EU:s lagstiftning om modernisering av flygledningstjänsten har gett mervärde – men mycket av finansieringen hade inte behövts

Sammanfattning

För att den rekordstora flygtrafiken i Europa ska flyta på ett säkert och effektivt sätt krävs det en robust flygledningstjänst. Flygledningstjänsten (ATM) har traditionellt utvecklats och tillhandahållits på nationell nivå av landspecifika leverantörer av flygtrafiktjänster. De risker som följer med samförekomsten av olika leverantörer av flygtrafiktjänster och behovet av att säkerställa driftskompatibilitet mellan dem och flygplatser, luftrummets användare och nätverksförvaltaren (Eurocontrol) har gjort att EU har infört ett projekt för teknisk harmonisering och modernisering – Sesar – i sin bredare politik för ett gemensamt europeiskt luftrum. Sammantaget har EU avsatt 3,8 miljarder euro till Sesar mellan 2005 och 2020.

EU stödde Sesar redan under utformnings- och utvecklingsfaserna och utökade 2014 sina insatser till att omfatta det faktiska införandet av ny teknik för flygledningstjänster och operativa förfaranden. EU:s insats består framför allt av en förordning som anger att de berörda parterna ska göra vissa samordnade investeringar (kända som gemensamma projekt) tillsammans med finansiering från EU-budgeten på cirka 1,6 miljarder euro mellan 2014 och 2017 som stöd till investeringarna.

Revisionsrätten har offentliggjort särskild rapport nr 18/2017 om det gemensamma europeiska luftrummet, där vi rapporterade om utformningen och utvecklingen av Sesar. Vid denna revision tittade vi på Sesars tredje fas – införandet av projekt som har utformats för att modernisera flygledningstjänsten. Vi bedömde om EU:s insats var utformad för att på ett lämpligt sätt tillgodose behov, om den inriktas på projekt med störst behov av stöd och om den genomfördes väl och gav mervärde till planeringen av flygtrafik i EU.

Vi besökte enheter som deltar i styrningen av Sesar: Europeiska kommissionen, gemensamma Sesar-företaget, alliansen för Sesarinförandet i dess roll som införandeförvaltare, genomförandeorganet för innovation och nätverk och Europeiska försvarsbyrån. Vi granskade även ett urval med 17 EU-medfinansierade projekt som genomfördes av flygplatser, leverantörer av flygtrafiktjänster, luftrummets användare och Eurocontrol.

Vi fann att konceptet med gemensamma projekt främjar samordnade investeringar. Första gången konceptet tillämpades – det gemensamma pilotprojektet – innehöll det dock felaktigt några funktionaliteter som inte var mogna och/eller inte måste införas synkroniserat av flera berörda parter för att tillhandahålla de planerade fördelarna. Det faktum att det inte tillämpas sanktioner vid bristande efterlevnad gör det dessutom delvis mindre ändamålsenligt.

Vi gick igenom den kostnadsnyttoanalys som lagts fram avseende det gemensamma pilotprojektet och fann att den var felaktig eftersom de avgifter som leverantörer av flygtrafiktjänster tar ut inte beaktades. Avgifterna gör att investeringskostnaden blir lägre. Detta innebar en risk för att EU-medel hade investerats i projekt som skulle ha finansierats även utan EU-stöd.

Brister i genomförandet av finansieringsordningen minskade ändamålsenligheten ytterligare.

1. En stor del av medlen tilldelades utan lämplig prioritering.
2. EU-finansierade projekt grupperades i enlighet med administrativa kriterier i syfte att underlätta bidragsförvaltningen och inte i enlighet med tekniska avväganden.
3. Den nuvarande finansieringsmekanismen innebär att några stödmottagare deltar vid kontrollen av sina egna ansökningar vilket gör att de kan påverka finansieringen av stödberättigande projekt. Den potentiella intressekonflikten har inte motverkats tillräckligt.

Den rättsliga tidsfristen för införandet av det gemensamma pilotprojektet varierar mellan 2018 och 2026 och de flesta projekten håller fortfarande på att genomföras, men förseningar i genomförandet av några projekt innebär en risk för att de lagstadgade kraven inte kommer att efterlevas. Dessutom har de faktiska prestationsfördelarna för flygledningstjänsten i en operativ miljö ännu inte påvisats.

Vi rekommenderar att kommissionen

1. anger ett tydligare fokus för gemensamma projekt,
2. gör de gemensamma projekten mer ändamålsenliga,
3. ser över EU:s ekonomiska stöd till modernisering av flygledningstjänsten,
4. ser över och formaliserar utarbetandet och inlämnandet av finansieringsansökningar,
5. säkerställer att de fördelar avseende prestation (output och resultat) som ATM-moderniseringen resulterar i övervakas på lämpligt sätt.

Inledning

Rekordstor flygtrafik men en fragmenterad infrastruktur

Luftfarten är viktig för den europeiska industrins och tjänstesektorns konkurrenskraft och en avgörande beståndsdel av EU:s inre marknad. Den möjliggör rörlighet för personer och varor inom och utanför EU, och främjar ekonomisk tillväxt, sysselsättning och handel. Vid EU:s flygplatser avreste och ankom omkring 1 miljard passagerare 2017, och ungefär 16 miljoner ton gods avgick och ankom¹. År 2018 slog luftfarten i Europa ett nytt rekord med 11 miljoner flygningar, vilket ger ett genomsnitt på cirka 30 000 flygningar per dag. De intensivaste dagarna korsade 37 000 flygningar Europas himmel².

För att sådana trafiknivåer ska flyta på ett säkert och effektivt sätt krävs en robust flygledningstjänst (ATM). Flygledningstjänsten berör aktörer både på marken (leverantörer av flygtrafiktjänster och flygvädertjänster, flygplatser och nätverksförvaltaren) och i luften (främst kommersiella flygbolag men även affärsflyg, allmänflyg och militärflyg). ATM säkerställer avstånden mellan luftfartyg för att flygtrafiken ska flyta säkert, effektivt och snabbt, och den tillhandhåller även flygbriefingtjänster till luftrummets användare (t.ex. navigationshjälpmedel eller väderinformation).

Bild 1 – Säkerställande av avstånd mellan luftfartyg

© Med benäget tillstånd från Eurocontrol.

I Europa har ATM traditionellt utvecklats och tillhandahållits på nationell nivå av landspecifika leverantörer av flygtrafiktjänster. Ansvaret för internationella flygningar övergår därför successivt mellan olika leverantörer av flygtrafiktjänster när flygningen rör sig från ett lands luftrum till nästa. Luftrumsplaneringens fragmentering har identifierats som en avgörande faktor och ett hinder för den europeiska flygledningstjänstens prestation, i synnerhet på områdena kapacitet och kostnadseffektivitet³.

Även om flygledningstjänsten hanterar ett rekordstort antal flygningar på ett säkert sätt kan den inte alltid tillgodose alla luftrumsanvändares önskemål. Förseningarna har ökat i takt med att lufttrafikens volym har ökat, i synnerhet sedan 2013⁴. Under 2018 hade var och en av de 11 miljonerna flygningarna i genomsnitt 1,73 minuters undervägsförsening⁵ som kunde tillskrivas ATM-systemet och orsakades av olika typer av kapacitetsbegränsningar (se figur 1). Rapporteringen av en genomsnittlig försening döljer stora avbrott av den normala trafiken, i synnerhet under sommardagar med mycket hög trafik.

Källa: Eurocontrol.

Den europeiska flygledningstjänsten finansieras av flygplansoperatörerna, som kallas luftrummets användare, som betalar för de erhållna tjänsterna baserat på flygplanstyp och flygsträcka inom varje flygtrafiktjänstleverantörs ansvarsområde, i enlighet med den planerade flygbanan. Under 2016 betalade de cirka 9 miljarder euro för dessa tjänster⁶, eller strax över 900 euro per flygning i genomsnitt.

Politiken för ett gemensamt europeiskt luftrum och Sesar: EU:s svar på ineffektivitet i flygledningstjänsten

Politiken för ett gemensamt europeiskt luftrum syftar till att förbättra det övergripande utförandet av flygledningstjänster och samtidigt tillgodose alla luftrumsanvändares krav. Politiken lanserades 2004, och för att genomföra den inrättades ett regelverk med gemensamma regler för ATM-säkerhet, tillhandahållande av ATM-tjänster, luftrumsplanering och driftskompatibilitet inom nätverket.

Regelverket kompletteras med ett program för teknisk modernisering som är känt under namnet Sesar-projektet (Single European Sky ATM Research). Syftet med Sesar-projektet är att harmonisera och modernisera ATM-system och ATM-förfaranden i hela Europa genom att främja dels en samordnad definition och utveckling, dels ett samordnat genomförande, av ett antal tekniska och driftsmässiga utformningar. Sesar var uppdelat i en utformningsfas (för att utarbeta den europeiska ATM-generalplanen för modernisering), en utvecklingsfas (för att inrätta den nödvändiga tekniska basen) och en införandefas (för att installera de nya systemen och införa de nya förfarandena i den operativa miljön). EU har gett ekonomiskt stöd till Sesar sedan projektet började planeras, vilket sammanfattas i tabell 1 nedan.

Tabell 1 – EU:s ekonomiska stöd till Sesar-projektet

Källa: Revisionsrätten. De belopp som anges för perioden 2014–2020 är preliminära.

