Os passageiros da UE dispõem de amplos direitos, mas ainda precisam de lutar por eles

Síntese

Acerca dos direitos dos passageiros

I

Nos últimos 20 anos, registou-se um crescimento extraordinário do número de viagens em todos os modos de transporte na Europa. Em resposta, a União Europeia tomou medidas com o objetivo de garantir um nível mínimo de proteção aos passageiros nos quatro modos de transporte público: aéreo, ferroviário, marítimo e de autocarro. Em 2011, a Comissão definiu 10 princípios que constituem o núcleo duro dos direitos dos passageiros, comuns a todos os modos de transporte. Os direitos dos passageiros estão consagrados em regulamentos relativos aos quatro modos de transporte público. A extensão da cobertura e as regras específicas diferem de um regulamento para outro.

Como foi realizada a auditoria do Tribunal

II

O Tribunal avaliou até que ponto os direitos dos passageiros se encontram efetivamente protegidos, analisando se:

• o âmbito e o alcance dos regulamentos protegeram efetivamente os direitos dos passageiros e se, na verdade, estes se tornaram uma realidade;
• os direitos dos passageiros foram efetivamente respeitados.

III

O Tribunal realizou entrevistas com a Comissão e visitou 10 Estados-Membros: República Checa, Alemanha, Irlanda, Grécia, Espanha, França, Itália, Países Baixos, Polónia e Finlândia. O âmbito da auditoria incluiu o transporte aéreo em todos os Estados-Membros, ao passo que o transporte ferroviário, fluvial/marítimo e de autocarro apenas foi abrangido em alguns deles. Realizaram-se igualmente dois inquéritos aos passageiros, a fim de avaliar o grau de sensibilização e conhecimento dos direitos dos passageiros.

Constatações do Tribunal

IV

Os principais modos de transporte público estão cobertos pelos regulamentos, o que torna este quadro regulamentar único a nível mundial. Contudo, muitos passageiros não estão suficientemente cientes dos seus direitos e frequentemente não os fazem valer devido a problemas de aplicação da lei.

V

O Tribunal registou a existência de boas práticas em países terceiros, que, se aplicadas na Europa, podem melhorar ainda mais a qualidade dos direitos dos passageiros na UE. Os 10 direitos essenciais destinam-se a proteger todos os passageiros que viajam nos quatro modos de transporte público. A extensão da cobertura da proteção depende do modo específico de transporte utilizado.

VI

São numerosas as disposições dos regulamentos que se prestam a interpretações diferentes. Os conceitos de informação, assistência e condições de reencaminhamento não se encontram suficientemente definidos nos regulamentos. O montante da indemnização não mantém o valor de compra. Além disso, as numerosas limitações à competência dos organismos nacionais de execução e as derrogações previstas nos regulamentos restringem significativamente a cobertura dos direitos dos passageiros.

VII

Para beneficiarem do conjunto de direitos que lhes assistem, é preciso que os passageiros estejam cientes dos mesmos. No entanto, o nível de sensibilização permanece relativamente baixo. As campanhas de sensibilização têm-se centrado na existência dos direitos dos passageiros, mas poderiam ter fornecido mais informações concretas sobre o que fazer em caso de perturbações da viagem.

VIII

O sistema atual de tratamento das indemnizações implica uma carga administrativa significativa tanto para as transportadoras como para os passageiros, uma vez que está em causa a apresentação e o tratamento individual de milhões de reclamações. Os procedimentos seguidos pelas transportadoras e organismos nacionais de execução para responder às reclamações individuais não são transparentes. Passageiros que fazem a mesma viagem e são afetados por uma perturbação podem ser tratados de formas diferentes.

IX

A execução dos regulamentos cabe aos organismos nacionais de execução. Atualmente, a sua abordagem relativamente à execução em matéria dos direitos dos passageiros varia consoante o modo de transporte e o Estado-Membro. Na maioria dos casos, os organismos nacionais de execução reagem às reclamações que recebem de passageiros insatisfeitos.

X

O acompanhamento da aplicação do quadro dos direitos dos passageiros realizado pela Comissão levou a uma clarificação dos regulamentos. No entanto, o facto de a Comissão não dispor de um mandato para garantir a execução dos direitos dos passageiros deu origem a aplicações divergentes desses direitos.

Recomendações do Tribunal

XI

O Tribunal formula uma série de recomendações sobre: a melhoria da coerência, clareza e eficácia do quadro em matéria de direitos dos passageiros; o aumento da sensibilização dos passageiros; o reforço das competências dos organismos nacionais de execução e do mandato da Comissão. Apresenta igualmente 10 sugestões com vista a tentar melhorar a experiência de viagem de todos os passageiros.

Introdução

O conceito de direitos dos passageiros

01

Nos últimos 20 anos, registou-se um crescimento extraordinário do número de viagens em todos os modos de transporte. Em resposta, a União Europeia tomou medidas com o objetivo de garantir um nível mínimo de proteção aos passageiros nos quatro modos de transporte público: aéreo, ferroviário, fluvial/marítimo e de autocarro¹.

02

Para ajudar os cidadãos da UE a gozar plenamente dos seus direitos enquanto consumidores, em 2011, na sua Comunicação ao Parlamento e ao Conselho², a Comissão resume os 10 princípios que constituem o núcleo duro dos direitos dos passageiros, comuns a todos os modos de transporte (ver quadro 1).

Quadro 1

10 direitos essenciais dos passageiros na UE

1.Direito à não discriminação no acesso aos transportes	Proteção contra a discriminação direta ou indireta com base na nacionalidade, residência, deficiência ou mobilidade reduzida.
2.Direito à mobilidade	Acessibilidade e assistência sem custos suplementares para os passageiros portadores de deficiência e para os passageiros com mobilidade reduzida (PMR).
3.Direito à informação	Direito à informação antes da compra e nas várias fases da viagem, nomeadamente em caso de perturbações.
4.Direito a renunciar à viagem em caso de perturbações	Direito de rescindir o contrato e ao reembolso do preço do bilhete por atrasos consideráveis, cancelamento de viagem ou recusa de embarque.
5.Direito ao cumprimento do contrato de transporte em caso de perturbação	Direito a transporte/serviço de transporte alternativo o mais rapidamente possível, ou a nova reserva em caso de atrasos consideráveis, cancelamento de viagem ou recusa de embarque.
6.Direito a assistência em caso de atraso ou cancelamento	Um nível mínimo de assistência em caso de atrasos consideráveis.
7.Direito a indemnização em determinadas circunstâncias	Indemnização financeira em caso de atrasos consideráveis, viagens canceladas e recusa involuntária de embarque em viagem aérea.
8.Direito a que a transportadora assuma a responsabilidade pelos passageiros e respetiva bagagem	Responsabilidade e indemnização, por exemplo, morte ou ferimento de passageiros e danos à bagagem.
9.Direito a um sistema rápido e acessível de tratamento de reclamações	Direito de apresentar reclamações a uma transportadora em caso de insatisfação com o serviço prestado. Possibilidade de apresentação, subsequente, de reclamações junto do organismo nacional de execução competente.
10.Direito à plena aplicação e ao cumprimento efetivo da legislação da UE	Direito a contar com a correta aplicação dos direitos dos passageiros da UE por parte das transportadoras. A aplicação das regras da UE pelos organismos nacionais de execução deverá ocorrer através de sanções eficazes, proporcionadas e dissuasivas em caso de infrações.

Fonte: COM (2011) 898 final.

