Prawa pasażerów w UE mają szeroki zakres, jednak pasażerowie wciąż muszą domagać się ich przestrzegania

Streszczenie

Prawa pasażerów

I

W ostatnich 20 latach w Europie znacząco wzrosła liczba podróży wszystkimi środkami transportu. W odpowiedzi na tę tendencję Unia Europejska podjęła kroki w celu zapewnienia minimalnego poziomu ochrony praw pasażerów w czterech rodzajach transportu publicznego: w transporcie lotniczym, kolejowym, wodnym i autobusowym. W 2011 r. Komisja ustanowiła dziesięć podstawowych praw pasażerów w UE, wspólnych dla wszystkich rodzajów transportu. Prawa pasażerów są zagwarantowane w rozporządzeniach dotyczących czterech rodzajów transportu publicznego. Zakres tych praw i przepisy szczegółowe różnią się w zależności od rozporządzenia.

Sposób przeprowadzenia kontroli

II

Trybunał ocenił, w jakim zakresie prawa pasażerów są skutecznie chronione, poprzez kontrolę następujących zagadnień:

• czy zakres stosowania rozporządzeń i zasięg zawartych w nich przepisów pozwoliły na skuteczną ochronę praw pasażerów i czy pasażerowie rzeczywiście korzystali z tych praw;
• czy prawa pasażerów były skutecznie egzekwowane.

III

Kontrolerzy Trybunału przeprowadzili wywiady z przedstawicielami Komisji i odbyli wizyty kontrolne w dziesięciu państwach członkowskich: w Republice Czeskiej, Niemczech, Irlandii, Grecji, Hiszpanii, we Francji, Włoszech, w Niderlandach, Polsce i Finlandii. We wszystkich państwach członkowskich zakresem kontroli objęto transport lotniczy, a w niektórych państwach także transport kolejowy, wodny i autobusowy. Trybunał przeprowadził również dwie ankiety wśród pasażerów, aby ocenić świadomość co do przysługujących im praw i ich znajomość.

Ustalenia Trybunału

IV

Główne rodzaje transportu publicznego zostały uwzględnione w rozporządzeniach i są to jedyne tego typu ramy prawne na świecie. Wielu pasażerów nie jest jednak wystarczająco świadomych przysługujących im praw i często z nich nie korzysta, ponieważ pojawiają się trudności z ich egzekwowaniem.

V

Trybunał zaobserwował pewne dobre praktyki stosowane w innych krajach poza UE, które po wprowadzeniu w Europie mogłyby jeszcze bardziej poprawić jakość praw pasażerów w Unii. Dziesięć podstawowych praw służy ochronie wszystkich pasażerów podróżujących jednym z czterech rodzajów transportu publicznego. Zakres ochrony zależy od konkretnego rodzaju transportu, z którego korzysta pasażer.

VI

Liczne przepisy zawarte w rozporządzeniach można interpretować na różne sposoby. Rozporządzenia nie definiują wystarczająco takich pojęć jak „informacja”, „pomoc” oraz „warunki zmiany planu podroży”. Kwota odszkodowania nie odpowiada wartości nabywczej zakupionego biletu. Ponadto liczne ograniczenia jurysdykcji krajowych organów wykonawczych (KOW) i odstępstwa przewidziane w rozporządzeniach znacząco zawężają zakres praw pasażerów.

VII

Pasażerowie muszą być świadomi swoich praw, aby korzystać z przepisów prawnych, które je regulują. Tymczasem poziom świadomości pozostaje stosunkowo niski. Kampanie informacyjne dotyczyły przede wszystkim samego istnienia praw pasażerów, mogłyby natomiast obejmować więcej praktycznych wskazówek na temat postępowania w razie zakłócenia podróży.

VIII

Obecny system przyznawania odszkodowań stanowi znaczące obciążenie administracyjne zarówno dla przewoźników, jak i pasażerów, ponieważ wymaga indywidualnego składania i rozpatrywania milionów roszczeń. Procedury rozpatrywania indywidualnych roszczeń stosowane przez przewoźników i krajowe organy wykonawcze nie są przejrzyste. Zdarza się, że w różny sposób traktuje się pasażerów odbywających tę samą podróż, która została zakłócona.

IX

Egzekwowanie przepisów jest zadaniem krajowych organów wykonawczych. Obecnie ich podejście do egzekwowania praw poszczególnych pasażerów różni się w zależności od środka transportu i państwa członkowskiego. Zajmują się one w dużej mierze odpowiadaniem na skargi niezadowolonych pasażerów.

X

Prowadzone przez Komisję monitorowanie wdrażania przepisów regulujących prawa pasażerów pozwoliło na doprecyzowanie tych regulacji. Jednak, jako że Komisja nie ma uprawnień do zapewnienia egzekwowania praw pasażerów, są one stosowane na różne sposoby.

Zalecenia Trybunału

XI

Trybunał przedstawia szereg zaleceń dotyczących poprawy spójności, przejrzystości i skuteczności przepisów regulujących prawa pasażerów, zwiększenia świadomości pasażerów, dalszego wzmocnienia pozycji krajowych organów wykonawczych i poszerzenia uprawnień Komisji. Trybunał udziela także pasażerom dziesięciu wskazówek, jak poprawić komfort swojej podróży.

Wprowadzenie

Koncepcja praw pasażerów

01

W ostatnich 20 latach znacząco wzrosła liczba podróży odbywanych wszystkimi środkami transportu. W odpowiedzi na tę tendencję Unia Europejska podjęła kroki w celu zapewnienia minimalnego poziomu ochrony pasażerów w czterech rodzajach transportu publicznego: w transporcie lotniczym, kolejowym, wodnym i autobusowym/autokarowym¹.

02

Aby umożliwić obywatelom UE pełne korzystanie z praw konsumenckich, w 2011 r. w komunikacie do Parlamentu i Rady² Komisja podsumowała dziesięć podstawowych praw pasażerów w UE, które są wspólne dla wszystkich środków transportu (zob. tabela 1).

Tabela 1

Dziesięć podstawowych praw pasażerów w UE

1.Prawo do niedyskryminacji w dostępie do transportu	Ochrona przed dyskryminacją bezpośrednią lub pośrednią ze względu na przynależność narodową, miejsce zamieszkania, niepełnosprawność lub ograniczoną sprawność ruchową
2.Prawo do mobilności	Dostęp i pomoc bez dodatkowych kosztów dla pasażerów niepełnosprawnych oraz pasażerów o ograniczonej sprawności ruchowej
3.Prawo do informacji	Uzyskanie informacji przed zakupem biletów oraz na różnych etapach podróży, w szczególności w przypadku jej zakłócenia
4.Prawo do rezygnacji z podróży w przypadku jej zakłócenia	Prawo do wycofania się z umowy i uzyskania zwrotu pełnej ceny biletu w przypadku dużego opóźnienia, odwołania podróży lub odmowy przyjęcia na pokład
5.Prawo do realizacji umowy transportowej w przypadku zakłócenia podróży	Prawo do uzyskania alternatywnej usługi transportowej / alternatywnego transportu w jak najkrótszym terminie lub do zmiany rezerwacji w przypadku dużego opóźnienia, odwołania podróży lub odmowy przyjęcia na pokład
6.Prawo do uzyskania pomocy w przypadku opóźnienia lub odwołania podróży	Minimalny poziom opieki w razie dużego opóźnienia
7.Prawo do odszkodowania na określonych warunkach	Rekompensata finansowa w przypadku dużego opóźnienia, odwołania podróży lub niezawinionej odmowy przyjęcia na pokład w transporcie lotniczym
8.Prawo do odpowiedzialności przewoźników dotyczącej pasażerów i ich bagażu	Odpowiedzialność przewoźnika i rekompensata w przypadku np. śmierci lub obrażeń pasażerów bądź uszkodzenia bagażu
9.Prawo do szybko działającego i dostępnego systemu rozpatrywania skarg	Prawo do wniesienia skargi do przewoźnika w razie niezadowolenia z jego usług. Możliwość wniesienia skargi w późniejszym terminie do właściwego krajowego organu wykonawczego (KOW)
10.Prawo do pełnego stosowania i skutecznego egzekwowania prawa UE	Prawo, by liczyć na to, że przewoźnicy będą odpowiednio przestrzegać praw pasażerów w UE. Egzekwowanie przepisów UE przez KOW powinno odbywać się poprzez skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje w przypadku ich naruszenia

Źródło: COM(2011) 898 final.

