plaintes déposées par les passagers auprès des transporteurs ferroviaires, par voie d’eau et par autobus est beaucoup plus élevé que le nombre de cas qui parviennent aux NEB. Ce constat indique que la plupart des plaintes sont résolues au niveau du transporteur. Parfois, les normes industrielles sont conformes aux obligations des transporteurs en vertu des règlements concernant les droits des passagers de l’UE, voire plus strictes, et les transporteurs ont tendance à régler les problèmes à titre volontaire.

Les agences de réclamation et les organismes de règlement extrajudiciaire des litiges comblent les lacunes des NEB en matière d’application

Les organismes de règlement extrajudiciaire des litiges introduisent des éléments de négociation et de compromis dans l’application des droits des passagers

56

À part les NEB, les passagers peuvent s’adresser à d’autres entités pour faire valoir leurs droits, comme les organismes de règlement extrajudiciaire des litiges (REL), les centres européens de consommateurs²³, les organismes de réclamation ou les organisations de consommateurs. Les passagers peuvent également essayer d’obtenir gain de cause devant les tribunaux civils, surtout s’ils insistent pour obtenir une indemnisation.

57

Les organismes de REL proposent de régler les différends entre consommateurs et opérateurs de manière simple, rapide, peu onéreuse et extrajudiciaire. En vertu de la directive de l’UE²⁴, les REL devraient pouvoir s’appliquer à tous les types de litiges nationaux et transfrontaliers et il conviendrait que les États membres les rendent facilement accessibles. Bien qu’il existe des entités de REL gérant les plaintes générales de consommateurs dans tous les États membres, les transporteurs sont principalement en contact avec les REL de leurs modes de transport respectifs. Les avis des REL ne sont pas toujours contraignants pour le transporteur.

58

Bien que la procédure de REL soit habituellement gratuite pour les passagers, les transporteurs peuvent être amenés à payer pour chaque cas géré, nonobstant les résultats. Les coûts de chaque procédure pouvant être beaucoup plus élevés que le montant de l’indemnisation due, certains des transporteurs interrogés préfèrent payer l’indemnisation demandée pour éviter les procédures de règlement extrajudiciaire des litiges.

59

Certains NEB sont d’avis que la procédure de règlement extrajudiciaire des litiges est incompatible avec le principe des droits des passagers, car l’objectif des organismes de REL est de trouver une solution acceptable pour les deux parties, ce qui peut signifier pour certains passagers d’accepter une indemnisation inférieure au montant auquel ils avaient droit.

Les droits des passagers ont conduit à la création d’un nouveau secteur d’agences de réclamation

60

Les agences de réclamation offrent, au nom des passagers, une gestion des demandes d’indemnisation en raison de voyages interrompus. Certaines compagnies aériennes ont déclaré que le pourcentage de dossiers facilités par les agences de réclamation pourrait atteindre 50 % (voir encadré 12).

61

Certaines agences de réclamation demandent des frais de traitement importants (jusqu’à 50 % de l’indemnité due). Il est arrivé que des agences demandent une indemnisation aux transporteurs sans que les passagers concernés n’en aient connaissance. Au moins un NEB (Grèce) et certaines compagnies aériennes ont pris des mesures pour réduire les réclamations des agences en demandant aux plaignants d’inclure les coordonnées bancaires du passager principal. Cette mesure empêche tout paiement direct aux agences de réclamation. En Grèce, l’introduction de cette règle a réduit de plus de 50 % les réclamations facilitées par les agences.

La Commission permet l’échange d’expériences entre les NEB, mais n’est pas compétente pour faire appliquer uniformément les droits des passagers

La Commission ne peut que contrôler la mise en œuvre des droits des passagers

62

Nous avons constaté que les compétences de la Commission ne s’étendent pas jusqu’à pouvoir assurer que les droits des passagers sont mis en œuvre de manière uniforme dans les États membres. Le rôle de la Commission consiste donc à contrôler la mise en œuvre du cadre des droits des passagers, engageant au besoin des procédures d’infraction. Elle offre en outre aux NEB une plateforme d’échange d’informations et organise des réunions pour les NEB de différents modes de transport. Elle répond également à leurs questions concernant l’interprétation des règlements.

63

Selon les règlements de l’UE, les NEB ne sont pas tenus de faire rapport sur leurs activités directement à la Commission. Par conséquent, cette dernière a une connaissance limitée des pratiques appliquées par les NEB en général et du nombre de cas qu’ils traitent. La Commission récolte des informations sur la mise en œuvre des droits des passagers à partir des questions qu’elle reçoit et grâce à ses échanges avec les NEB.

La Commission a pris des mesures pour accroître la sensibilisation des passagers, mais avec peu de résultats

64

La Commission exerce un rôle dans la sensibilisation des passagers et a lancé des campagnes pour informer ces derniers concernant leurs droits. Des affiches ont été placées dans tous les aéroports où nous avons effectué des tests de cheminement. Toutefois, dans les terminaux des transports par voie d’eau et par autobus ainsi que les gares ferroviaires, les informations concernant les droits des passagers n’ont que peu ou pas de visibilité.

