La reglamentación de la UE para modernizar la gestión del tránsito aéreo ha aportado valor, pero gran parte de la financiación no estaba justificada

Resumen

Para garantizar la seguridad y la eficiencia de un tránsito aéreo que ha alcanzado niveles sin precedentes es necesario contar con un sistema sólido de gestión. Tradicionalmente, la gestión del tránsito aéreo ha sido desarrollada y suministrada en el ámbito nacional por proveedores de servicios de navegación aérea de cada país. Teniendo en cuenta los riesgos asociados a la coexistencia de diferentes proveedores de servicios de navegación aérea, así como la necesidad de garantizar la interoperabilidad entre dichos servicios y los aeropuertos, los usuarios del espacio aéreo y el gestor de red (Eurocontrol), la UE ha tenido que introducir en su política general del cielo único europeo un proyecto de armonización y modernización tecnológica (SESAR). Entre 2005 y 2020, la UE ha comprometido un total de 3 800 millones de euros para SESAR.

Después de haber apoyado las fases de definición y desarrollo de SESAR, en 2014, la UE extendió su intervención al propio despliegue de las nuevas tecnologías y procedimientos operativos para la gestión del tránsito aéreo. La intervención de la UE consiste principalmente en un reglamento que exige a las partes afectadas realizar ciertas inversiones coordinadas (denominadas proyectos comunes), y en financiación con cargo al presupuesto de la UE para apoyarlas por un importe aproximado de 1 600 millones de euros entre 2014 y 2017.

Tras publicar el Informe Especial n.º 18/2017 sobre el cielo único europeo, en el que informaba sobre la definición y el desarrollo de SESAR, en esta auditoría, el Tribunal ha examinado la tercera fase de SESAR: el despliegue de proyectos concebidos para modernizar la gestión del tránsito aéreo. El Tribunal ha evaluado si la intervención de la UE responde a las necesidades y se ha orientado a los proyectos que más necesitaban la ayuda, y si se ha aplicado correctamente y ha aportado valor añadido a la gestión del tránsito aéreo en la UE.

El Tribunal visitó entidades que participan en la gobernanza de SESAR: la Comisión Europea, la Empresa Común SESAR, la Alianza de despliegue SESAR en su calidad de órgano gestor del despliegue, la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes, y la Agencia Europea de Defensa. Se examinó asimismo una muestra de diecisiete proyectos cofinanciados por la UE aplicados por aeropuertos, proveedores de servicios de navegación aérea, usuarios del espacio aéreo y Eurocontrol.

El Tribunal constató que, si bien el concepto de proyecto común fomenta la coordinación de las inversiones, su primera aplicación –el proyecto piloto común– incluía erróneamente algunas funcionalidades que no estaban maduras o que no requerían un despliegue sincronizado con múltiples partes interesadas para lograr los beneficios previstos. Además, la falta de sanciones en caso de incumplimiento le restaba eficacia.

El Tribunal revisó el análisis de costes y beneficios presentado para el proyecto piloto común, y llegó a la conclusión de que no era correcto porque no tenía en cuenta que la tarificación aplicada por los proveedores de servicios de navegación aérea compensa el coste de la inversión. Debido a esto, existía el riesgo de que los fondos de la Unión se invirtieran en proyectos que podrían haberse financiado sin el apoyo de la UE.

Las deficiencias en la aplicación del régimen de financiación también contribuyeron a reducir su eficacia.

1. Un importe sustancial de los fondos se adjudicó sin establecer las prioridades adecuadas.
2. Los proyectos financiados por la UE se agruparon en función de criterios administrativos destinados a facilitar la gestión de las subvenciones sin tener en cuenta consideraciones técnicas.
3. El actual mecanismo de financiación exige que algunos beneficiarios participen en el análisis de sus propias solicitudes, y les permite influir en la financiación de proyectos subvencionables, y el potencial conflicto de intereses que no se ha solucionado del todo.

Teniendo en cuenta que el plazo legal para el despliegue del proyecto piloto común oscila entre 2018 y 2026, y que la ejecución de la mayoría de los proyectos está aún en curso, los retrasos en algunos casos hacen peligrar el cumplimiento de los requisitos normativos. Además, aún hay que demostrar cuáles son los beneficios reales del rendimiento de la gestión del tránsito aéreo en un entorno operativo.

El Tribunal recomienda a la Comisión que:

1. mejore la orientación de los proyectos comunes;
2. refuerce la eficacia de los proyectos comunes;
3. revise el apoyo financiero de la UE para la modernización de la gestión del tránsito aéreo;
4. revise y formalice la preparación y presentación de las solicitudes de financiación;
5. garantice el seguimiento adecuado de los beneficios para el rendimiento que aporta la modernización de la gestión del ATM.

Introducción

El tráfico aéreo ha alcanzado niveles sin precedentes, pero la infraestructura es fragmentaria

El transporte aéreo es importante para la competitividad de la industria y los servicios europeos y constituye un componente esencial del mercado interior de la UE. Al permitir la movilidad de las personas y las mercancías dentro y fuera de la UE, impulsa el crecimiento económico, el empleo y el comercio. En 2017, unos 1 000 millones de pasajeros y 16 millones de toneladas de mercancías tuvieron como origen o destino aeropuertos de la UE¹. En 2018, el tráfico aéreo en Europa alcanzó un máximo histórico de 11 millones de vuelos, con una media aproximada de 30 000 al día. En los días punta, surcaron los cielos europeos hasta 37 000 vuelos².

Para lograr una afluencia segura y eficiente de estos niveles de tránsito aéreo es necesario contar con un sistema sólido de gestión del tránsito aéreo (ATM). En la ATM intervienen tanto partes interesadas que operan en tierra (proveedores de servicios de navegación aérea, aeropuertos, servicios de información meteorológica y el gestor de red) como partes interesadas que operan en vuelo (principalmente las compañías aéreas comerciales, pero también las aviaciones corporativa, general y militar). La ATM garantiza la separación entre aeronaves para lograr una afluencia de tránsito aéreo segura, eficiente y rápida, y proporciona además información aeronáutica a los usuarios del espacio aéreo (como ayudas a la navegación o información meteorológica).

Fotografía 1 — Garantizar la separación entre aeronaves

© Cortesía de Eurocontrol.