Regulamentar e fazer cumprir os direitos dos passageiros da UE

03

Os direitos dos passageiros estão consagrados em regulamentos relativos aos quatro modos de transporte público. Embora os 10 direitos essenciais dos passageiros sejam os mesmos para todos os modos de transporte, as regras aplicadas e o grau de proteção dos passageiros variam entre os diferentes modos de transporte. Os direitos dos passageiros podem ser divididos entre aqueles que se aplicam aos passageiros em todas as viagens, como o direito à mobilidade ou o direito à informação, e aqueles aplicáveis apenas quando os planos de viagem sofrem perturbações, como os direitos de assistência ou indemnização.

Direitos dos passageiros dos transportes aéreos

04

O regulamento³ relativo aos direitos dos passageiros no transporte aéreo aplica-se aos passageiros que partem de um aeroporto num Estado-Membro, independentemente da origem da transportadora, ou de um aeroporto de um país terceiro com destino a um aeroporto num Estado-Membro, mas apenas se a transportadora for uma transportadora da UE. Os direitos dos passageiros aplicáveis às pessoas com deficiência e às pessoas com mobilidade reduzida (PMR) no transporte aéreo estão cobertos por um regulamento distinto [Regulamento (CE) n.º 1107/2006⁴]⁵. Em 2013, a Comissão propôs uma reformulação⁶ que deveria reforçar e esclarecer os direitos dos passageiros dos transportes aéreos, reduzindo simultaneamente o custo da aplicação do regulamento para as transportadoras aéreas. No entanto, à data da auditoria, a proposta ainda não tinha sido adotada.

Direitos dos passageiros dos transportes ferroviários

05

O regulamento⁷ relativo aos direitos dos passageiros dos serviços ferroviários aplica-se às viagens e serviços ferroviários na UE fornecidos por uma ou mais empresas ferroviárias titulares de licença. Em 2017, a Comissão propôs uma reformulação do regulamento⁸ com vista a reforçar e esclarecer os direitos dos passageiros dos serviços ferroviários. A proposta de reformulação encontra-se ainda em processo de exame legislativo.

Direitos dos passageiros no transporte fluvial/marítimo

06

O regulamento⁹ relativo aos direitos dos passageiros no transporte fluvial/marítimo aplica-se aos passageiros que partem de um porto num Estado-Membro, independentemente da origem da transportadora, ou de um porto de um país terceiro com destino a um porto num Estado-Membro, desde que o serviço seja prestado por uma transportadora da UE.

Direitos dos passageiros no transporte de autocarro

07

O regulamento¹⁰ relativo aos direitos dos passageiros no transporte de autocarro aplica-se aos serviços regulares de autocarros e aos dedicados ao turismo. O ponto de embarque deve situar-se num Estado-Membro e a distância prevista do serviço deve ser de 250 km ou mais. Até março de 2021, os Estados-Membros podem derrogar a maioria das disposições do referido regulamento, uma vez que a maioria dos serviços domésticos não tem de ser incluída no seu âmbito de aplicação.

08

Os quatro regulamentos preveem a criação, pelos Estados-Membros, de organismos nacionais de execução, encarregados de garantir a correta aplicação das suas disposições. Os passageiros podem apresentar reclamações relativas a infrações aos regulamentos à transportadora ou diretamente aos organismos nacionais de execução. A Comissão não desempenha um papel direto na garantia da aplicação dos direitos dos passageiros.

Âmbito e método da auditoria

09

Embora os recursos financeiros da UE atribuídos aos direitos dos passageiros sejam mínimos, o Tribunal decidiu realizar uma auditoria visto que se trata de uma das políticas emblemáticas que a União Europeia aplica diretamente aos seus cidadãos. A Comissão considera que a legislação sobre os direitos dos passageiros é um dos seus grandes sucessos em matéria de capacitação dos consumidores. Tendo em conta que decorreram praticamente 15 anos desde a entrada em vigor do primeiro regulamento sobre os direitos dos passageiros no transporte aéreo, decidimos analisar o estado atual da aplicação do quadro dos direitos dos passageiros.

10

Nesta auditoria o Tribunal determinou até que ponto os direitos dos passageiros se encontram efetivamente protegidos na União Europeia. Para o efeito, analisou se:

• o âmbito e o alcance dos regulamentos protegeram efetivamente os direitos dos passageiros e se, na verdade, estes se tornaram uma realidade;
• os direitos dos passageiros foram efetivamente respeitados.

11

O Tribunal realizou entrevistas com a unidade competente da Direção-Geral da Mobilidade e dos Transportes, bem como com várias associações e organizações europeias de passageiros.

12

Foram efetuados dois inquéritos para avaliar a sensibilização e o conhecimento dos cidadãos da UE sobre os direitos dos passageiros, bem como para recolher as suas impressões sobre as suas experiências na qualidade de passageiros:

1. um inquérito estatístico, a 10 350 cidadãos, escolhidos aleatoriamente, dos 10 Estados-Membros visitados durante a auditoria (ver ponto 12). Este inquérito foi realizado entre novembro de 2017 e janeiro de 2018 através de uma ferramenta em linha, utilizando uma amostra estatisticamente representativa;
2. um inquérito aberto, acessível gratuitamente no sítio Internet do Tribunal, contendo as mesmas perguntas e uma opção adicional para a partilha de experiências de viagem. Esta ferramenta esteve disponível entre dezembro de 2017 e janeiro de 2018, tendo 1 581 pessoas aproveitado a oportunidade para manifestar as suas opiniões sobre os direitos dos passageiros.

13

No presente relatório, o Tribunal recorreu sobretudo aos resultados do inquérito estatístico, uma vez que é representativo da população da UE. O inquérito aberto permitiu obter exemplos reais de perturbações nas viagens. Tratando-se de um inquérito anónimo, foram atribuídos nomes fictícios aos inquiridos. Além disso, com base na sua própria experiência e na dos passageiros, o Tribunal propõe 10 sugestões para a melhoria das viagens dos passageiros (ver anexo I).

14

O Tribunal visitou 10 Estados-Membros: República Checa, Alemanha, Irlanda, Grécia, Espanha, França, Itália, Países Baixos, Polónia e Finlândia¹¹. Realizaram-se entrevistas com os organismos nacionais de execução e as principais transportadoras de cada modo de transporte. No que diz respeito aos modos de transporte cobertos, o transporte aéreo foi abrangido nos 10 Estados-Membros visitados. O transporte ferroviário foi abrangido em França, na Alemanha, Espanha, Itália, Países Baixos e Polónia, o transporte de autocarro na República Checa, Alemanha, Espanha, Itália e Polónia e o transporte fluvial/marítimo na Grécia, Irlanda, Itália e Finlândia. No total, foram entrevistados 21 organismos nacionais de execução e 27 transportadoras.

Observações

A UE está empenhada em respeitar os direitos dos passageiros, mas ainda subsistem numerosos desafios ao nível da sua aplicação

Existem igualmente práticas amigas dos passageiros fora do quadro da UE

15

Para contextualizar os esforços da UE em matéria de proteção dos passageiros, o Tribunal comparou o conjunto dos direitos dos passageiros na UE com os aplicados no Canadá, na Nova Zelândia, nos EUA e no Brasil. Constatou que, na maioria dos casos, as regras da UE são mais estritas e mais específicas, uma vez que abrangem, a diversos níveis, a totalidade dos 10 direitos essenciais dos passageiros (ver quadro 1).

16

O Tribunal concluiu igualmente que, ao contrário da UE, os direitos dos passageiros nem sempre se encontram definidos na legislação relativa aos quatro modos de transporte. Nos países que serviram de comparação, a proteção dos passageiros assenta frequentemente em acordos voluntários entre transportadoras. Em alguns domínios específicos, como as regras para o transporte de pessoas com mobilidade reduzida, pessoas sem mobilidade e a proteção da bagagem, as regras em países terceiros vão mais longe do que na UE (ver caixa 1).