65

La Commission a lancé une campagne de sensibilisation pour le transport aérien et ferroviaire entre 2010 et 2012. Une autre campagne étendue au transport par voie d’eau et au transport par autobus a suivi entre 2013 et 2015. En 2016, la Commission a lancé sa première campagne d’information en ligne sur les médias sociaux. Son principal objectif était de sensibiliser, d’augmenter le nombre de visites sur la page consacrée aux droits des passagers sur le portail «L’Europe est à vous» et le nombre de téléchargements de l’application sur les droits des passagers. Les résultats obtenus jusqu’à présent montrent que le portail a enregistré près de 400 000 visites et que la campagne a permis de toucher plus de 40 millions de personnes. À la mi-2018, l’application avait été téléchargée 240 000 fois.

66

Ni l’application ni le site internet «L’Europe est à vous» ne fournissent aux passagers des orientations pratiques sur la manière d’agir en cas d’interruption de voyage, de contacter les transporteurs ou de faire une réclamation. Les informations fournies aux passagers par ces moyens sont nécessaires et généralement correctes, mais elles ne contiennent pas les détails dont ils ont besoin en cas d’interruption du voyage.

Conclusions et recommandations

67

L’engagement de l’Union en faveur des droits des passagers est incontestable, car les principaux modes de transport public sont couverts par la réglementation dans une mesure que nous n’avons pas retrouvée dans les pays examinés à des fins de comparaison. Les passagers ne sont toutefois pas suffisamment informés de leurs droits et il est fréquent qu’ils ne parviennent pas à les faire valoir en raison de problèmes d’application de la loi.

L’UE s’est engagée à respecter les droits des passagers, mais de nombreux défis restent à relever en matière de mise en œuvre

68

Les droits des passagers dans l’Union fournissent un cadre global en faveur des passagers. Nous avons toutefois noté quelques bonnes pratiques en vigueur dans des pays extérieurs à l’UE qui, si elles étaient appliquées en Europe, pourraient améliorer la qualité des droits des passagers dans l’Union (voir points 15 et 16).

69

Les droits des passagers sont parfois peu clairs et limités en raison des dérogations prévues par les règlements. Les droits à l’assistance, à l’indemnisation, à l’information et au réacheminement ne sont pas les mêmes selon les règlements pour les différents modes de transport (voir points 17 à 27).

Recommandation n° 1 sur l’amélioration de la cohérence du cadre des droits des passagers dans l’Union

Pour assurer la meilleure protection des passagers possible dans tous les modes de transport, la Commission devrait, avant la fin-2020, effectuer une analyse des différences entre les règlements actuels relatifs aux droits des passagers, en mettant l’accent sur les dix droits fondamentaux des passagers avec comme objectif de déterminer les meilleures pratiques. À cette fin, elle devrait également tenir compte de la pratique internationale actuelle.

70

Les droits des passagers sont difficiles à faire valoir car de nombreuses dispositions figurant dans les règlements peuvent être interprétées différemment par les passagers, les transporteurs, les organismes nationaux d’application (NEB) et même les tribunaux nationaux. Les concepts d’information, d’assistance, de prise en charge et de conditions de réacheminement ne sont pas suffisamment bien définis dans les règlements. En outre, les nombreuses limitations de la compétence des NEB et les dérogations prévues par les règlements réduisent considérablement le champ d’application des droits des passagers (voir points 38 à 45).

Recommandation n° 2 sur l’amélioration de la clarté dans le cadre des droits des passagers

Pour mieux protéger les passagers en cas de perturbation de leur voyage, la Commission devrait, d’ici la fin 2020, publier de nouvelles lignes directrices ou des orientations définissant les éléments suivants:

1. des normes minimales concernant les informations à fournir aux passagers en cas de perturbation de leur voyage;
2. les obligations des transporteurs de fournir un réacheminement, y compris le recours à d’autres transporteurs.

71

Les passagers doivent prendre des mesures afin de pouvoir bénéficier du cadre des droits des passagers en cas de perturbation. Pour ce faire, ils doivent connaître leurs droits. Malgré les efforts de la Commission, le niveau de sensibilisation demeure relativement bas. Les campagnes organisées dans ce domaine ont porté sur l’existence de droits des passagers, mais auraient pu fournir davantage d’orientations sur la manière d’agir en cas de perturbation pendant le voyage.

72

Il n’existe pas de registre de fréquence ou de motifs d’interruption de voyage par mode de transport ou transporteur au niveau européen. Les NEB ne vérifient et ne publient généralement pas d’information concernant les itinéraires ou les transporteurs les plus touchés par les interruptions (voir points 28 à 32).

Recommandation n° 3 sur une meilleure sensibilisation des passagers

Afin de mieux faire connaître les droits des passagers, la Commission devrait, d’ici la fin 2019:

1. prendre des mesures pour promouvoir et coordonner le lancement de campagnes de sensibilisation par les NEB tout en encourageant la participation des transporteurs et autres parties prenantes de manière à permettre de toucher un plus large public;
2. préparer un guide à l’intention des passagers sur la manière de faire respecter leurs droits dans la pratique. Il pourrait inclure des références à la jurisprudence et un modèle de formulaire de réclamation à présenter aux transporteurs et aux NEB;
3. proposer que les NEB établissent des rapports sur la fréquence, les causes et les itinéraires les plus touchés par les interruptions de voyage dans leur domaine de compétence.