Tradicionalmente, en Europa, la ATM ha sido desarrollada y suministrada en el ámbito nacional por proveedores de servicios de navegación aérea de cada país. Como consecuencia, los vuelos internacionales están sucesivamente bajo la responsabilidad de los diferentes proveedores de servicios de navegación aérea al pasar del espacio aéreo de un país al de otro. Se considera que esta fragmentación de la gestión del espacio aéreo constituye un factor clave que afecta negativamente al rendimiento del sistema ATM europeo, especialmente a la capacidad y a la rentabilidad³.

Aunque gestiona de manera segura un número récord de vuelos, el sistema ATM no siempre puede satisfacer en su totalidad la demanda de los usuarios del espacio aéreo. Los retrasos han aumentado paralelamente al volumen del tráfico aéreo, en particular desde 2013⁴. En 2018, cada uno de los 11 millones de vuelos sufrió una media de 1,73 minutos de retraso en ruta⁵ imputable al sistema ATM, y causado por limitaciones de capacidad de naturaleza diversa (véase la ilustración 1). La notificación de un retraso medio oculta importantes perturbaciones en las operaciones normales, en particular en los días punta del verano.

Fuente: Eurocontrol.

La gestión del tránsito aéreo europeo es financiada por los operadores de las aeronaves (denominados usuarios del espacio aéreo), que han de pagar los servicios que reciben en función del tipo de aeronave y de la distancia recorrida dentro del ámbito de competencia de cada proveedor de servicios de navegación aérea, según la trayectoria planificada. En 2016, pagaron aproximadamente 9 millones de euros por estos servicios⁶, lo que supone una media de poco más de 900 euros por vuelo.

Política del cielo único europeo y SESAR: respuesta de la UE a las ineficiencias en la gestión del tránsito aéreo

La política del cielo único europeo (CUE) tiene como objetivo mejorar el rendimiento general de la gestión del tránsito aéreo satisfaciendo al mismo tiempo las necesidades de todos los usuarios del espacio aéreo. La política se puso en marcha en 2004 y, para su aplicación, se ha establecido un marco reglamentario con normas comunes sobre seguridad y prestación de servicios ATM, sobre la gestión del espacio aéreo y sobre la interoperabilidad dentro de la red.

El marco reglamentario se complementa con un programa de modernización tecnológica, el «proyecto SESAR» (Investigación sobre la gestión del tránsito aéreo en el contexto del Cielo Único Europeo). SESAR, cuyo objetivo es armonizar y modernizar los sistemas y procedimientos de gestión en toda Europa promoviendo la definición, el desarrollo y la aplicación coordinados de una serie de tecnologías y conceptos operativos, se dividió en una fase de definición (elaboración del Plan Maestro ATM Europeo de modernización), una fase de desarrollo (establecimiento de las bases tecnológicas necesarias) y una fase de despliegue (instalación de nuevos sistemas y procedimientos en el entorno operativo). La UE ha apoyado financieramente SESAR desde sus inicios, como se resume en el cuadro 1 que figura a continuación.

Cuadro 1 – Ayuda financiera de la UE al proyecto SESAR

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo Los importes indicados para el período 2014‑2020 son provisionales.

En el Informe Especial del Tribunal n.º 18/2017 «Cielo Único Europeo: un cambio de cultura, pero no un cielo único» se examinaron elementos reglamentarios clave de la política del cielo único europeo, así como la definición y las fases de desarrollo del proyecto SESAR (2005‑2013). El Tribunal llegó a la conclusión de que la iniciativa respondía a una necesidad clara y que dio lugar a una mayor cultura de eficiencia de la gestión del tránsito aéreo. Sin embargo, la gestión del espacio aéreo europeo seguía estando fragmentada y todavía no se había logrado el cielo único europeo como concepto. La auditoría no abarcó la fase de despliegue, ya que aún se hallaba en sus comienzos.

Fase de despliegue de SESAR

Cuando en 2005 se lanzó SESAR, la participación de la UE se limitó a la definición y el desarrollo, y se preveía que la gobernanza y la financiación de la fase de despliegue corriera a cargo de las partes interesadas industriales⁷.

Sin embargo, esta postura evolucionó con el tiempo. En 2011, la Comisión consideró que «solo un despliegue oportuno, sincronizado y coordinado, y plenamente integrado en el marco del Cielo Único Europeo, contribuiría de forma eficaz a la consecución de los objetivos de rendimiento de este»⁸. La Comisión, junto con los Estados miembros, decidió que sería necesaria la intervención de la UE para fomentar el despliegue de nuevas tecnologías desarrolladas en el marco de las dos primeras fases de SESAR. Esto supondría en particular abordar el fenómeno de la «ventaja de ser el último», en la que las partes interesadas tienden a aplazar sus inversiones a sabiendas de que los beneficios solo se obtendrán cuando todas las partes estén equipadas. Además, la Comisión decidió poner a disposición de las partes interesadas financiación pública para compensar las pérdidas financieras derivadas del despliegue. Estas pérdidas eran previsibles en las aeronaves militares y de Estado, así como en la aviación general y de negocios.

Para hacer frente a estas necesidades, tras consultar con todas las partes interesadas, entre las que se contaban los Estados miembros y otras entidades del cielo único europeo, la Comisión ha concebido la fase de despliegue de SESAR en torno al concepto de «proyectos comunes»⁹ que exige el despliegue coordinado de un conjunto específico de funcionalidades ATM (véase el recuadro 1) por varias partes interesadas dentro de un plazo especificado. La secuencia de fases específicas necesarias para el despliegue se establecerá en un programa de despliegue¹⁰.

La gobernanza del despliegue consta de tres niveles:

1. Nivel político: Comisión Europea, responsable en última instancia de la adopción de proyectos comunes, de la selección del órgano gestor del despliegue, de la aprobación del programa de despliegue y de la gestión de los fondos de la UE destinados al despliegue (con el apoyo de la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes). El proyecto piloto común¹¹ es el primer y, hasta la fecha, único proyecto común aprobado por la Comisión.
2. Nivel de gestión: Órgano gestor del despliegue, función que no se atribuye a un particular, sino a un consorcio de partes interesadas (véase el recuadro 2). El órgano gestor del despliegue es el responsable principal de la elaboración, la aplicación y el seguimiento del programa de despliegue, así como de reunir a las partes interesadas operativas que deban ejecutar los proyectos comunes.
3. Nivel de ejecución: Partes interesadas operativas responsables de la ejecución de los proyectos con arreglo al programa de despliegue.