Os direitos dos passageiros da UE são por vezes pouco claros

Direito à informação: é necessária maior clareza

17

Os passageiros têm o direito à informação antes, durante e em certos casos, após a viagem. No caso de perturbações da viagem (cancelamentos, atrasos consideráveis), os passageiros devem ser informados sobre a natureza da perturbação e o provável impacto na programação da sua viagem. Embora os regulamentos relativos aos transportes de autocarro e fluvial/marítimo estabeleçam um prazo de 30 minutos para as transportadoras fornecerem informações aos passageiros em espera, esse prazo não existe no caso das transportadoras aéreas e ferroviárias (ver caixa 2).

O direito à assistência não está bem definido

18

O direito à assistência¹² pressupõe que os passageiros têm direito a um nível mínimo de assistência em caso de perturbação da viagem. A forma específica que a assistência pode revestir depende do que as transportadoras estão preparadas para oferecer. Além disso, não estão previstas multas específicas nos regulamentos aplicáveis aos direitos dos passageiros na UE caso as operadoras ignorem a sua obrigação de prestar assistência. A duração do atraso que confere aos passageiros o direito de assistência varia entre os modos de transporte: 2-4 horas no caso transporte aéreo, 60 minutos no transporte ferroviário e 90 minutos no transporte fluvial/marítimo ou de autocarro. Os regulamentos relativos aos transportes ferroviário e aéreo não especificam o número de noites ou um limite máximo para os custos de alojamento. Foram introduzidos limites máximos nos regulamentos relativos ao transporte fluvial/marítimo e de autocarro, que excluem também qualquer assistência em caso de circunstâncias extraordinárias (ver caixa 3).

19

Os termos «refeição ligeira», «refeições» ou «bebidas» são profusamente utilizados nos regulamentos, mas não estão definidos, pelo que os passageiros não sabem o que esperar das transportadoras. Por vezes, mesmo quando é efetivamente prestada assistência pelas transportadoras, a adequação e a qualidade podem não ser suficientes para responder às necessidades dos passageiros sujeitos a perturbações nas viagens. Pode ficar-se meramente por um vale de 3 euros para bebidas no aeroporto ou por uma garrafa de água oferecida num comboio com um atraso de várias horas.

Os PMR desconhecem os serviços que podem esperar

20

Os PMR constituem um grupo de passageiros com necessidades especiais. Para poderem viajar sem restrições desnecessárias, necessitam de informações suficientes sobre as condições de viagem e as modalidades práticas, tanto a bordo como nos pontos de partida. Recorre-se nos regulamentos a uma terminologia vaga relativamente ao momento e formato das informações fornecidas aos PMR, tais como «em formatos adequados e acessíveis»¹³ ou «utilizando os meios alternativos adequados»¹⁴.Devidos a este tipo de problemas, os direitos das PMR muitas vezes não são aplicados (ver caixa 4).

Os regulamentos relativos aos direitos dos passageiros deixam uma grande margem para interpretação

21

Todas as partes interessadas consultadas partilharam a opinião de que o grau de clareza dos regulamentos é insuficiente, conduzindo a interpretações restritivas por parte das operadoras e à incerteza sobre o tratamento dos casos por parte dos organismos nacionais de execução. Desde que o regulamento relativo aos transportes aéreos entrou em vigor, foram analisados pelo Tribunal de Justiça Europeu (TJE) cerca de 180 processos, visando esclarecer os significados de atraso, circunstâncias extraordinárias, problemas técnicos, hora de chegada, etc. Além disso, tanto as transportadoras como os organismos nacionais de execução apresentaram exemplos em que os tribunais nacionais proferiram decisões contrárias sobre os mesmos assuntos.

22

A fim de explicar os acórdãos do TJE a todas as partes interessadas, a Comissão emitiu várias notas explicativas e orientações interpretativas.¹⁵ Publicou igualmente um resumo dos acórdãos mais relevantes do TJE, mais recentemente, em julho de 2015.¹⁶ No entanto, os organismos nacionais de execução e as transportadoras salientaram que ainda não se concretizou a aplicação uniforme dos regulamentos, uma vez que os conceitos de assistência, de reencaminhamento em condições comparáveis e de condições de indemnização ainda não são aplicados de modo uniforme.

Os direitos dos passageiros da UE dependem das transportadoras e estão limitados por derrogações

Direito ao cumprimento do contrato de transporte: os passageiros dependem das ações das transportadoras

23

Em caso de atrasos consideráveis, partidas canceladas ou recusa de embarque, os passageiros devem poder escolher entre o reembolso do preço do bilhete ou o transporte alternativo em condições comparáveis. No transporte aéreo, o reencaminhamento só é aplicável em caso de cancelamento ou de recusa de embarque; não é disponibilizado em casos de atrasos consideráveis. Noutros modos de transporte, o direito de reencaminhamento é assegurado se o atraso esperado à chegada ou à partida for de, pelo menos, 60 minutos, no transporte ferroviário, 90 minutos no transporte por via fluvial/marítima e 120 minutos no transporte de autocarro. No entanto, ao abrigo dos atuais regulamentos da UE, não estão previstas multas específicas caso as transportadoras não proporcionem o reencaminhamento dentro de um prazo razoável (ver caixa 5).

24

O reencaminhamento deve ser realizado em condições comparáveis. No entanto, nos atuais regulamentos da UE, não existem orientações quanto à definição de condições comparáveis. Por exemplo, os organismos nacionais de execução deram conta de diversos casos de viagens de autocarro demasiado longas oferecidas pelas companhias aéreas e ferroviárias, por exemplo, entre Paris e Madrid (1 250 km) ou entre Milão e a Catânia (1 400 km, incluindo um trajeto de ferryboat).

25

O Tribunal constatou várias situações em que os passageiros poderiam ter sido reencaminhados de imediato, se transportados numa classe de serviços diferente ou por outra operadora do mesmo modo de transporte. No entanto, as transportadoras evitam essas soluções por razões financeiras. Este facto pode conduzir a longos períodos de espera para os passageiros, uma vez que estes são reencaminhados para uma solução operada pela transportadora original na mesma classe de serviços (ver o caixa 6), que pode estar disponível apenas vários dias depois.

As derrogações aos regulamentos significam que numerosos passageiros ficam sem proteção

26

Nos termos do regulamento relativo ao transporte ferroviário, os Estados-Membros podem, até 2024, usufruir de derrogações relativamente à maioria dos direitos dos passageiros. As derrogações dizem respeito principalmente a partidas regionais e locais. Em 2017, apenas cinco Estados-Membros¹⁷ aplicavam o regulamento na íntegra, o que significa que 90% dos utilizadores de transportes ferroviários na Europa não beneficiam da maioria dos seus direitos de passageiros da UE¹⁸. Os serviços internacionais, caso uma parte significativa da viagem decorra fora da UE, ainda que operados por uma transportadora da UE, também estão atualmente excluídos do regulamento.

27

A maioria das disposições do regulamento relativo ao transporte de autocarro aplica-se a serviços regulares com um percurso de serviço previsto igual ou superior a 250 km. Existem diferentes interpretações sobre a medição desses 250 quilómetros. Alguns organismos nacionais de execução e transportadoras tomam a extensão total do percurso como base para a medição, ficando assim abrangidos os passageiros que viajam entre dois pontos do mesmo percurso ainda que a sua viagem seja inferior a 250 km. Outras transportadoras consultadas presumiam que a cobertura só se aplicava se a distância percorrida pelo titular do bilhete fosse de, pelo menos, 250 km.

Os passageiros não conhecem bem os seus direitos

O nível de sensibilização não se alterou, mas o número de pessoas que ouviram falar dos direitos dos passageiros é maior.

