Putnici u EU-u imaju opsežna prava, ali se i dalje moraju boriti da ih ostvare

Sažetak

O pravima putnika

I

Tijekom posljednjih 20 godina u Europi je zabilježen nagli porast putovanja u svim načinima prijevoza. Europska unija odgovorila je na to poduzimanjem koraka za jamčenje minimalne razine zaštite putnika u svim četirima načinima javnog prijevoza: zračnom, željezničkom, vodnom i autobusnom. Komisija je 2011. godine utvrdila deset osnovnih prava putnika koja se primjenjuju na sve načine prijevoza. Prava putnika zajamčena su uredbama za sva četiri načina javnog prijevoza, pri čemu se opseg područja primjene i posebna pravila razlikuju od uredbe do uredbe.

Kako je Sud proveo reviziju

II

Sud je procijenio koliko su djelotvorno zaštićena prava putnika, i to ispitivanjem sljedećeg:

• jesu li prava putnika djelotvorno zaštićena područjem primjene i dosegom uredaba te ostvaruju li se doista ta prava
• je li primjena prava putnika zajamčena na djelotvoran način.

III

Sud je obavio razgovore s osobljem Komisije i posjetio deset država članica: Češku Republiku, Njemačku, Irsku, Grčku, Španjolsku, Francusku, Italiju, Nizozemsku, Poljsku i Finsku. Zračni prijevoz obuhvaćen je opsegom revizije u svim državama članicama, dok su željeznički, vodni i autobusni prijevoz obuhvaćeni u nekima. Sud je proveo i dva istraživanja na temu putnika kako bi procijenio razinu osviještenosti i znanje o pravima putnika.

Što je Sud utvrdio

IV

Propisima su obuhvaćeni glavni načini javnog prijevoza, što predmetni okvir čini jedinstvenim na globalnoj razini. Međutim, mnogi putnici nisu dovoljno upoznati sa svojim pravima te ih često ne ostvaruju zbog problema s jamčenjem njihove primjene.

V

Sud je uočio određene dobre prakse koje se primjenjuju u zemljama izvan EU-a kojima bi se, da se primjenjuju u Europi, mogla dodatno poboljšati kvaliteta prava putnika u EU-u. Svrha je deset osnovnih prava zaštiti sve putnike koji putuju svim četirima načinima javnog prijevoza, pri čemu opseg zaštite ovisi o načinu prijevoza koji se upotrebljava.

VI

Brojne odredbe uredbi ostavljaju prostora za razlike u tumačenju te pojmovi informacija, pomoći i uvjeta za preusmjeravanje nisu dovoljno definirani u tim uredbama. Iznos naknade nije usklađen s nabavnom vrijednošću. Osim toga, brojnim ograničenjima nadležnosti nacionalnih provedbenih tijela i odstupanjima koja su predviđena propisima znatno se ograničava područje primjene prava putnika.

VII

Da bi mogli ostvariti korist od okvira za prava putnika, putnici moraju biti upoznati sa svojim pravima. Međutim, razina osviještenosti o tim pravima je i dalje relativno niska. Provedene su kampanje za podizanje razine osviještenosti koje su bile usmjerene na postojanje prava putnika, ali u okviru njih se moglo pružiti više praktičnih smjernica o tome kako postupiti u slučaju poremećaja u putovanju.

VIII

Postojeći sustav obrade zahtjeva za naknadu donosi znatno administrativno opterećenje i za prijevoznike i za putnike jer se milijuni zahtjeva za naknadu moraju podnijeti i obraditi na pojedinačnoj osnovi. Postupci koje prijevoznici i nacionalna provedbena tijela primjenjuju kao odgovor na pojedinačne zahtjeve za naknadu nisu transparentni. Može doći do različitog postupanja prema putnicima koji su se suočili s poremećajem u istom putovanju.

IX

Jamčenje primjene propisa zadaća je nacionalnih provedbenih tijela. Trenutačno se njihov pristup jamčenju primjene prava pojedinačnih putnika razlikuje ovisno o načinu prijevoza i državi članici. Glavna je aktivnost nacionalnih provedbenih tijela reagiranje na pritužbe nezadovoljnih putnika.

X

Komisija prati primjenu okvira za prava putnika te su zahvaljujući tome pružena pojašnjenja propisa. Međutim, zbog činjenice da Komisija nema ovlasti za jamčenje primjene prava putnika došlo je do razlika u njihovoj primjeni.

Što Sud preporučuje

XI

Sud iznosi niz preporuka koje se odnose na povećanje usklađenosti, jasnoće i djelotvornosti okvira za prava putnika, povećanje razine osviještenosti putnika, dodatno osnaživanje nacionalnih provedbenih tijela i jačanje ovlasti Komisije. Sud ujedno pruža deset savjeta za ugodnije putovanje.

Uvod

Pojam prava putnika

01

Tijekom posljednjih 20 godina zabilježen je nagli porast putovanja u svim načinima prijevoza. Europska unija odgovorila je na to poduzimanjem koraka za jamčenje minimalne razine zaštite putnika u četirima načinima javnog prijevoza: zračnom, željezničkom, vodnom i autobusnom¹.

02

Kako bi pomogla građanima EU-a da u cijelosti iskoriste svoja potrošačka prava, Komisija je u svojoj Komunikaciji Parlamentu i Vijeću² 2011. godine iznijela sažetak deset osnovnih prava putnika u EU-u koja se primjenjuju na sve načine prijevoza (vidi tablicu 1.).

Tablica 1

Deset osnovnih prava putnika u EU-u

1.Pravo na nediskriminaciju kod pristupa prijevozu	Zaštita od izravne ili neizravne diskriminacije na osnovi nacionalnosti, mjesta boravišta, invaliditeta ili smanjene pokretljivosti
2.Pravo na mobilnost	Omogućavanje pristupa i pružanje pomoći putnicima s invaliditetom ili sa smanjenom pokretljivošću, bez dodatnih troškova
3.Pravo na informacije	Pružanje informacija prije kupnje karte, i to u različitim fazama putovanja, i, što je važno, u slučaju poremećaja u putovanju
4.Pravo na otkazivanje putovanja u slučaju poremećaja u putovanju	Pravo na odustajanje od ugovora i povrat cijene karte u slučaju dugih kašnjenja, otkazanog putovanja ili uskraćenog ukrcaja
5.Pravo na ispunjenje ugovora o prijevozu u slučaju poremećaja u putovanju	Pravo na zamjensku uslugu prijevoza/zamjenski prijevoz u najkraćem mogućem roku ili na rezervaciju novog putovanja u slučaju dužeg kašnjenja, otkazanog putovanja ili uskraćenog ukrcaja
6.Pravo na pomoć u slučaju kašnjenja ili otkazivanja	Minimalna razina skrbi u slučaju dužeg kašnjenja
7.Pravo na naknadu pod određenim uvjetima	Novčana naknada u slučaju dužeg kašnjenja, otkazanog putovanja ili nedobrovoljnog uskraćenog ukrcaja u zračnom prijevozu
8.Pravo na odgovornost prijevoznika prema putnicima i njihovoj prtljazi	Odgovornost i naknada npr. u slučaju smrti ili ozljede putnika ili oštećenja prtljage
9.Pravo na brz i dostupan sustav rješavanja pritužbi	Pravo na podnošenje pritužbe prijevozniku u slučaju nezadovoljstva uslugama koje je pružio te mogućnost da se potom podnese pritužba nacionalnom provedbenom tijelu
10.Pravo na potpunu primjenu i djelotvorno jamčenje provedbe prava EU-a	Pravo na to da se može računati da će prijevoznici ispravno primjenjivati prava putnika u EU-u. Nacionalna provedbena tijela trebaju jamčiti primjenu pravila EU-a s pomoću učinkovitih, proporcionalnih i odvraćajućih sankcija za njihove povrede.

Izvor: COM(2011) 898 final.