Financiación por la Unión de la fase de despliegue SESAR

En 2013, en las orientaciones para la Red Transeuropea de Transporte¹², el programa SESAR se consideraba proyecto prioritario de interés común, y el Mecanismo «Conectar Europa» (MCE)¹³ le asignó una dotación total de 3 millones de euros durante el período 2014‑2020. La dotación financiera se redujo posteriormente a 2,5 millones de euros a raíz de la creación del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas y de la necesidad de redistribuir el presupuesto de la UE. Estos fondos son gestionados directamente por la Comisión y su Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes, que cubren entre el 20 % y el 50 % de los costes subvencionables de las inversiones en equipos a bordo y en tierra respectivamente. En los Estados miembros beneficiarios de la política de cohesión, el porcentaje de financiación asciende hasta el 85 % de los costes subvencionables.

Los fondos se destinan principalmente a proyectos de ejecución relacionados con el proyecto piloto común, aunque también pueden beneficiarse otros proyectos ATM. Entre 2014 y 2017, la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes ha lanzado siete convocatorias de propuestas¹⁴, que han dado lugar a la concesión de aproximadamente 1 600 millones de euros para apoyar 414 proyectos y actividades de coordinación.

Alcance y enfoque de la auditoría

En la presente auditoría, el Tribunal ha evaluado si la Comisión gestionó de manera eficaz el despliegue de SESAR desde 2011 y cómo ha contribuido dicho despliegue a que cumpliera los objetivos de su política del cielo único europeo. Para ello, examinó si la participación de la UE en la fase de despliegue del proyecto SESAR mediante el establecimiento de un marco normativo y financiero:

1. estaba justificada en términos de valor añadido europeo y ha sido adecuadamente concebida;
2. se ha aplicado usando de manera eficiente los recursos de la UE;
3. ha contribuido a mejorar el rendimiento del sistema ATM europeo.

El Tribunal visitó entidades que participan en la gobernanza de SESAR: la Comisión Europea, la Empresa Común SESAR, la Alianza de despliegue SESAR en su calidad de órgano gestor del despliegue, la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes, la Agencia Europea de Defensa y varias partes interesadas como aeropuertos, proveedores de servicios de navegación aérea, usuarios del espacio aéreo y Eurocontrol. Asimismo, visitó la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), donde examinó el papel desempeñado por la UE y el proyecto SESAR en el establecimiento de normas internacionales para la ATM, así como al proveedor de servicios de navegación aérea canadiense («Nav Canada») para conocer cómo se desarrolla la ATM en un contexto regional distinto.

Se revisó asimismo el proceso de solicitud y selección previo a la concesión de aproximadamente 1,3 millones de euros durante las convocatorias de propuestas del período 2014‑2016 del Mecanismo «Conectar Europa». Además, el Tribunal analizó una muestra de diecisiete proyectos cofinanciados por la UE¹⁵ que garantizaban la cobertura de los proyectos de ejecución del proyecto piloto común, así como de otros que contribuían a la realización del cielo único europeo. También evaluó si los proyectos examinados eran necesarios y requerían la financiación de la UE, sus vínculos con el Plan Maestro ATM Europeo y el proyecto piloto común, y sus realizaciones hasta la fecha, además de su impacto en el rendimiento del sistema ATM europeo.

Observaciones

La reglamentación en la UE de la modernización de la gestión del tránsito aéreo ha aportado valor pese a sus deficiencias

El Tribunal evaluó si la reglamentación en la UE de la modernización de la ATM aporta valor. En particular, el Tribunal examinó la necesidad de coordinación en la UE, si existen instrumentos eficaces para garantizar el cumplimiento, y si el proyecto piloto común realiza cambios operativos fundamentales que están maduros para su ejecución y requieren un despliegue sincronizado.

La coordinación en la UE favorece la modernización de la ATM

El Tribunal evaluó si la intervención en la UE para coordinar el despliegue de nuevas tecnologías o procedimientos operativos ATM:

1. atenúa los efectos de la fragmentación de la prestación de servicios de navegación aérea;
2. garantiza la interoperabilidad entre aeropuertos, proveedores de servicios de navegación aérea, usuarios del espacio aéreo y el gestor de red.

En 2013, la Comisión adoptó un Reglamento en el que se define el concepto de proyecto común¹⁶. Mediante el despliegue de una funcionalidad por un determinado número de partes interesadas, y en una fecha determinada, los proyectos comunes fomentan una acción coordinada y mitigan la «ventaja de ser el último» que en anteriores ocasiones ha frenado la modernización tecnológica de la ATM. Una acción coordinada también promueve una perspectiva de red en la gestión del tránsito aéreo que puede mitigar la fragmentación.

La ausencia de sanciones por incumplimiento reduce la eficacia potencial de la reglamentación

No se logrará suprimir la ventaja de ser el último ni ejecutar los proyectos comunes a su debido tiempo si no se cumple la reglamentación. Esta deberá incluir mecanismos eficaces, proporcionados y disuasorios que garanticen el cumplimiento.

El Reglamento de Ejecución (UE) n.º 409/2013 de la Comisión define la finalidad y el contenido de los proyectos comunes, así como las normas para su preparación, adopción, aplicación y seguimiento. Sin embargo, no existen mecanismos de aplicación específicos. Aparte del procedimiento de infracción previsto en los Tratados de la UE, dirigido a los Estados miembros y que solo se pone en marcha cuando se detecta un incumplimiento, la Comisión no tiene competencias para sancionar el incumplimiento, por ejemplo, para asegurarse de que las partes interesadas despliegan las funcionalidades necesarias en la fecha prevista. La falta de mecanismos de ejecución adecuados reduce la eficacia de la reglamentación de la UE.

Este problema se agrava aún más por la ausencia de autoridades nacionales de supervisión (NSA) totalmente independientes y que dispongan de recursos suficientes, responsables de la supervisión de los proveedores de servicios de navegación aérea. En el marco del cielo único europeo, las NSA son responsables de la certificación y la supervisión de los proveedores de servicios de navegación aérea nacionales, así como de la preparación y el seguimiento de los planes y objetivos de rendimiento. En su Informe Especial n.º 18/2017, el Tribunal señalaba que algunas NSA carecen de los recursos adecuados y no son completamente independientes de los proveedores de servicios de navegación aérea que supervisan, lo cual se suma al problema de la insuficiencia de los mecanismos de ejecución.