I vår särskilda rapport nr 18/2017 Gemensamt europeiskt luftrum: en förändrad kultur men inte ett gemensamt luftrum behandlade vi centrala rättsliga delar av politiken för ett gemensamt europeiskt luftrum, liksom Sesar-projektets utformnings- och utvecklingsfaser (2005–2013). Vi drog slutsatsen att initiativet svarade mot ett tydligt behov och har lett till en bättre effektivitetskultur inom ATM. Europeisk luftrumsplanering var dock fortsatt fragmenterad och det gemensamma europeiska luftrummet som koncept hade ännu inte förverkligats. Införandefasen omfattades inte av den revisionen eftersom den fortfarande höll på att planeras.

Sesars införandefas

När Sesar lanserades 2005 var omfattningen av EU:s deltagande begränsat till utformning och utveckling. Avsikten var att näringslivsaktörerna skulle ansvara för både styrningen och finansieringen av införandefasen⁷.

Detta synsätt utvecklades dock med tiden. År 2011 bedömde kommissionen att ”endast ett synkroniserat och samordnat införande i rätt tid, helt integrerat inom ramen för det gemensamma europeiska luftrummet, kan effektivt bidra till att prestationsmålen för det gemensamma europeiska luftrummet uppnås”⁸. Kommissionen och medlemsstaterna beslutade tillsammans att det krävdes en insats från EU:s sida för att uppmuntra införandet av ny teknik som utarbetats under de två första faserna av Sesar. På så sätt skulle man särskilt komma åt ”fördelen med att vara sist”, som innebär att berörda parter tenderar att skjuta upp sina investeringar eftersom de vet att fördelarna inte uppkommer förrän alla berörda parter har utrustats. Dessutom beslutade kommissionen att ställa offentliga medel till förfogande för att kompensera berörda parter för ekonomiska förluster i samband med införandet. Sådana förluster kunde förväntas när det gäller militära luftfartyg och statsluftfartyg liksom även allmänflyg och affärsflyg.

För att tillgodose de här behoven och efter att ha rådfrågat alla berörda parter, däribland medlemsstaterna och andra enheter i det gemensamma europeiska luftrummet, utformade kommissionen införandefasen av Sesar runt konceptet ”gemensamma projekt”⁹ som kräver att en specifik uppsättning ATM-funktionaliteter införs på ett samordnat sätt (se ruta 1) av ett antal berörda parter och inom en angiven tidsram. Ordningsföljden för de specifika stegen i införandet ska anges i ett införandeprogram¹⁰.

Styrningen av införandet har tre nivåer:

1. En politisk nivå: Europeiska kommissionen, som har huvudansvaret för att anta gemensamma projekt, utse införandeförvaltaren, godkänna införandeprogrammet och förvalta EU:s stöd till införandet (med hjälp av genomförandeorganet för innovation och nätverk – Inea). Det gemensamma pilotprojektet¹¹ är det första och hittills enda gemensamma projektet som kommissionen har antagit.
2. En förvaltningsnivå: Införandeförvaltaren, som är en funktion som inte tilldelas en enskild person utan ett konsortium av berörda parter (se ruta 2). Införandeförvaltare har huvudansvaret för att utveckla, genomföra och övervaka införandeprogrammet och för att samla de operativa berörda parter som krävs för genomförandet av gemensamma projekt.
3. En genomförandenivå: De operativa berörda parter som ansvarar för genomförandet av projekt i enlighet med införandeprogrammet.

EU-finansiering till Sesars införandefas

I riktlinjerna för det transeuropeiska transportnätet från 2013¹² identifierades Sesar som ett prioriterat projekt av gemensamt intresse, och i Fonden för ett sammanlänkat Europa¹³ öronmärktes totala anslag på 3 miljarder euro i stöd till Sesar för perioden 2014–2020. Finansieringsramen sänktes senare till 2,5 miljarder euro som en följd av inrättandet av Europeiska fonden för strategiska investeringar och behovet av att omfördela EU:s budget. Anslagen förvaltas direkt av kommissionen och dess genomförandeorgan för innovation och nätverk (Inea). De täcker mellan 20 och 50 % av de stödberättigande kostnaderna i luftburna respektive landbaserade investeringar. I medlemsstater som omfattas av Sammanhållningsfonden kan finansieringen uppgå till 85 % av alla stödberättigande kostnader.

Anslagen går i första hand till genomförandeprojekt relaterade till gemensamma pilotprojekt, även om andra ATM-projekt också kan få stöd. Mellan 2014 och 2017 inledde Inea sju ansökningsomgångar¹⁴, som resulterade i att 414 projekt och samordningsåtgärder tilldelades cirka 1,6 miljarder euro i stöd.

Revisionens omfattning och inriktning samt revisionsmetod

Vid den här revisionen bedömde vi hur väl kommissionen har förvaltat införandet av Sesar sedan 2011 och hur införandet har hjälpt kommissionen att uppnå målen för politiken om ett gemensamt europeiskt luftrum. Vi undersökte om EU:s deltagande i Sesars införandefas genom tillhandahållandet av ett regelverk och ekonomiskt stöd

1. var väl utformat och motiverat med avseende på EU-mervärde,
2. har genomförts på ett sätt som innebär att EU:s resurser har använts effektivt,
3. har bidragit till att förbättra prestandan hos den europeiska flygledningstjänsten (ATM).

Vi besökte enheter som deltar i styrningen av Sesar: Europeiska kommissionen, gemensamma Sesar-företaget, alliansen för Sesarinförandet i dess roll som införandeförvaltare, Inea, Europeiska försvarsbyrån och ett antal berörda parter, bland annat flygplatser, leverantörer av flygtrafiktjänster, luftrumsanvändare och Eurocontrol. Vi besökte även Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO), där vi gick igenom EU:s och Sesarprojektets roll vid fastställandet av internationella standarder för ATM, och den kanadensiska flygtrafiktjänstleverantören (Nav Canada) för att bilda oss en uppfattning om hur flygledningstjänster utförs i ett annat regionalt sammanhang.

Vi gick igenom den ansöknings- och urvalsprocess som ledde fram till att cirka 1,3 miljarder euro beviljades under ansökningsomgångarna 2014–2016 till Fonden för ett sammanlänkat Europa. Vi analyserade även ett urval med 17 EU-medfinansierade projekt¹⁵, och såg till att genomförandeprojekt inom det gemensamma pilotprojektet ingick, liksom andra projekt som bidrog till genomförandet av det gemensamma europeiska luftrummet. Vi bedömde behovet av de granskade projekten och deras behov av EU-stöd, deras kopplingar till den europeiska ATM-generalplanen och det gemensamma pilotprojektet samt varje projekts output så här långt, tillsammans med deras inverkan på prestandan hos den europeiska flygledningstjänsten.

Iakttagelser

EU:s lagstiftning om modernisering av flygledningstjänsten har gett mervärde, trots brister

Vi bedömde om EU:s lagstiftning om ATM-modernisering ger mervärde. Vi kontrollerade framför allt behovet av samordning på EU-nivå, om det finns ändamålsenliga efterlevnadsverktyg och om det gemensamma pilotprojektet handlar om väsentliga operativa ändringar som är mogna att genomföras och måste införas synkroniserat.

ATM-modernisering gynnas av samordning på EU-nivå

Vi bedömde om insatser på EU-nivå för att samordna införandet av ny ATM-teknik eller nya operativa förfaranden

1. motverkar effekterna av det fragmenterade tillhandahållandet av flygtrafiktjänster,
2. säkerställer driftskompatibilitet mellan flygplatser, leverantörer av flygtrafiktjänster, luftrummets användare och nätverksförvaltaren.

Kommissionen antog 2013 en förordning där begreppet gemensamma projekt definierades¹⁶. Genom att ett specificerat antal berörda parter ska införa en funktionalitet senast ett visst datum främjar gemensamma projekt en samordnad insats och motverkar ”fördelen med att vara sist” som tidigare har hindrat den tekniska moderniseringen av ATM. En samordnad insats främjar även ett nätperspektiv på flygledningstjänst, vilket kan motverka fragmentering.

Avsaknaden av sanktioner vid bristande efterlevnad minskar lagstiftningens potentiella ändamålsenlighet

Fördelen med att vara sist kommer inte att försvinna och gemensamma projekt inte att genomföras i rätt tid om lagstiftningen inte efterlevs. Lagstiftningen bör innehålla mekanismer för att säkerställa efterlevnad som är ändamålsenliga, proportionerliga och avskräckande.

I kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 409/2013 definieras syftet med och innehållet i gemensamma projekt, liksom regler för inrättandet, antagandet, genomförandet och övervakningen av dem. Det saknas dock specifika efterlevnadsmekanismer. Förutom det överträdelseförfarande som anges i EU-fördragen, riktas till medlemsstaterna och inte inleds förrän en bristande efterlevnad upptäcks, har kommissionen inte befogenhet att bestraffa bristande efterlevnad genom att exempelvis se till att berörda parter har infört de nödvändiga funktionaliteterna till ett visst måldatum. Avsaknaden av lämpliga efterlevnadsmekanismer minskar EU-lagstiftningens ändamålsenlighet.

Problemet förvärras ytterligare av att det inte finns helt oberoende nationella tillsynsmyndigheter med tillräckliga resurser som ansvarar för tillsynen över leverantörer av flygtrafiktjänster. Inom ramen för ett gemensamt europeiskt luftrum ansvarar nationella tillsynsmyndigheter för certifiering och tillsyn av sina nationella leverantörer av flygtrafiktjänster samt för utarbetandet och övervakningen av deras prestationsplaner och prestationsmål. I vår särskilda rapport nr 18/2017 noterade vi att några nationella tillsynsmyndigheter inte har tillräckliga resurser och inte är helt oberoende av de leverantörer av flygtrafiktjänster som de övervakar. Detta ökar problemet med otillräckliga efterlevnadsmekanismer.