28

No inquérito estatístico, o Tribunal perguntou aos inquiridos se, nos últimos 2 anos, tinham viajado de avião, recorrido a um serviço ferroviário de longa distância, a um ferryboat ou a um navio de cruzeiro, ou efetuado viagens de longo curso em autocarro. As respostas mostram que a maioria dos europeus, 86%, viaja bastante, sendo que apenas 13% dos inquiridos não tiveram qualquer experiência de viagem de longa distância nos últimos 2 anos. A percentagem global dos diferentes modos de transporte utilizados consta do gráfico 1. A frequência de viagem mais comum, 34%, é de 2 a 5 vezes por ano; 84% dos inquiridos viajam mais de uma vez por ano (ver o questionário completo no anexo II).

29

Vários aspetos dos direitos dos passageiros exigem um comportamento ativo, por exemplo, pedir assistência ou indemnização. Assim, é preciso que os passageiros estejam cientes dos seus direitos. A fim de avaliar o nível de sensibilização entre os europeus, o inquérito estatístico do Tribunal incluiu três tipos de medição:

1. avaliação da sensibilização referida pelo próprio;
2. avaliação do âmbito da expressão «direitos dos passageiros»;
3. avaliação do conhecimento dos direitos dos passageiros.

30

No inquérito estatístico, 39% dos inquiridos consideraram estar bastante cientes ou totalmente cientes dos direitos dos passageiros. Enquanto 3,6% consideram estar totalmente cientes dos seus direitos, 13,5% declararam não ter qualquer conhecimento dos mesmos (ver quadro 2 e caixa 7). Foi obtido um resultado semelhante no relatório do Eurobarómetro de 2014¹⁹, no qual os mesmos 39% dos inquiridos consideraram estar cientes dos direitos dos passageiros da UE.

Fonte: Inquérito estatístico do TCE aos passageiros.

Sensibilização não significa conhecimento

31

O inquérito estatístico incluía uma série de perguntas destinadas a testar o conhecimento dos passageiros. Era apresentada aos inquiridos uma situação hipotética de um atraso de 5 horas num voo devido a problemas de pessoal da companhia aérea. Eram apresentadas 15 opções, cinco das quais constam do regulamento relativo aos direitos dos passageiros no transporte aéreo, sendo as outras 10 fictícias. Em média, os inquiridos selecionaram duas das cinco opções corretas.

32

Entre as três opções mais selecionadas, a primeira consta do regulamento relativo aos direitos dos passageiros (78% dos inquiridos) (ver quadro 3). As segunda e terceira opções preferidas foram: «Reembolso de outras despesas justificadas» e «Um voo com uma companhia aérea diferente para o mesmo destino.» Embora nenhuma das duas esteja expressamente prevista no regulamento, figuram entre os pedidos mais comuns apresentados pelos passageiros às transportadoras.

Quadro 3

Percentagem das opções selecionada pelos inquiridos para o que acreditam ser os seus direitos no caso de um atraso igual ou superior a cinco horas num voo devido a problemas de pessoal da companhia aérea. Cada inquirido podia selecionar cinco opções, estando as respostas corretas assinaladas a verde²⁰

	Percentagem das respostas
Refeições, bebidas e alojamento gratuitos em hotel caso o atraso se verifique durante a noite	77,8
Reembolso de outras despesas justificadas	54,2
Um voo com uma companhia aérea diferente para o mesmo destino	49,5
Indemnização em numerário de, pelo menos, 250 euros caso resulte num atraso de, pelo menos, 3 horas na chegada ao destino final	49,2
Transporte gratuito de regresso ao seu alojamento, independentemente da hora do dia	45,2
Reembolso do custo total do bilhete	39,3
Transporte para o destino por um meio diferente (comboio, autocarro ou outro)	29,5
Reencaminhamento para o aeroporto mais próximo do destino original	26,7
Descontos em lojas francas na compra de alimentos	26,2
Acesso ao «lounge» do aeroporto	25,4
Passagem para uma classe de viagem superior	21,4
O direito de escolher qualquer outra data de partida num prazo de dois meses	18,7
Uma chamada telefónica gratuita	17,3
Voo de regresso ao ponto de partida inicial	15,7
Apoio psicológico	3,9

Fonte: Inquérito estatístico do TCE aos passageiros.

Os passageiros têm dificuldades em fazer valer os seus direitos

O direito à indemnização por atraso e cancelamento domina o panorama dos direitos dos passageiros

33

Nos casos de atraso considerável, cancelamento e recusa de embarque, os passageiros têm direito a uma indemnização financeira. Todos os regulamentos preveem a indemnização em determinadas circunstâncias; no entanto, essas circunstâncias diferem de forma significativa. Cada um dos quatro modos de transporte define um limite temporal diferente para o exercício do direito à indemnização: um atraso de 3 a 4 horas no transporte aéreo (consoante a distância), 1 hora no transporte ferroviário, 90 minutos no transporte fluvial/marítimo e 120 minutos no transporte de autocarro.

34

O montante da indemnização varia consideravelmente entre os quatro modos de transporte: no caso do transporte aéreo está fixado entre 250 e 600 euros (ver quadro 4). Nos outros modos está relacionado com o preço do bilhete (25 a 50%). Os montantes constantes do regulamento relativo ao transporte aéreo não são ajustados à inflação desde a sua entrada em vigor, em 2004. Se a indemnização tivesse acompanhado o ritmo da inflação, teria aumentado 25%, a taxa de inflação acumulada (ver quadro 4).

Quadro 4

Taxas de indemnização resultantes de um atraso no caso dos direitos dos passageiros no transporte aéreo

Distância percorrida	Indemnização em euros constante no Regulamento (CE) n.° 261/2004	Equivalente teórico em euros depois da inflação
Igual ou inferior a 1 500 km	250	313
Mais de 1 500 km na UE; todos os outros voos entre 1 500 e 3 500 km	400	500
Mais de 3 500 km	600	751

Fonte: Regulamento da UE relativo ao transporte aéreo de passageiros e cálculos do TCE.

35

O direito a indemnização por atrasos e cancelamentos constitui o encargo administrativo mais oneroso dos 10 direitos essenciais dos passageiros. Representa cerca de 90% das reclamações apresentadas às transportadoras e aos organismos nacionais de execução. A questão mais controversa entre transportadoras e passageiros reside nas causas dos atrasos e cancelamentos. Se a causa for considerada de natureza extraordinária, as transportadoras estão isentas de pagamento (exceto no caso do transporte ferroviário, em que as transportadoras são obrigadas a indemnizar independentemente da causa da perturbação). Uma vez que as informações sobre os motivos das perturbações não estão disponíveis ao público, os passageiros têm de contestar tais declarações individualmente. Os organismos nacionais de execução do transporte aéreo inquiridos estimaram que aproximadamente 60% das reclamações apresentadas por passageiros que não concordavam com as respostas das companhias aéreas quanto à existência de circunstâncias extraordinárias foram reclassificadas pelos organismos nacionais de execução como não sendo extraordinárias. Isso significa que as transportadoras podem indemnizar um passageiro e não outro no mesmo voo (ver caixa 8).

36

O Tribunal solicitou a todas as operadoras inquiridas que divulgassem informações sobre o número de reclamações recebidas e seu efeito financeiro. As informações obtidas foram limitadas e não permitiram tirar conclusões sobre o ónus financeiro destas obrigações. Estas informações não estavam disponíveis, uma vez que muito poucas transportadoras estão dispostas a partilhar estes dados com a Comissão.