En la reglamentación del sistema de tarificación ya se prevé un sistema de modulación de las tarifas con el objetivo explícito de acelerar el despliegue la implantación de las capacidades ATM del programa SESAR¹⁷. La modulación tiene por objeto influir en el comportamiento de las partes interesadas operativas mediante el aumento o la disminución de las tarifas de navegación, en función, por ejemplo, de su nivel de cumplimiento de los proyectos comunes. No obstante, el uso de este sistema es decidido por los Estados miembros y no se ha puesto en práctica nunca.

Algunas funcionalidades del proyecto piloto común no cumplían los criterios establecidos para los proyectos comunes

Toda funcionalidad ATM incluida en un proyecto común debe cumplir tres criterios: representar un «cambio operativo esencial» en el sentido del Plan Maestro ATM Europeo¹⁸, estar lista para su aplicación, y precisar un despliegue sincronizado¹⁹. La sincronización constituye un elemento fundamental de los proyectos comunes, pues su función es evitar que las inversiones que requieran la participación de múltiples partes interesadas sean obstaculizadas por los retrasos que se produzcan en algunas de ellas. A fin de garantizar el valor añadido europeo, los proyectos comunes no deben contener funcionalidades que no cumplan los criterios clave.

La primera aplicación del concepto del proyecto común se produjo en 2014 con la aprobación del proyecto piloto común mediante el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 716/2014. El proyecto piloto común consta de un total de seis funcionalidades ATM con fechas límite de despliegue entre 2018 y 2026 (véase el cuadro 2).

Cuadro 2 — Proyecto piloto común (2014)

Fuente: Reglamento de Ejecución (UE) n.º 716/2014 de la Comisión.

El Tribunal observó que las funcionalidades del proyecto piloto común representaban cambios operativos esenciales, tal como se exige en el concepto del proyecto común. Sin embargo, no todas estaban maduras y listas para su ejecución o no todas requerían un despliegue sincronizado para obtener los beneficios previstos para el rendimiento.

El Tribunal examinó la propuesta de proyecto común elaborada por la Empresa Común SESAR en 2013 y constató que tenía tecnologías que todavía no estaban maduras en la fecha de la evaluación, y que requerirían más trabajo de investigación y desarrollo para alcanzar la disponibilidad operativa. En consecuencia, en la propuesta figuraban funcionalidades cuyo trabajo de investigación y desarrollo subyacente todavía no se había completado y que, por lo tanto, no estaban suficientemente maduras para ser incluidas. Según el análisis del Tribunal, las tecnologías necesarias solo alcanzaron el nivel de madurez que permite su aplicación de forma gradual y tras la adopción del proyecto piloto común (21 % en 2015, y 81 % en 2016). En el recuadro 3 se presenta un ejemplo de esta falta de preparación.

© Cortesía de la Empresa Común SESAR.

Además del trabajo de investigación y desarrollo, la mayoría de las funcionalidades también exigen especificaciones y normas sectoriales para que sea posible su despliegue. Sin embargo, la propuesta de la Empresa Común SESAR advierte de la falta de normalización en las funcionalidades ATM 1, 2, 5 y 6. El proyecto SESAR presenta una laguna en este ámbito, ya que ni la Empresa Común SESAR ni el órgano gestor del despliegue están habilitadas para garantizar la normalización. Esta deficiencia seguía constituyendo un alto riesgo para el despliegue en el momento de la elaboración del presente informe.

El órgano gestor de despliegue se ha referido reiteradamente a la falta de madurez como un riesgo para el despliegue²² por ser posible causa de retrasos y de despliegue no armonizado, lo cual afecta en particular a las funcionalidades ATM 4, 5 y 6. Además, ha permitido que se canalice la financiación de la UE hacia el apoyo a la implantación de tecnologías inmaduras (véase el apartado 56).

En cuanto a la reglamentación, la necesidad de un despliegue sincronizado de funcionalidades ATM será evaluada por la Comisión con arreglo a su ámbito geográfico, sus fechas límite de despliegue y las partes interesadas operativas imprescindibles para su despliegue²³. El Tribunal constató que estos criterios son insuficientes, ya que no demuestran la necesidad de la participación sincronizada de múltiples partes interesadas (aire-tierra o tierra-tierra, o ambos) para proporcionar ventajas operativas. No mencionan la necesidad específica de una actuación coordinada. Por consiguiente, la actual formulación de la reglamentación permitiría la inclusión en un proyecto común de cualquier funcionalidad esencial y madura.

Todas las funcionalidades del proyecto piloto común menos dos requieren la sincronización de múltiples partes interesadas. No obstante, algunos componentes específicos de las funcionalidades ATM 1 (por ejemplo, lanavegación basada en el rendimiento en áreas de maniobra de las terminales de alta densidad) y las funcionalidades ATM 2 (por ejemplo, redes de seguridad aeroportuaria) son de naturaleza local, deben adaptarse a aeropuertos específicos, y pueden ofrecer ventajas aunque solo se desplieguen a escala local, independientemente de los demás.

En estos dos casos, el Tribunal considera que el valor añadido de la coordinación en la UE es limitada. El despliegue obligatorio de funcionalidades que no requieran sincronización de múltiples partes interesadas no ofrece una solución para «la ventaja de ser el último», lo cual debilita el propósito del concepto del proyecto común.

Gran parte de la financiación de la UE era innecesaria

En esta sección, el Tribunal evaluó si la financiación de la UE en virtud del proyecto piloto común se destinó a los beneficiarios que más necesitaban desplegar proyectos para modernizar la ATM. Para ello, examinó el riesgo de que se proporcionara fondos de la UE a beneficiarios que no necesitaran financiación («efecto de peso muerto», véase el recuadro 4). Se examinó el caso inicial presentado por la Comisión para la financiación de un proyecto, si dicho caso existía en la práctica, y el impacto que tuvo en las decisiones de inversión de las partes interesadas.

No se cumplió la justificación inicial para la financiación

La financiación del despliegue por parte de la UE debería limitarse a lo necesario para: acelerar la inversión en el campo de las redes transeuropeas; permitir la ejecución de proyectos de interés común, y apoyar proyectos con valor añadido europeo y ventajas sociales significativas, que no reciban financiación adecuada del mercado²⁴. También debe limitarse a la mitigación de situaciones en las que la inversión genera más costes que beneficios para las distintas partes interesadas²⁵.