Reguliranje i primjena prava putnika u EU-u

03

Prava putnika utvrđena su propisima za četiri načina javnog prijevoza. Iako je deset osnovnih prava putnika isto za sve načine prijevoza, na različite načine prijevoza primjenjuju se različita pravila, a razlikuje se i opseg zaštite putnika. Prava putnika mogu se podijeliti na prava koja se primjenjuju na putnike na svim putovanjima, kao što su pravo na mobilnost ili pravo na informacije, te prava koja se primjenjuju samo ako dođe do prekida planiranog putovanja, kao što su pravo na pomoć ili naknadu.

Prava putnika u zračnom prijevozu

04

Uredba o pravima putnika u zračnom prijevozu³ primjenjuje se na putnike koji polaze iz zračne luke u jednoj od država članica EU-a, neovisno o zemlji u kojoj je registriran prijevoznik, ili iz zračne luke u zemlji izvan EU-a do zračne luke u jednoj od država članica, ali samo ako je prijevoznik koji izvodi let prijevoznik iz EU-a. Prava putnika s invaliditetom ili smanjenom pokretljivošću u zračnom prijevozu obuhvaćena su zasebnom uredbom (Uredba (EZ) br. 1107/2006⁴)⁵. Komisija je 2013. godine predložila preinaku⁶ kojom bi se trebala poboljšati i objasniti prava putnika u zračnom prijevozu, istodobno smanjujući troškove provedbe propisa za zračne prijevoznike. Međutim, u trenutku revizije taj prijedlog još nije bio usvojen.

Prava putnika u željezničkom prijevozu

05

Uredba o pravima putnika u željezničkom prijevozu⁷ primjenjuje se na putovanja i usluge željezničkog prijevoza u cijelom EU-u koje pruža jedan licencirani željeznički prijevoznik ili više njih. Komisija je 2017. godine predložila preinaku te Uredbe⁸ radi osnaživanja i objašnjavanja prava putnika. Zakonodavni pregled tog prijedloga preinake još je u tijeku.

Prava putnika u vodnom prijevozu

06

Uredba o pravima putnika u vodnom prijevozu⁹ primjenjuje se na putnike koji polaze iz luke u jednoj od država članica EU-a, neovisno o zemlji u kojoj je registriran prijevoznik, ili iz luke u zemlji izvan EU-a do luke u jednoj od država članica pod uvjetom da uslugu pruža prijevoznik iz EU-a.

Prava putnika u autobusnom prijevozu

07

Uredba o pravima putnika u autobusnom prijevozu¹⁰ primjenjuje se na linijski prijevoz autobusom i na usluge za turističke svrhe. Mjesto ukrcaja mora se nalaziti u državi članici, a predviđena udaljenost prijevoza mora biti najmanje 250 km. Do ožujka 2021. godine države članice mogu odstupati od većine odredbi iz te Uredbe jer većina domaćih usluga nije obuhvaćena njezinim područjem primjene.

08

Svim četirima uredbama zahtjeva se da države članice uspostave nacionalna provedbena tijela za jamčenje usklađenosti s njihovim odredbama. Putnici mogu podnijeti pritužbe vezane za povrede propisa prijevozniku ili izravno nacionalnim provedbenim tijelima. Komisija nema izravnu ulogu u jamčenju primjene prava putnika.

Opseg revizije i revizijski pristup

09

Iako se za politiku prava putnika izdvaja neznatan iznos financijskih sredstava EU-a, Sud je odlučio provesti reviziju u tom području imajući na umu da je riječ o jednoj od vodećih politika koje Europska unija provodi izravno u korist građana. Komisija smatra zakonodavstvo u području prava putnika jednim od svojih velikih uspjeha u jačanju položaja potrošača. S obzirom na to da je prošlo gotovo 15 godina otkako je prva uredba o pravima putnika u zračnom prijevozu stupila na snagu, Sud je odlučio analizirati trenutačno stanje primjene okvira za prava putnika.

10

U okviru ove revizije Sud je procijenio koliko su djelotvorno zaštićena prava putnika u Europskoj uniji. U tu je svrhu Sud ispitao sljedeće:

• jesu li prava putnika djelotvorno zaštićena područjem primjene i dosegom uredaba te ostvaruju li se doista ta prava
• je li primjena prava putnika zajamčena na djelotvoran način.

11

Sud je obavio razgovore s osobljem relevantnog odjela Glavne uprave Komisije za mobilnost i promet te članovima raznih europskih udruženja i putničkih organizacija.

12

Sud je proveo dva istraživanja kako bi procijenio razinu osviještenosti i znanje građana EU-a o pravima putnika te prikupio njihova iskustva s putovanja:

1. statističko istraživanje, u kojem je sudjelovalo 10 350 nasumce odabranih građana iz deset država članica posjećenih tijekom revizije (vidi odlomak 12.). To je istraživanje provedeno u razdoblju od studenoga 2017. do siječnja 2018. godine s pomoću internetskog alata i uporabom statistički reprezentativnog uzorka
2. otvoreno istraživanje, u obliku ankete koja je bila javno dostupna na internetskim stranicama Suda i koja je sadržavala ista pitanja kao i statističko istraživanje te dodatnu mogućnost za podjelu iskustava s putovanja. Taj je alat bio dostupan u razdoblju od prosinca 2017. do siječnja 2018. godine te je 1 581 osoba iskoristila priliku da izrazi svoje stajalište o pravima putnika.

13

U ovom izvješću uglavnom se upotrebljavaju rezultati statističkog istraživanja jer je ono reprezentativno za stanovništvo EU-a. S pomoću otvorenog istraživanja Sud je dobio uvid u primjere poremećaja u putovanju iz stvarnog života. S obzirom na to da je istraživanje bilo anonimno, ispitanicima su dodijeljena izmišljena imena. Nadalje, Sud na temelju iskustava putnika i vlastitog iskustva predlaže deset savjeta za putnike u nadi da će oni doprinijeti ugodnijem putovanju (vidi prilog I.).

14

Sud je posjetio deset država članica: Češku Republiku, Njemačku, Irsku, Grčku, Španjolsku, Francusku, Italiju, Nizozemsku, Poljsku i Finsku¹¹. Sud je obavio razgovore s nacionalnim provedbenim tijelima i glavnim prijevoznicima za svaki od načina prijevoza. Kad je riječ o obuhvaćenim načinima prijevoza, zračni prijevoz obuhvaćen je u svih deset posjećenih država članica. Željeznički prijevoz obuhvaćen je u Francuskoj, Njemačkoj, Španjolskoj, Italiji, Nizozemskoj i Poljskoj. Autobusni prijevoz obuhvaćen je u Češkoj Republici, Njemačkoj, Španjolskoj, Italiji i Poljskoj. Vodni prijevoz uključen je u Grčkoj, Irskoj, Italiji i Finskoj. Sud je sveukupno obavio razgovore s djelatnicima 21 nacionalnog provedbenog tijela i 27 prijevoznika.

Opažanja

EU se zalaže za prava putnika, ali i dalje postoje brojni izazovi u pogledu njihove primjene

Praksa korisna za putnike primjenjuje se i izvan okvira EU-a

15

S ciljem pružanja konteksta za napore koje EU ulaže u zaštitu putnika Sud je usporedio okvir EU-a za prava putnika s okvirima koji se primjenjuju u Kanadi, Novom Zelandu, SAD-u i Brazilu. Sud je utvrdio da su u većini slučajeva pravila EU-a stroža i konkretnija jer obuhvaćaju, u različitim stupnjevima, svih deset osnovnih prava putnika (vidi tablicu 1.).

16

Sud je ujedno utvrdio da, za razliku od EU-a, putnička prava nisu uvijek definirana u zakonodavstvu za relevantna četiri načina prijevoza. U zemljama s kojima je Sud proveo usporedbu zaštita putnika često se temelji na dobrovoljnim ugovorima između prijevoznika. U nekim konkretnim područjima, kao što su pravila o prijevozu osoba sa smanjenom pokretljivošću, putnika kojima je uskraćen ukrcaj i zaštiti prtljage, pravila u drugim zemljama ide korak dalje od pravila u EU-u (vidi okvir 1.).