Regulacje i egzekwowanie praw pasażerów w UE

03

Prawa pasażerów są określone w rozporządzeniach dotyczących czterech rodzajów transportu publicznego. Mimo że lista dziesięciu podstawowych praw pasażera jest taka sama dla wszystkich rodzajów transportu, w zależności od rodzaju transportu zastosowanie mają różne przepisy, a także zmienia się zakres ochrony pasażera. Prawa pasażerów można podzielić na takie, które przysługują pasażerom podczas każdej podróży, na przykład prawo do mobilności i prawo do informacji, oraz te, które przysługują pasażerom wyłącznie w przypadku przerwania podróży, na przykład prawo do pomocy lub odszkodowania.

Prawa pasażerów w transporcie lotniczym

04

Rozporządzenie³ dotyczące praw pasażerów w transporcie lotniczym odnosi się do pasażerów odlatujących z lotniska znajdującego się w państwie członkowskim, niezależnie od pochodzenia przewoźnika, lub odlatujących z lotniska w kraju trzecim do lotniska w państwie członkowskim, lecz tylko w przypadku gdy przewoźnik wykonujący lot pochodzi z UE. Prawa osób niepełnosprawnych oraz osób o ograniczonej sprawności ruchowej podróżujących drogą lotniczą są objęte osobnym rozporządzeniem (rozporządzenie (WE) nr 1107/2006⁴)⁵. W 2013 r. Komisja przedstawiła wniosek w sprawie przekształcenia rozporządzenia⁶, co miało na celu wzmocnienie praw pasażerów w transporcie lotniczym i zwiększenie ich przejrzystości, a jednocześnie zmniejszenie kosztów wdrażania rozporządzenia ponoszonych przez przewoźników lotniczych. Jednakże w czasie kontroli wniosek ten nie został jeszcze przyjęty.

Prawa pasażerów w ruchu kolejowym

05

Rozporządzenie⁷ dotyczące praw pasażerów w ruchu kolejowym odnosi się do podróży i usług kolejowych na terenie całej Unii wykonywanych przez jedno lub kilka przedsiębiorstw kolejowych posiadających licencję. W 2017 r. Komisja zaproponowała przekształcenie rozporządzenia⁸, aby wzmocnić prawa pasażerów w ruchu kolejowym i zwiększyć ich przejrzystość. Prace legislacyjne nad wnioskiem dotyczącym wersji przekształconej są wciąż w toku.

Prawa pasażerów w transporcie wodnym

06

Rozporządzenie⁹ dotyczące praw pasażerów w transporcie wodnym odnosi się do pasażerów odbywających podróż z portu znajdującego się w państwie członkowskim, niezależnie od pochodzenia przewoźnika, lub odbywających podróż z portu w kraju trzecim do portu w państwie członkowskim, tylko pod warunkiem że przewoźnik świadczący usługę pochodzi z UE.

Prawa pasażerów w transporcie autobusowym

07

Rozporządzenie¹⁰ dotyczące pasażerów w transporcie autobusowym odnosi się do usług autobusowych regularnych i turystycznych. Miejsce, w którym pasażerowie wchodzą na pokład pojazdu, musi znajdować się na terytorium państwa członkowskiego, a zaplanowana długość trasy, na jakiej świadczona jest usługa, musi wynosić co najmniej 250 km. Do marca 2021 r. państwa członkowskie mogą odstąpić od stosowania większości przepisów przedmiotowego rozporządzenia z uwagi na fakt, że większość usług krajowych może być wyłączona z zakresu jego stosowania.

08

We wszystkich czterech rozporządzeniach wymaga się, aby państwa członkowskie utworzyły krajowe organy wykonawcze (KOW) w celu zapewnienia zgodności z przepisami tych rozporządzeń. Pasażerowie mogą wnosić skargi dotyczące naruszeń przepisów do przewoźnika lub bezpośrednio do krajowych organów wykonawczych. Komisja nie ma bezpośredniego wpływu na egzekwowanie praw pasażerów.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

09

Mimo że na prawa pasażerów przeznaczona jest minimalna kwota unijnych zasobów finansowych, Trybunał zdecydował o przeprowadzeniu kontroli w tym zakresie, jako że jest to jeden z kluczowych obszarów polityki UE przynoszących bezpośrednie korzyści obywatelom. Komisja uznaje prawodawstwo w zakresie praw pasażerów za jeden ze swoich znaczących sukcesów w dziedzinie wzmacniania pozycji konsumenta. Biorąc pod uwagę, że od wejścia w życie pierwszego rozporządzenia dotyczącego praw pasażerów w transporcie lotniczym minęło prawie 15 lat, Trybunał podjął decyzję o przeanalizowaniu obecnego stanu wdrożenia przepisów regulujących prawa pasażerów.

10

Podczas kontroli Trybunał ocenił, w jakim zakresie prawa pasażerów są skutecznie chronione w Unii Europejskiej. W tym celu Trybunał przeanalizował:

• czy zakres stosowania rozporządzeń i zasięg zawartych w nich przepisów pozwoliły na skuteczną ochronę praw pasażerów i czy pasażerowie rzeczywiście korzystali z tych praw;
• czy prawa pasażerów były skutecznie egzekwowane.

11

Kontrolerzy odbyli wywiady z przedstawicielami właściwych jednostek Dyrekcji Generalnej Komisji ds. Mobilności i Transportu, jak również różnych europejskich stowarzyszeń i organizacji pasażerów.

12

Kontrolerzy przeprowadzili dwie ankiety, aby ocenić świadomość co do praw pasażerów i znajomość tych praw wśród obywateli UE oraz zebrać informacje na temat ich doświadczeń jako pasażerów. Zrealizowane zostały:

1. badanie statystyczne, któremu poddano 10 350 losowo dobranych obywateli z dziesięciu państw członkowskich odwiedzonych podczas kontroli (zob. pkt 12). Badanie przeprowadzono w okresie od listopada 2017 r. do stycznia 2018 r. za pomocą narzędzia internetowego, na podstawie statystycznie reprezentatywnej próby;
2. otwarta ankieta, dostępna bez ograniczeń na stronie internetowej Trybunału, zawierająca te same pytania oraz dodatkowo możliwość podzielenia się własnymi doświadczeniami z podróży. Ankietę można było wypełnić w grudniu 2017 r. i styczniu 2018 r. 1 581 osób skorzystało z tej okazji i wyraziło opinię na temat praw pasażerów.

13

W niniejszym sprawozdaniu Trybunał wykorzystał głównie wyniki badania statystycznego jako reprezentatywne dla populacji UE. Z ankiety pochodzą natomiast przykłady rzeczywistych przypadków zakłócenia podróży. Ponieważ ankieta była anonimowa, respondentom zostały nadane fikcyjne imiona. Ponadto w oparciu o doświadczenia pasażerów i własne doświadczenia kontrolerów Trybunał przedstawia dziesięć wskazówek dla pasażerów w nadziei, że ich wykorzystanie poprawi komfort podróży (zob. załącznik I).

14

Kontrolerzy Trybunału odbyli wizyty kontrolne w dziesięciu państwach członkowskich: w Republice Czeskiej, Niemczech, Irlandii, Grecji, Hiszpanii, we Francji, Włoszech, w Niderlandach, Polsce i Finlandii¹¹. Przeprowadzili oni wywiady z przedstawicielami krajowych organów wykonawczych (KOW) oraz głównych przewoźników reprezentujących każdy środek transportu. Co się tyczy rodzajów transportu objętych kontrolą, we wszystkich odwiedzonych dziesięciu państwach członkowskich uwzględniono transport lotniczy. Transport kolejowy został poddany kontroli we Francji, w Niemczech, w Hiszpanii, we Włoszech, w Niderlandach i w Polsce. Transport autobusowy uwzględniono w Republice Czeskiej, w Niemczech, w Hiszpanii, we Włoszech i w Polsce. Transport wodny został poddany kontroli w Grecji, Irlandii, we Włoszech i w Finlandii. W sumie przeprowadzono wywiady z przedstawicielami 21 KOW i 27 przewoźników.

Ustalenia

UE jest zaangażowana na rzecz praw pasażerów, jednak wiele wyzwań związanych z ich wdrażaniem wciąż pozostaje aktualnych

Praktyki przyjazne pasażerom istnieją także poza UE

15

Aby przedstawić działania UE na rzecz ochrony pasażerów w kontekście, Trybunał porównał przepisy regulujące prawa pasażerów w UE z ramami prawnymi obowiązującymi w Kanadzie, Nowej Zelandii, Stanach Zjednoczonych i Brazylii. Stwierdził on, że w większości przypadków regulacje unijne są bardziej rygorystyczne i szczegółowe, ponieważ obejmują – w różnym stopniu – wszystkie dziesięć podstawowych praw pasażerów (zob. tabela 1).

16

Trybunał stwierdził również, że – odmiennie niż w UE – prawa pasażerów nie zawsze są określone w ustawodawstwie dotyczącym czterech rodzajów transportu. W państwach wybranych na potrzeby przeprowadzenia porównania ochrona pasażerów często opiera się na dobrowolnych porozumieniach między przewoźnikami. Pod niektórymi względami przepisy w innych krajach są bardziej zaawansowane niż w UE, na przykład jeśli chodzi o zasady dotyczące transportu osób o ograniczonej sprawności ruchowej, pasażerów, których podróż została przerwana, i ochrony bagażu (zob. ramka 1).