En su Comunicación de 2011 sobre los mecanismos de gobernanza y de incentivo para el despliegue de SESAR²⁶, la Comisión consideraba que, aunque había un fuerte incentivo para la inversión temprana en nuevas tecnologías por parte de los proveedores de servicios de navegación aérea²⁷, quizás otras categorías de partes interesadas (a saber, las flotas militares y del Estado, la aviación general y la aviación de negocios) no encontraban ventajas financieras en invertir. La Comisión concluía que «A fin de atenuar los riesgos relacionados con los análisis de rentabilidad negativos y de captar fondos privados, se estima que la implementación de SESAR necesitaría 3 000 millones de euros de fondos de la UE durante el período 2014‑2024».

Este análisis de la Comisión era coherente con el Plan Maestro ATM Europeo vigente en aquel momento, que consideraba que la mayor parte de las necesidades de inversión correspondían a las partes interesadas que operan en vuelo (73 %). Un retraso en las inversiones de las partes interesadas que operan en vuelo pondría seriamente en peligro la modernización de la ATM.

Sin embargo, esta lógica de alentar a las partes interesadas que operan en vuelo a invertir no fue seguida en la práctica:

1. El proyecto piloto común adoptado por la Comisión asignó la mayor parte de las necesidades de inversión a las partes interesadas que operan en tierra (cerca del 80 %, como se indica en el apartado 41 infra), cuando en el Plan Maestro ATM Europeo y en la Comunicación de 2011 se atribuían las necesidades de financiación a otro grupo de partes interesadas diferente. Esto se debió al análisis efectuado por la empresa común SESAR de las mejoras tecnológicas potenciales previstas en el Plan Maestro: las que estaban realmente listas para su ejecución y necesitaban sincronización correspondían mayoritariamente a las partes interesadas que operan en tierra.
2. Pese a la reducción significativa de las inversiones para las que se consideraba necesaria la financiación de la UE (ya no se esperaba que las partes interesadas que operan en vuelo realizaran la mayor parte de la inversión, sino solo el 20 %), la dotación financiera inicialmente propuesta no se revisó a la baja y el Reglamento MCE asignó los mismos 3 000 millones para el período 2014‑2020. De este modo, el uso de dicha dotación financiera en su totalidad implicaría destinarla a quienes tenían una necesidad mucho menor²⁸. Por lo tanto, desde el principio, la financiación de la UE presentaba un alto riesgo de efecto de peso muerto.

El análisis de las subvenciones concedidas durante el período 2014‑2017 muestra que los principales beneficiarios de las subvenciones de la UE eran partes interesadas que operan en tierra, lo cual contrasta vivamente con la evaluación de necesidades efectuada en 2011 (véase la ilustración 2).

Fuente: Cálculo del Tribunal de Cuentas Europeo basado en las subvenciones concedidas en 2014‑2017.

El análisis de costes y beneficios para el proyecto piloto común no era correcto

La normativa de la UE²⁹ exige que los proyectos comunes vayan acompañados de un análisis de costes y beneficios, que, entre otras cosas, debe identificar posibles repercusiones positivas o negativas para categorías específicas de partes interesadas operativas y ser utilizado para modular cualquier asistencia financiera del MCE a cada proyecto.

El análisis de costes y beneficios que acompaña al proyecto piloto común fue elaborado por la Empresa Común SESAR e incluido en su propuesta global. El Tribunal examinó sus hipótesis y sus resultados globales. El análisis de costes y beneficios abarca el período 2014‑2030 y presenta un resultado neto global positivo de 2 400 millones de euros, desigualmente distribuido entre las partes interesadas: se espera que los usuarios del espacio aéreo sean los principales beneficiarios de la aplicación del proyecto piloto común pese a que necesitan hacer inversiones relativamente pequeñas (600 millones de euros). Por otro lado, las partes interesadas que operan en tierra necesitan realizar la mayor parte de las inversiones (3 000 millones de euros o el 80 % del total de 3 800 millones de euros estimados en el análisis de costes y beneficios) y se arriesgaban a sufrir pérdidas en su inversión. El análisis de costes y beneficios muestra asimismo las diferentes contribuciones de las seis funcionalidades (véase la ilustración 3).

Fuente: Análisis del Tribunal de Cuentas Europeo basado en el documento de la Empresa Común SESAR Proposal on the content of a Pilot Common Project (2013).

El Tribunal analizó el análisis de costes y beneficios y comprobó que presentaba un defecto fundamental: asumía la intransferibilidad de los costes y de los beneficios entre las partes interesadas, lo cual no es correcto, ya que los proveedores de servicios de navegación aérea pueden recuperar de los usuarios del espacio aéreo los costes de las inversiones en virtud de la reglamentación del sistema de tarificación. Esta reglamentación permite que los proveedores de servicios de navegación aérea cobren a los usuarios para tales inversiones, sobre todo si son coherentes con el Plan Maestro ATM y se aplican a través de proyectos comunes como al proyecto piloto común³⁰.

La no inclusión de los ingresos generados por los proveedores de servicios de navegación aérea a través del sistema de tarificación produce para ellos un resultado de modelo de negocio negativo (440 millones de euros, como se muestra en la ilustración 3 supra) que no se ajusta a la realidad³¹. Por el contrario, los usuarios del espacio aéreo tendrán que pagar por estas mismas inversiones, pues su beneficio previsto está sobrestimado. La conclusión es similar para el resto de partes interesadas que operan en tierra, incluso si los mecanismos de transmisión difieren. Esta situación afecta negativamente a la utilización que puede hacerse del análisis de costes y beneficios, tanto en la orientación de las decisiones de inversión de las partes interesadas como en la evaluación de la necesidad y el valor añadido de la financiación de la UE para apoyarlos.

La mayoría de los proyectos auditados no necesitaban financiación de la UE

El Tribunal examinó si la financiación de la UE logró ajustar el comportamiento de las partes interesadas a las intenciones de la política de la UE para la modernización de la ATM. Principalmente debería impulsar las decisiones de inversión con arreglo al Plan Maestro ATM y, en particular, al proyecto piloto común.