Prava putnika u EU-u katkad su nejasna

Pravo na informacije: potrebno je više jasnoće

17

Putnici imaju pravo na informacije prije, tijekom i, u određenim slučajevima, nakon putovanja. U slučaju poremećaja u putovanju (otkazivanja, dugog kašnjenja), putnike treba obavijestiti o prirodi poremećaja i vjerojatnom utjecaju na njihov raspored putovanja. Dok je uredbama o autobusnom i vodnom prijevozu predviđen rok od 30 minuta za obavještavanje putnika koji čekaju, takav rok ne postoji za zračne i željezničke prijevoznike (vidi okvir 2.).

Pravo na pomoć nije dobro definirano

18

Pravo na pomoć¹² znači da putnici imaju pravo na minimalnu razinu skrbi u slučajevima poremećaja u putovanju. Konkretan oblik pomoći ovisi o tome što su prijevoznici spremni ponuditi. Osim toga, propisima o pravima putnika u EU-u nisu predviđene posebne kazne u slučaju da prijevoznici zanemare svoju obvezu pružanja pomoći. Duljina kašnjenja koja putnicima daje pravo na pomoć razlikuje se ovisno o načinu prijevoza: dva do četiri sata za zračni prijevoz, 60 minuta za željeznički i 90 minuta za vodni ili autobusni prijevoz. U uredbama o željezničkom i zračnom prijevozu nije utvrđen broj noćenja ili gornja granica za troškove smještaja. Gornje granice uvedene su u uredbama o vodnom i autobusnom prijevozu, kojima se također isključuje bilo kakva pomoć u slučaju izvanrednih okolnosti (vidi okvir 3.).

19

Pojmovi „međuobrok”, „obrok” ili „osvježavajući napitci” često se upotrebljavaju u propisima, ali nisu definirani i stoga putnici ne znaju što očekivati od prijevoznika. Katkad čak i u slučajevima u kojima prijevoznici uistinu pružaju pomoć, njezina primjerenost i kvaliteta možda neće biti dostatne za pokrivanje potreba putnika koji su se suočili s poremećajem u putovanju. Pomoć može biti samo kupon u vrijednosti od 3 eura za osvježavajuće piće u zračnoj luci ili boca vode koja se nudi na vlaku koji kasni nekoliko sati.

Osobe sa smanjenom pokretljivošću ne znaju koje usluge mogu očekivati

20

Osobe sa smanjenom pokretljivošću skupina su putnika s posebnim potrebama. Kako bi mogli putovati bez nepotrebnih ograničenja, moraju imati dovoljno informacija o uvjetima putovanja i praktičnim mogućnostima na mjestu polaska i nakon što se ukrcaju. U uredbama se koristi neodređena terminologija u pogledu vremenskog rasporeda i oblika informacija koje se pružaju osobama sa smanjenom pokretljivošću kao što su „u odgovarajućim i dostupnim oblicima”¹³ ili „korištenjem odgovarajućih zamjenskih načina”¹⁴. Riječ je o jednom od problema zbog kojih često nije zajamčeno da će osobe sa smanjenom pokretljivošću ostvariti svoja prava (vidi okvir 4.).

Propisi o pravima putnika ostavljaju dosta prostora za tumačenje

21

Svi dionici od kojih je Sud zatražio mišljenje smatrali su da propisi nisu dovoljno jasni, što dovodi do uskog tumačenja na razini prijevoznika i neizvjesnosti u pogledu toga kako bi nacionalna provedbena tijela trebala postupati u različitim slučajevima. Od stupanja na snagu uredbe o zračnom prijevozu, na Sudu Europske unije razmatralo se otprilike 180 predmeta kako bi se objasnilo značenje kašnjenja, izvanrednih okolnosti, tehničkih kvarova, vremena dolaska itd. Osim toga, prijevoznici i nacionalna provedbena tijela naveli su primjere u kojima su nacionalni sudovi donijeli proturječne presude o istim pitanjima.

22

Kako bi objasnila presude Suda EU-a svim dionicima, Komisija je objavila niz dokumentata s objašnjenjima i smjernica za tumačenje¹⁵. Ujedno je objavila sažetak najvažnijih presuda Suda Europske unije, pri čemu je posljednji sažetak objavljen u srpnju 2015.¹⁶ Međutim, nacionalna provedbena tijela i prijevoznici naglasili su da još nije postignuta ujednačena provedba propisa jer se pojmovi pomoći, preusmjeravanja pod usporedivim uvjetima i uvjeta za naknadu i dalje ne primjenjuju na ujednačen način.

Prava putnika u EU-u ovise o prijevoznicima i ograničena su odstupanjima

Pravo na ispunjenje ugovora o prijevozu: putnici koji ovise o postupcima prijevoznika

23

U slučaju dugih kašnjenja, otkazanih odlaska ili uskraćenog ukrcaja putnicima se mora ponuditi izbor između povrata iznosa cijene karte ili zamjenskog prijevoza pod usporedivim uvjetima. U zračnom prijevozu preusmjeravanje je primjenjivo samo u slučaju otkazivanja ili uskraćenog ukrcaja te nije predviđeno u slučajevima dugog kašnjenja. U ostalim načinima prijevoza pravo na preusmjeravanje zajamčeno je ako očekivano kašnjenje u dolasku ili polasku iznosi najmanje 60 minuta u željezničkom prijevozu, 90 minuta u vodnom i 120 minuta u autobusnom. Međutim, važećim propisima EU-a nisu predviđene posebne kazne u slučaju da prijevoznici ne osiguraju preusmjeravanje unutar razumnog vremenskog roka (vidi okvir 5.).

24

Preusmjeravanje treba osigurati pod usporedivim uvjetima. Međutim, važeći propisi EU-a ne sadržavaju smjernice o tome što predstavlja usporedive uvjete. Na primjer, nacionalna provedbena tijela navela su nekoliko slučajeva u kojima su željeznički i zračni prijevoznici nudili vrlo duga autobusna putovanja, npr. od Pariza do Madrida (1250 km) ili od Milana do Catanije (1400 km uključujući trajekt).

25

Sud je utvrdio nekoliko slučajeva u kojima je putnike bilo moguće odmah preusmjeriti na način da ih se smjesti u drugi putnički razred ili da ih preveze drugi prijevoznik koji pruža usluge prijevoza istim prijevoznim sredstvom. Međutim, prijevoznici izbjegavaju to rješenje iz financijskih razloga. To može dovesti do dugotrajnog čekanja za putnike jer moraju biti smješteni na polazišnu liniju koju pruža izvorni prijevoznik u istom putničkom razredu (vidi okvir 6.), koji može biti dostupan tek nekoliko dana kasnije.

Odstupanja u propisima znače da mnogi putnici nisu zaštićeni

26

U skladu s uredbom o željezničkom prijevozu države članice mogu do 2024. godine odstupati od primjene većine prava putnika. Odstupanja se većinom odnose na regionalne i lokalne usluge. Tijekom 2017. godine samo pet država članica¹⁷ primjenjivalo je tu uredbu u cijelosti. To znači da 90 % korisnika vlakova u Europi ne ostvaruje većinu prava koja imaju kao putnici u EU-u¹⁸. Iz uredbe su trenutačno isključene i međunarodne usluge ako se znatan dio putovanja odvija izvan EU-a, čak i ako ga pruža prijevoznik iz EU-a.

27

Većina odredbi iz uredbe o autobusnom prijevozu primjenjuje se na linijski prijevoz s predviđenom udaljenosti prijevoza od najmanje 250 km. Postoje različita tumačenja o tome kako izmjeriti tih 250 kilometara. Neka nacionalna provedbena tijela i prijevoznici uzimaju kao osnovu za mjerenje cijelu duljinu relacije te su stoga putnici koji putuju između dviju točaka na toj relaciji obuhvaćeni relevantnim odredbama iako je njihovo putovanje kraće od 250 km. Drugi prijevoznici s kojima je Sud razgovarao pretpostavljali su da su obuhvaćeni samo oni putnici koji su kupili kartu za udaljenost od najmanje 250 km.