Prawa pasażerów w UE nie zawsze są jasne

Prawo do informacji: potrzebna jest większa przejrzystość

17

Pasażerowie mają prawo do informacji przed podróżą, w jej trakcie i – w niektórych przypadkach – także po jej zakończeniu. Jeżeli dojdzie do zakłócenia podróży (jej odwołania lub dużego opóźnienia), pasażerowie powinni zostać poinformowani o rodzaju zakłócenia i jego prawdopodobnym wpływie na planowaną przez nich podróż. Przepisy dotyczące transportu wodnego i autobusowego zobowiązują przewoźnika do udzielenia oczekującym pasażerom informacji w ciągu 30 minut. Takiego limitu czasowego nie określono dla przewoźników w transporcie lotniczym ani kolejowym (zob. ramka 2).

Prawo do pomocy nie jest właściwie zdefiniowane

18

Prawo do pomocy¹² oznacza, że określony jest minimalny zakres opieki, która przysługuje pasażerom w przypadku zakłócenia podróży. Konkretna forma pomocy zależy od tego, co gotowy jest zaoferować przewoźnik. Ponadto w unijnych regulacjach odnoszących się do praw pasażerów nie określono konkretnych kar nakładanych na przewoźnika, który nie wywiązuje się z obowiązku zapewnienia pomocy. Długość opóźnienia dająca pasażerom prawo do pomocy różni się w zależności od rodzaju transportu i wynosi od dwóch do czterech godzin dla transportu lotniczego, 60 minut dla transportu kolejowego i 90 minut dla transportu wodnego lub autobusowego. Przepisy dotyczące transportu kolejowego i lotniczego nie określają liczby przysługujących noclegów ani maksymalnych kosztów zakwaterowania. Limity wprowadzono w przepisach dotyczących transportu wodnego i autobusowego, które wyłączają także prawo do opieki w nadzwyczajnych okolicznościach (zob. ramka 3).

19

Terminy „przekąska”, „posiłek” i „napoje” są powszechnie stosowane w przepisach, ale nie zostały zdefiniowane, dlatego pasażerowie nie wiedzą, czego oczekiwać od przewoźników. Czasami jeśli nawet przewoźnicy rzeczywiście zapewnią pomoc, jest ona nieadekwatna i o niewystarczającej jakości, aby stanowić odpowiedź na potrzeby pasażerów, których podróż została zakłócona. Pomoc czasem sprowadza się do bonu na napoje o wartości 3 euro do wykorzystania na lotnisku lub butelki wody zapewnionej w pociągu opóźnionym o kilka godzin.

Osoby o ograniczonej sprawności ruchowej nie wiedzą, jakich usług mogą oczekiwać

20

Osoby o ograniczonej sprawności ruchowej stanowią grupę pasażerów o specjalnych potrzebach. Aby podróżować bez zbędnych ograniczeń, muszą dysponować wystarczającymi informacjami na temat warunków podróży i kwestii praktycznych dotyczących pobytu zarówno na pokładzie, jak i w miejscu rozpoczęcia podróży. Czas i sposób przekazania informacji osobom o ograniczonej sprawności ruchowej są w rozporządzeniach określone przy użyciu bardzo ogólnych terminów – informacje należy podać „we właściwych i przystępnych formatach”¹³ lub „za pomocą innych odpowiednich środków”¹⁴. Jest to jeden z powodów, dla których prawa osób o ograniczonej sprawności ruchowej często nie są egzekwowane (zob. ramka 4).

Przepisy dotyczące praw pasażerów pozostawiają szerokie pole do interpretacji

21

Wszystkie zainteresowane strony, z którymi nawiązali kontakt kontrolerzy, podzielały opinię, że przepisy są niewystarczająco przejrzyste, co prowadzi do stosowania wąskiej wykładni przez przewoźników i niepewności co do tego, jak do poszczególnych przypadków powinny podchodzić krajowe organy wykonawcze. Od czasu wejścia w życie regulacji dotyczących transportu lotniczego, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) przeprowadził prawie 180 spraw w celu wyjaśnienia takich terminów jak „opóźnienie”, „nadzwyczajne okoliczności”, „usterki techniczne”, „czas przybycia” itd. Ponadto zarówno przewoźnicy, jak i krajowe organy wykonawcze przedstawili przypadki, w których sądy krajowe orzekały w takich samych sprawach i wydały sprzeczne orzeczenia.

22

Z myślą o wyjaśnieniu orzeczeń TSUE wszystkim zainteresowanym stronom Komisja opublikowała szereg not wyjaśniających i wytycznych interpretacyjnych¹⁵. Opracowała również streszczenie najważniejszych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości, którego najbardziej aktualna wersja pochodzi z lipca 2015 r.¹⁶ Krajowe organy wykonawcze podkreślają jednak, że wciąż nie doprowadzono do jednolitego wdrożenia rozporządzeń, gdyż w dalszym ciągu w różny sposób stosuje się takie pojęcia jak „pomoc”, „zmiana planu podróży na porównywalnych warunkach” i „warunki wypłaty odszkodowania”.

Prawa pasażerów w UE zależą od przewoźników i są ograniczone odstępstwami

Prawo do wykonania umowy transportowej: pasażerowie są zależni od działań przewoźników

23

W przypadku dużych opóźnień, odwołania podróży przed jej rozpoczęciem lub odmowy przyjęcia na pokład pasażerom należy zaproponować wybór pomiędzy zwrotem ceny biletu lub alternatywną możliwością podróży na porównywalnych warunkach. W transporcie lotniczym zmiana planu podróży ma zastosowanie wyłącznie w przypadku odwołania lotu lub odmowy przyjęcia na pokład, nie jest natomiast zapewniana w przypadku dużych opóźnień. W przypadku podróży innym środkiem transportu zmiana planu podróży jest zapewniana, jeśli spodziewane opóźnienie zakończenia lub rozpoczęcia podróży wynosi co najmniej 60 minut w transporcie kolejowym, 90 minut w transporcie wodnym i 120 minut w transporcie autobusowym. Obecne rozporządzenia unijne nie przewidują jednak konkretnej kary nakładanej na przewoźników, w przypadku gdy nie zaproponują oni zmiany planu podróży w racjonalnym przedziale czasowym (zob. ramka 5).

24

Zmiana planu podróży ma być zapewniona na porównywalnych warunkach. Obecne rozporządzenia UE nie zawierają jednak wytycznych co do interpretacji pojęcia „porównywalne warunki”. Krajowe organy wykonawcze zgłosiły na przykład kilka przypadków, w których przewoźnicy kolejowi i lotniczy proponowali bardzo długą podróż autobusem, np. z Paryża do Madrytu (1 250 km) lub z Mediolanu do Katanii (1 400 km, w tym przeprawa promem).

25

Trybunał odnotował kilka przypadków, w których zmiana planu podróży mogłaby się odbyć od razu, gdyby zaproponowano podróż inną klasą lub przewóz tym samym środkiem transportu oferowany przez inne przedsiębiorstwo. Przewoźnicy unikają jednak takich rozwiązań ze względów finansowych. Może to skutkować dla pasażerów wydłużonym czasem oczekiwania, ponieważ usługa przewozowa musi zostać wykonana przez pierwotnego przewoźnika w tej samej klasie (zob. ramka 6), co może być możliwe dopiero kilka dni później.

Odstępstwa określone w przepisach sprawiają, że wielu pasażerów nie jest objętych ochroną

26

Zgodnie z rozporządzeniem dotyczącym ruchu kolejowego państwa członkowskie mogą do 2024 r. odstąpić od stosowania większości praw pasażerów. Odstępstwa dotyczą przede wszystkim przewozów regionalnych i lokalnych. W 2017 r. tylko pięć państw członkowskich¹⁷ stosowało wszystkie przepisy rozporządzenia. Oznacza to, że 90% pasażerów kolei w Europie nie korzysta z większości przysługujących im w UE praw pasażerów¹⁸. Przepisy nie obejmują też usług międzynarodowych, w przypadku gdy znaczna część podróży odbywa się poza UE, nawet jeśli są świadczone przez przewoźnika UE.