El análisis del Tribunal pone de manifiesto que la mayoría de las decisiones de inversión de las partes interesadas auditadas no estaban determinadas ni impulsadas por la financiación de la UE, lo cual confirma la existencia del efecto de peso muerto. Nueve de los catorce proyectos seleccionados relacionados con el proyecto piloto común se habían decidido o incluso lanzado antes de que se adoptara el reglamento. Además, trece de los diecisiete proyectos de la muestra de auditoría se decidieron antes de que se adoptara la decisión de cofinanciación. El Tribunal observó asimismo que el texto de la convocatoria de 2014 del MCE concede explícitamente prioridad a las solicitudes relacionadas con inversiones que ya se habían iniciado.

Todos los proyectos de la muestra ejecutados por los proveedores de servicios de navegación aérea (a los que se adjudicó una financiación de la UE total de 159 millones de euros) habían incluido en sus respectivos planes de rendimiento las mismas inversiones que posteriormente imputaron a los usuarios del espacio aéreo³². Esto genera una situación de posible doble financiación, ya que, aunque los proveedores de servicios de navegación aérea recuperan todos los costes de sus inversiones de los usuarios del espacio aéreo mediante las tarifas de navegación acordadas, posteriormente reciben una subvención de la UE que se suma a sus ingresos y que también compensa la misma inversión.

El sistema de tarificación mitiga este elementos de doble financiación exigiendo a los proveedores de servicios de navegación aérea que deduzcan la subvención de las tasas de navegación aplicables a los usuarios de espacio aéreo. No obstante, las deducciones todavía no se aplican sistemáticamente a los proveedores de servicios de navegación aérea: de los cincos incluidos en la muestra de la auditoría, solo uno está deduciendo gradualmente la subvención.

Aunque las deducciones se aplicaran eficazmente, en última instancia, darían lugar a la transferencia de la subvención a los usuarios, un resultado que no responde a ningún objetivo político acordado. Además, con arreglo al análisis de costes y beneficios del proyecto piloto común, los usuarios del espacio aéreo ya son los únicos beneficiarios del despliegue del proyecto piloto común gracias al mejor rendimiento del sistema de gestión del tránsito aéreo. Añadir a dicho beneficio la compensación financiera en forma de reducción de las tasas de navegación pagadas por el presupuesto de la UE no está justificado, especialmente porque esto ocurre con independencia del nivel de cumplimiento de los requisitos del proyecto piloto común por parte de los usuarios del espacio aéreo.

Las insuficiencias en la aplicación reducen aún más la eficacia de la financiación de la UE

En la presente sección, el Tribunal evaluó si la financiación de la UE se gestionó garantizando el uso adecuado de los recursos de la UE. El Tribunal revisó las convocatorias de propuestas lanzadas por la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes entre 2014 y 2017, así como el proceso de selección dirigido por la Comisión. Asimismo examinó si las convocatorias de propuestas establecen prioridades claras, si las solicitudes se agruparon para coordinar mejor las inversiones, y si el proceso estaba libre de posible conflicto de intereses.

La financiación de la UE carecía de prioridades claras

El Tribunal constató una falta de prioridades claras:

1. Las convocatorias del MCE para 2014 y 2015 no establecieron prioridades de financiación específicas aparte de referirse al proyecto piloto común. Además, las convocatorias se lanzaron sin que existiera un programa de despliegue autorizado que describiera en detalle qué se necesitaba para la aplicación del proyecto piloto común. A pesar de ello, en estas dos convocatorias se concedieron más de 1 000 millones de euros (el 64 % de la financiación total de la Unión para SESAR otorgada entre 2014 y 2017 (véase la ilustración 4).



Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de datos de la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes.

2. Dado que no se habían establecido prioridades específicas, la financiación de la UE se canalizó de hecho a grandes proyectos de renovación del sistema ATM ya en la cartera de inversión y listos para ser aplicados. El 53 % de la financiación concedida en las convocatorias de 2014‑2015 se destinó a cinco grandes proveedores de servicios de navegación aérea.
3. Pese a que, a partir de 2016, las convocatorias de propuestas fijaban prioridades específicas, el Tribunal observó que algunas prioridades relativas a elementos que estaban fuera del ámbito del proyecto piloto común³³. En general, las subvenciones concedidas a estos proyectos ascendieron a 141 millones de euros.

Además, todas las convocatorias reservaron aproximadamente el 20 % de la financiación disponible para los denominados «otros proyectos», que son los que contribuyen a la aplicación del cielo único europeo, pero fuera del ámbito del proyecto piloto común. Unos 290 millones de euros se adjudicaron a proyectos pertenecientes a esta categoría en las convocatorias de 2014‑2017. Ya que no existe un requisito de acción coordinada en torno a un proyecto común, el apoyo de la UE a esta categoría de proyecto tiene una eficacia limitada para resolver la fragmentación.

La falta de prioridades específicas redujo la eficacia de la financiación de la UE. Que esto ocurriera durante los dos primeros años es especialmente grave, porque se trata del período en el que se adjudicaron los mayores importes de financiación, lo que significa que no se utilizaron en las inversiones más decisivas para la aplicación del proyecto piloto común.

La agrupación de las solicitudes de financiación no contribuyó a la sincronización eficaz de los proyectos ni a la adecuada evaluación de las solicitudes

La financiación de la UE tiene por objeto apoyar la sincronización eficiente y la coordinación global de los proyectos de ejecución y las correspondientes inversiones con arreglo al programa de despliegue (véase el recuadro 5), elaborado por el órgano gestor del despliegue y aprobado por la Comisión. La evaluación de proyectos relacionados con el proyecto piloto común debe valorar su necesidad de sincronización, sus posibles mejoras en el rendimiento de la red y su capacidad de colmar las carencias actuales en relación con el programa de despliegue.

En todas las convocatorias de propuestas lanzadas por la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes se señala expresamente que el órgano gestor del despliegue ha de actuar como coordinador de los proyectos. Los solicitantes de proyectos comunes deben coordinar sus solicitudes con el órgano gestor del despliegue, el cual tiene la obligación de analizarlos y evaluar su pertinencia para el proyecto común. En la práctica, el órgano gestor del despliegue recibe las solicitudes de proyecto, las agrupa y presenta solicitudes agrupadas a la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes para su financiación.