37

A Comissão, na sua proposta de atualização dos regulamentos relativos ao transporte aéreo (ver ponto 4), procura reduzir o custo da assistência e das indemnizações suportadas pelas transportadoras e decorrentes dos direitos dos passageiros. Para o efeito, propôs aumentar os tempos de espera que determinam a indemnização de três para cinco horas. Além disso, propôs limitar o período permitido de alojamento a duas noites, com um custo máximo de 80 euros por noite. Contudo, esta proposta apenas se baseava em dados muito limitados disponibilizados pelas transportadoras aéreas à Comissão.

Os direitos dos passageiros são difíceis de fazer cumprir nas viagens de ligação

38

Os problemas específicos das viagens de ligação (ou seja, viagens que incluem vários segmentos ao abrigo de um único contrato de transporte) são a falta de clareza no que se refere a indemnizações e à organização da supervisão por parte dos organismos nacionais de execução. Nestas situações, mesmo que nos segmentos individuais se registem atrasos, que por si só não deem lugar a indemnização, o atraso total final pode, no entanto, exceder o limite estabelecido nos regulamentos. Esta situação exige a intervenção dos organismos nacionais de execução, uma vez que nenhuma das transportadoras envolvidas se sente responsável pela assistência ou indemnização se a perturbação não lhe for diretamente imputável (ver caixa 9).

39

Nesses casos, não é evidente qual o organismo nacional de execução que deve tratar as eventuais reclamações. Os organismos nacionais de execução inquiridos forneceram numerosos exemplos de casos de viagens de ligação que eram enviados de um organismo para outro. Os organismos nacionais de execução tomaram medidas no sentido de encontrar uma abordagem comum para o problema, porém, a sua posição não é unânime.

Os passageiros desejam transporte alternativo.

40

Solicitou-se aos inquiridos que escolhessem, de entre os 10 direitos essenciais dos passageiros, os três que consideravam mais importantes. A resposta mais comum foi o «direito a transporte alternativo em caso de atraso considerável, cancelamento ou recusa de embarque (ver quadro 1)», sendo a primeira escolha de 42% das pessoas, seguida de perto pelo «direito à indemnização em caso de atraso considerável, cancelamento ou recusa de embarque», com 40%. Foi referido com praticamente a mesma importância o direito à assistência. A título comparativo, no inquérito aberto, o direito mais apreciado foi o mesmo, sendo escolhido por 65% dos inquiridos (ver quadro 5).

Quadro 5

Quais os direitos que os passageiros consideram mais importantes?

Inquérito estatístico	% de casos
Direito a transporte alternativo em caso de atraso considerável, cancelamento da viagem ou recusa de embarque	41,7
Direito a indemnização em caso de atraso considerável, cancelamento da viagem ou recusa de embarque	39,6
Direito a assistência (alimentação, apoio) em caso de atraso considerável	36,1
Direito a indemnização em caso de danos na bagagem	35,7
Direito a um reembolso por parte da transportadora em caso de perturbações	34,7
Direito à proteção contra a discriminação com base na nacionalidade, no local de residência ou numa deficiência quando se utilizam transportes públicos	31,3
Direito de acesso à informação em caso de perturbações na viagem	29,9
Direito a assistência sem custos adicionais para passageiros com mobilidade reduzida	28,9
Direito de apresentar reclamações às transportadoras em caso de insatisfação com o serviço prestado	9,7
Direito à aplicação cabal da regulamentação por parte das autoridades públicas	7,2

Fonte: Inquérito estatístico do TCE aos passageiros.

50% dos viajantes já enfrentaram perturbações consideráveis em viagens, na maioria dos casos no transporte ferroviário e aéreo

41

No inquérito estatístico, o Tribunal perguntou se nos últimos dois anos os inquiridos, nas suas viagens, passaram por situações de atraso, cancelamento ou recusa de embarque ou de danos nas respetivas bagagens. Dos 8 961 inquiridos que viajaram nos últimos dois anos, 49,5% passaram pelo menos por uma dessas perturbações nas suas viagens. O inquérito indicou que a perturbação de viagem mais comum foi o atraso, experimentado por 34% dos passageiros do transporte ferroviário e 31% das pessoas no transporte aéreo. Seguiram-se os cancelamentos e as perdas ou danos significativos na bagagem (ver gráfico 2).

42

O Tribunal verificou igualmente se os inquiridos que já haviam experienciado perturbações numa viagem anterior estavam mais cientes dos seus direitos, tendo concluído que a experiência de uma anterior perturbação de viagem não significa um maior conhecimento dos direitos dos passageiros. Por vezes, a perturbação pode abranger quase todos os problemas possíveis (ver caixa 10).

Inexistência de informação pública sobre as perturbações de viagem

43

Os regulamentos não obrigam as transportadoras a comunicarem as situações de perturbação de viagem ao público, com a exceção de transportadoras ferroviárias, que são obrigadas a publicar anualmente o número e as categorias de reclamações recebidas, de reclamações processadas, o tempo de resposta e a possíveis ações de melhoria levadas a cabo. As transportadoras mostram-se relutantes em divulgar dados sobre perturbações de viagens ocorridas nas suas rotas (ver ponto 36). Não existe também qualquer registo gerido pelos organismos nacionais de execução dos diferentes atrasos ou cancelamentos de partidas ou do número de situações comunicadas, quer por transportadora, quer por partida.

Apenas 1/3 dos passageiros faz valer os direitos dos passageiros, pois não sabem o que fazer ou não esperam qualquer resultado satisfatório.

44

Em caso de perturbação da viagem, a maioria das compensações não está disponível automaticamente. O número de pessoas que apresentam um pedido é geralmente inferior ao número de passageiros afetados (ver caixa 11). O Tribunal solicitou às transportadoras inquiridas que lhe fornecessem o número aproximado de pessoas que efetivamente tomam medidas. As companhias ferroviárias e aéreas estimaram que, em média, 1/3 dos passageiros entraram em contacto com a transportadora após terem sofrido perturbações nas viagens. Este número é consentâneo com o inquérito estatístico do Tribunal, no qual 32% dos 4 437 inquiridos que sofreram perturbações nas viagens declararam ter entrado em contacto com a empresa e ter pedido indemnização ou outro tipo de assistência.

45

No inquérito estatístico, 20% dos passageiros que sofreram perturbações de viagem declararam ter permanecido em silêncio e não ter agido. Quando inquiridos sobre os motivos da sua passividade, a razão mais comum apontada foi a improbabilidade de uma resposta satisfatória da transportadora. Como mostra o gráfico 3, entre as outras principais razões contam-se a falta de consciencialização ou a falta de conhecimentos sobre o que fazer na prática.

A execução varia e depende das práticas seguidas por cada um dos Estados-Membros

Os organismos nacionais de execução diferem na sua estrutura e práticas de execução

A estrutura dos organismos nacionais de execução não é uniforme e o âmbito do seu trabalho varia consoante o modo de transporte

46

Exige-se, para os quatro modos de transporte, que os Estados-Membros criem organismos nacionais de execução, encarregados de garantir o cumprimento das disposições dos regulamentos. O Tribunal constatou que foram criados organismos nacionais de execução em todos os Estados-Membros visitados. Nalguns casos, foram criados apenas para cobrir um único meio de transporte, enquanto outros possuem competências relativamente a mais de um modo de transporte.

47

No caso do transporte aéreo, por autocarro e fluvial/marítimo, os organismos nacionais de execução são responsáveis pela totalidade das partidas dos seus territórios e pelas chegadas de transportadoras da UE provenientes de países terceiros (a chamada execução territorial). Relativamente ao transporte ferroviário, os organismos nacionais de execução cobrem as transportadoras registadas na respetiva jurisdição (a chamada execução com base na entidade). Os problemas podem surgir quando as transportadoras ferroviárias partem de outros Estados-Membros que não os seus. Nesse caso, os organismos nacionais de execução que supervisionam uma transportadora específica podem não estar habilitados a investigar uma situação ocorrida noutro Estado-Membro. O Tribunal constatou, porém, que na prática a responsabilidade dos organismos nacionais de execução não é muito clara para os passageiros, o mesmo se aplicando aos setores do transporte por autocarro e fluvial/marítimo. Nenhum dos operadores de autocarros e ferryboat entrevistados tinha sido contactado por um organismo nacional de execução de outro Estado-Membro.