27

Większość przepisów rozporządzenia dotyczącego transportu autobusowego ma zastosowanie do usług regularnych, w przypadku gdy zaplanowana długość trasy, na jakiej świadczona jest usługa, wynosi co najmniej 250 km. Istnieją różne interpretacje co do tego, jak należy mierzyć tę odległość. Niektóre krajowe organy wykonawcze i przewoźnicy za podstawę pomiaru przyjmują długość całej trasy, zatem pasażerowie podróżujący między dwoma miejscami na trasie przejazdu są objęci przepisami, pomimo że ich podróż jest krótsza niż 250 km. Inni przewoźnicy, z którymi kontrolerzy nawiązali kontakt, zakładali, że przepisy zaczynają obowiązywać dopiero wtedy, gdy odległość przebyta przez posiadacza biletu wynosi co najmniej 250 km.

Pasażerowie nie są w pełni świadomi swoich praw

Poziom świadomości co do praw pasażerów się nie zmienił, ale więcej osób o nich słyszało

28

W badaniu statystycznym Trybunał zapytał respondentów, czy w ciągu ostatnich dwóch lat podróżowali drogą lotniczą, korzystali z kolei dalekobieżnej, promu, statku wycieczkowego lub autobusu dalekobieżnego. Z udzielonych odpowiedzi wynika, że większość, tj. 86% Europejczyków, podróżuje dość często, a tylko 13% nie korzystało w ostatnich dwóch latach z transportu dalekobieżnego. Zestawienie środków transportu wskazanych przez respondentów przedstawiono na wykresie 1. Najwięcej, tj. 34% ankietowanych, podało, że podróżuje z częstotliwością od dwóch do pięciu razy do roku. 84% respondentów podróżuje częściej niż raz w roku (pełną treść kwestionariusza można znaleźć w załączniku II).

29

Prawa pasażerów pod wieloma względami wymagają aktywnego działania, takiego jak zwrócenie się o pomoc lub odszkodowanie. Dlatego pasażerowie muszą być świadomi swoich praw. Aby ocenić poziom znajomości praw pasażerów wśród Europejczyków, w badaniu statystycznym Trybunał dokonał trzech następujących rodzajów pomiaru:

1. ocena deklarowanej świadomości co do praw pasażerów,
2. ocena zasięgu terminu „prawa pasażerów”,
3. ocena znajomości praw pasażerów.

30

W badaniu statystycznym 39% respondentów uznało się za dość świadomych lub w pełni świadomych swoich praw jako pasażerowie. 3,6% osób uznało się za w pełni świadomych przysługujących im praw, a 13,5% osób zadeklarowało zupełną nieświadomość w tym zakresie (zob. tabela 2 i ramka 7). Podobne wyniki przedstawiono w sprawozdaniu ze specjalnego badania Eurobarometr w 2014 r.¹⁹, według którego 39% respondentów uznało, że są świadomi swoich praw jako pasażerowie w UE.

Źródło: Badanie statystyczne przeprowadzone wśród pasażerów przez Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Świadomość praw nie jest równoznaczna z ich znajomością

31

Badanie statystyczne obejmowało szereg pytań sprawdzających znajomość przez pasażerów swoich praw. Respondentom przedstawiono teoretyczną sytuację, w której ich lot był opóźniony o pięć godzin z powodu problemów związanych z personelem linii lotniczej. Do wyboru mieli 15 odpowiedzi, z których pięć pochodziło z rozporządzenia dotyczącego praw pasażerów w transporcie lotniczym, a pozostałych dziesięć było fikcyjnych. Respondenci wybierali średnio dwie z pięciu poprawnych odpowiedzi.

32

Spośród trzech najczęściej wybieranych odpowiedzi pierwsza opierała się na przepisach rozporządzenia dotyczącego praw pasażerów w transporcie lotniczym (wybrało ją 78% respondentów) (zob. tabela 3). Odpowiedzi wybierane najczęściej w drugiej i trzeciej kolejności brzmiały: „zwrot innych udokumentowanych kosztów” i „lot obsługiwany przez innego przewoźnika w to samo miejsce docelowe”. Choć nie są to rozwiązania zapewnione wprost w rozporządzeniu, pasażerowie najczęściej zwracają się o nie do przewoźników.

Tabela 3

Odsetek respondentów, którzy wybrali daną odpowiedź, określając, co przysługuje im w przypadku co najmniej pięciogodzinnego opóźnienia lotu z powodu problemów związanych z personelem linii lotniczej. Każdy respondent mógł wybrać pięć odpowiedzi, poprawne odpowiedzi są zaznaczone kolorem zielonym²⁰

	Odsetek respondentów
Bezpłatne posiłki, napoje i nocleg w hotelu, jeżeli lot został przełożony na następny dzień	77,8
Zwrot innych udokumentowanych kosztów	54,2
Lot obsługiwany przez innego przewoźnika w to samo miejsce docelowe	49,5
Odszkodowanie pieniężne w kwocie co najmniej 250 euro, jeżeli w rezultacie dotarli Państwo na miejsce przeznaczenia z co najmniej trzygodzinnym opóźnieniem	49,2
Bezpłatny transport z powrotem do miejsca zakwaterowania niezależnie od pory dnia	45,2
Zwrot całkowitego kosztu biletu	39,3
Transport w miejsce docelowe innym środkiem transportu (pociągiem, autobusem itp.)	29,5
Zmiana trasy i skierowanie na lotnisko znajdujące się najbliżej zgodnego z planowanym miejscem docelowym	26,7
Rabat przy zakupie żywności w sklepach wolnocłowych	26,2
Wstęp do salonu biznesowego	25,4
Wyższa klasa podróży	21,4
Prawo wyboru dowolnej innej daty wyjazdu w ciągu następnych dwóch miesięcy	18,7
Bezpłatna rozmowa telefoniczna	17,3
Lot powrotny do miejsca rozpoczęcia podróży	15,7
Wsparcie psychologiczne	3,9

Źródło: Badanie statystyczne przeprowadzone wśród pasażerów przez Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Pasażerowie mają trudności w dochodzeniu swoich praw

Wśród praw pasażerów dominuje prawo do odszkodowania za opóźnienie i odwołanie podróży

33

W przypadku długich opóźnień, odwołania podróży i odmowy przyjęcia na pokład pasażerom przysługuje rekompensata finansowa. Wszystkie rozporządzenia stanowią, że odszkodowanie zapewniane jest pod pewnymi warunkami, jednak warunki te znacznie się od siebie różnią. Dla każdego z czterech rodzajów transportu obowiązuje inny limit czasowy, po upływie którego przysługuje prawo do odszkodowania: opóźnienie musi przekroczyć trzy lub cztery godziny w transporcie lotniczym (w zależności od długości lotu), jedną godzinę – w transporcie kolejowym, 90 minut – w transporcie wodnym i 120 minut – w transporcie autobusowym.

34

Kwoty odszkodowania przysługujące w poszczególnych rodzajach transportu znacznie się między sobą różnią: dla transportu lotniczego wynoszą od 250 euro do 600 euro (zob. tabela 4). Dla innych rodzajów transportu są one uzależnione od ceny biletu (od 25% do 50%). Kwoty zawarte w rozporządzeniu dotyczącym praw pasażerów w transporcie lotniczym nie były korygowane o inflację od momentu jego wejścia w życie w 2004 r. Gdyby wysokość odszkodowania dotrzymywała tempa inflacji, zwiększyłaby się o 25%, tj. skumulowaną stopę inflacji (zob. tabela 4).

Tabela 4

Kwoty odszkodowania w przypadku opóźnienia przysługujące pasażerom w transporcie lotniczym

Przebyta odległość	Odszkodowanie na podstawie rozporządzenia (WE) nr 261/2004 [w EUR]	Teoretyczne odszkodowanie po uwzględnieniu inflacji [w EUR]
1 500 km lub mniej	250	313
Powyżej 1 500 km na terytorium UE i wszystkie pozostałe loty od 1 500 km do 3 500 km	400	500
Powyżej 3 500 km	600	751

Źródło: Rozporządzenia UE dotyczące praw pasażerów w transporcie lotniczym i obliczenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

35

Prawo do odszkodowania za opóźnienie i odwołanie podroży wiąże się z największym obciążeniem administracyjnym spośród dziesięciu podstawowych praw pasażerów. Około 90% wszystkich wniosków składanych do przewoźników i krajowych organów wykonawczych jest z nim powiązanych. Najbardziej sporną kwestią pomiędzy przewoźnikami a pasażerami są przyczyny opóźnień i odwołania podróży. Jeśli przyczynę stanowią nadzwyczajne okoliczności, przewoźnicy są zwolnieni z obowiązku wypłaty odszkodowania (z wyjątkiem transportu kolejowego, w którym przewoźnicy zobowiązani są do wypłaty odszkodowania bez względu na przyczynę zakłócenia). Ponieważ informacje o przyczynach zakłócenia nie są udostępniane publicznie, każdy pasażer musi indywidualnie kwestionować oświadczenie o wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności. Przedstawiciele krajowych organów wykonawczych ds. transportu lotniczego, z którymi przeprowadzono wywiady, oszacowali, że około 60% skarg składanych przez pasażerów niezadowolonych z odpowiedzi linii lotniczych o zaistnieniu nadzwyczajnych okoliczności zakończyło się uznaniem przez krajowy organ wykonawczy, że okoliczności nie miały charakteru nadzwyczajnego. Oznacza to, że przewoźnicy mogą przyznać odszkodowanie jednemu pasażerowi, a odrzucić wniosek innego, choć podróżowali oni tym samym lotem (zob. ramka 8).