En concreto, aunque el Tribunal constató que la agrupación también podría haberse utilizado para la coordinacón técnica, no se hizo así en el contexto de la financiación del proyecto común:

1. Si bien las solicitudes de los proyectos se agrupan por funcionalidad del proyecto piloto común, los proyectos individuales no se coordinaron y no hubo cooperación entre las distintas partes interesadas para su aplicación, pues la agregación de proyectos individuales en grupos se hacía en función de consideraciones de tipo administrativo tales como los plazos (fechas de inicio y de conclusión), y los porcentajes de financiación para los países participantes y no participantes en la política de cohesión.
2. Pese a su agrupación, más del 70 % de los proyectos cofinanciados hasta la fecha fueron ejecutados por una sola parte interesada, lo cual confirma que, en gran medida, la financiación de la UE no se utiliza para fomentar la actuación coordinada en caso necesario.
3. Algunos conceptos operativos del proyecto piloto común que, en principio, podrían beneficiarse de un despliegue sincronizado, en la práctica fueron aplicados por separado por las partes interesadas pertinentes. Un ejemplo de ello es la aplicación del espacio aéreo de rutas libres AF 3, que, en principio, requiere una acción coordinada de los proveedores de servicios de navegación aérea y de los usuarios del espacio aéreo. Sin embargo, según se constató en la auditoría, estas partes interesadas aplicaron esta funcionalidad en diferentes agrupaciones, con calendarios diferentes, lo que dio lugar a ineficiencias y a la prolongación del período de aplicación.

Además, el Tribunal constató que las solicitudes agrupadas constaban de gran número de proyectos individuales de aplicación (hasta 104 en uno de los casos), y de gran alcance, pues abarcaban toda la gama de funcionalidades y subfuncionalidades descritas en el proyecto piloto común. El Tribunal constató que, aunque se ajustaban a los formatos de la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes, presentaban información crucial de forma sintética. Esto significaba que la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes no pudo examinar de manera exhaustiva la pertinencia y la repercusión de las solicitudes:

1. Todos los proveedores de servicios de navegación aérea de la muestra presentaron proyectos que, pese a declarar que abordaban una funcionalidad específica del proyecto piloto común, realmente abarcan la renovación de sus sistemas ATM completos. Sin embargo, la información suministrada a la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes no permite determinar de manera adecuada los gastos correspondientes a la funcionalidad específicamente perseguida del proyecto piloto común. En general, en el contexto de las convocatorias de 2014‑2017, se adjudicaron a mejoras del sistema ATM cerca de 500 millones euros de financiación de la UE, aproximadamente el 30 % del total de las subvenciones hasta la fecha.
2. Los análisis de costes y eficacia, exigidos en las convocatorias de la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes, se presentan de forma agrupada, y no por cada propuesta de proyecto, lo cual impide en la práctica que dicha Agencia evalúe si el proyecto se ajusta al análisis de costes y eficacia. Además, la auditoría ha detectado bajas puntuaciones generalizadas en los análisis de costes y eficacia, lo que indica que la relación coste-beneficio de los proyectos para los que se solicita cofinanciación de la UE era mucho peor que la indicada en los análisis de costes y eficacia del proyecto piloto común.
3. El Tribunal detectó varios (ocho de un total de diecisiete) casos en los que el contenido de los proyectos quedaba parcial o totalmente fuera del ámbito del proyecto piloto común. En dos casos, se suponía que los proyectos financiados apoyaban el despliegue de sistemas de intercambio de información de vuelo, una funcionalidad que no estaba lista para su aplicación.

En opinión del Tribunal, estas insuficiencias demuestran que la agrupación ha influido negativamente en el principal objetivo de SESAR de despliegue sincronizado. Los proyectos se han agrupado por razones administrativas y no para reunir a múltiples partes interesadas con el objetivo de obtener una sincronización operativa. Por otra parte, la adecuada evaluación de las propuestas está dificultada por el tamaño, la heterogeneidad y la falta de transparencia dentro de los grupos.

El riesgo de conflicto de intereses no se ha reducido suficientemente

El Reglamento Financiero de la UE exige que los agentes financieros y demás personas implicadas en la ejecución y gestión, la auditoría o el control del presupuesto no adopten ninguna medida que pueda acarrear un conflicto entre sus propios intereses y los de la Unión³⁵. Por otra parte, según el Reglamento en el que se define el concepto de proyectos comunes, el órgano gestor del despliegue será responsable de garantizar una gestión eficaz de los riesgos y de los conflictos de intereses³⁶.

Como se expone en el apartado 54, las normas establecidas por la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes indican que los solicitantes de financiación para proyectos de aplicación del proyecto piloto común deben coordinar sus propuestas al órgano gestor del despliegue, que a continuación analizan las solicitudes. En la práctica, el órgano gestor del despliegue también apoyó la preparación de solicitudes, y las agrupó y las presentó a la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes para su financiación.

La Alianza de despliegue SESAR, que actúa como órgano gestor del despliegue, es un consorcio integrado por algunas, pero no todas, las partes interesadas en la ATM. Los propios miembros son beneficiarios de la financiación y destinan personal al órgano gestor del despliegue para la ejecución de sus tareas, en particular el análisis de los propios proyectos relacionados con el proyecto piloto común presentados por los miembros. El Tribunal considera que este marco genera un potencial conflicto de intereses respecto de la asignación de los fondos de la UE que no se ha solucionado del todo.

1. Ningún documento oficial atribuye al órgano gestor del despliegue la responsabilidad de presentar solicitudes agrupadas ni describe los procedimientos que se han de seguir en este proceso. El examen de las solicitudes individuales es una actividad de particular riesgo, ya que no hay garantías de independencia entre el solicitante y el órgano gestor del despliegue que realiza el análisis.
2. El órgano gestor del despliegue no documenta suficientemente las interacciones con los solicitantes cuando prepara los grupos de solicitudes. En particular, no lleva un registro exhaustivo de los contactos mantenidos con las partes interesadas, las acciones de seguimiento de las acciones ni su justificación. Esto limita la posibilidad de reconstruir el proceso desde las propuestas iniciales de proyecto hasta la composición definitiva de los grupos de solicitudes(véase el recuadro 6).
3. A fin de optimizar la asignación de fondos en un contexto de exceso de demanda, el órgano gestor del despliegue aconsejó a las solicitantes de grandes proyectos de inversión que los dividieran en fases repartidas en varias convocatorias. Dependiendo del alcance de los proyectos y sus fases, este fraccionamiento realmente modifica la asignación final de fondos a cada uno de ellos.
4. En la convocatoria de 2015, debido a la retirada de algunos solicitantes tras la adjudicación de financiación y antes de la firma de los acuerdos de subvención, la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes redistribuyó los fondos que quedaban a su disposición por dicha retirada. No obstante, la redistribución se realizó siguiendo una propuesta específica del órgano gestor del despliegue. Aunque fuera aprobado en última instancia por la Comisión, este proceso carecía de criterios transparentes y beneficiaba a un número limitado de proyectos.