Ett system med anpassning av avgifter ingår redan i förordningen om avgiftssystem och har som uttalat mål att påskynda utvecklingen av ATM-kapacitet inom ramen för Sesar¹⁷. Anpassningen syftar till att påverka hur operativa berörda parter agerar genom att flygtrafikavgifter höjs eller sänks, beroende på exempelvis i vilken utsträckning parterna efterlever gemensamma projekt. För närvarande avgör dock medlemsstaterna själva om de ska använda ett sådant system, och det har ännu inte tillämpats.

Några av det gemensamma pilotprojektets funktionaliteter uppfyllde inte kriterierna för gemensamma projekt

Varje ATM-funktionalitet i ett gemensamt projekt ska uppfylla tre nyckelkriterier: den ska innebära en ”väsentlig operativ ändring” i enlighet med definitionen i den europeiska ATM-generalplanen¹⁸, vara redo att genomföras och kräva synkroniserat införande¹⁹. Synkronisering utgör själva kärnan i gemensamma projekt. Man vill säkerställa att investeringar som kräver att flera berörda parter deltar inte hindras av att några av dem är försenade. För att garantera EU-mervärde bör gemensamma projekt inte innehålla funktionaliteter som inte uppfyller nyckelkriterierna.

Konceptet gemensamt pilotprojekt tillämpades för första gången 2014 när det gemensamma pilotprojektet (PCP) antogs genom kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 716/2014. PCP innehåller totalt sex ATM-funktionaliteter, vars måldatum för införande ligger mellan 2018 och 2026 (se tabell 2).

Tabell 2 – Det gemensamma pilotprojektet (2014)

Källa: Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 716/2014.

Vi fann att funktionaliteterna i det gemensamma pilotprojektet innebar väsentliga operativa ändringar, vilket krävs enligt konceptet för det gemensamma projektet. Alla var dock inte mogna och redo att genomföras och/eller måste inte införas synkroniserat för att tillhandahålla de förväntade prestationsfördelarna.

Vi gick igenom det förslag till ett gemensamt projekt som det gemensamma Sesar-företaget hade utarbetat 2013 och fann att det innehöll teknik som inte var mogen när bedömningen gjordes utan krävde ytterligare forsknings- och utvecklingsarbete för att bli operativ. Följaktligen innehöll förslaget funktionaliteter för vilka det underliggande forsknings- och utvecklingsarbetet ännu inte var komplett och som därmed inte var tillräckligt mogna för att ingå. Enligt vår analys nådde den nödvändiga tekniken endast gradvis, och först efter att det gemensamma pilotprojektet hade antagits, den mognadsgrad som gjorde att den kunde genomföras (21 % 2015 och 81 % 2016). Ett exempel på den för låga mognadsgraden finns i ruta 3.

© Med benäget tillstånd från det gemensamma Sesar-företaget.

Förutom forsknings- och utvecklingsarbetet måste de flesta funktionaliteter även ha specifikationer och standarder som är gemensamma för hela branschen för att kunna införas. I förslaget från det gemensamma Sesar-företaget varnas det dock för att en sådan standardisering saknas för ATM-funktionalitet 1, 2, 5 och 6. Sesar-projektet har en lucka på det här området eftersom varken det gemensamma Sesar-företaget eller införandeförvaltaren har befogenhet att se till att standardisering sker. Denna brist utgör fortfarande en hög risk för införandet när denna rapport utarbetas.

Införandeförvaltaren har återkommande nämnt bristen på mognad som en risk för införandet²², och som en potentiell orsak till förseningar och icke-harmoniserat införande, i synnerhet för ATM-funktionalitet 4, 5 och 6. Dessutom har den lett till att EU-finansiering har gått till stöd för införande av teknik som ännu inte är mogen (se punkt 56).

Enligt förordningen ska kommissionen bedöma behovet av synkroniserat införande av en funktionalitet på grundval av geografisk räckvidd, måldatum och de operativa berörda parter som krävs för att införa ATM-funktionaliteten²³. Vi konstaterade att dessa kriterier inte räcker eftersom de inte visar att det krävs ett synkroniserat genomförande där flera berörda parter deltar (luft-mark, mark-mark eller båda) för att uppnå operativa fördelar. Det specifika kravet på en samordnad insats nämns inte. Den nuvarande formuleringen i förordningen innebär därmed att vilken väsentlig och mogen funktionalitet som helst kan ingå i ett gemensamt projekt.

Alla utom två av funktionaliteterna i det gemensamma pilotprojektet kräver synkronisering där flera berörda parter deltar. Men specifika delar av ATM-funktionalitet 1 (t.ex. prestationsbaserad navigering i manövreringsområde för terminal med hög trafiktäthet) och ATM-funktionalitet 2 (t.ex. säkerhetsnät för flygplatser) är lokala till sin karaktär, måste anpassas till specifika flygplatser och kan tillhandahålla prestationsfördelar även om de bara införs lokalt och oberoende av andra aktörer.

I de här två fallen anser vi att mervärdet av samordning på EU-nivå är begränsat. Det obligatoriska införandet av funktionaliteter som inte kräver synkronisering av flera berörda aktörer åtgärdar inte ”fördelen med att vara sist”, vilket försvagar syftet med konceptet gemensamma projekt.

Mycket av EU-finansieringen hade inte behövts

I det här avsnittet bedömer vi huruvida EU-finansieringen inom det gemensamma pilotprojektet gick till de stödmottagare som hade störst behov av att införa projekt för modernisering av ATM. Vi undersökte risken för att EU-finansiering betalades till stödmottagare som inte behövde finansieringen (så kallade dödviktseffekter, se ruta 4). Vi gick igenom det första exemplet på projektfinansiering som kommissionen presenterade, kontrollerade om något sådant projekt existerade och hur EU-finansieringen påverkade de berörda parternas investeringsbeslut.

Den ursprungliga finansieringslogiken följdes inte

EU:s finansiering av införande bör begränsas till vad som krävs för att påskynda investeringar i transeuropeiska nät, möjliggöra projekt av gemensamt intresse och genomföra projekt med europeiskt mervärde och stor samhällsnytta som inte får tillräcklig finansiering från marknaden²⁴. Finansieringen bör också bara användas för att begränsa de situationer där investeringen leder till högre kostnader än fördelar för enskilda aktörer²⁵.

I sitt meddelande från 2011 om styrnings- och stimulansmekanismer för införandet av Sesar²⁶ ansåg kommissionen att det visserligen finns ett starkt incitament för leverantörer av flygledningstjänster att tidigt investera i ny teknik²⁷, men att kanske några andra kategorier av de berörda parterna (nämligen militära luftfartyg och statsluftfartyg liksom allmänflyg och affärsflyg) inte ser någon ekonomisk fördel med att investera. Kommissionen drog därför följande slutsats: ”För att reducera riskerna i samband med ohållbara affärsstrategier och för att dra nytta av privata medel, beräknar man att genomförandet av Sesar skulle kräva 3 miljarder euro i EU-medel under perioden 2014–2024”.

Kommissionens analys överensstämde med den europeiska ATM-generalplanen som då gällde, där större delen av investeringskraven låg på parter i luften (73 %). Om de investeringar som ska göras av parter i luften försenas skulle det allvarligt hota ATM-moderniseringen.

Logiken att uppmuntra parter i luften att investera tillämpades dock inte i praktiken:

1. I det gemensamma pilotprojekt som kommissionen antog låg större delen av investeringskraven på parter på marken (närmare 80 %, se även punkt 41 nedan), alltså en annan grupp av berörda parter än den vars finansieringsbehov hade identifierats i den europeiska ATM-generalplanen och kommissionens meddelande från 2011. Det var en följd av det gemensamma Sesar-företagets analys av de potentiella tekniska förbättringarna i generalplanen: de som faktiskt var redo att genomföras och behövde synkroniseras visade sig i stor utsträckning gälla parter på marken.
2. Trots den stora minskningen av de investeringar som bedömdes behöva EU-finansiering (parter i luften förväntades inte längre stå för större delen av investeringen utan endast 20 %), minskades inte det ursprungliga förslaget till finansieringsram, och i FSE-förordningen öronmärktes samma 3 miljarder euro för perioden 2014–2020. Om hela finansieringsramen utnyttjades skulle det innebära att anslagen går till dem som har mycket mindre behov av finansiering²⁸. Det fanns alltså redan från början stor risk för att EU-finansieringen innebar dödviktseffekter.

Analysen av de bidrag som beviljades vid ansökningsomgångarna 2014–2017 visar att de största mottagarna av EU-bidrag var parter på marken, vilket står i stark kontrast till behovsbedömningen från 2011 (se figur 2).

Källa: Revisionsrättens beräkning på grundval av tilldelat stöd 2014–2017.

Kostnadsnyttoanalysen av det gemensamma pilotprojektet var felaktig

Enligt EU:s förordningar²⁹ ska gemensamma projekt åtföljas av en kostnadsnyttoanalys. Analysen ska bland annat identifiera potentiella positiva eller negativa effekter för specifika kategorier av operativa berörda parter och användas för att anpassa det finansiella stödet från FSE till varje projekt.

Den kostnadsnyttoanalys som åtföljde det gemensamma pilotprojektet utarbetades av det gemensamma Sesar-företaget och ingick i Sesar-företagets övergripande förslag. Vi gick igenom antagandena för analysen och dess övergripande resultat. Kostnadsnyttoanalysen omfattar perioden 2014–2030 och visar på ett positivt samlat nettoresultat på 2,4 miljarder euro, som fördelas ojämnt mellan de berörda parterna: luftrumsanvändare förväntas få de viktigaste fördelarna av genomförandet av det gemensamma pilotprojektet trots att de bara behöver göra relativt små investeringar (0,6 miljarder euro). Parter på marken behöver däremot göra de största investeringarna (3 miljarder euro eller 80 % av de totalt 3,8 miljarder euro som uppskattas i analysen) och riskerar att göra en förlust på sina investeringar. Kostnadsnyttoanalysen visar också att de sex funktionaliteternas bidrag varierar (se figur 3).