36

Wszystkich przewoźników, z którymi przeprowadzono wywiady, poproszono, aby ujawnili informacje o liczbie otrzymanych skarg i ich skutkach finansowych. Informacje, które Trybunał otrzymał, były niepełne i nie pozwoliły wyciągnąć wniosków na temat finansowego obciążenia wynikającego z odnośnych zobowiązań. Informacje te nie były dostępne, gdyż niewielu przewoźników chce przekazywać takie dane Komisji.

37

We wniosku dotyczącym nowelizacji przepisów dotyczących transportu lotniczego (zob. pkt 4) Komisja dąży do zmniejszenia kosztów udzielania pomocy i wypłaty odszkodowań, które przewoźnicy ponoszą w związku z prawami pasażerów. W tym celu zaproponowała wydłużenie z trzech do pięciu godzin czasu oczekiwania, po którym przysługuje odszkodowanie. Ponadto zaproponowała ograniczenie maksymalnej liczby przysługujących noclegów do dwóch, w cenie nieprzekraczającej 80 euro za noc. Wniosek ten został jednak przygotowany tylko w oparciu o bardzo nieliczne dane udostępnione Komisji przez linie lotnicze.

Prawa pasażerów są trudne do wyegzekwowania w przypadku podróży z przesiadką

38

Podróże z przesiadką (tj. podróże złożone z kilku odcinków objętych jedną umową przewozu) charakteryzują się szczególnymi problemami, takimi jak brak przejrzystości w zakresie odszkodowania i organizacji nadzoru przez krajowe organy wykonawcze. Są to sytuacje, w których nawet jeżeli na pojedynczych odcinkach podróży wystąpiło opóźnienie, za które nie przysługuje odszkodowanie, łączne końcowe opóźnienie może przekroczyć próg wyznaczony w rozporządzeniach. Przypadki takie wymagają interwencji krajowych organów wykonawczych, ponieważ żaden z przewoźników świadczących usługę nie czuje się odpowiedzialny za zapewnienie pomocy lub wypłatę odszkodowania, jeśli do zakłócenia nie doszło bezpośrednio z jego winy (zob. ramka 9).

39

Nie jest jasne, który z krajowych organów wykonawczych powinien w takich przypadkach rozpatrywać ewentualne skargi. Przedstawiciele tych organów, z którymi przeprowadzono wywiady, podali liczne przykłady przekazywania sobie nawzajem spraw związanych z podróżą z przesiadką. Krajowe organy wykonawcze podjęły kroki w celu opracowania wspólnego podejścia do tego problemu, jednak nie ma wśród nich jednomyślności.

Pasażerowie chcieliby mieć możliwość korzystania z transportu zastępczego

40

Respondenci zostali poproszeni o wybranie z dziesięciu podstawowych praw pasażerów trzech, które są dla nich najważniejsze. Najczęstszą odpowiedzią, wybraną jako najistotniejsze prawo przez 42% osób, było „prawo do transportu zastępczego w razie dużego opóźnienia, odwołania podróży lub odmowy przyjęcia na pokład” (zob. tabela 1). Zaraz za nią znalazła się odpowiedź „prawo do odszkodowania w razie dużego opóźnienia, odwołania podróży lub odmowy przyjęcia na pokład”, którą wybrało 40% respondentów. Prawie tak samo ważne okazało się prawo do uzyskania pomocy. Dla porównania, w otwartej ankiecie na pierwszym miejscu znalazło się to samo prawo, ale wybrało je 65% osób (zob. tabela 5).

Tabela 5

Które prawa pasażerowie uważają za najważniejsze?

Badanie statystyczne	Odsetek respondentów
Prawo do transportu zastępczego w razie dużego opóźnienia, odwołania podróży lub odmowy przyjęcia na pokład	41,7
Prawo do odszkodowania w razie dużego opóźnienia, odwołania podróży lub odmowy przyjęcia na pokład	39,6
Prawo do opieki (wyżywienie, pomoc) w razie dużego opóźnienia	36,1
Prawo do odszkodowania w razie uszkodzenia bagażu	35,7
Prawo do zwrotu kosztów ze strony przewoźnika w razie zakłócenia podróży	34,7
Prawo do ochrony przed dyskryminacją ze względu na przynależność państwową, miejsce zamieszkania lub niepełnosprawność w ramach korzystania z transportu publicznego	31,3
Prawo dostępu do informacji w razie zakłócenia podróży	29,9
Prawo do pomocy bez dodatkowych kosztów przysługujące pasażerom o ograniczonej sprawności ruchowej	28,9
Prawo do skierowania skargi do przewoźnika w razie niezadowolenia z jego usług	9,7
Prawo do właściwego egzekwowania przepisów przez organy publiczne	7,2

Źródło: Badanie statystyczne przeprowadzone wśród pasażerów przez Europejski Trybunał Obrachunkowy.

50% pasażerów doświadczyło znaczących zakłóceń podróży, najczęściej w trakcie podróży kolejowej i lotniczej

41

Trybunał zwrócił się w badaniu statystycznym z pytaniem, czy w ciągu ostatnich dwóch lat respondenci znaleźli się w sytuacji, w której ich podróż została odwołana lub przebiegła z opóźnieniem, odmówiono im przyjęcia na pokład lub ich bagaż został uszkodzony. Spośród 8 961 respondentów, którzy w ostatnich dwóch latach odbyli podróż, 49,5% osób doświadczyło co najmniej jednego z powyższych zakłóceń. Ankieta wykazała, że najczęstszym zakłóceniem było opóźnienie, które dotknęło 34% podróżujących koleją i 31% osób przemieszczających się drogą powietrzną. Na kolejnych pozycjach znalazły się odwołanie podróży i utrata lub znaczne uszkodzenie bagażu (zob. wykres 2).

42

Trybunał zbadał również, czy pasażerowie, którzy doświadczyli kiedyś zakłóceń podroży, są bardziej świadomi swoich praw, i stwierdził, że wcześniejsze doświadczenia tego typu nie są wyznacznikiem zwiększonej wiedzy na temat praw pasażerów. Czasami zdarza się, że na zakłócenie podróży składają się niemal wszystkie możliwe problemy (zob. ramka 10).

Informacje na temat zakłócenia podróży nie są publicznie dostępne

43

Przepisy nie zobowiązują przewoźników do podawania przypadków zakłócenia podróży do wiadomości publicznej, z wyjątkiem przewoźników kolejowych, którzy są zobowiązani do corocznego publikowania liczby i kategorii skarg otrzymanych oraz rozpatrzonych, czasu reakcji i podjętych działań naprawczych. Przewoźnicy niechętnie ujawniają dane na temat zakłóceń podróży występujących na obsługiwanych przez nich trasach (zob. pkt 36). Nie istnieje także żaden rejestr zarządzany przez krajowe organy wykonawcze, w którym ewidencjonowane byłyby przypadki opóźnienia lub odwołania danej podróży bądź liczba zgłoszeń przypadających na przewoźnika lub podróż.

Tylko jedna trzecia pasażerów ubiega się o świadczenia przysługujące im z tytułu praw pasażerów, ponieważ nie wiedzą, w jaki sposób to zrobić, lub nie spodziewają się zadowalającego rezultatu

44

W przypadku zakłócenia podróży większość świadczeń nie jest dostępna automatycznie. Liczba osób zwracających się o świadczenia jest zwykle mniejsza niż liczba pasażerów, którzy znaleźli się w danej sytuacji (zob. ramka 11). Przewoźnicy, z którymi Trybunał przeprowadził wywiady, zostali poproszeni o podanie przybliżonej liczby osób podejmujących aktywne działania. Przewoźnicy kolejowi i lotniczy oszacowali, że średnio jedna trzecia pasażerów kontaktowała się z nimi po wystąpieniu zakłócenia podróży. Liczba ta odpowiada wynikom badania statystycznego, w którym 32% spośród 4 437 respondentów, których podróż została kiedyś zakłócona, zadeklarowało, że kontaktowało się z przewoźnikiem i domagało odszkodowania lub innego rodzaju pomocy.

45

Jak wskazuje badanie statystyczne, 20% pasażerów, których podróż została zakłócona, przyznaje, że znosiło sytuację bez sprzeciwu i nie podjęło żadnych kroków. Zapytani, dlaczego pozostali bierni, najczęściej udzielali odpowiedzi, że nie spodziewali się zadowalającej reakcji przewoźnika. Jak pokazano na wykresie 3, innymi ważnymi przyczynami był brak świadomości własnych praw lub praktycznej wiedzy, jak postąpić.