73

Le système actuel d’indemnisation est ainsi organisé que des millions de réclamations sont soumises et traitées individuellement. Les procédures appliquées par les transporteurs et les NEB en réponse aux demandes individuelles ne sont toutefois pas transparentes. Les passagers concernés par la même interruption de voyage peuvent être traités différemment sans en avoir conscience, car les raisons des interruptions ne sont pas rendues publiques. Le montant de l’indemnisation ne conserve pas son pouvoir d’achat (voir points 33 à 37).

Recommandation n° 4 sur l’amélioration de l’efficacité du cadre des droits des passagers

Afin d’améliorer l’efficacité du cadre des droits des passagers et de résoudre les difficultés qui subsistent en matière de mise en œuvre, la Commission devrait, avant la fin 2021, veiller à ce que les questions ci-après soient abordées lors de la réflexion concernant les propositions visant à modifier les règlements existants. Ces questions devraient comprendre:

1. la fixation de normes minimales en matière d’assistance et de prise en charge. Les seuils minimaux devraient dépendre de la durée de l’interruption et du mode de transport utilisé. Par exemple, l’allocation aérienne minimale pour une prise en charge pourrait correspondre à 10 % du taux moyen d’indemnisation (actuellement fixé à 400 euros). Pour les autres modes de transport, le taux pourrait être limité à 50 % de l’allocation aérienne;
2. la réduction du nombre de dérogations limitant la mise en œuvre du règlement;
3. l’obligation faite aux transporteurs de publier une note à l’attention des passagers dans les 48 heures après la survenue d’une perturbation mentionnant les causes de cette dernière et notamment s’il s’agit de circonstances extraordinaires;
4. l’obligation faite aux transporteurs de procéder automatiquement (sans demande spécifique) à une indemnisation des passagers ayant communiqué les informations nécessaires au moment de l’achat du billet;
5. l’introduction d’un mécanisme permettant de conserver le pouvoir d’achat des taux d’indemnisation.

L’application varie et dépend des pratiques en vigueur dans chaque État membre

74

L’application des règlements est essentielle à la réussite de l’ensemble du cadre. Les passagers ont besoin de NEB efficaces. L’approche de ces derniers en matière d’application des droits des passagers varie actuellement selon le mode de transport et l’État membre.

75

L’activité la plus courante des NEB est de réagir aux plaintes reçues de la part de passagers insatisfaits. Ils ne sont toutefois pas tous en mesure de gérer les demandes d’indemnisation individuelles. Le pouvoir dont disposent les NEB concernant l’application de sanctions aux transporteurs va de l’absence d’application de sanction à une sanction très importante (voir points 46 à 55).

76

La Commission n’est pas compétente pour assurer la pleine application des règlements sur les droits des passagers. Son rôle consistant à contrôler la mise en œuvre du cadre relatif aux droits des passagers a entraîné l’introduction de clarifications dans les règlements mais n’a pas eu pour effet une application universelle des droits des passagers dans toute l’Europe et dans les quatre modes de transport public (voir points 62 à 66).

Recommandation n° 5 sur une plus grande autonomie des NEB et le renforcement des compétences de la Commission

Afin d’améliorer l’autonomie des NEB et de développer leur rôle de soutien des passagers tout en assurant une bonne application des droits des passagers, la Commission devrait, avant la fin 2021, veiller à ce que les questions ci-après soient abordées lors de la réflexion concernant les propositions visant à modifier les règlements existants. Ces questions devraient comprendre les éléments suivants:

1. la fourniture d’outils au NEB lui permettant de mettre en œuvre les droits des passagers tels que:
   1. le respect du principe de l’application territoriale;
   2. le suivi des politiques des transporteurs en matière d’assistance, de prise en charge, d’information et de réacheminement;
   3. le traitement des demandes d’indemnisation présentées par les passagers;
   4. l’application de sanctions aux transporteurs qui ne fournissent pas d’assistance, de prise en charge et d’informations.
2. faire en sorte que la Commission puisse obtenir les informations nécessaires de la part des NEB afin d’avoir une vue complète de l’état de mise en œuvre et la mandater pour effectuer le contrôle qualité des pratiques des NEB en matière de mise en œuvre.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M^me Iliana IVANOVA, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 3 octobre 2018.

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l’UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre II (Investissements en faveur de la cohésion, de la croissance et de l’inclusion), présidée par M^me Iliana Ivanova, Membre de la Cour. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. George Pufan, Membre de la Cour, assisté de: M. Patrick Weldon, chef de cabinet et M. Mircea Radulescu, attaché; M. Pietro Puricella, manager principal; M. Erki Must, chef de mission; M^mes Aleksandra Kliś-Lemieszonek, Zuzana Gullova, Marjeta Leskovar et Annekatrin Langer, auditrices, ainsi que M^me Petra Karkosova, assistante. L’assistance linguistique a été assurée par M^me Zuzanna Filipski et M. Richard Moore.

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