Putnici nisu upoznati sa svojim pravima

Razina osviještenosti nije se promijenila, ali je više ljudi čulo za prava putnika

28

Sud je u okviru provedenog statističkog istraživanja od ispitanika zatražio da navedu jesu li u posljednje dvije godine putovali zrakoplovom, jesu li se koristili uslugama željezničkog prijevoza na druge udaljenosti te jesu li bili na putničkom brodu ili brodu za krstarenje ili prešli veliku udaljenost autobusom. Odgovori pokazuju da većina Europljana, odnosno njih 86 %, putuje poprilično često, a samo 13 % ispitanika nije imalo iskustvo putovanja na duge relacije u posljednje dvije godine. Ukupni udio različitih načina prijevoza prikazan je na grafikonu 1. Najčešća je učestalost putovanja s 34 % između 2 i 5 puta godišnje, a 84 % ispitanika putuje više od jedanput godišnje (cijeli upitnik dostupan je u prilogu II.).

29

Mnogi aspekti prava putnika zahtijevaju aktivno postupanje, primjerice traženje pomoći ili naknade. Stoga putnici moraju biti upoznati sa svojim pravima. Kako bi procijenio razinu osviještenosti među Europljanima, statističko istraživanje koje je Sud proveo uključivalo je mjerenje triju parametara:

1. evaluacija razine osviještenosti na temelju vlastite procjene ispitanika
2. evaluacija dosega pojma „prava putnika”
3. evaluacija znanja o pravima putnika.

30

Među ispitanicima koji su odgovorili na anketu u okviru statističkog istraživanja njih 39 % smatra da su poprilično ili u cijelosti upoznati sa svojim pravima. Pritom 3,6 % ispitanika smatra da su u cijelosti upoznati sa svojim pravima, a 13,5 % ispitanika navelo je da uopće nije upoznato s njima (vidi tablicu 2. i okvir 7.). Sličan rezultat dobiven je u istraživanju koje je Eurobarometar proveo 2014. godine¹⁹, gdje je isti postotak od 39 % ispitanika smatrao da su upoznati s pravima putnika u EU-u.

Izvor: statističko istraživanje o pravima putnika koje je proveo Sud.

Osviještenost nije isto što i znanje

31

U anketu za statističko istraživanje uključen je niz pitanja za provjeru znanja putnika. Ispitanicima je predstavljena teoretska situacija petosatnog kašnjenja leta zbog poteškoća u vezi s brojem dostupnih članova posade. Ponuđeno im je 15 mogućih odgovora, od kojih je njih pet preuzeto iz uredbe o pravima putnika u zračnom prijevozu, a ostalih deset je izmišljeno. U prosjeku su ispitanici odabrali dvije od pet točnih mogućnosti.

32

Od tri najčešće odabranih mogućnosti, prva je uključena u uredbu o pravima putnika (78 % ispitanika) (vidi tablicu 3.). Na drugom i trećem mjestu najčešće odabranih mogućnosti bile su: „Nadoknada drugih nastalih troškova” i „Let do istog odredišta s drugim zračnim prijevoznikom”. Iako ni jedna od tih mogućnosti nije izričito predviđena propisima, one su među najčešćim zahtjevima koje putnici podnose prijevoznicima.

Tablica 3

Mogućnosti za koje ispitanici smatraju da na njih imaju pravo u slučaju petosatnog kašnjenja leta zbog poteškoća u vezi s brojem dostupnih članova posade (u postotcima). Svaki ispitanik mogao je odabrati pet mogućnosti, točni odgovori označeni su zelenom bojom²⁰

	Postotak odgovora %
Besplatni hrana, piće i hotelski smještaj ako je let odgođen za sljedeći dan	77,8
Nadoknada drugih nastalih troškova	54,2
Let do istog odredišta s drugim zračnim prijevoznikom	49,5
Novčana naknada u iznosu od najmanje 250 eura u slučaju kašnjenja u dolasku na vaše konačno odredište od najmanje tri sata	49,2
Besplatan prijevoz natrag do vašeg smještaja neovisno o tome koje je doba dana	45,2
Nadoknada pune cijene karte	39,3
Prijevoz do vašeg odredišta drugim prijevoznim sredstvom (vlak, autobus itd.)	29,5
Preusmjeravanje na zračnu luku koja je najbliža vašem izvornom odredištu	26,7
Popust pri kupnji hrane u duty-free dućanima	26,2
Pristup lounge salonu	25,4
Premještaj u viši putnički razred	21,4
Pravo na odabir bilo kojeg drugog termina odlaska tijekom sljedeća dva mjeseca	18,7
Besplatan telefonski poziv	17,3
Povratni let do izvornog polazišta	15,7
Psihološka pomoć	3,9

Izvor: statističko istraživanje o pravima putnika koje je proveo Sud.

Putnici teško ostvaruju svoja prava

Među pravima putnika najčešće se ističe pravo na naknadu za kašnjenje i otkazivanje putovanja

33

U slučaju dugih kašnjenja, otkazivanja putovanja i uskraćenog ukrcaja putnici imaju pravo na novčanu naknadu. Svim uredbama predviđena je naknada pod određenim okolnostima, ali te se okolnosti znatno razlikuju. Za svaki od predmetnih četiriju načina prijevoza utvrđeno je drugačije vremensko ograničenje za ostvarivanje prava na naknadu: kašnjenje od tri do četiri sata za zračni prijevoz (ovisno o udaljenosti), jedan sat za željeznički prijevoz, 90 minuta za vodni i 120 minuta za autobusni.

34

Iznos naknade znatno se razlikuje između četiriju načina prijevoza: naknada za zračni prijevoz fiksna je i iznosi od 250 eura do 600 eura (vidi tablicu 4.). Za ostale načine prijevoza naknada je povezana s cijenom karte (od 25 % do 50 %). Iznosi u uredbi o zračnom prijevozu nisu prilagođeni inflaciji jer su stupili na snagu 2004. godine. Da je iznos naknade pratio inflaciju, povećao bi se za 25 %, odnosno za kumulativnu stopu inflacije (vidi tablicu 4.).

Tablica 4

Iznos naknade za kašnjenje u zračnom prijevozu

Prijeđena udaljenost	Naknada u eurima prema Uredbi (EZ) br. 261/2004	Teoretska protuvrijednost u eurima nakon inflacije
1500 km ili manje	250	313
Više od 1500 km unutar EU-a i svi ostali letovi od 1500 km do 3500 km	400	500
Više od 3500 km	600	751

Izvor: uredbe EU-a o putnicima u zračnom prijevozu i izračun Suda.

35

Od svih deset osnovnih prava putnika, pravo na naknadu za kašnjenje i otkazivanje donosi najveće administrativno opterećenje. S njime je povezano otprilike 90 % zahtjeva za naknadu podnesenih prijevoznicima i nacionalnim provedbenim tijelima. Pitanje koje izaziva najviše sporova između prijevoznika i putnika odnosi se na uzroke kašnjenja i otkazivanja. Ako se uzrok po svojoj prirodi smatra izvanrednim, prijevoznici su oslobođeni plaćanja (osim u željezničkom prijevozu, u kojem prijevoznici moraju nadoknaditi štetu bez obzira na uzrok poremećaja u putovanju). Budući da informacije o razlozima poremećaja u putovanju nisu javno dostupne, svaki putnik mora sam osporavati takve tvrdnje. Nacionalna provedbena tijela za zračni prijevoz s kojima su obavljeni razgovori procjenjuju da su u slučaju približno 60 % zahtjeva za naknadu koje su podnijeli putnici koji nisu bili zadovoljni odgovorom zračnog prijevoznika, prema kojem je došlo do izvanrednih okolnosti, te okolnosti prekategorizirala kao okolnosti koje nisu bile izvanredne. To znači da se može dogoditi da prijevoznici nadoknade štetu jednom putniku, ali ne i drugome na tom istom letu (vidi okvir 8.).

36

Sud je od svih ispitanih prijevoznika zatražio da navedu informacije o broju primljenih pritužbi i njihovu financijskom učinku. Podatci koje je Sud dobio bili su ograničeni te na temelju njih nije bilo moguće donijeti zaključke o financijskom opterećenju povezanom s ispunjavanjem tih obveza. Relevantne informacije nisu bile dostupne jer je vrlo malen broj prijevoznika bio voljan podijeliti te podatke s Komisijom.