Källa: Revisionsrättens analys baserat på det gemensamma Sesar-företagets förslag om innehållet i ett gemensamt pilotprojekt (2013).

Vi analyserade kostnadsnyttoanalysen och fann att den hade ett grundläggande fel genom att det förutsattes att kostnader och fördelar inte kan överföras mellan berörda parter. Det är inte korrekt eftersom leverantörer av flygtrafiktjänster kan få tillbaka investeringskostnader från luftrummets användare i enlighet med förordningen om avgiftssystem. Enligt förordningen får leverantörer av flygtrafiktjänster debitera användare för sådana investeringar, i synnerhet om investeringarna överensstämmer med generalplanen för flygledningstjänsten och genomförs med hjälp av gemensamma projekt såsom det gemensamma pilotprojektet³⁰.

Eftersom flygtrafiktjänstleverantörernas inkomster från avgiftssystemet inte beaktas blir deras nyttokalkyl negativ (med 440 miljoner euro, se figur 3 ovan), vilket inte överensstämmer med verkligheten³¹. Omvänt överskattas luftrumsanvändarnas fördel eftersom deras kostnader för samma investeringar inte beaktas. En liknande slutsats kan dras om de resterande berörda parterna på marken, även om mekanismen för att överföra kostnader är annorlunda. Denna situation inverkar negativt på hur kostnadsnyttoanalysen kan användas, både när det gäller att vägleda de berörda parternas investeringsbeslut och att bedöma behovet och mervärdet av EU-finansiering för att stödja dem.

Merparten av de granskade projekten behövde inte EU-finansiering

Vi undersökte om EU-finansieringen lyckades få de berörda parterna att agera i enlighet med EU:s politik för moderniseringen av ATM. Politiken ska framför allt ge upphov till investeringsbeslut som överensstämmer med ATM-generalplanen och särskilt med det gemensamma pilotprojektet.

Vår analys visar att merparten av de granskade berörda parternas investeringsbeslut inte styrdes eller föranleddes av EU-finansiering, vilket bekräftar förekomsten av dödviktseffekter. Nio av de 14 projekten i urvalet som hörde till det gemensamma pilotprojektet hade beslutats eller inletts innan förordningen antogs. Dessutom var 13 av de totalt 17 projekten i revisionsurvalet beslutade innan beslutet om tilldelning av medfinansiering fattades. Vi noterar också att man i 2014 års ansökningsomgång för FSE uttryckligen prioriterade ansökningar som gällde investeringar som redan hade startat.

I alla projekt i urvalet som genomfördes av flygtrafiktjänstleverantörer (totalt 159 miljoner euro i tilldelad EU-finansiering) hade samma investeringar tagits med i deras respektive prestationsplaner och därefter debiterats luftrummets användare³². Detta leder till en situation med potentiell dubbelfinansiering eftersom flygtrafiktjänstleverantörerna får tillbaka hela sin investeringskostnad från luftrummets användare genom de överenskomna flygtrafikavgifterna och sedan får ett EU-bidrag som läggs till deras inkomster och en gång till kompenserar dem för samma investering.

Syftet med avgiftssystemet är att motverka denna typ av dubbelfinansiering genom kravet på att flygtrafiktjänstleverantörerna ska dra av bidraget från de flygtrafikavgifter som debiteras luftrummets användare. Alla flygtrafiktjänstleverantörer gör dock ännu inte alltid dessa avdrag: av de fem i granskningsurvalet drar endast en stegvis av bidraget.

Även om avdragen tillämpades ändamålsenligt skulle slutresultatet bli att bidraget överförs till användare, vilket inte uppfyller något av de överenskomna policymålen. Enligt kostnadsnyttoanalysen av det gemensamma pilotprojektet är dessutom luftrummets användare redan den enda aktör som har nytta av pilotprojektets införande genom att ATM-systemet presterar bättre. Att luftrummets användare därutöver får ekonomisk kompensation i form av lägre flygtrafikavgifter som betalas av EU:s budget är omotiverat, i synnerhet som detta sker oberoende av i vilken utsträckning de uppfyller det gemensamma pilotprojektets krav.

Brister i genomförandet minskar ytterligare EU-finansieringens ändamålsenlighet

I det här avsnittet bedömer vi om EU-finansieringen förvaltades på ett sätt som säkerställer att EU:s resurser används på lämpligt sätt. Vi granskade de ansökningsomgångar som Inea utlyste mellan 2014 och 2017 och den urvalsprocess som kommissionen ledde. Vi bedömde om ansökningsomgångarna hade tydliga prioriteringar, om ansökningarna grupperades så att investeringar samordnades på bästa sätt och om processen var fri från potentiella intressekonflikter.

EU-finansieringen prioriterades inte på lämpligt sätt

Vi konstaterade att det saknades lämpliga prioriteringar:

1. Vid FSE-ansökningsomgångarna 2014 och 2015 fastställdes inga specifika prioriteringar för finansiering förutom en hänvisning till det gemensamma pilotprojektet. Dessutom inleddes ansökningsomgångarna utan att det fanns ett godkänt införandeprogram som i detalj beskrev vad som krävs för att genomföra gemensamma pilotprojekt. Trots det delades det vid dessa två ansökningsomgångar ut över 1 miljard euro (eller 64 % av EU:s totala finansiering till Sesar mellan 2014 och 2017 – se figur 4).



Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från genomförandeorganet för innovation och transportnät (Inea).

2. Eftersom det inte gjordes en specifik prioritering gick EU-finansiering i praktiken till stora projekt för förnyelse av ATM-system där investeringsbesluten redan hade fattats och projekten var redo att genomföras. Fem stora flygtrafiktjänstleverantörer tilldelades 53 % av finansieringen inom ansökningsomgångarna 2014–2015.
3. Från och med 2016 angavs specifika prioriteringar för ansökningsomgångarna. Vi noterade dock att några prioriteringar hänvisade till element som inte ingår i det gemensamma pilotprojektet³³. Mellan 2014 och datum för denna rapport tilldelades sådana projekt sammantaget 141 miljoner euro i bidrag.

I samtliga ansökningsomgångar reserverades vidare omkring 20 % av den tillgängliga finansieringen till så kallade övriga projekt, vilket identifierades som projekt som bidrog till ett gemensamt europeiskt luftrum men låg utanför det gemensamma pilotprojektet. Cirka 290 miljoner euro tilldelades projekt i denna kategori inom ansökningsomgångarna 2014–2017. Eftersom det inte ställs krav på en samordnad insats runt ett gemensamt projekt är EU-stödets ändamålsenlighet när det gäller att åtgärda fragmentering begränsad för denna projektkategori.

Avsaknaden av specifika prioriteringar minskade EU-finansieringens ändamålsenlighet. Detta är särskilt allvarligt eftersom det var så under de två första åren när de största stödbeloppen tilldelades, vilket innebär att stödet inte inriktades på att användas till de investeringar som är mest avgörande för genomförandet av det gemensamma pilotprojektet.

Grupperingen av finansieringsansökningar gjorde det inte enklare att ändamålsenligt synkronisera projekt och att på ett adekvat sätt utvärdera ansökningar

Avsikten med EU-finansieringen är att stödja effektiv synkronisering och övergripande samordning av genomförandeprojekt och de tillhörande investeringarna i enlighet med införandeprogrammet (se ruta 5), som utarbetas av införandeförvaltaren och godkänns av kommissionen. Vid utvärderingen av PCP-relaterade projekt bör deras behov av synkronisering, deras potentiella förbättringar av nätverkets prestanda och deras överbryggning av faktiska luckor bedömas i förhållande till införandeprogrammet.

I varje ansökningsomgång som Inea bjuder in till anges särskilt att införandeförvaltaren ska fungera som samordnare av projekt. Sökande i gemensamma projekt måste samordna sina ansökningar med införandeförvaltaren som ska kontrollera dem för att bedöma deras relevans för det gemensamma projektet. I praktiken får införandeförvaltaren ansökningar om enskilda projekt, grupperar dem och lämnar in samlade ansökningar till Inea för finansiering.

Mer specifikt fann vi att man inte använde samlade ansökningar för teknisk samordning vid finansiering av gemensamma projekt trots att man kunde ha gjort det:

1. Även om projektansökningar organiseras i kluster i enlighet med PCP-funktionalitet samordnades inte enskilda projekt, och olika berörda parter samarbetade inte vid genomförandet av dem. Aggregeringen av enskilda projekt i kluster drevs i stället av administrativa hänsyn: tidpunkt (planerade start- och slutdatum) och finansieringsgrad för länder som omfattas av sammanhållningsstöd eller inte.
2. Trots att de hade grupperats i kluster har hittills över 70 % av de medfinansierade projekten genomförts av enskilda berörda parter. Detta bekräftar att EU-finansiering i stor utsträckning inte används för att främja en samordnad insats där en sådan krävs.
3. Några operativa utformningar inom det gemensamma pilotprojektet som i princip skulle gynnas av ett synkroniserat införande genomfördes i praktiken var för sig av de relevanta berörda parterna. Ett exempel på detta är ATM-funktionalitet 3 – luftrum med fria flygvägar, som i princip kräver en samordnad insats från både leverantörer av flygtrafiktjänster och luftrummets användare. Revisionen visade dock att de här berörda parterna genomför funktionaliteten i separata kluster, med olika tidsramar, vilket leder till ineffektivitet och utdragna genomförandeperioder.