Przepisy są egzekwowane w różny sposób, w zależności od praktyk w danym państwie członkowskim

Krajowe organy wykonawcze mają zróżnicowane struktury i praktyki egzekwowania przepisów

Struktura krajowych organów wykonawczych nie jest jednolita, a zakres ich prac zależy od rodzaju transportu

46

Państwa członkowskie są zobowiązane do powołania krajowych organów wykonawczych dla każdego z czterech rodzajów transportu w celu zapewnienia, by przepisy zawarte w rozporządzeniach były przestrzegane. Jak stwierdził Trybunał, krajowe organy wykonawcze ustanowiono we wszystkich państwach członkowskich, w których zostały przeprowadzone wizyty. W niektórych przypadkach utworzono je tylko dla jednego rodzaju transportu, podczas gdy czasem w ich gestii znajduje się więcej środków transportu.

47

Krajowe organy wykonawcze do spraw transportu lotniczego, autobusowego i morskiego odpowiadają za wszystkie podróże, których punkt rozpoczęcia znajduje się na terytorium ich kraju, oraz za podróże zaczynające się w państwie trzecim i kończące na terytorium ich kraju, obsługiwane przez unijnych przewoźników (tak zwane terytorialne egzekwowanie przepisów). Krajowe organy wykonawcze do spraw transportu kolejowego odpowiadają za przewoźników, którzy są zarejestrowani w ramach ich jurysdykcji (tak zwane podmiotowe egzekwowanie przepisów). Problemy mogą się pojawić w sytuacji, gdy przewoźnik kolejowy rozpoczyna przejazd w innym państwie członkowskim niż swoje własne. W takim przypadku krajowy organ wykonawczy nadzorujący konkretnego przewoźnika może nie być uprawniony do zbadania incydentu, który miał miejsce w innym państwie członkowskim. Trybunał stwierdził jednak, że w praktyce pasażerowie nie mają jasności co do tego, za co odpowiadają krajowe organy wykonawcze. Dotyczy to także sektora transportu autobusowego i wodnego. Żaden krajowy organ wykonawczy z innego państwa członkowskiego nie kontaktował się z przewoźnikami autobusowymi ani operatorami promów, z którymi Trybunał przeprowadził wywiady.

48

Możliwe jest ponadto dodatkowe rozróżnienie pomiędzy ruchem międzynarodowym i krajowym, a także rozdział funkcji krajowych organów wykonawczych na szczeblu władz samorządowych. Tak jest w przypadku transportu autobusowego w Polsce i Hiszpanii. Podczas gdy powołano specjalny organ na poziomie krajowym dla ruchu międzynarodowego, ruch krajowy podlega organom samorządowym, a ich jurysdykcja zależy od miejsca, w którym przewoźnik uzyskał licencję.

Nie wszystkie krajowe organy wykonawcze rozpatrują indywidualne skargi pasażerów

49

Zgodnie z przepisami pasażerowie muszą zostać poinformowani o możliwości składania skarg dotyczących naruszeń przepisów do wyznaczonych krajowych organów wykonawczych. W większości przypadków pasażerowie muszą najpierw złożyć skargę do przewoźnika, a dopiero gdy rezultat procedury okaże się niezadowalający, mogą zwrócić się do krajowego organu wykonawczego. Podczas gdy pasażerowie mogą postrzegać krajowy organ wykonawczy jako pierwszą instancję odwoławczą, w wielu przypadkach organ ten nie rozpatruje indywidualnych roszczeń finansowych i pasażerowie muszą szukać innych sposobów uzyskania należnego im odszkodowania.

50

Wskutek orzeczenia TSUE²¹ z marca 2016 r. niektóre organy wykonawcze do spraw transportu lotniczego uznają, że ich rola polega na ogólnym egzekwowaniu przepisów (w Niemczech, we Włoszech i w Finlandii), a inne rozpatrują także indywidualne skargi. Tym samym niełatwe jest wdrożenie regulacji z zakresu transportu lotniczego, która stanowi, że pasażerowie mogą wnieść skargę na naruszenie przepisów do dowolnego krajowego organu wykonawczego niezależnie od miejsca, w którym przepisy te zostały naruszone²². Istnieje możliwość, że pierwszy krajowy organ wykonawczy, do którego zwróci się pasażer, rozpatruje sprawy indywidualne, podczas gdy kolejny organ, do którego przekazano skargę, rozpatruje tylko sprawy związane z ogólnym egzekwowaniem przepisów.

Statystyki pokazują, że krajowe organy wykonawcze do spraw transportu lotniczego rozpatrują znacznie więcej skarg niż krajowe organy wykonawcze do spraw transportu kolejowego, wodnego czy autobusowego

51

Zasadniczo wśród krajowych organów wykonawczych istnieje duża różnorodność praktyk. Na przykład ustalony termin rozpatrzenia skargi może wahać się od dwóch miesięcy (Polska) aż do czterech lat (Niemcy), podczas gdy w niektórych państwach członkowskich nie ustalono oficjalnego ograniczenia czasowego (Finlandia, Francja). Średni czas trwania procedury dla krajowych organów wykonawczych do spraw transportu lotniczego wynosi od 42 dni (Niderlandy) do ponad roku (Niemcy).

52

Liczba sankcji nałożonych przez krajowe organy wykonawcze i wysokość związanych z nimi kwot różni się znacznie pomiędzy państwami członkowskimi, ponieważ nie zostały one określone w unijnych przepisach. W sektorze lotniczym mogą wynosić od 50 euro (Polska) do 250 tys. euro na pasażera (Irlandia), odpowiednio do wagi naruszenia przepisów. W Niderlandach łączna grzywna za pewien incydent wyniosła aż 1 mln euro. Jednak spośród dziesięciu państw członkowskich, w których zostały przeprowadzone wizyty, tylko w Danii krajowy organ wykonawczy do spraw transportu lotniczego publikuje informacje o sankcjach wraz z nazwą linii lotniczych.

53

W przypadku większości krajowych organów wykonawczych do spraw transportu lotniczego liczba skarg z ostatnich trzech lat cechuje się tendencją wzrostową (zob. tabela 6). Głównym powodem skarg składanych przez pasażerów do krajowych organów wykonawczych jest rozbieżność w interpretacji, czy opóźnienie było rzeczywiście spowodowane przez okoliczności nadzwyczajne (średnio 45% wszystkich skarg). Taka sama wątpliwość pojawia się w przypadku odwołania podróży (19%).

Tabela 6

Statystyki skarg rozpatrzonych przez dziesięć krajowych organów wykonawczych do spraw transportu lotniczego w latach 2015–2017

Państwo członkowskie	Łączna liczba skarg
	2015	2016	2017
Republika Czeska	370	672	934
Niemcy	2 844	3 075	3 211
Irlandia	719	846	981
Grecja	993	1 367	1 465
Hiszpania	11 343	17 649	16 700
Francja	6 775	5 960	6 115
Włochy	5 763	6 078	3 731
Niderlandy	812	1 361
Polska	5 402	5 980	7 226
Finlandia	1 434	1 845	2 015

Źródło: Dostępne informacje uzyskane w czasie wizyt przeprowadzonych w państwach członkowskich.

54

Krajowe organy wykonawcze do spraw pozostałych rodzajów transportu są stosunkowo mniej obciążone sprawami do rozpatrzenia. Podczas gdy do krajowych organów wykonawczych do spraw transportu kolejowego sprawy takie napływają często, organy wykonawcze do spraw transportu autobusowego i wodnego mają ich do rozpatrzenia niewiele. Na przykład w 2017 r. do krajowych organów wykonawczych do spraw transportu lotniczego w Polsce wpłynęło 7 000 skarg, a do organów do spraw transportu autobusowego – tylko cztery.

55

Trybunał stwierdził, że faktyczna liczba skarg pasażerów składanych do przewoźników kolejowych, autobusowych i obsługujących transport wodny jest znacznie większa niż liczba skarg trafiających do krajowych organów wykonawczych. Wskazuje to, że większość skarg rozpatrywana jest na poziomie przewoźników. Czasem standardy w danym sektorze pokrywają się ze zobowiązaniami przewoźników wynikającymi z rozporządzeń dotyczących praw pasażerów w UE lub nawet wykraczają poza te zobowiązania, a przewoźnicy starają się rozwiązywać sprawy na zasadzie dobrowolności.