37

Komisija u svojem prijedlogu za ažuriranje propisa o zračnom prijevozu (vidi odlomak 4.) nastoji smanjiti troškove pomoći i isplate naknada koje snose prijevoznici, a koji proizlaze iz prava putnika. U tu je svrhu predložila da se vrijeme čekanja na temelju kojeg se ostvaruje pravo na naknadu poveća s tri na pet sati. Osim toga, predložila je da se dopušteno razdoblje smještaja ograniči na dva noćenja s maksimalnim troškom od 80 eura po noći. Međutim, taj se prijedlog temeljio na vrlo ograničenoj količini podataka koje su prijevoznici stavili Komisiji na raspolaganje.

Jamčenje primjene prava putnika otežano je u slučaju povezanih putovanja

38

Problemi koji su svojstveni povezanim putovanjima (tj. putovanjima koja se sastoje od više dijelova na koje se primjenjuje isti ugovor o prijevozu) obuhvaćaju nedostatak jasnoće kad je riječ o naknadama i organizaciji nadzora koji obavljaju nacionalna provedbena tijela. U takvim situacijama, čak i ako na pojedinim dijelovima dođe do kašnjenja koja sama po sebi ne bi prouzročila plaćanje naknade, konačna ukupna kašnjenja ipak mogu prijeći prag utvrđen u propisima. U toj je situaciji potrebna intervencija nacionalnih provedbenih tijela jer nijedan od uključenih prijevoznika ne smatra da je odgovoran za pružanje pomoći ili naknade ako nije izravno kriv za poremećaj u putovanju (vidi okvir 9.).

39

Nije jasno koje bi nacionalno provedbeno tijelo trebalo rješavati potencijalne pritužbe u takvim slučajevima. Nacionalna provedbena tijela s kojima su obavljeni razgovori navela su brojne primjere međusobnog prosljeđivanja predmeta koji se odnose na povezana putovanja. Nacionalna provedbena tijela poduzela su korake kako bi pronašla zajednički pristup tom problemu, ali njihova stajališta nisu usuglašena.

Putnici koji žele zamjenski prijevoz

40

Sud je zatražio od ispitanika da od deset osnovnih prava putnika odaberu tri koja su im najvažnija. Najčešći odgovor bio je „pravo na zamjenski prijevoz u slučaju dužeg kašnjenja, otkazanog putovanja ili uskraćenog ukrcaja” (vidi tablicu 1.)”, pri čemu je to pravo bilo prvi izbor za 42 % ispitanika. Nešto manji postotak ispitanika, njih 40 %, odlučilo se za „pravo na naknadu u slučaju dužeg kašnjenja, otkazanog putovanja ili uskraćenog ukrcaja”. Gotovo jednako važno bilo je pravo na pomoć. Za usporedbu, u anketi za otvoreno istraživanje najveća je važnost pridodana istom pravu, ali je postotak ispitanika koji su ga odabrali bio 65 % (vidi tablicu 5.).

Tablica 5

Koja prava putnici smatraju najvažnijima?

Statističko istraživanje	% odgovora
Pravo na zamjenski prijevoz u slučaju dužeg kašnjenja, otkazanog putovanja ili uskraćenog ukrcaja	41,7
Pravo na naknadu u slučaju dužeg kašnjenja, otkazanog putovanja ili uskraćenog ukrcaja	39,6
Pravo na skrb (hrana, pomoć) u slučaju dužeg kašnjenja	36,1
Pravo na naknadu u slučaju oštećenja prtljage	35,7
Pravo na povrat novca od prijevoznika u slučaju da se putovanje ne odvija prema planu	34,7
Pravo na zaštitu od diskriminacije na temelju nacionalnosti, mjesta boravišta ili invaliditeta pri uporabi javnog prijevoza	31,3
Pravo na pristup informacijama u slučaju da se putovanje ne odvija prema planu	29,9
Pravo na besplatnu pomoć za putnike sa smanjenom pokretljivošću	28,9
Pravo na pritužbu prijevozniku u slučaju nezadovoljstva uslugama koje je pružio	9,7
Pravo na pravilnu primjenu propisa na razini javnih tijela	7,2

Izvor: statističko istraživanje o pravima putnika koje je proveo Sud.

50 % putnika suočilo se sa znatnim poremećajima u putovanju, najčešće u željezničkom i zračnom prijevozu

41

Sud je u okviru statističkog istraživanja od ispitanika zatražio da navedu jesu li u posljednje dvije godine bili u situacijama u kojima su njihova putovanja otkazana ili kasnila, u kojima im je uskraćen ukrcaj ili je njihova prtljaga oštećena. Od 8961 ispitanika koji su putovali u posljednje dvije godine njih 49,5 % suočilo se s barem jednim od navedenih poremećaja u putovanju. Istraživanje je pokazalo da je najčešći oblik poremećaja u putovanju bilo kašnjenje, s kojim se suočilo 34 % osoba koje su putovale vlakom i 31 % osoba koje su putovale zrakoplovom. Nakon toga slijedi otkazivanje i gubitak ili znatno oštećenja prtljage (vidi grafikon 2.).

42

Sud je također ispitao jesu li ispitanici koji su se prethodno suočili s poremećajima u putovanju bili bolje upoznati sa svojim pravima. Sud je utvrdio da prethodno iskustvo s poremećajima u putovanju nije pokazatelj povećanja znanja o pravima putnika. Katkad poremećaj u putovanju može obuhvatiti gotovo sve moguće probleme (vidi okvir 10.).

Informacije o poremećajima u putovanju nisu javno dostupne

43

U skladu s propisima prijevoznici nisu obvezni obavještavati javnost o slučajevima poremećaja u putovanju, uz iznimku željezničkih prijevoznika, koji su obvezni svake godine objavljivati broj i vrste primljenih pritužbi, obrađene pritužbe, vrijeme potrebno za odgovor i moguće mjere za poboljšanje stanja. Prijevoznici nerado otkrivaju podatke o poremećajima u putovanjima na svojim relacijama (vidi odlomak 36.). Isto tako, ne postoji registar koji bi vodila nacionalna provedbena tijela i u kojem bi se evidentirala kašnjenja ili otkazivanja pojedinačnih linija ili broj zaprimljenih predmeta po prijevozniku ili usluzi.

Samo jedna trećina putnika pokušava ostvariti svoja prava jer ne znaju što je potrebno učiniti ili ne očekuju zadovoljavajući ishod

44

Kada dođe do poremećaja u putovanju, većina prava ne ostvaruje se automatski. Broj ljudi koji upućuju zahtjev obično je manji od broja oštećenih putnika (vidi okvir 11.). Sud je od prijevoznika s kojima su obavljeni razgovori zatražio podatke o približnom broju ljudi koji poduzimaju aktivne mjere. Željeznički i zračni prijevoznici procjenjuju da se nakon doživljenog poremećaja u putovanju prijevozniku obratila prosječno jedna trećina putnika. Ta je brojka u skladu sa statističkim istraživanjem koje je proveo Sud, pri čemu je 32 % od 4437 ispitanika koji su se suočili s određenim oblikom poremećaja u putovanju izjavilo da su se obratili prijevozniku i tražili naknadu ili drugu vrstu pomoći.

45

U okviru statističkog istraživanja 20 % putnika koji su se suočili s poremećajem u putovanju navelo je da nisu izrazili nezadovoljstvo ili poduzeli bilo kakve mjere. Na upit Suda o razlozima za njihovu pasivnost najčešće su navodili malu vjerojatnost dobivanja zadovoljavajućeg odgovora od prijevoznika. Kao što je vidljivo u grafikonu 3., drugi glavni uzroci bili su nedovoljna razina osviještenosti ili praktičnog znanja o tome koje korake poduzeti.

Način na koji se jamči primjena prava razlikuje se i ovisi o praksi u pojedinoj državi članici

Nacionalna provedbena tijela razlikuju se po svojoj strukturi i praksi jamčenja primjene prava

Struktura nacionalnih provedbenih tijela nije ujednačena i opseg njihova rada ovisi o načinu prijevoza

46

Države članice dužne su za sva četiri načina prijevoza uspostaviti nacionalna provedbena tijela koja će jamčiti usklađenost s odredbama relevantnih uredbi. Sud je utvrdio da su nacionalna provedbena tijela bila uspostavljena u svim posjećenim državama članicama. U nekim su slučajevima uspostavljena tako da budu zadužena za samo jedan način prijevoza, dok je u drugim slučajevima u njihovoj nadležnosti više načina prijevoza.