Vi fann dessutom att samlade ansökningar består av ett stort antal enskilda genomförandeprojekt (så många som 104 i ett fall), och att de är breda och omfattar samtliga funktionaliteter och delfunktionaliteter som beskrivs i det gemensamma pilotprojektet. De samlade ansökningarna följer visserligen Ineas mallar, men vi fann att de presenterade viktig information på ett mycket kortfattat sätt. Det innebar att Inea inte kunde göra en grundlig kontroll av ansökningarnas relevans och effekter.

1. Alla leverantörer av flygtrafiktjänster i urvalet lämnade in projekt som sades gälla en specifik PCP-funktionalitet men som i praktiken handlade om att förnya hela deras ATM-system. Den information som Inea fick gör det dock inte möjligt att på lämpligt sätt identifiera kostnaden för den specifika PCP-funktionalitet som projektet gäller. Vid ansökningsomgångarna 2014–2017 gick närmare 500 miljarder euro i EU-finansiering till uppgraderingar av ATM-system, vilket är omkring 30 % av de totala bidragen så här långt.
2. Kostnadseffektivitetsanalyserna, som är obligatoriska för Ineas ansökningsomgångar, grupperas och är inte uppdelade per enskilt projektförslag, vilket gör att Inea i praktiken inte kan bedöma om ett projekt överensstämmer med kostnadsnyttoanalysen av det gemensamma pilotprojektet. Vid revisionen fann vi dessutom att kostnadseffektivitetsanalyserna genomgående hade låga värden, vilket tyder på att kostnads-nyttoförhållandet för de projekt som sökte EU-medfinansiering var betydligt sämre än värdet i kostnadsnyttoanalysen av det gemensamma pilotprojektet.
3. Vi hittade flera fall (åtta av 17) där projektens innehåll låg antingen delvis eller helt utanför det gemensamma pilotprojektet. I två fall hävdades att de finansierade projekten skulle stödja införandet av utbyte av flyginformation, en funktionalitet som inte var redo att genomföras.

Vi anser att dessa brister visar att de samlade ansökningarna har försvagat Sesars centrala mål, som är synkroniserat införande. Projekt har grupperats av administrativa skäl snarare än i grupper med flera berörda aktörer i syfte att leverera operativ synkronisering. Dessutom gör storleken på, variationerna inom och bristen på insyn i klustren att det blir svårare att utvärdera förslagen på lämpligt sätt.

Risken för intressekonflikter motverkas inte tillräckligt

Enligt EU:s budgetförordning får finansiella aktörer och andra personer som medverkar vid genomförande och förvaltning av budgeten och vid revision eller kontroll av budgetmedel inte utföra handlingar som kan leda till en konflikt mellan ett egenintresse och unionens intresse³⁵. Enligt förordningen om definition av gemensamma projekt har dessutom införandeförvaltaren ansvaret för att säkerställa en effektiv hantering av risker och intressekonflikter³⁶.

Såsom beskrivs i punkt 54 anges i Ineas regler att de som ansöker om finansiering av projekt om genomförande av det gemensamma pilotprojektet måste samordna sina förslag med införandeförvaltaren, som därefter kontrollerar de enskilda projektansökningarna. I praktiken har införandeförvaltaren även hjälpt till vid utarbetandet av ansökningar, samlat dem och överlämnat dem till Inea för finansiering.

Alliansen för Sesarinförandet, som fungerar som införandeförvaltare, är ett konsortium bestående av några, men inte alla ATM-aktörer. Alliansens medlemmar tar själva emot stöd, och de lånar ut personal till införandeförvaltaren så att dess uppgifter kan utföras – särskilt kontrollen av om medlemmarnas egna projekt är relevanta för det gemensamma pilotprojektet. Vi anser att denna ram leder till en potentiell intressekonflikt när det gäller fördelningen av EU-finansiering. Denna potentiella intressekonflikt har inte motverkats tillräckligt.

1. Det finns inget formellt dokument som ger införandeförvaltaren ansvaret för att lämna samlade ansökningar eller beskriver de förfaranden som ska följas i processen. Särskilt riskutsatt är kontrollen av enskilda ansökningar, där det saknas garantier för oberoende mellan den sökande och införandeförvaltarens personal som utför kontrollen.
2. Införandeförvaltaren dokumenterar inte tillräckligt sina kontakter med sökande när de samlade ansökningarna förbereds. Införandeförvaltaren har framför allt inget komplett register över sina kontakter med de berörda parterna, uppföljningsåtgärderna och deras motivering. Det begränsar möjligheterna att följa processen från de ursprungliga projektförslagen till den slutliga sammansättningen av de samlade ansökningarna (se ruta 6).
3. För att optimera tilldelningen av medel vid övertecknade ansökningsomgångar rådde införandeförvaltaren sökande med stora investeringsprojekt att dela upp dem i faser över flera ansökningsomgångar. Beroende på projektens omfattning och deras faser ändrar uppdelningen i praktiken den slutliga medelstilldelningen till vart och ett av dem.
4. I ansökningsomgången 2015 drog sig några sökande tillbaka efter det att anslagen hade fördelats men före undertecknandet av bidragsöverenskommelserna, vilket gjorde att Inea fördelade om de anslag som därmed blev tillgängliga. Omfördelningen skedde emellertid i enlighet med ett specifikt förslag från införandeförvaltaren. Även om kommissionen slutligen godkände processen saknade den transparenta kriterier och gagnade ett begränsat antal projekt.

Det finns ännu inga bevis för att den europeiska flygledningstjänsten har förbättrats

I det här avsnittet bedömer vi om EU:s insats verkligen bidrar till att förbättra den europeiska flygledningstjänstens prestanda. Vi analyserar vilka framsteg som hittills har gjorts när det gäller införandet av det gemensamma pilotprojektet, både i form av output som införts i en verklig operativ miljö och i form av prestationsfördelar för ATM-systemet. Vi bedömde därför om genomförandet av det gemensamma pilotprojektet går som planerat i förhållande till de lagstadgade tidsfristerna och om det finns verkliga prestationsvinster som upptäcks av övervakningssystemet.

Införandet pågår, men risken för förseningar ökar

I det gemensamma pilotprojektet anges tidsfrister mellan 2018 och 2026 för det fulla införandet av projektets sex funktionaliteter (se tabell 2 ovan). I varje bidragsöverenskommelse anges både en tidsfrist för slutförandet och den förväntade outputen för varje genomförandeprojekt.

30 % av PCP-komponenterna har ännu inte planerats eller håller på att planeras (se ruta 7). Det handlar främst om ATM-funktionaliteterna 4, 5 och 6, där en del av den teknik som krävs för genomförandet ännu inte är klar att införas. I införandeprogrammets riskhanteringsplan identifieras dessa risker flera gånger. Det är delvis en konsekvens av att den nödvändiga teknik och de nödvändiga utformningar som beskrivs i punkt 28 inte är tillräckligt mogna, vilket kan inverka negativt på uppnåendet av tidsfristerna för det gemensamma pilotprojektet.

Ruta 7

Genomförandet av det gemensamma pilotprojektet

Införandeförvaltaren övervakar genomförandet av det gemensamma pilotprojektet. Den samlar därför in och offentliggör information om luckor i genomförandet.

I juli 2018 såg framstegen i införandet av PCP ut så här, mätt i vad som tekniskt kallas för luckor i genomförandet³⁷:

Källa: Revisionsrätten, baserat på uppgifter från Sesars införandeförvaltare, Monitoring View (övervakningsrapport) 2018.

Genomförandet av några av de projekt som redan har inletts är försenat. Av vårt urval framgick det att tre av de sex avslutade projekten hade försenats med upp till tolv månader i förhållande till det ursprungliga slutdatumet³⁸. Införandeförvaltarens begäran till Inea om att få senarelägga slutdatumet med tolv månader för 18 projekt bekräftar att detta är en utbredd tendens³⁹.

Inom det gemensamma pilotprojektet påbörjades totalt 299 genomförandeprojekt som ett resultat av ansökningsomgångarna 2014, 2015 och 2016. I sin övervakningsrapport från juni 2018⁴⁰ meddelade införandeförvaltaren att 72 av de 299 projekten hade slutförts. Vi noterar dock att 24 av de 72 projekten inte gäller en operativ lösning som redan har införts utan i stället studier, verktyg eller säkerhetsrelaterade projekt.

Ändamålsenlig övervakning av införande innebär utmaningar

Kommissionen ska, med hjälp från införandeförvaltaren, övervaka införandet av Sesar avseende effekten på ATM-systemets prestanda. Det ska finnas bevis för att de avslutade genomförandeprojekten har bidragit till att förbättra ATM-systemets prestanda i förhållande till de förväntningar som angavs i ATM-generalplanen, kostnadsnyttoanalysen av det gemensamma pilotprojektet, införandeprogrammet och projektansökan.

Inea ansvarar för övervakningen av framsteg för alla projekt som medfinansieras genom FSE. Men eftersom Inea inte har ett tydligt uppdrag att övervaka prestanda inriktar man sig på projektens output snarare än på resultat.