Agencje ds. roszczeń i podmioty zajmujące się alternatywnym rozstrzyganiem sporów wypełniają luki w egzekwowaniu przepisów pozostawione przez krajowe organy wykonawcze

Podmioty zajmujące się rozstrzyganiem sporów alternatywnymi metodami wprowadzają elementy negocjacji i kompromisu do kwestii egzekwowania praw pasażerów

56

Pasażerowie pragnący upomnieć się o swoje prawa mogą nie tylko zwrócić się do krajowych organów wykonawczych, ale i do innych organów, przede wszystkim do podmiotów zajmujących się alternatywnym rozstrzyganiem sporów (ADR), Europejskich Centrów Konsumenckich²³, agencji do spraw roszczeń czy organizacji konsumenckich. Mogą również próbować rozwiązać sprawę przed sądem cywilnym, szczególnie jeśli domagają się odszkodowania.

57

Podmioty zajmujące się rozstrzyganiem sporów alternatywnymi metodami proponują proste, szybkie i tanie rozwiązanie pozasądowe w przypadku sporów między konsumentami a przedsiębiorcami. Zgodnie z unijną dyrektywą²⁴ podmioty ADR powinny być dostępne w przypadku wszystkich rodzajów krajowych i transgranicznych sporów, a państwa członkowskie powinny zadbać, by dostęp ten był łatwy. Choć we wszystkich państwach członkowskich istnieją podmioty ADR, które zajmują się ogólnymi skargami konsumentów, przewoźnicy najczęściej stykali się z podmiotami specjalizującymi się w danym środku transportu. Opinie podmiotów zajmujących się alternatywnymi metodami rozwiązywania sporów nie zawsze są dla przewoźników wiążące.

58

Postępowanie ADR jest zazwyczaj nieodpłatne dla pasażerów, natomiast zdarza się, że przewoźnicy zobowiązani są do dokonania opłaty za każde przeprowadzone postępowanie, niezależnie od jego wyniku. Ponieważ koszty danego postępowania mogą być znacznie wyższe niż kwota należnego odszkodowania, niektórzy przewoźnicy wolą wypłacić żądane odszkodowanie, aby uniknąć postępowania prowadzonego za pomocą alternatywnych metod rozstrzygania sporów.

59

Niektóre krajowe organy wykonawcze wyraziły opinię, że postępowania ADR są sprzeczne z koncepcją praw pasażerów, ponieważ celem organów zajmujących się alternatywnymi metodami rozstrzygania sporów jest wynegocjowanie rozwiązania zadowalającego obie strony, co może oznaczać, że niektórzy pasażerowie zgodzą się na odszkodowanie niższe niż to, które im przysługuje.

Prawa pasażerów doprowadziły do powstania nowego sektora obejmującego agencje ds. roszczeń

60

Agencje ds. roszczeń proponują zarządzanie w imieniu pasażerów roszczeniami o odszkodowanie za zakłóconą podróż. Niektóre linie lotnicze stwierdziły, że sprawy wspomagane przez agencje ds. roszczeń mogą stanowić nawet 50% wszystkich spraw (zob. ramka 12).

61

Niektóre agencje ds. roszczeń pobierają wysokie prowizje (do 50% należnego odszkodowania). Zdarzały się przypadki, że agencje występowały do przewoźnika o odszkodowanie, nie informując o tym zainteresowanych pasażerów. Co najmniej jeden krajowy organ wykonawczy (w Grecji) oraz kilka linii lotniczych podjęło kroki w celu zmniejszenia liczby roszczeń wnoszonych przez agencje, wprowadzając wymóg, aby wnioski zawierały dane rachunku bankowego pasażera, którego roszczenie dotyczy. Zapobiega to płatnościom bezpośrednim na rzecz agencji ds. roszczeń. W Grecji wprowadzenie tej zasady zmniejszyło liczbę roszczeń wspomaganych przez agencje o ponad 50%.

Komisja umożliwia wymianę doświadczeń pomiędzy krajowymi organami wykonawczymi, ale nie posiada uprawnień, by zapewnić jednolite egzekwowanie praw pasażerów

Komisja może jedynie monitorować wdrażanie przepisów dotyczących praw pasażerów

62

Trybunał stwierdził, że uprawnienia Komisji nie są wystarczająco szerokie, by mogła ona zapewnić jednolite egzekwowanie praw pasażerów w państwach członkowskich. Rola Komisji polega w związku z tym na monitorowaniu wdrażania przepisów regulujących prawa pasażerów i w razie konieczności wszczynaniu postępowania w sprawie naruszenia przepisów. Udostępnia ona ponadto krajowym organom wykonawczym platformę do wymiany informacji i organizuje spotkania przedstawicieli tych organów w podziale na poszczególne środki transportu. Odpowiada również na zapytania krajowych organów wykonawczych dotyczące interpretacji przepisów.

63

Unijne rozporządzenia stanowią, że krajowe organy wykonawcze nie są zobowiązane do składania sprawozdań ze swojej działalności bezpośrednio Komisji. W rezultacie wiedza Komisji na temat ogólnych praktyk stosowanych przez krajowe organy wykonawcze oraz liczby rozpatrywanych przez nie spraw jest niepełna. Komisja gromadzi informacje na temat egzekwowania praw pasażerów na podstawie otrzymywanych zapytań i wymiany informacji z tymi organami.

Komisja podjęła działania na rzecz zwiększenia świadomości pasażerów, jednak z niewielkim skutkiem

64

Komisja włączyła się w pogłębianie świadomości pasażerów i zaczęła prowadzić kampanie informujące pasażerów o ich prawach. Plakaty umieszczono na wszystkich lotniskach objętych testami przeglądowymi przez Trybunał. Tymczasem w terminalach portowych, na przystankach autobusowych i stacjach kolejowych informacja na temat praw pasażerów nie była wcale – bądź prawie wcale – widoczna.

65

Komisja prowadziła kampanię informacyjną dotyczącą transportu lotniczego i kolejowego od 2010 do 2012 r. Po niej rozpoczęła się kolejna kampania, trwająca od 2013 do 2015 r., która objęła także transport morski i autobusowy. W 2016 r. Komisja zainicjowała swoją pierwszą internetową kampanię informacyjną w mediach społecznościowych. Jej głównym celem było podniesienie świadomości, zwiększenie liczby wyświetleń zakładki dotyczącej praw pasażera na portalu Twoja Europa oraz pobrań aplikacji „Prawa pasażerów”. Dotychczasowe wyniki pokazują, że portal odwiedziło prawie 400 tys. użytkowników, a kampania dotarła do ponad 40 mln osób. Do połowy 2018 r. aplikację pobrano 240 tys. razy.

66

Ani aplikacja, ani portal Twoja Europa nie dostarczają pasażerom praktycznych wskazówek, jak zareagować w sytuacji zakłócenia podróży, skontaktować się z przewoźnikiem czy złożyć skargę. Informacje przekazywane pasażerom za pośrednictwem tych środków są niezbędne i zazwyczaj właściwe. Brakuje jednak szczegółów potrzebnych pasażerom, których podróż została zakłócona.

Wnioski i zalecenia

67

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że UE podejmuje działania na rzecz praw pasażerów. Świadczy o tym fakt, że główne rodzaje transportu publicznego zostały uwzględnione w przepisach w zakresie niespotykanym w innych państwach zbadanych przez Trybunał w celach porównawczych. Pasażerowie nie są jednak wystarczająco świadomi przysługujących im praw i często z nich nie korzystają ze względu na trudności z ich egzekwowaniem.

UE jest zaangażowana na rzecz praw pasażerów, jednak wiele wyzwań związanych z ich wdrażaniem wciąż pozostaje aktualnych

68

Prawa pasażerów w UE stanowią szeroko zakrojone ramy prawne ustanowione z korzyścią dla pasażerów. Trybunał zaobserwował jednak pewne dobre praktyki stosowane w innych krajach poza UE, które po wprowadzeniu w Europie mogłyby jeszcze bardziej poprawić jakość praw pasażerów w Unii (zob. pkt 15–16).

69

Prawa pasażerów są czasami niejasne i ograniczone odstępstwami przewidzianymi w przepisach. Prawo do pomocy, odszkodowania, informacji i zmiany planu podróży nie zostało jednakowo ujęte w rozporządzeniach dotyczących różnych rodzajów transportu (zob. pkt 17–27).

Zalecenie 1 w sprawie poprawy spójności przepisów regulujących prawa pasażerów w UE

W celu zapewnienia pasażerom we wszystkich środkach transportu najlepszej możliwej ochrony Komisja powinna do końca 2020 r. przeprowadzić analizę różnic między obowiązującymi obecnie rozporządzeniami dotyczącymi praw pasażerów – ze szczególnym uwzględnieniem dziesięciu podstawowych praw pasażerów – aby można było określić najlepsze praktyki. W tym celu powinna wziąć również pod uwagę obecne praktyki międzynarodowe.