47

Nacionalna provedbena tijela za zračni, autobusni i pomorski prijevoz zadužena su za sve polaske na svom državnom području i dolaske prijevoznika iz EU-a iz zemalja izvan EU-a (poznato kao provedba na temelju teritorija). Nacionalna provedbena tijela za druge načine prijevoza zadužena su za prijevoznike koji su registrirani pod njihovom nadležnošću (poznato kao provedba na temelju prijevoznika). Problemi se mogu pojaviti kada željeznički prijevoznici polaze iz država članica koje nisu njihove države. U takvom slučaju postoji mogućnost da nacionalno provedbeno tijelo koje nadzire određenog prijevoznika neće biti ovlašteno za istraživanje događaja koji se dogodio u drugoj državi članici. Međutim, Sud je utvrdio da nadležnost nacionalnih provedbenih tijela u praksi putnicima nije vrlo jasna, a isto vrijedi i za sektore autobusnog i vodnog prijevoza. Autobusni i brodski prijevoznici s kojima je Sud obavio razgovore naveli su da nijedno nacionalno provedbeno tijelo izvan njihove države članice nije pokušalo stupiti u kontakt s njima.

48

Nadalje, može postojati dodatna razlika između međunarodnog i domaćeg prijevoza te zadaće nacionalnih provedbenih tijela mogu biti raspodijeljene između tijela lokalne vlasti. To je slučaj za putovanje autobusom u Poljskoj i Španjolskoj. Iako je na nacionalnoj razini uspostavljeno tijelo za međunarodni promet, za domaći prijevoz odgovorna su regionalna tijela vlasti, a njihova nadležnost ovisi o mjestu gdje je prijevoznik dobio dozvolu za prijevoz.

Neka nacionalna provedbena tijela ne obrađuju pojedinačne zahtjeve putnika

49

U skladu s propisima putnike je potrebno obavijestiti da je pritužbe u vezi s povredama propisa moguće podnijeti odgovarajućim nacionalnim provedbenim tijelima. U većini slučajeva putnici najprije moraju uputiti pritužbu prijevozniku i, samo ako je ishod tog postupka nezadovoljavajući, mogu je proslijediti nacionalnom provedbenom tijelu. Iako putnici možda očekuju da će nacionalno provedeno tijelo biti prvo mjesto gdje mogu podnijeti pritužbu, u mnogim slučajevima nacionalna provedbena tijela ne obrađuju pojedinačne financijske pritužbe te putnici moraju tražiti druga rješenja kako bi dobili odgovarajuću naknadu.

50

Slijedom presude Suda EU-a²¹ iz ožujka 2016. određena nacionalna provedbena tijela za zračni prijevoz smatraju da je njihova uloga isključivo jamčiti opću primjenu prava putnika (Njemačka, Italija, Finska), dok druga obrađuju i pojedinačne pritužbe. Stoga je u praksi vrlo teško provesti odredbu iz uredbe o zračnom prijevozu u skladu s kojom se putnici imaju pravo žaliti bilo kojem nacionalnom provedbenom tijelu na navodnu povredu propisa, neovisno o mjestu na kojem se ona dogodila²². Prvo nacionalno provedbeno tijelo kojem je putnik podnio zahtjev može prihvaćati pojedinačne slučajeve, dok se drugo nacionalno provedbeno tijelo kojem se pritužba prosljeđuje može baviti samo predmetima povezanima s općom provedbom.

Statistički podatci pokazuju da nacionalna provedbena tijela za zračni prijevoz obrađuju znatno veći broj zahtjeva za naknadu nego tijela za željeznički, vodni ili autobusni prijevoz

51

Općenito postoje znatne razlike u praksi koju primjenjuju različita nacionalna provedbena tijela. Primjerice, rokovi za obradu pritužbi mogu se kretati u rasponu od dva mjeseca (Poljska) do čak četiri godine (Njemačka), dok u nekim državama članicama nije utvrđen nikakav službeni rok (Finska, Francuska). Prosječno trajanje postupka u slučaju nacionalnih provedbenih tijela za zračni promet kreće se od 42 dana (Nizozemska) do više od jedne godine (Njemačka).

52

Broj sankcija koje nacionalna provedbena tijela uvode i s njima povezani novčani iznosi uvelike se razlikuju među državama članicama s obzirom na to da oni nisu propisani zakonodavstvom EU-a. U sektoru zračnog prijevoza mogu se kretati od 50 eura (Poljska) do 250 000 eura po putniku (Irska), ovisno o ozbiljnosti povrede. U Nizozemskoj je kumulativna novčana kazna za jedan zasebni slučaj dosegla visinu od milijun eura. Međutim, u deset posjećenih država članica samo nizozemsko nacionalno provedbeno tijelo za zračni prijevoz objavljuje informacije o sankcijama, zajedno s nazivom zračnog prijevoznika.

53

U slučaju većine nacionalnih provedbenih tijela za zračni prijevoz broj zaprimljenih pritužbi tijekom posljednjih triju godina bilježi povećanje (vidi tablicu 6.). Glavni je razlog zbog kojeg putnici nacionalnim provedbenim tijelima podnose zahtjeve za naknadu neslaganje u pogledu toga je li kašnjenje uistinu prouzročeno izvanrednim okolnostima (u prosjeku 45 % svih zahtjeva za naknadu), a nakon toga slijedi isto pitanje za otkazivanja (19 %).

Tablica 6

Statistički podatci o pritužbama koje je deset nacionalnih provedbenih tijela za zračni prijevoz obradilo u razdoblju 2015. – 2017.

Država članica	Ukupan broj pritužbi
	2015.	2016.	2017.
Češka Republika	370	672	934
Njemačka	2 844	3 075	3 211
Irska	719	846	981
Grčka	993	1 367	1 465
Španjolska	11 343	17 649	16 700
Francuska	6 775	5 960	6 115
Italija	5 763	6 078	3 731
Nizozemska	812	1 361
Poljska	5 402	5 980	7 226
Finska	1 434	1 845	2 015

Izvor: dostupne informacije prikupljene tijekom posjeta državama članicama.

54

Nacionalna provedbena tijela za druge načine prijevoza imaju relativno manje radno opterećenje. Dok nacionalna provedbena tijela za željeznički prijevoz često imaju veći broj slučajeva koje trebaju riješiti, nacionalna provedbena tijela za autobusni i brodski prijevoz bave se manjim brojem slučajeva. Primjerice, poljsko nacionalno provedbeno tijelo za zračni prijevoz zaprimilo je 2017. godine više od 7 000 pritužbi, dok je nacionalno provedeno tijelo za autobusni prijevoz obradilo samo četiri.

55

Sud je utvrdio da je stvarni broj pritužbi koje su putnici podnijeli željezničkim i autobusnim prijevoznicima te pružateljima usluga prijevoza vodnim putovima znatno veći od broja slučajeva koji su stigli do nacionalnih provedbenih tijela. To znači da se većina pritužbi rješava na razini prijevoznika. Katkad se u određenom sektoru primjenjuju standardi koji su u skladu s obvezama prijevoznika koje proizlaze iz propisa EU-a o pravima putnika ili koji idu korak dalje od njih te prijevoznici nastoje riješiti probleme na dobrovoljnoj osnovi.

Agencije za pomoć u ostvarivanju prava putnika i tijela za alternativno rješavanje sporova popunjavaju praznine u jamčenju primjene prava putnika koje nacionalna provedbena tijela ne pokrivaju

Tijela za alternativno rješavanje donose aspekte pregovora i kompromisa u području jamčenja primjene prava putnika

56

Osim nacionalnim provedbenim tijelima, putnici se pri traženju svojih prava mogu obratiti drugim tijelima, odnosno tijelima za alternativno rješavanje sporova, agencijama za pomoć u ostvarivanju prava putnika, europskim potrošačkim centrima²³ ili organizacijama za zaštitu potrošača. Putnici također mogu pokušati riješiti svoje slučajeve pred građanskim sudovima, osobito ako ustraju na isplati naknade.