Införandeförvaltaren ansvarar för övervakningen av det gemensamma pilotprojektet (se punkt 12). Vi konstaterade att det fanns flera utmaningar i processen:

1. De operativa berörda parter som genomför det gemensamma pilotprojektet informerar regelbundet införandeförvaltaren om hur genomförandet fortskrider. Det görs dock ingen oberoende kontroll av informationen. Dessutom är endast mottagare av EU-bidrag skyldiga att lämna sådan information enligt sina kontrakt, vilket gör att den totala övervakningen av det gemensamma pilotprojektet är beroende av att andra parter rapporterar frivilligt⁴¹.
2. Mätningen av framsteg i genomförandet av det gemensamma pilotprojektet ger en kvantitativ bild (se ruta 7), som, återigen, är inriktad på den output som införts. Den visar alltså inte bättre ATM-prestationer för de operativa berörda parterna eller för nätverket som helhet. I vårt urval av slutförda projekt såg vi att verkliga prestationsresultat mättes i mycket liten utsträckning⁴².
3. Införandeförvaltaren håller fortfarande på att utarbeta en tillförlitlig metod för att mäta verkliga projektresultat och jämföra dem med de ursprungliga förväntningarna (kostnadsnyttoanalysen av det gemensamma pilotprojektet) och hur projekten bidrar till uppnåendet av mål i prestationsplaner⁴³. Eftersom det saknas sådana verktyg vet man inte säkert att de förväntade fördelarna förverkligas, i synnerhet för luftrummets användare.

Resultatet är att det ännu inte finns tillräckliga bevis för hur det gemensamma pilotprojektet och EU-finansierade genomförandeprojekt bidrar till ATM-systemets prestanda i en verklig operativ miljö.

Slutsatser och rekommendationer

Det fragmenterade tillhandahållandet av flygtrafiktjänster och behovet av att säkerställa driftskompatibilitet mellan flygplatser, leverantörer av flygtrafiktjänster, luftrummets användare och nätverksförvaltaren gjorde att EU ville stödja införandet av ny ATM-teknik och nya operativa förfaranden. Sedan 2014 använder EU två centrala instrument för att åtgärda de här problemen: en förordning som föreskriver vissa samordnade investeringar (gemensamma projekt) och finansiering från EU:s budget för att stödja dem. Vid denna revision undersökte vi om instrumenten var motiverade och väl genomförda, och om de har förbättrat den europeiska flygledningstjänstens prestanda.

Vår slutsats är att EU:s lagstiftningsinsats i form av gemensamma projekt har gett mervärde, även om den första tillämpningen av konceptet – det gemensamma pilotprojektet – saknade lämpliga efterlevnadbestämmelser och innehöll funktionaliteter som inte uppfyllde de nödvändiga kriterierna för att väljas ut. Vi konstaterade även att mycket av EU-finansieringen till stöd för ATM-modernisering inte hade behövts, och att förvaltningen av finansieringen har brister.

Konceptet med gemensamma projekt främjar samordnade investeringar. Första gången konceptet tillämpades – det gemensamma pilotprojektet – innehöll det dock felaktigt några funktionaliteter som inte är mogna och/eller inte kräver ett synkroniserat införande av flera berörda parter för att tillhandahålla de planerade fördelarna. Avsaknaden av sanktioner vid bristande efterlevnad gör det dessutom mindre ändamålsenligt (se punkterna 18 till 33).

Kommissionen bör ange ett tydligare fokus för gemensamma projekt genom att fastställa noggrannare kriterier för synkronisering och strikt tillämpa kriteriet för mognadsgrad när det bestäms vilka funktionaliteter som ska införas synkroniserat. Det gemensamma pilotprojektet bör ändras i enlighet med detta.

Tidsram: slutet av 2021

Kommissionen bör lägga fram förslag för att göra de gemensamma projekten mer ändamålsenliga genom att förbättra deras efterlevnadsmekanismer. Det skulle bland annat kunna innebära att systemet med anpassning av avgifter blir obligatoriskt och ska tillämpas av aktörer både på marken och i luften, vilket i dagsläget är frivilligt enligt förordningen om avgiftssystem. Anpassningen skulle i synnerhet innebära att aktörer som går i täten för införandet av gemensamma projekt skulle få fördelaktigare flygtrafikavgifter.

Tidsram: slutet av 2020

Behovet av FSE-stöd för införande har inte bevisats på lämpligt sätt, vilket har lett till att projekt som skulle ha finansierats även utan EU-stöd har fått bidrag. Ursprungstanken var att det skulle krävas EU-stöd för att motverka ekonomiska förluster på grund av införandet och svårigheter att få tillgång till kapital från finansmarknaden, men dessa faktorer har haft begränsad inverkan. EU-finansiering gick främst till aktörer på marken som redan hade beslutat att göra sådana investeringar och som för över kostnaderna för dem på luftrummets användare inom ramen för sin normala affärsverksamhet. Det har lett till att investerare har fått bidrag för tillgångar och dessutom fått tillbaka investeringskostnaden genom att ta ut avgifter av användare (se punkterna 34 till 48).

Kommissionen bör rikta EU:s ekonomiska stöd till moderniseringen av ATM bättre:

1. Inom den nuvarande ramen (2014–2020) bör stöd i form av bidrag begränsas till
• underhåll och övervakning av införandeprogrammet, inklusive tekniska samordningsåtgärder,
• kompensation till berörda parter för ohållbara affärsstrategier som gäller införandet av projekt för genomförandet av mogna och väsentliga funktionaliteter som måste införas synkroniserat av flera berörda aktörer.

Tidsram: tillämpligt för ansökningsomgångar från och med 2019

2. På längre sikt, och om EU-budgeten fortsätter att finansiera sådant införande efter den nuvarande budgetramen, bör kommissionen tydligt ange de mål som finansieringen är tänkt att uppnå liksom tidsramen för uppfyllandet.

Tidsram: slutet av 2021

Ytterligare brister i det faktiska genomförandet av finansieringsordningen gjorde att dess ändamålsenlighet minskade ännu mer (se punkterna 49 till 60).

1. Ett mycket stort belopp tilldelades i ansökningsomgångarna 2014 och 2015 utan att tydliga prioriteringar fastställdes och tillämpades.
2. Trots det övergripande målet att säkerställa samordnade investeringar grupperades EU-finansierade projekt i enlighet med administrativa kriterier för att underlätta bidragsförvaltningen, snarare än i enlighet med tekniska avväganden.
3. Även om det är kommissionen som slutligen väljer ut projekten innebär den nuvarande finansieringsmekanismen att några stödmottagare, i sin roll som införandeförvaltare, deltar vid kontrollen av sina egna ansökningar och kan påverka tilldelningen av medel till stödberättigande projekt. Den potentiella intressekonflikten har inte motverkats tillräckligt.

Kommissionen bör

1. förtydliga, effektivisera och formalisera roller och ansvarsområden för Sesars införandeförvaltare när det gäller utarbetandet och inlämnandet av finansieringsansökningar så att intressekonflikter motverkas,

Tidsram: slutet av 2019

2. se till att det vid framtida ansökningsomgångar krävs att inlämnade ansökningar återspeglar och stöder den tekniska dimensionen av samordning, vilket är det yttersta målet vid gemensamma projekt.

Tidsram: slutet av 2021

Den rättsliga tidsfristen för införandet av det gemensamma pilotprojektet varierar mellan 2018 och 2026 och de flesta projekten håller fortfarande på att genomföras, men vi noterade att förseningar i genomförandet av några projekt innebär en risk för att de lagstadgade kraven inte kommer att efterlevas, vilket delvis är en konsekvens av att funktionaliteter som ännu inte var mogna togs med i det gemensamma pilotprojektet. Vidare har de faktiska prestationsfördelarna för ATM i en operativ miljö ännu inte påvisats (se punkterna 61 till 69).

Kommissionen bör

1. se till att ATM-moderniseringen övervakas på lämpligt sätt; fördelar avseende prestation (output och resultat) bör mätas och jämföras med de ursprungliga förväntningarna (kostnadsnyttoanalysen av det gemensamma pilotprojektet),
2. när det är tillämpligt i prestationssystemet, se till att föreslagna mål tar hänsyn till de prestationsvinster som uppkommer – för att säkerställa att luftrummets användare får tillgång till dem.

Tidsram: så snart som möjligt och senast nästa gång mål ska fastställas (prestationssystemets fjärde rapporteringsperiod)

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Iliana Ivanova som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 5 juni 2019.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Bilagor

Bilaga I

Bild 2 – Införandeprogrammet

Källa: SESAR Deployment Manager, https://www.sesardeploymentmanager.eu/publications/deployment-programme/

Vem ansvarar för att utarbeta och godkänna programmet?

Sesars införandeförvaltare har ansvaret för att utveckla, underhålla och genomföra införandeprogrammet, som ska godkännas av kommissionen⁴⁵. Sedan införandeprogrammet upprättades i december 2014 har införandeförvaltaren uppdaterat det minst en gång per år.

Vem rådfrågas i samband med att det utarbetas?

Varje version av införandeprogrammet är föremål för en process där de berörda parterna rådfrågas. I samrådet deltar operativa berörda parter som har i uppdrag att införa gemensamma projekt oavsett om de är medlemmar av införandeförvaltaren eller inte, och centrala institutionella berörda parter med vilka införandeförvaltaren har slutit samarbetsavtal, framför allt det gemensamma Sesar-företaget, Europeiska försvarsbyrån, nätverksförvaltaren, Europeiska investeringsbanken och Eurocae. Samrådsprocessen genomförs i flera steg där de berörda parternas kommentarer samlas in och besvaras av införandeförvaltaren fram till dess att programmet slutligen antas.

Hur delas programmet upp?

Det gemensamma pilotprojektet ger en helhetsbild (funktionaliteter och delfunktionaliteter) över vad som behöver införas av vem och när. För att säkerställa att de operativa berörda parterna förstår detta och underlätta de investeringar som de måste göra för att införa de funktionaliteter som de tilldelas i det gemensamma pilotprojektet tillför införandeprogrammet ytterligare en indelning i form av så kallade familjer. En familj består av en uppsättning homogena tekniska och operativa element som ska införas inom en fastställd geografisk omfattning och tidsram. För varje familj innehåller införandeprogrammet information om dess omfattning, de berörda parter som deltar, när den ska genomföras, ömsesidigt beroende av och med andra familjer samt förväntade prestandaförbättringar.