48

Além disso, pode existir uma distinção suplementar entre o tráfego internacional e o doméstico e a repartição das funções dos organismos nacionais de execução entre os governos locais. É o caso das viagens de autocarro na Polónia e em Espanha. Embora exista uma entidade criada a nível nacional para o tráfego internacional, o tráfego doméstico é da responsabilidade das autoridades regionais, e a respetiva competência depende do local onde a transportadora obteve a sua licença.

Nem todos os organismos nacionais de execução resolvem as reclamações apresentadas pelos passageiros

49

De acordo com os regulamentos, os passageiros devem ser informados da possibilidade de apresentar reclamações quanto ao incumprimento dos regulamentos aos organismos nacionais de execução designados. Na maioria dos casos, os passageiros devem começar por apresentar uma reclamação à transportadora e só quando o resultado desse procedimento não for satisfatório podem então encaminhar a sua reclamação para o organismo nacional de execução. Embora os passageiros possam pensar que o organismo nacional de execução é a primeira via de recurso, em muitos casos este não trata das reclamações financeiras, e os passageiros têm de procurar outras soluções para obter a indemnização devida.

50

Na sequência de um acórdão do TJE²¹, de março de 2016, alguns organismos nacionais de execução ligados ao transporte aéreo consideram ser responsáveis apenas por garantir a execução geral (Alemanha, Itália, Finlândia), enquanto outros tratam igualmente de reclamações individuais. Esta situação dificulta consideravelmente a aplicação da disposição do regulamento relativo ao transporte aéreo que prevê que os passageiros possam apresentar queixa a qualquer organismo nacional de execução sobre uma alegada infração ocorrida em qualquer aeroporto²². É possível que o primeiro organismo nacional de execução ao qual o passageiro se dirija aceite reclamações individuais, enquanto o segundo organismo nacional de execução para o qual a reclamação é transferida apenas trate de casos de execução geral.

As estatísticas mostram que os organismos nacionais de execução ligados ao transporte aéreo tratam um número de reclamações muito mais significativo do que os ligados ao transporte ferroviário, fluvial/marítimo ou de autocarro

51

Em geral, as práticas entre os organismos nacionais de execução variam consideravelmente. Por exemplo, os prazos para o tratamento das reclamações podem variar entre dois meses (Polónia) e praticamente quatro anos (Alemanha), enquanto nalguns Estados-Membros não existe um prazo oficial fixado (Finlândia, França). A duração média de um procedimento no caso dos organismos nacionais de execução ligados ao transporte aéreo varia entre 42 dias (Países Baixos) e mais de um ano (Alemanha).

52

O número de sanções impostas pelos organismos nacionais de execução e as quantias monetárias em causa variam significativamente entre os Estados-Membros, uma vez que não estão fixados na legislação da UE. No setor aéreo, podem variar entre 50 euros (Polónia) e 250 000 euros por passageiro (Irlanda), consoante a gravidade da infração. Nos Países Baixos, uma multa cumulativa por um incidente atingiu 1 milhão de euros. Contudo, entre os 10 Estados-Membros visitados, apenas o organismo nacional de execução neerlandês publica informações sobre sanções, juntamente com o nome da companhia aérea.

53

Na maioria dos organismos nacionais de execução ligados ao transporte aéreo, o número de reclamações recebidas nos últimos três anos mostra uma tendência crescente (ver quadro 6). O principal motivo das reclamações apresentadas pelos passageiros aos organismos nacionais de execução prende-se com o desacordo quanto ao facto de terem sido circunstâncias extraordinárias a causar os atrasos (em média, 45% de todas as reclamações), seguido pela mesma questão quanto aos cancelamentos (19%).

Quadro 6

Estatísticas relativas aos anos de 2015 a 2017 sobre reclamações tratadas pelos 10 organismos nacionais de execução ligados ao transporte aéreo

Estado-Membro	Número total de reclamações
	2015	2016	2017
República Checa	370	672	934
Alemanha	2 844	3 075	3 211
Irlanda	719	846	981
Grécia	993	1 367	1 465
Espanha	11 343	17 649	16 700
França	6 775	5 960	6 115
Itália	5 763	6 078	3 731
Países Baixos	812	1 361
Polónia	5 402	5 980	7 226
Finlândia	1 434	1 845	2 015

Fonte: Informação disponível obtida durante as visitas aos países.

54

Os organismos nacionais de execução ligados a outros modos de transporte têm um volume de trabalho relativamente mais ligeiro. Embora os organismos nacionais de execução ligados ao transporte ferroviário tenham, com frequência, questões para resolver, os organismos ligados ao transporte de autocarro e fluvial/marítimo tratam um número reduzido de casos. Por exemplo, enquanto o organismo nacional de execução polaco ligado ao transporte aéreo tratou, em 2017, mais de 7 000 reclamações, o organismo ligado ao transporte de autocarro apenas tratou quatro.

55

O Tribunal observou que o número efetivo de reclamações apresentadas por passageiros junto de transportadoras de transporte ferroviário, fluvial/marítimo e de autocarro é muito superior ao número de casos que chegam aos organismos nacionais de execução. Isso indica que a maioria das reclamações são resolvidas no nível da transportadora. Por vezes, as normas aplicadas no setor estão em consonância com, ou até ultrapassam, as obrigações das transportadoras decorrentes dos regulamentos relativos aos direitos dos passageiros e as transportadoras tendem a resolver as questões de forma voluntária.

As agências de reclamações e os organismos de resolução alternativa de litígios preenchem as lacunas de aplicação deixadas pelos organismos nacionais de execução

Os organismos de resolução alternativa de litígios trazem a negociação e o compromisso para a esfera da execução dos direitos dos passageiros

56

Para além dos organismos nacionais de execução, os passageiros podem recorrer a outros organismos para fazer valer os seus direitos, nomeadamente, organismos de resolução alternativa de litígios (RAL), Centros Europeus do Consumidor (CEC)²³, agências de reclamações ou organizações de consumidores. Os passageiros podem também tentar resolver os seus casos em tribunais civis, especialmente se insistirem em obter indemnizações.

57

A resolução alternativa de litígios (RAL) proporciona uma solução extrajudicial simples, rápida e pouco onerosa para resolver litígios entre consumidores e operadores. De acordo com a Diretiva da UE²⁴, a RAL deve estar disponível para todos os tipos de litígios nacionais e transfronteiriços, e os Estados-Membros devem tornar a RAL facilmente acessível. Embora existam organismos de RAL que tratam de reclamações gerais dos consumidores em todos os Estados-Membros, as transportadoras trabalham sobretudo com a RAL do seu modo de transporte respetivo. Os pareceres dos organismos de RAL nem sempre são vinculativos para o transportador.

58

Embora o procedimento de RAL seja geralmente gratuito para os passageiros, as transportadoras podem ter de pagar por cada processo, independentemente dos resultados. Uma vez que os custos de cada procedimento podem ser muito mais elevados do que o valor da indemnização devida, algumas transportadoras inquiridas preferem pagar a indemnização solicitada e evitar o procedimento de RAL.