57

Tijela za alternativno rješavanje sporova nude jednostavno, brzo i povoljno izvansudsko rješenje za sporove između potrošača i trgovaca. U skladu s Direktivom EU-a²⁴ tijela za alternativno rješavanje sporova trebala bi biti dostupna za sve vrste domaćih i prekograničnih sporova, a države članice trebale bi olakšati pristup tim tijelima. Iako u svim državama članicama postoje tijela za alternativno rješavanje sporova koja se bave općim pritužbama potrošača, prijevoznici uglavnom surađuju s tijelima za alternativno rješavanje sporova koja su nadležna za njihov način prijevoza. Mišljenja tih tijela nisu uvijek obvezujuća za prijevoznike.

58

Dok je postupak alternativnog rješavanja sporova za putnike obično besplatan, prijevoznici u nekim slučajevima moraju platiti svaki provedeni postupak, bez obzira na njegov ishod. Budući da troškovi svakog pojedinog postupka mogu biti znatno veći od iznosa naknade, neki poduzetnici s kojima su obavljeni razgovori naveli su da radije odabiru isplatu tražene naknade kako bi izbjegli postupke alternativnog rješavanja sporova.

59

Neka nacionalna provedbena tijela izrazila su mišljenje da je postupak alternativnog rješavanja sporova nespojiv s načelom prava putnika jer je cilj tijela za alternativno rješavanje sporova posredovati u pronalasku obostrano prihvatljivog rješenja, što značiti da neki putnici mogu pristati na naknadu nižu od one na koju su imali pravo.

Prava putnika dovela su do stvaranja nove poslovne grane: agencija za pomoć u ostvarivanju prava putnika

60

Agencije za pomoć u ostvarivanju prava putnika nude usluge upravljanja zahtjevima za naknadu koje putnici podnose zbog poremećaja u putovanju. Neki zračni prijevoznici naveli su da bi udio predmeta koje rješavaju agencije za pomoć u ostvarivanju prava putnika mogao biti do 50 % (vidi okvir 12.).

61

Neke agencije za pomoć u ostvarivanju prava putnika zahtijevaju znatnu naknadu za svoje postupke (do 50 % iznosa naknade). Zabilježeni su slučajevi u kojima su agencije zahtijevale naknadu od prijevoznika bez znanja putnika. Najmanje jedno nacionalno provedbeno tijelo (Grčka) i određen broj zračnih prijevoznika poduzeli su mjere za smanjenje broja zahtjeva za naknadu koje podnose agencije zahtijevajući od podnositelja pritužbe da uključe podatke o bankovnom računu glavnog putnika. Time se sprječavaju izravne isplate agencijama za pomoć u ostvarivanju prava putnika. U Grčkoj se uvođenjem tog pravila broj zahtjeva za naknadu u kojima posreduju agencije smanjio za više od 50 %.

Komisija omogućuje razmjenu iskustava između nacionalnih provedbenih tijela, ali nema ovlasti za jamčenje ujednačene primjene prava putnika

Komisija ima tek mogućnost praćenja primjene prava putnika

62

Sud je utvrdio da ovlasti Komisije ne obuhvaćaju jamčenje ujednačene primjene prava putnika u državama članicama. Stoga je uloga Komisije pratiti primjenu okvira za prava putnika te u relevantnim slučajevima pokretati postupke zbog povrede prava. Nadalje, Komisija pruža nacionalnim provedbenim tijelima platformu za razmjenu informacija i organizira sastanke nacionalnih provedbenih tijela za određene načine prijevoza. Komisija također odgovara na upite o tumačenju propisa koje su poslala nacionalna provedbena tijela.

63

Prema propisima EU-a nacionalna provedbena tijela nisu dužna izravno izvješćivati Komisiju o svojim aktivnostima. Stoga je Komisija tek u ograničenoj mjeri upoznata s općom praksom koju primjenjuju nacionalna provedbena tijela i brojem predmeta koje obrađuju. Komisija prikuplja informacije o primjeni prava putnika na temelju upita koje zaprima i informacija koje razmjenjuje s nacionalnim provedbenim tijelima.

Komisija je poduzela mjere za povećanje razine osviještenosti putnika, ali njihov je učinak bio neznatan

64

Komisija je preuzela određenu ulogu u povećanju razine osviještenosti putnika te je pokrenula kampanje za informiranje putnika o njihovim pravima. Plakati su bili istaknuti u svim zračnim lukama koje su revizori Suda obišli u svrhu provjere. Međutim, u slučaju morskih i riječnih luka te autobusnih i željezničkih postaja informacije o pravima putnika bile su slabo istaknute ili uopće nisu bile istaknute.

65

Komisija je u razdoblju 2010. – 2012. provela kampanju za podizanje razine osviještenosti u zračnom i željezničkom prijevozu. Nakon toga provedena je još jedna kampanja u razdoblju 2013. – 2015. koja je proširena na pomorski i autobusni prijevoz. Komisija je 2016. godine započela sa svojom prvom internetskom informativnom kampanjom na društvenim mrežama. Glavni cilj bio je podizanje razine osviještenosti te povećanje posjećenosti dijela portala „Vaša Europa” koji se odnosi na prava putnika, kao i broja preuzimanja aplikacije za prava putnika. Dosadašnji rezultati pokazuju da je portal imao gotovo 400 000 posjeta, a kampanjom je informirano dodatnih 40 milijuna osoba. Do sredine 2018. godine aplikacija je preuzeta 240 000 puta.

66

Ni aplikacije ni internetske stranice portala „Vaša Europa” ne sadržavaju praktične smjernice za putnike o tome kako postupiti tijekom poremećaja u putovanju, kontaktirati prijevoznike ili podnijeti zahtjev za naknadu. Informacije koje su putnicima pružene tim kanalima nužne su i u pravilu točne, ali pojedinosti koje su korisnicima potrebne kada se suoče s poremećajem u putovanju nisu dostupne.

Zaključci i preporuke

67

Predanost EU-a pravima putnika neupitna je uzimajući u obzir da su relevantnim propisima obuhvaćeni glavni načini javnog prijevoza, i to u većoj mjeri nego u zemljama čija je pravila Sud ispitao za usporedbu. Međutim, putnici nisu dovoljno upoznati sa svojim pravima te ih često ne ostvaruju zbog problema s jamčenjem njihove primjene.

EU se zalaže za prava putnika, ali i dalje postoje brojni izazovi u pogledu njihove primjene

68

Pravima putnika u EU-u pruža se sveobuhvatan okvir u korist putnika. Međutim, Sud je uočio određene dobre prakse koje se primjenjuju u zemljama izvan EU-a kojima bi se, da se primjenjuju u Europi, mogla dodatno poboljšati kvaliteta prava putnika u EU-u (vidi odlomke 15. i 16.).

69

Prava putnika katkad su nejasna i ograničena zbog odstupanja u propisima. Prava na pomoć, naknadu, informacije i preusmjeravanje razlikuju se ovisno o uredbi za pojedini način prijevoza (vidi odlomke 17. – 27.).

1. preporuka – Povećanje usklađenosti okvira EU-a za prava putnika

Kako bi se zajamčila najveća moguća zaštita putnika u svim načinima prijevoza, Komisija bi do kraja 2020. godine s ciljem utvrđivanja najbolje prakse trebala provesti analizu razlika između važećih uredbi o pravima putnika, s naglaskom na deset osnovnih prava putnika. U tu je svrhu potrebno uzeti u obzir i trenutačnu međunarodnu praksu.

70

Ostvarivanje prava putnika otežano je jer putnici, prijevoznici i nacionalna provedbena tijela, kao i nacionalni sudovi, imaju prostora za različito tumačenje odredbi uredba te pojmovi informacija, pomoći, skrbi i uvjeta za preusmjeravanje nisu dovoljno definirani u tim uredbama. Osim toga, brojnim ograničenjima nadležnosti nacionalnih provedbenih tijela i odstupanjima koja su predviđena propisima znatno se ograničava područje primjene prava putnika (vidi odlomke 38. – 45.).