I 2018 års upplaga av införandeprogrammet definieras 48 familjer som har slagits samman i tre grupper:

• 36 kärnfamiljer. De motsvarar de operativa och tekniska förbättringar som krävs för och inom ramen för PCP-förordningen.
• 7 stödfamiljer. De innefattar genomförandeåtgärder som ska förbättra ATM-systemets övergripande prestanda. De ingår dock inte i PCP-ramen.
• 5 kompletteringsfamiljer. De är grundförutsättningar för PCP-funktionaliteter men ingår dock inte i själva PCP-ramen.

Hur används programmet för att definiera prioriteringar?

Införandeprogrammet innehåller en metod för införandet där det anges vilka familjer som kortsiktigt behövs för att hela programmet ska kunna införas i tid. Införandeförvaltaren uppmanar de operativa berörda parterna att följa metoden och inrikta sitt införandearbete på de familjer som bedöms vara mest brådskande. Vidare prioriterar Ineas FSE-inbjudningar att lämna förslag sedan 2016 de projektförslag som stöder genomförandet av vissa familjer inom införandeprogrammet.

Vem övervakar genomförandet av programmet?

Införandeförvaltaren har ansvaret för att övervaka genomförandet av införandeprogrammet. Införandeförvaltaren samlar varje år in information från de operativa berörda parterna för att se vilka familjer som redan har införts, vilka som håller på att utvecklas, vilka som har planerats och vilka som ska planeras. Parterna redovisar också datum för när familjerna förväntas vara slutförda. Med den här informationen kan införandeförvaltaren kvantifiera de luckor i genomförandet som ligger till grund för mätningen av PCP-genomförandet.

Slutnoter

¹ Källa: Eurostat, Air passenger, freight and mail traffic by reporting country (flygpassagerare, gods- och posttrafik per rapporterande land).

² Källa: Eurocontrol, 2018’s air traffic in a nutshell (kort om lufttrafiken 2018). Statistiken gäller flygningar som genomförts enligt instrumentflygregler (IFR) som nätverksförvaltaren ansvarar för.

³ För en närmare analys, se Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 18/2017 om ett gemensamt europeiskt luftrum.

⁴ Före 2013 registrerades en förseningstopp under 2010, som främst berodde på de problem som orsakades av ett vulkanutbrott på Island.

⁵ Källa: Nätverksförvaltaren, 2018’s air traffic in a nutshell, https://www.eurocontrol.int/news/2018-air-traffic.

⁶ Källa: Eurocontrol, ATM Cost-Effectiveness 2016 Benchmarking Report (flygledningstjänstens kostnadseffektivitet 2016, benchmarkingrapport). Beloppet gäller inkomster från gate-to-gate-flygtrafiktjänster, inklusive både undervägs- och terminaltjänster.

⁷ Meddelande från kommissionen till rådet om ett projekt för utveckling av en ny generation av det europeiska systemet för flygledningstjänsten (SESAR) och om bildande av det gemensamma företaget SESAR, KOM(2005) 602 slutlig.

⁸ Kommissionens meddelande om styrnings- och stimuleringsmekanismer för införandet av Sesar, den tekniska pelaren i det gemensamma europeiska luftrummet, KOM(2011) 923 slutlig.

⁹ Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 409/2013 innehåller fullständiga detaljer om definitionen av gemensamma projekt, fastställandet av styrelseformer och identifieringen av incitament till stöd för genomförandet av den europeiska generalplanen för flygledningstjänst.

¹⁰ Närmare information om införandeprogrammet finns i bilaga I.

¹¹ Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 716/2014 om inrättandet av det gemensamma pilotprojektet till stöd för generalplanen för det europeiska nätverket för flygledningstjänst.

¹² Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1315/2013 om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet.

¹³ Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1316/2013 om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa.

¹⁴ Normalt inleds ansökningsomgångar på årsbasis. Några år gjordes särskilda ansökningsomgångar för sammanhållningsanslagen och för att kombinera Fonden för ett sammanlänkat Europa med andra finansieringsmekanismer.

¹⁵ Totalt tilldelades de 17 utvalda projekten cirka 229 miljoner euro i stöd från FSE.

¹⁶ Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 409/2013.

¹⁷ Artikel 16 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 391/2013 om ett gemensamt avgiftssystem. Förordningen innehåller de regler som leverantörerna av flygtrafiktjänster och andra berörda parter på marken ska tillämpa för att debitera luftrumsanvändare kostnaderna för tillhandahållandet av flygtrafiktjänster.

¹⁸ Inom ramen för ett gemensamt europeiskt luftrum är den europeiska generalplanen för flygledningstjänst det viktigaste planeringsverktyget för fastställandet av prioriteringar avseende ATM-modernisering. Generalplanen är en dynamisk färdplan som anger ramen för de utvecklingsåtgärder som det gemensamma Sesar-företaget vidtar inför det införandearbete som alla operativa berörda parter ska utföra. En väsentlig operativ ändring definieras i generalplanen som en operativ ändring av flygledningstjänsten (ATM) som medför betydande förbättringar av nätverkets prestanda för operativa berörda parter.

¹⁹ Artikel 4 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 409/2013.

²⁰ Alla de berörda parter som nämns påverkas inte eftersom det även anges en geografisk omfattning för tillämplighet.

²¹ Varje ATM-funktionalitet kan bestå av två eller flera delfunktionaliteter. Dessa kan ha olika införandedatum.

²² Sesars införandeförvaltare, Risk Management Plan of the DP (riskhanteringsplan), upplagorna 2015–2018.

²³ Artikel 4.5 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 409/2013.

²⁴ Skäl 2 och artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1316/2013 om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa.

²⁵ Skäl 20 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 409/2013.

²⁶ KOM(2011) 923 slutlig.

²⁷ Det prestationssystem som gäller för parter på marken anger bindande mål på olika prestationsområden och fastställer ekonomiska sanktioner vid några fall av bristande efterlevnad.

²⁸ Parter på marken som tillhandahåller flygtrafiktjänster är verksamma inom ett regelverk som ger dem möjlighet att få tillbaka sina investeringskostnader från användare, genom flygtrafikavgifter.

²⁹ Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 409/2013 om gemensamma projekt, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1315/2013 och förordning (EU) nr 1316/2013 om det transeuropeiska transportnätet och Fonden för ett sammanlänkat Europa.

³⁰ Artiklarna 6.3 och 6.4 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 391/2013.

³¹ I sitt förslag från 2013 om ett gemensamt pilotprojekt medger det gemensamma Sesar-företaget att överföringen av kostnader och fördelar från flygtrafiktjänstleverantörer till luftrummets användare måste beaktas i samband med referensperiod 2 (2015–2019) och därefter.

³² Vi gör en liknande iakttagelse om nätverksförvaltaren, som har sin egen prestationsplan och även lyder under EU:s avgiftssystem, och om flygplatsaktören i urvalet, som inte omfattas av avgiftssystemet men bedriver sin verksamhet i enlighet med ett nationellt kontrakt om ekonomisk reglering – där en del av det EU-medfinansierade projektet ingår.

³³ Från och med 2016 definieras kärn-, kompletterings- och stödfamiljer i införandeprogrammet. Kompletteringsfamiljer är inte en del av det gemensamma pilotprojektet men en förutsättning för det, vilket beskrivs i bilaga 1. Stödfamiljer ses som en tillgång men krävs inte enligt det gemensamma pilotprojektet. I ansökningsomgångarna 2016 och 2017 prioriteras familjerna 2.5.2 (stöd) respektive 6.1.1, 6.1.3 och 6.1.4 (komplettering).

³⁴ Ramavtalet om partnerskap, bilaga 1, del B1.

³⁵ Artikel 61 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 om finansiella regler för unionens allmänna budget.

³⁶ Artikel 9.2 d i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 409/2013.

³⁷ En lucka i genomförandet är den minsta enheten av PCP:s genomförandeåtgärder. Den definieras som en kombination av tekniska/operativa element (t.ex. en familj i införandeprogrammet) och ett geografiskt element (t.ex. en flygplats eller ett land). Vid behov ersätts det andra elementet med en berörd part (t.ex. nätverksförvaltaren) eller en grupp berörda parter (t.ex. luftrummets användare). Eftersom det är så komplext att ange en korrekt procentsats eller en korrekt nivå för flygplansflottans flygburna utrustning mäts inte flygburna luckor för alla berörda familjer i införandeprogrammet, och de rapporteras inte tillsammans med övervakningen av luckor på marken.

³⁸ Förseningarna berodde på att upphandlingarna tog längre tid än planerat eller på att entreprenörerna hade svårt att hålla de överenskomna tidsfristerna eftersom de resultat som de skulle leverera var så tekniskt komplicerade.

³⁹ I november 2018 begärde införandeförvaltaren att Inea skulle ändra den specifika bidragsöverenskommelsen för ett av klustren i ansökningsomgången 2015 och förlänga den med tolv månader till slutet av 2019 för 18 av 51 genomförandeprojekt (35 %) i det klustret.

⁴⁰ Sesars införandeförvaltare, DP Execution Progress Report (lägesrapport om genomförandet av införandeprogrammet), juni 2018. Antalet påbörjade och slutförda projekt är rörligt. I februari 2019 presenterade införandeförvaltaren 105 slutförda projekt av de 348 som har påbörjats.

⁴¹ I införandeprogrammets riskhanteringsplan 2018 anges som en högnivårisk det faktum att det gemensamma pilotprojektet genomförs utanför ramen för Sesarinförandets ramavtal om partnerskap.

⁴² Vi fann ett undantag bland de sex projekten i urvalet där en verklig förbättring hade mätts, men inte värderats i pengar.