59

Alguns organismos nacionais de execução defendem que existe uma incompatibilidade entre o procedimento de RAL e o princípio dos direitos dos passageiros, uma vez que o objetivo dos RAL é mediar uma solução mutuamente aceitável, o que pode levar a que alguns passageiros concordem em receber indemnizações inferiores às que teriam direito.

Os direitos dos passageiros levaram à criação de uma nova indústria de agências de reclamações

60

As agências de reclamações oferecem a gestão de pedidos de indemnização por perturbações nas viagens em nome dos passageiros. Algumas companhias aéreas afirmaram que a percentagem de casos facilitada por este tipo de agências poderá atingir os 50% (ver caixa 12).

61

Algumas agências de reclamações cobram tarifas significativas (até 50% da indemnização devida). Houve casos em que as agências pediram indemnizações às transportadoras sem que os passageiros em causa tivessem conhecimento desse pedido. Pelo menos um organismo nacional de execução (Grécia) e algumas companhias aéreas tomaram medidas para reduzir as reclamações provenientes de agências, solicitando aos autores das reclamações que incluíssem os dados da conta bancária do passageiro principal. Esta medida permite evitar pagamentos diretos às agências de reclamações. Na Grécia, a introdução desta regra levou a uma redução no número de reclamações efetuadas através de agências em mais de 50%.

A Comissão facilita o intercâmbio de experiências entre os organismos nacionais de execução, contudo, não dispõe de mandato para assegurar uma execução uniforme no que respeita aos direitos dos passageiros.

A Comissão apenas pode acompanhar a execução dos direitos dos passageiros

62

O Tribunal constatou que o mandato da Comissão não abrange a garantia de que a execução nos Estados-Membros seja uniforme. Por conseguinte, o papel da Comissão consiste em acompanhar a aplicação do quadro dos direitos dos passageiros, dando início aos procedimentos por infração conforme necessário. Além disso, oferece uma plataforma para os organismos nacionais de execução procederem ao intercâmbio de informações e organiza as reuniões dos organismos nacionais de execução para os diferentes modos de transporte. Responde igualmente aos pedidos de informação enviados pelos organismos nacionais de execução sobre a interpretação dos regulamentos.

63

De acordo com os regulamentos da UE, os organismos nacionais de execução não são obrigados a comunicar as suas atividades diretamente à Comissão. Por conseguinte, esta dispõe de conhecimentos limitados sobre as práticas seguidas pelos organismos nacionais de execução em geral e o número de casos que tratam. A Comissão reúne informações sobre a execução no que se refere aos direitos dos passageiros a partir dos pedidos de informação que recebe e através das comunicações com os organismos nacionais de execução.

A Comissão tomou medidas para reforçar a sensibilização dos passageiros, embora com pouco impacto.

64

A Comissão assumiu um papel no reforço da sensibilização dos passageiros e iniciou campanhas destinadas a informar os passageiros dos seus direitos. Foram afixados cartazes em todos os aeroportos nos quais o Tribunal realizou testes de procedimento. No entanto, nos terminais fluviais/marítimos, ferroviários e de autocarro, as informações sobre os direitos dos passageiros tinham pouca ou nenhuma visibilidade.

65

A Comissão realizou uma campanha de sensibilização para o transporte aéreo e ferroviário entre 2010 e 2012. Foi seguida por outra campanha entre 2013 e 2015, que foi alargada de modo a cobrir as viagens fluviais/marítimas e de autocarro. Em 2016, a Comissão lançou a sua primeira campanha de informação em linha nas redes sociais, tendo como principal objetivo reforçar a sensibilização, aumentar as visitas à secção de direitos dos passageiros no portal Your Europe e o descarregamento da aplicação relativa aos direitos dos passageiros. Até à data, os resultados mostram que o portal registou cerca de 400 000 visitas e que a campanha chegou a mais de 40 milhões de pessoas. Até meados de 2018, a aplicação tinha sido descarregada 240 000 vezes.

66

Nem a aplicação nem o sítio Internet Your Europe fornecem orientações práticas aos passageiros sobre o que fazer em caso de perturbações da viagem, como contactar as transportadoras ou apresentar uma reclamação. As informações prestadas aos passageiros por esses meios são necessárias e geralmente corretas, contudo, faltam os pormenores de que os passageiros precisam quando enfrentam situações de perturbação da viagem.

Conclusões e recomendações

67

O compromisso da UE para com os direitos dos passageiros é indiscutível, uma vez que os principais modos de transporte público se encontram abrangidos pelos regulamentos num grau que o Tribunal não constatou nos países que avaliou para efeitos de comparação. Contudo, os passageiros não estão suficientemente cientes dos seus direitos e frequentemente não os fazem valer devido a problemas de aplicação da lei.

A UE está empenhada em respeitar os direitos dos passageiros, mas ainda subsistem numerosos desafios em matéria de execução

68

Os direitos dos passageiros na UE proporcionam um quadro abrangente em benefício dos passageiros. Contudo, o Tribunal registou a existência de boas práticas em países terceiros, que, se aplicadas na Europa, podem melhorar ainda mais a qualidade dos direitos dos passageiros na UE (ver pontos 15 e 16).

69

Os direitos dos passageiros são por vezes pouco claros e limitados devido a derrogações aos regulamentos. Os direitos a assistência, indemnização, informação e reencaminhamento não são idênticos nos regulamentos relativos aos diferentes modos de transporte (ver pontos 17 a 27).

Recomendação 1 sobre a melhoria da coerência do quadro da UE em matéria de direitos dos passageiros

A fim de assegurar a melhor proteção possível dos passageiros em todos os modos de transporte, a Comissão deverá, até ao final de 2020, proceder a uma análise das diferenças entre os atuais regulamentos relativos aos direitos dos passageiros, incidindo nos 10 direitos essenciais dos passageiros, com vista a identificar as melhores práticas. Para o efeito, deve igualmente ter em conta as atuais práticas internacionais

70

É difícil fazer valer os direitos dos passageiros, uma vez que muitas disposições dos regulamentos podem ser interpretadas de forma diferente por parte dos passageiros, transportadoras e organismos nacionais de execução e, inclusivamente, pelos tribunais nacionais. Os conceitos de informação, assistência e condições de reencaminhamento não estão suficientemente definidos nos regulamentos. Além disso, as numerosas limitações à competência dos organismos nacionais de execução e as derrogações previstas nos regulamentos restringem significativamente a cobertura dos direitos dos passageiros (ver pontos 38 a 45).

Recomendação 2 sobre a melhoria da clareza do quadro da UE em matéria de direitos dos passageiros

A fim de proteger melhor os passageiros durante as situações de perturbação da viagem, a Comissão deverá, até ao final de 2020, emitir mais diretrizes ou orientações equivalentes que definam:

1. normas mínimas relativas à informação a prestar aos passageiros em situação de perturbação da viagem;
2. as obrigações das transportadoras de proceder ao reencaminhamento; incluindo o recurso a transportadores alternativos.

71

Para beneficiar do conjunto de direitos dos passageiros em caso de perturbação da viagem, é preciso que estes atuem. Para o efeito, é preciso que estejam cientes dos seus direitos. Apesar dos esforços envidados pela Comissão, o nível de sensibilização permanece relativamente baixo. As campanhas de sensibilização têm-se centrado na existência dos direitos dos passageiros, mas poderiam ter fornecido mais informações concretas sobre o que fazer em caso de perturbações da viagem.

72

Não existem registos da frequência ou dos motivos das perturbações de viagem discriminados por modo de transporte ou por transportadora a nível europeu. Os organismos nacionais de execução geralmente não verificam nem publicam qualquer informação referente às rotas ou transportadoras mais afetadas por perturbações (ver pontos 28 a 32).