2. preporuka – Povećanje jasnoće okvira EU-a za prava putnika

Kako bi se bolje zaštitilo putnike tijekom poremećaja u putovanju, Komisija bi do kraja 2020. godine trebala objaviti dodatne ili druge odgovarajuće smjernice u kojima se definiraju:

1. minimalni standardi u pogledu informacija koje je potrebno pružiti putnicima koji se suočavaju s poremećajem u putovanju
2. obveze prijevoznika u pogledu osiguravanja preusmjeravanja, uključujući uporabu zamjenskih prijevoznika.

71

Da bi mogli ostvariti korist od okvira za prava putnika u slučaju poremećaja u putovanju, putnici moraju poduzeti određene korake. Da bi to mogli učiniti, putnici moraju biti upoznati sa svojim pravima. Unatoč naporima koje je Komisija uložila, razina osviještenosti o tim pravima i dalje je relativno niska. Provedene su kampanje za podizanje razine osviještenosti koje su bile usmjerene na postojanje prava putnika, ali u okviru njih se moglo pružiti više praktičnih smjernica o tome kako postupiti u slučaju poremećaja u putovanju.

72

Ne postoji registar o učestalosti ili razlozima poremećaja u putovanju po načinima prijevoza ili prijevoznicima na europskoj razini. Nacionalna provedbena tijela obično ne provjeravaju i ne objavljuju informacije o relacijama ili prijevoznicima s najčešće zabilježenim poremećajima u putovanju (vidi odlomke 28. – 32.).

3. preporuka – Povećanje razine osviještenosti putnika

Kako bi se povećala razina osviještenosti o pravima putnika, Komisija bi do kraja 2019. godine trebala:

1. poduzeti mjere za poticanje i koordiniranje pokretanja kampanja za podizanje razine osviještenosti koje će provoditi nacionalna provedbena tijela i pritom poticati uključivanje prijevoznika i drugih dionika kako bi se kampanjama postigla informiranost na široj razini
2. pripremiti vodič za putnike o načinu ostvarivanja njihovih prava u praksi. Vodič bi mogao uključivati upućivanja na sudsku praksu i obrazac zahtjeva za naknadu koji će se predstaviti prijevoznicima i nacionalnim provedbenim tijelima
3. predložiti da nacionalna provedbena tijela izvješćuju o učestalosti i uzrocima poremećaja u putovanju te relacijama na kojima se oni najčešće događaju, u okviru svojeg područja nadležnosti.

73

U okviru postojećeg sustava obrade zahtjeva za naknadu milijuni zahtjeva podnose se i obrađuju na pojedinačnoj osnovi. Međutim, postupci koje prijevoznici i nacionalna provedbena tijela primjenjuju kao odgovor na pojedinačne zahtjeve za naknadu nisu transparentni. Može doći do različitog postupanja prema putnicima koji su se suočili s istim poremećajem u putovanju, a da oni to i ne znaju jer se razlozi prekida ne objavljuju javno. Iznos naknade nije usklađen s nabavnom vrijednošću (vidi odlomke 33. – 37.).

4. preporuka – Povećanje djelotvornosti okvira za prava putnika

Kako bi se povećala djelotvornost okvira za prava putnika te odgovorilo na preostale izazove u pogledu jamčenja njihove primjene, Komisija bi do kraja 2021. godine pri razmatranju svojih prijedloga izmjena postojećih propisa trebala riješiti pitanja navedena u nastavku. To bi trebalo uključivati sljedeće:

1. utvrđivanje minimalnih standarda za pomoć i skrb. Minimalni pragovi trebali bi ovisiti o trajanju poremećaja u putovanju i načinu prijevoza koji je korišten. Primjerice, minimalni iznos koji se dodjeljuje putnicima u zračnom prijevozu za skrb mogao bi odgovarati vrijednosti od 10 % srednjeg iznosa naknade (trenutačno 350 eura). Za ostale načine prijevoza iznos bi se mogao ograničiti na 50 % iznosa koji se dodjeljuje u zračnom prijevozu
2. smanjenje broja odstupanja kojima se ograničava primjena propisa
3. obvezivanje prijevoznika na to da u roku od 48 sati od poremećaja u putovanju izdaju obavijest o uzrocima tog prekida, osobito o tome je li prouzročen izvanrednim okolnostima
4. obvezivanje prijevoznika na to da automatski (bez posebnog zahtjeva) isplaćuju naknadu putnicima koji su u trenutku kupnje karte naveli potrebne informacije
5. uvođenje mehanizma za usklađivanje iznosa naknade s nabavnom vrijednošću.

Način na koji se jamči primjena prava razlikuje se i ovisi o praksi u pojedinoj državi članici

74

Jamčenje primjene propisa ključno je za uspješnost cjelokupnog okvira. Putnicima su potrebna djelotvorna nacionalna provedbena tijela. Trenutačno se njihov pristup jamčenju primjene prava pojedinačnih putnika razlikuje ovisno o načinu prijevoza i državi članici.

75

Najčešća je aktivnost nacionalnih provedbenih tijela reagiranje na pritužbe koje su podnijeli nezadovoljni putnici. Međutim, neka nacionalna provedbena tijela nemaju mogućnost obrade pojedinačnih zahtjeva za naknadu. Ovlasti nacionalnih provedbenih tijela za sankcioniranje prijevoznika razlikuju se: neka nacionalna provedbena tijela uopće ne mogu izdavati kazne, dok druga mogu, čak i u velikim iznosima (vidi odlomke 46. – 55.).

76

Komisija nema ovlasti koje bi joj omogućile da zajamči cjelovitu primjenu propisa o pravima putnika. Uloga je Komisije da prati primjenu okvira za prava putnika te su zahvaljujući tome pružena pojašnjenja propisa, ali to nije dovelo do ujednačene primjene prava putnika na razini cijele Europe i u svim četirima načinima javnog prijevoza (vidi odlomke 62. – 66.).

5. preporuka – Dodatno osnaživanje nacionalnih provedbenih tijela i jačanje ovlasti Komisije

Kako bi se osnažila nacionalna provedbena tijela i ojačala uloga koju ona imaju u pružanju potpore putnicima i pritom zajamčila pravilna primjena prava putnika, Komisija bi do kraja 2021. godine pri razmatranju svojih prijedloga izmjena postojećih propisa trebala riješiti pitanja navedena u nastavku. To bi trebalo uključivati sljedeće:

1. nacionalnim provedbenim tijelima trebalo bi staviti na raspolaganje dodatne instrumente za jamčenje primjene prava putnika kao što su:
   1. primjena načela provedbe na temelju teritorija
   2. praćenje politika prijevoznika u području pomoći, skrbi, informacija i preusmjeravanja
   3. obrada zahtjeva za naknadu koje podnose pojedinačni putnici
   4. sankcioniranje prijevoznika zbog uskraćivanja pomoći, skrbi i informacija.
2. Komisija bi trebala moći prikupiti potrebne informacije od nacionalnih provedbenih tijela kako bi dobila sveobuhvatan uvid u stanje jamčenja primjene prava i imati ovlasti za provedbu kontrole kvalitete prakse koju nacionalna provedbena tijela primjenjuju u svrhu jamčenja primjene prava putnika.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana Ivanova, na sastanku održanom u Luxembourgu 3. listopada 2017.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda George Pufan, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Patrick Weldon, ataše u njegovu uredu Mircea Radulescu, glavni rukovoditelj Pietro Puricella, voditelj radnog zadatka Erki Must, revizorice Aleksandra Klis-Lemieszonek, Zuzana Gullova, Marjeta Leskovar i Annekatrin Langer te asistentica u tajništvu Petra Karkosova. Jezičnu podršku pružili su Zuzanna Filipski i Richard Moore.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2018.

PDF	ISBN 978-92-847-1277-9	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/73117	QJ-AB-18-028-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-1266-3	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/129408	QJ-AB-18-028-HR-Q

© Europska unija, 2018.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: https://publications.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.