⁴³ Prestationsplaner är obligatoriska enligt förordningen om ett prestationssystem för flygtrafiktjänster (kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 390/2013).

⁴⁴ Artikel 11.1 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 409/2013.

⁴⁵ Artikel 12.1 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 409/2013.

Akronymer och förkortningar

ATFM: flödesplanering

ATM: flygledningstjänst

Eurocae: European Organisation for Civil Aviation Equipment

Eurocontrol: Europeiska organisationen för säkrare flygtrafiktjänst

FoU: forskning och utveckling

FSE: Fonden för ett sammanlänkat Europa.

Icao: Internationella civila luftfartsorganisationen

IFR: instrumentflygregler

Inea: genomförandeorganet för innovation och nätverk

PCP: det gemensamma pilotprojektet

Sesar: Single European Sky ATM Research

TEN-T: transeuropeiska transportnät – transport

Ordförklaringar

allians för Sesarinförandet: infördes som ett konsortium för berörda parter och hade inledningsvis inte rättslig status utan lydde under bestämmelserna för ramavtalet om partnerskap och ett internationellt samarbetsavtal; i januari 2018 ändrades alliansens status till internationell ideell förening; den fungerar som Sesars införandeförvaltare för perioden 2014–2020.

ATFM-försening underväg: en nyckelutförandeindikator för kapacitet som mäter den genomsnittliga ATFM-försening underväg i minuter per flygning som beror på flygtrafiktjänster, uttryckt som skillnaden mellan den beräknade starttid som begärts av luftfartygsoperatören i den senast inlämnade färdplanen och den beräknade starttid som tilldelats av nätverksförvaltaren.

ATM-funktionalitet: en grupp av operativa ATM-funktioner eller ATM-tjänster kopplade till flygledning, luftrums- och markförvaltning eller informationsutbyte inom de operativa miljöerna underväg och i terminaler, flygplatser och nätverk.

den europeiska generalplanen för flygledningstjänst (ATM): det främsta planeringsverktyget för att definiera de prioriteringar för ATM-modernisering som ATM-aktörerna kommit överens om; generalplanen är en dynamisk färdplan som anger ramen för de utvecklingsåtgärder som det gemensamma Sesar-företaget vidtar inför det införandearbete som alla operativa berörda parter ska utföra.

det gemensamma pilotprojektet (PCP): det första gemensamma projektet stöder genomförandet av den europeiska ATM-generalplanen; i PCP anges sex ATM-funktionaliteter, och det antogs som kommissionens genomförandeförordning (EG) nr 716/2014.

driftskompatibilitet: en uppsättning funktionella, tekniska och operativa egenskaper som krävs av systemen och komponenterna i det europeiska ATM-nätet och av förfarandena för dess drift, för att säkerställa en säker, sammanhängande och effektiv drift; driftskompatibilitet uppnås genom att system och komponenter anpassas till de grundläggande kraven.

Eurocontrol: den europeiska organisationen för säkrare flygtrafiktjänst är en mellanstatlig organisation som grundades 1960 och ska främja säker, effektiv och miljövänlig flygtrafikverksamhet i hela den europeiska regionen; den uppfyller bland annat funktionen som nätverksförvaltare och bistår kommissionen och organet för prestationsgranskning vid genomförandet av prestations- och avgiftssystemen.

flygkontrolltjänst: en tjänst som tillhandahålls i syfte att säkerställa ett säkert avstånd mellan luftfartyg och för att upprätthålla ett ordnat flöde av flygtrafik.

flygledare: en person som är bemyndigad att tillhandahålla flygkontrolltjänster.

flygledningstjänst (ATM): den samling luftburna och markbaserade tjänster (flygtrafikledningstjänst, luftrumsplanering och flödesplanering) som krävs för att säkerställa säkra och effektiva rörelser för luftfartyg under alla faser av flygningen.

flygtrafiktjänster: flygtrafikledningstjänster (huvudsakligen flygkontrolltjänst), kommunikations-, navigations- och övervakningstjänst (CNS), flygvädertjänst (MET) och flygbriefingtjänst (AIS).

flödesplanering: en funktion som inrättats för att säkerställa ett säkert, välordnat och snabbt trafikflöde i luften; den består av ett antal regler och förfaranden som utformats för att åstadkomma ett optimalt utnyttjande av tillgänglig flygkontrollkapacitet och säkerställa att trafikvolymen är förenlig med de kapaciteter som uppgetts av de berörda leverantörerna av flygtrafikledningstjänster.

Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE): ett finansieringsinstrument som tillhandahåller finansiellt stöd från EU till transeuropeiska nät i syfte att främja projekt av gemensamt intresse inom sektorerna för transport-, telekommunikations- och energiinfrastruktur och utnyttja potentiella synergieffekter mellan dessa sektorer; förutom bidrag ger FSE ekonomiskt stöd till projekt genom innovativa finansieringsinstrument såsom garantier och projektobligationer.

gemensamma projekt: föreskrivs genom EU-lagstiftning för att i rätt tid och på ett samordnat och synkroniserat sätt införa en uppsättning ATM-funktionaliteter för att uppnå väsentliga operativa ändringar; gemensamma projekt ska identifiera de ATM-funktionaliteter som har uppnått lämplig industrialiseringsnivå och är mogna att genomföras, och som kräver ett synkroniserat införande.

Gemensamma Sesar-företaget: ett offentlig-privat partnerskap som inrättats för förvaltning av verksamheten under Sesar-projektets utvecklingsfas; syftet med det gemensamma Sesar-företaget är att främja moderniseringen av den europeiska flygledningstjänsten genom att samordna och koncentrera allt forsknings- och utvecklingsarbete i EU; det ansvarar för genomförandet av den europeiska ATM-generalplanen.

Genomförandeorganet för innovation och nätverk (Inea): en EU-byrå som inrättades 2014 av Europeiska kommissionen för att hantera det tekniska och finansiella genomförandet av vissa EU-program, varav ett är Fonden för ett sammanlänkat Europa.

kostnadseffektivitetsanalys: i samband med ansökningsomgångar för FSE är syftet med en kostnadseffektivitetsanalys att identifiera projekt som för en given outputnivå (t.ex. efterlevnad av en viss standard) minimerar kostnadernas nettonuvärde; när det gäller PCP-relaterade projekt har införandeförvaltaren gjort kostnadseffektivitetsanalyser för att jämföra kandidatprojektets kostnads–nyttoförhållande med det för PCP som helhet; en kostnadseffektivitetsanalys med värdet 1 indikerar att projektets kostnads-nyttoförhållande helt överensstämmer med förväntningarna på det gemensamma pilotprojektet.

leverantör av flygtrafiktjänster: varje offentlig eller privat enhet som tillhandahåller flygtrafiktjänster för allmän flygtrafik.

luftrum med fria flygvägar: ett specificerat luftrum inom vilket användare fritt kan planera en färdväg mellan en fastställd inpasseringspunkt och en fastställd utpasseringspunkt; förutsatt att det finns plats kan flygvägen planeras direkt mellan punkterna eller via en eller flera brytpunkter (officiella eller inofficiella), utan hänvisning till ATS-flygvägsnätet; inom detta luftrum omfattas flygningarna fortfarande av flygkontrolltjänst.

luftrummets användare: operatörer av luftfartyg, antingen civila (kommersiella lufttrafikföretag och allmänflyg) eller militära sådana.

nätverksförvaltare: en roll som inrättades av Europeiska kommissionen 2011 för utförandet av centrala funktioner på överstatlig nivå (nätverksnivå): den centrala flödesplaneringen, samordningen av användningen av knappa resurser och utformningen av ett europeiskt flygvägsnät; Eurocontrol har fått rollen som nätverksförvaltare till och med slutet av 2019.

prestations- och avgiftssystem: genom prestationssystemet fastställs bindande mål för leverantörer av flygtrafiktjänster inom nyckelområdena säkerhet, miljö, luftrumskapacitet och kostnadseffektivitet; genom avgiftssystemet föreskrivs regler för beräkningen av de enhetsavgifter som tas ut av luftrummets användare för tillhandahållandet av flygtrafiktjänster.

Sesarinförande: åtgärder och processer kopplade till industrialisering och genomförande av ATM-funktionalitet enligt ATM-generalplanen.

Sesars införandeförvaltare: en funktion som inrättades genom kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 409/2013 och formaliserades genom ett ramavtal om partnerskap; införandeförvaltaren ska främst utveckla, föreslå, underhålla och genomföra införandeprogrammet, samarbeta med de operativa berörda parter som krävs för genomförandet av gemensamma projekt och säkerställa effektiv synkronisering och övergripande samordning av genomförandeprojekten och de därmed förbundna investeringarna.

Single European Sky ATM Research (Sesar): ett projekt som syftar till att förbättra ATM-systemets prestanda genom att modernisera och harmonisera ATM-system med hjälp av utformning, utveckling, validering och införande av innovativa tekniska och operativa ATM-lösningar.

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=50455

Tidsplan

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=50505

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning II investeringar för sammanhållning, tillväxt och inkludering, där ledamoten Iliana Ivanova är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten George Pufan med stöd av Patrick Weldon (kanslichef) och Mircea Radulescu (attaché), Pietro Puricella (förstechef), Afonso Malheiro (uppgiftsansvarig) och Luis De La Fuente Layos, Romuald Kayibanda, David Boothby och Maria Pia Brizzi (revisorer).

Från vänster till höger: Patrick Weldon, Luis De La Fuente Layos, Romuald Kayibanda, Pietro Puricella, Afonso Malheiro, Maria Pia Brizzi, George Pufan, Mircea Radulescu.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2019

© Europeiska unionen, 2019

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (https://publications.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sv).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.