Recomendação 3 sobre o reforço da sensibilização dos passageiros

A fim de reforçar a sensibilização dos direitos dos passageiros, a Comissão deverá, até ao final de 2019:

1. tomar medidas para promover e coordenar o lançamento de campanhas de sensibilização por parte dos organismos nacionais de execução, promovendo a participação das transportadoras e de outras partes interessadas, a fim de assegurar um alcance mais alargado dessas campanhas;
2. elaborar um guia para os passageiros sobre como fazer valer os seus direitos na prática. Este poderia incluir referências à jurisprudência e um modelo de formulário de reclamação a apresentar às transportadoras e aos organismos nacionais de execução;
3. Propor que os organismos nacionais de execução informem sobre a frequência, as causas e as rotas mais afetadas por perturbações de viagens dentro da respetiva área de competência.

73

O sistema atual de indemnizações implica o tratamento de milhões de reclamações apresentadas e analisadas individualmente. Contudo, os procedimentos seguidos pelas transportadoras e organismos nacionais de execução para responder às reclamações individuais não são transparentes. Os passageiros afetados pela mesma perturbação de viagem podem ser tratados de maneira diferente sem estarem cientes disso, uma vez que os motivos das perturbações não são tornados públicos. O valor da indemnização não mantém o seu valor de compra (ver pontos 33 a 37).

Recomendação 4 sobre o aumento da eficácia do quadro da UE em matéria de direitos dos passageiros

A fim de melhorar a eficácia do quadro de direitos dos passageiros e de resolver os restantes desafios no que se refere à execução, a Comissão deve, até ao final de 2021, dar resposta às seguintes questões ao refletir sobre as suas propostas de alteração dos regulamentos existentes. As questões devem incluir:

1. estabelecer normas mínimas de assistência e apoio. Os limiares mínimos devem depender da duração da perturbação e do modo de transporte usado. Por exemplo, o montante mínimo para assistência aos passageiros no transporte aéreo poderia ser 10% da taxa média de indemnização (atualmente 400 euros). No caso de outros modos de transporte, a taxa poderia ser limitada a 50% da prevista para o transporte aéreo;
2. reduzir o número de derrogações que limitam a aplicação do regulamento;
3. obrigar as transportadoras a tornar pública uma nota destinada aos passageiros no prazo de 48 horas a contar da ocorrência da perturbação da viagem, indicando o motivo da mesma e, especificamente, se ficou a dever-se a circunstâncias extraordinárias;
4. obrigar as transportadoras a executar automaticamente (sem pedido específico) os pagamentos das indemnizações aos passageiros que tenham fornecido as informações necessárias no momento da compra do bilhete;
5. introduzir um mecanismo que permita manter o valor de compra das taxas de indemnização.

A execução varia e depende das práticas seguidas por cada um dos Estados-Membros

74

O controlo da execução dos regulamentos é fundamental para o êxito de todo o quadro. Os passageiros precisam de organismos nacionais de execução eficazes. Atualmente, a abordagem que estes seguem em matéria de execução dos direitos dos passageiros varia consoante o modo de transporte e o Estado-Membro.

75

A atividade mais comum dos organismos nacionais de execução consiste em reagir às reclamações recebidas por parte de passageiros insatisfeitos. No entanto, nem todos os organismos nacionais de execução podem tratar os pedidos de indemnização individuais. Os poderes dos organismos nacionais de execução no que respeita às sanções às transportadoras variam desde a não aplicação de quaisquer multas até à imposição de coimas consideráveis (ver pontos 46-55).

76

A Comissão não dispõe de mandato para assegurar a plena execução dos regulamentos relativos aos direitos dos passageiros. A sua função de acompanhamento da aplicação do quadro dos direitos dos passageiros levou à clarificação dos regulamentos, porém, não resultou na aplicação universal dos direitos dos passageiros em toda a Europa e nos quatro modos de transporte público (ver pontos 62-66).

Recomendação 5 sobre a atribuição de mais competências aos organismos nacionais de execução e o reforço do mandato da Comissão

A fim de aumentar as competências dos organismos nacionais de execução e de desenvolver as suas funções de apoio aos passageiros, garantindo simultaneamente uma aplicação adequada dos direitos dos passageiros, a Comissão deve, até ao final de 2021, dar resposta às seguintes questões ao refletir na sua proposta de alteração dos regulamentos existentes. As questões devem incluir:

1. fornecer aos organismos nacionais de execução mais instrumentos para a aplicação dos direitos dos passageiros, tais como:
   1. aplicar o princípio da execução territorial;
   2. acompanhar as políticas das transportadoras em matéria de assistência, apoio, informação e reencaminhamento;
   3. tratar os pedidos de indemnização apresentados por passageiros individuais;
   4. sancionar as transportadoras por não fornecerem assistência, apoio e informações.
2. permitir que a Comissão obtenha as informações necessárias dos organismos nacionais de execução, a fim de ter uma visão abrangente do estado da execução, e conferir-lhe um mandato para realizar um controlo da qualidade das práticas dos organismos nacionais de execução.

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana IVANOVA, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 3 de outubro de 2018.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II, especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão e presidida por Iliana Ivanova, membro do TCE. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE George Pufan, com a colaboração de Patrick Weldon, chefe de gabinete, e Mircea Radulescu, assessor de gabinete; Pietro Puricella, responsável principal; Erki Must, responsável de tarefa; Aleksandra Klis-Lemieszonek, Zuzana Gullova, Marjeta Leskovar e Annekatrin Langer, auditoras; Petra Karkosova, assistente de secretariado. Zuzanna Filipski e Richard Moore prestaram assistência linguística.

Contacto

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Informações: eca.europa.eu/pt/Pages/ContactForm.aspx
Sítio Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)

Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2018.

PDF	ISBN 978-92-847-1251-9	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/453893	QJ-AB-18-028-PT-N
HTML	ISBN 978-92-847-1244-1	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/99848	QJ-AB-18-028-PT-Q

© União Europeia, 2018
A autorização para utilizar ou reproduzir fotografias ou qualquer outro material em relação ao qual a União Europeia não tenha direitos de autor deve ser diretamente solicitada aos titulares dos direitos de autor.

CONTACTAR A UE

Pessoalmente

Em toda a União Europeia há centenas de centros de informação Europe Direct. Pode encontrar o endereço do centro mais próximo em: https://europa.eu/european-union/contact_pt.

Telefone ou correio eletrónico

Europe Direct é um serviço que responde a perguntas sobre a União Europeia. Pode contactar este serviço:

• pelo telefone gratuito: 00 800 6 7 8 9 10 11 (alguns operadores podem cobrar estas chamadas),
• pelo telefone fixo: +32 22999696, ou
• por correio eletrónico, na página: https://europa.eu/european-union/contact_pt.

ENCONTRAR INFORMAÇÕES SOBRE A UE

Em linha
Estão disponíveis informações sobre a União Europeia em todas as línguas oficiais no sítio Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pt.

Publicações da UE
As publicações da UE, quer gratuitas quer pagas, podem ser descarregadas ou encomendadas na EU Bookshop: https://publications.europa.eu/pt/publications. Pode obter exemplares múltiplos de publicações gratuitas contactando o serviço Europe Direct ou um centro de informação local (ver https://europa.eu/european-union/contact_pt).

Legislação da UE e documentos conexos
Para ter acesso à informação jurídica da UE, incluindo toda a legislação da UE desde 1951 em todas as versões linguísticas oficiais, visite o sítio EUR-Lex em: http://eur-lex.europa.eu.

Dados abertos da UE
O Portal de Dados Abertos da União Europeia (http://data.europa.eu/euodp) disponibiliza o acesso a conjuntos de dados da UE. Os dados podem ser utilizados e reutilizados gratuitamente para fins comerciais e não comerciais.