70

Prawa pasażerów są trudne do wyegzekwowania, ponieważ wiele przepisów zawartych w rozporządzeniach może być odmiennie interpretowanych przez pasażerów, przewoźników i krajowe organy wykonawcze, a nawet krajowe sądy. Rozporządzenia nie definiują wystarczająco takich pojęć jak „informacja”, „pomoc”, „opieka” oraz „warunki zmiany planu podroży”. Ponadto liczne ograniczenia jurysdykcji krajowych organów wykonawczych i odstępstwa przewidziane w rozporządzeniach znacząco zawężają zakres praw pasażerów (zob. pkt 38–45).

Zalecenie 2 w sprawie poprawy przejrzystości przepisów regulujących prawa pasażerów

Aby lepiej chronić pasażerów w przypadku wystąpienia zakłócenia podróży, Komisja powinna do końca 2020 r. wydać dalsze – lub podobne – wytyczne określające:

1. minimalne standardy dotyczące informacji, jakich należy udzielić pasażerom w przypadku zakłócenia podroży;
2. obowiązki przewoźników co do zapewnienia zmiany planu podróży – w tym z udziałem innych przewoźników.

71

Aby skorzystać z przepisów regulujących prawa pasażerów w przypadku zakłócenia podróży, pasażerowie muszą podjąć działanie. W tym celu powinni być świadomi swoich praw. Mimo poczynionych przez Komisję starań poziom świadomości w tym zakresie wciąż jest stosunkowo niski. Kampanie informacyjne dotyczyły przede wszystkim samego istnienia praw pasażerów, mogłyby natomiast obejmować więcej praktycznych wskazówek na temat postępowania w razie zakłócenia podróży.

72

Nie prowadzi się żadnego rejestru częstotliwości lub przyczyn zakłóceń podróży przypadających na dany rodzaj transportu lub przewoźnika na poziomie europejskim. Krajowe organy wykonawcze najczęściej nie weryfikują ani nie publikują informacji dotyczących tras lub przewoźników, w przypadku których zakłócenia występują najczęściej (zob. pkt 28–32).

Zalecenie 3 w sprawie zwiększenia świadomości pasażerów

Aby zwiększyć świadomość w zakresie praw pasażerów, Komisja do końca 2019 r. powinna:

1. podjąć działania z zakresu promocji i koordynacji mające na celu rozpoczęcie przez krajowe organy wykonawcze kampanii pogłębiających świadomość, a także zwiększyć zaangażowanie przewoźników i innych zainteresowanych stron, tak aby kampanie te miały szeroki zasięg;
2. przygotować dla pasażerów poradnik dotyczący praktycznego egzekwowania swoich praw. Mógłby on zawierać odnośniki do orzecznictwa oraz przykładowy formularz wniosku składanego do przewoźników i krajowych organów wykonawczych;
3. zaproponować, aby krajowe organy wykonawcze przekazywały informacje na temat częstotliwości występowania zakłóceń podróży, ich przyczyn, a także na temat tych tras należących do jurysdykcji danych KOW, na których najczęściej dochodzi do zakłóceń.

73

Obecny system odszkodowań to miliony wniosków, składanych indywidualnie i oddzielnie rozpatrywanych. Procedury rozpatrywania indywidualnych skarg stosowane przez przewoźników i krajowe organy wykonawcze nie są jednak przejrzyste. Pasażerowie, których podróż została zakłócona w ten sam sposób, mogą zostać potraktowani odmiennie, nie wiedząc o tym, ponieważ przyczyny zakłóceń nie są podawane do publicznej wiadomości. Kwota odszkodowania nie odpowiada wartości nabywczej zakupionego biletu (zob. pkt 33–37).

Zalecenie 4 w sprawie poprawy skuteczności przepisów regulujących prawa pasażerów w UE

Aby poprawić skuteczność przepisów regulujących prawa pasażerów w UE i przezwyciężyć utrzymujące się trudności z egzekwowaniem przepisów, Komisja powinna do końca 2021 r. uwzględnić poniższe kwestie podczas przygotowywania wniosków w sprawie zmiany obowiązujących rozporządzeń. Trybunał zaleca, by:

1. ustalić minimalne standardy w zakresie pomocy i opieki. Minimalne stawki powinny zależeć od czasu trwania zakłócenia i rodzaju transportu. Przykładowo minimalne środki stanowiące pomoc dla pasażera w transporcie lotniczym mogłyby wynosić 10% średniej kwoty odszkodowania (obecnie 400 euro). Dla innych rodzajów transportu stawka mogłaby być ograniczona do 50% wartości środków przyznawanych w transporcie lotniczym;
2. zmniejszyć liczbę odstępstw, które ograniczają stosowanie przepisów;
3. zobowiązać przewoźników do publikowania w ciągu 48 godzin od wystąpienia zakłócenia podróży informacji dla pasażerów o jego przyczynach, w szczególności na temat tego, czy wystąpiło ono na skutek nadzwyczajnych okoliczności;
4. zobowiązać przewoźników do automatycznej (bez konieczności składania specjalnego wniosku) wypłaty odszkodowania pasażerom, którzy w momencie zakupu biletu dostarczyli niezbędne informacje;
5. wprowadzić mechanizm pozwalający na zachowanie wartości nabywczej stawek odszkodowania.

Przepisy są egzekwowane w różny sposób, w zależności od praktyk w danym państwie członkowskim

74

Egzekwowanie przepisów rozporządzeń jest kluczowe dla skuteczności całości ram prawnych. Pasażerowie potrzebują skutecznie działających krajowych organów wykonawczych. Obecnie podejście tych organów do egzekwowania praw poszczególnych pasażerów jest zróżnicowane w zależności od środka transportu i państwa członkowskiego.

75

Działalność krajowych organów wykonawczych polega w dużej mierze na reagowaniu na skargi otrzymywane od niezadowolonych pasażerów. Jednak nie wszystkie te organy mogą rozpatrywać indywidualne roszczenia. Uprawnienia krajowych organów wykonawczych do stosowania sankcji wobec przewoźników są zróżnicowane i wahają się od braku możliwości nakładania kar pieniężnych po uprawnienia do stosowania kar pieniężnych o dużej wysokości (zob. pkt 46–55).

76

Komisja nie ma uprawnień wystarczających do zapewnienia, by przepisy rozporządzeń dotyczących praw pasażerów były w pełni egzekwowane. Pełnienie przez nią roli organu monitorującego wdrażanie przepisów regulujących prawa pasażerów pozwoliło na doprecyzowanie tych regulacji, ale nie zaowocowało powszechnym stosowaniem praw pasażerów w całej Europie w zakresie czterech rodzajów transportu publicznego (zob. pkt 62–66).

Zalecenie 5 w sprawie dalszego wzmacniania pozycji krajowych organów wykonawczych i poszerzania uprawnień Komisji

Aby wzmocnić pozycję krajowych organów wykonawczych i zwiększyć wsparcie, jakiego udzielają pasażerom, przy jednoczesnym zapewnieniu należytego egzekwowania praw pasażerów, Komisja powinna do końca 2021 r. uwzględnić poniższe kwestie podczas przygotowywania wniosków w sprawie zmiany obowiązujących rozporządzeń. Trybunał zaleca, by:

1. zapewnić krajowym organom wykonawczym kolejne narzędzia egzekwowania praw pasażerów, takie jak:
   1. stosowanie zasady terytorialnego egzekwowania przepisów;
   2. monitorowanie polityki przewoźników w zakresie pomocy, opieki, informacji i zmiany planu podroży;
   3. rozpatrywanie roszczeń odszkodowawczych składanych przez poszczególnych pasażerów;
   4. nakładanie na przewoźników sankcji za niezapewnienie pomocy, opieki i informacji;
2. umożliwić Komisji uzyskiwanie od krajowych organów wykonawczych informacji niezbędnych do tego, aby miała ona pełny obraz aktualnego stanu egzekwowania przepisów, i nadać jej uprawnienia do przeprowadzania kontroli jakości praktyk egzekwowania przepisów stosowanych przez krajowe organy wykonawcze.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczy Iliana IVANOVA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 3 października 2018 r.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę II – której przewodniczy członek Trybunału Iliana Ivanova – zajmującą się takimi obszarami wydatków jak inwestycje na rzecz spójności, wzrostu gospodarczego i włączenia społecznego. Kontrolą kierował George Pufan, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Patrick Weldon, szef gabinetu; Mircea Radulescu, attaché; Pietro Puricella, kierownik; Erki Must, koordynator zadania; kontrolerzy: Aleksandra Kliś-Lemieszonek, Zuzana Gullova, Marjeta Leskovar i Annekatrin Langer; a także Petra Karkosova, asystentka. Wsparcie językowe zapewnili Zuzanna Filipski i Richard Moore.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1240-3	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/106850	QJ-AB-18-028-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-1275-5	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/64092	QJ-AB-18-028-PL-Q

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://publications.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.