Todavía no han quedado demostradas las mejoras en la ATM europea

En esta sección se examina si la intervención de la UE contribuye realmente a mejorar el rendimiento de la ATM europea. El Tribunal analizó los avances logrados hasta la fecha en el despliegue del proyecto piloto común, tanto en realizaciones efectivamente desplegadas en un entorno operativo real como en beneficios aportados al sistema ATM desde el punto de vista del rendimiento. Para ello, el Tribunal evaluó si la aplicación del proyecto piloto común avanza adecuadamente según los plazos reglamentarios, y si el sistema de seguimiento ha detectado una mejora del rendimiento.

El despliegue está en marcha, pero aumenta el riesgo de retrasos

El proyecto piloto común establece plazos situados entre 2018 y 2026 para el despliegue total de las seis funcionalidades (véase el cuadro 2 supra). Además de un plazo de finalización, cada convenio de subvención define las realizaciones esperadas de cada proyecto de ejecución.

El 30 % de los componentes del proyecto piloto común todavía no se han planificado o están en proceso de planificación (véase el recuadro 7). Dichos componentes están relacionados principalmente con las funciones ATM 4, 5 y 6, en las que parte de la tecnología necesaria para la ejecución no está aún preparada para su despliegue. En el plan de gestión de riesgos del programa de despliegue se señalan reiteradamente estos riesgos. Esto se debe en parte a la falta de madurez de la tecnología necesaria y a los conceptos descritos en el apartado 28 y puede tener un impacto negativo en el cumplimiento de los plazos del proyecto piloto común.

Recuadro 7

Ejecución del proyecto piloto común

El órgano gestor del despliegue supervisa la aplicación del proyecto piloto común. Para ello, recopila y publica información sobre las brechas de aplicación.

En julio de 2018, el progreso del despliegue del proyecto piloto común, medido en lo que técnicamente se conoce como brecha de aplicación³⁷ era el siguiente:

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de: Órgano gestor del despliegue SESAR, Monitoring View 2018.

Algunos de los proyectos ya en marcha sufren retrasos en su aplicación. En la muestra del Tribunal se observó que tres de los seis proyectos finalizados sufrieron retrasos de hasta doce meses con respecto a la fecha de finalización inicialmente prevista³⁸. La petición del órgano gestor del despliegue a la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes de prorrogar doce meses la fecha de finalización de dieciocho proyectos confirma la amplitud que ha alcanzado esta situación³⁹.

En el marco del proyecto piloto común, se iniciaron un total de 299 proyectos de ejecución a raíz de las convocatorias de 2014, 2015 y 2016. En el informe de seguimiento de junio de 2018⁴⁰, el órgano gestor del despliegue anunció que 72 de los 299 se habían completado. No obstante, el Tribunal señala que 24 de los 72 no representan una solución operativa ya desplegada, sino estudios o proyectos facilitadores o relacionados con la seguridad.

El seguimiento eficaz del despliegue presenta algunas dificultades

La Comisión, asistida por el órgano gestor del despliegue, debe supervisar el despliegue de SESAR con respecto al impacto en el rendimiento de la gestión del tránsito aéreo. Deberían existir pruebas de que los proyectos de ejecución finalizados han contribuido a mejorar el rendimiento de la gestión del tránsito aéreo, obtenidas mediante la comparación con las previsiones establecidas en el Plan Maestro ATM, el análisis de costes y eficacia del proyecto piloto común, el programa de despliegue y la solicitud de proyecto.

La Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes se encarga de supervisar el progreso de todos los proyectos cofinanciados mediante el MCE. No obstante, sin un mandato claro para supervisar los resultados, la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes se centra más en las realizaciones de los proyectos que en sus resultados.

El órgano gestor del despliegue es responsable del control del proyecto piloto común (véase el apartado 12). El Tribunal constató varios problemas en este proceso:

1. Las partes interesadas operativas del proyecto piloto común informan periódicamente al órgano gestor del despliegue de los progresos en la aplicación, pero esta información no se verifica de manera independiente. Además, solo los beneficiarios de ayudas de la UE están contractualmente obligados a facilitar dicha información, de modo que la supervisión completa del proyecto piloto común depende de la notificación voluntaria de otros⁴¹.
2. La edición de los avances en la aplicación del proyecto piloto común presenta una visión cuantitativa (véase el recuadro 7), que, una vez más, se centra en las realizaciones desplegadas. Como tal, no hace referencia a los beneficios para el rendimiento de la ATM que obtienen las partes interesadas operativas o el conjunto de la red. En su muestra de proyectos finalizados, el Tribunal detectó una falta de medición de los resultados de rendimiento reales⁴².
3. El órgano gestor del despliegue todavía está desarrollando una metodología rigurosa para la medición de los resultados reales de los proyectos, así como su comparación con las expectativas iniciales del análisis de costes y eficacia del proyecto piloto común, y su contribución al logro de los objetivos fijados en los planes de rendimiento⁴³. A falta de estas herramientas, no existen garantías de que se obtengan los beneficios esperados, en particular, para los usuarios del espacio aéreo.

Como consecuencia de lo anterior, aún no se dispone de suficientes pruebas para demostrar la contribución del proyecto piloto común y la ejecución de proyectos financiados por la UE al rendimiento de la gestión del tránsito aéreo en un entorno operativo real. 

Conclusiones y recomendaciones

La prestación fragmentaria de servicios de navegación aérea y la necesidad de garantizar la interoperabilidad entre aeropuertos, proveedores de servicios de navegación aérea, usuarios del espacio aéreo y el gestor de red indujeron a la UE a apoyar el despliegue de nuevas tecnologías y procedimientos operativos. Desde 2014, la UE se ha servido de dos instrumentos clave para abordar estas preocupaciones: un Reglamento que ordena realizar inversiones coordinadas (proyectos comunes), y financiación de la UE para apoyarlas. En la presente fiscalización, el Tribunal examinó si estos instrumentos estaban justificados, se aplican adecuadamente y han mejorado el funcionamiento de la gestión europea del tránsito aéreo.

La conclusión fue que la intervención reguladora de la UE en forma de proyectos comunes aporta valor añadido, aunque la primera aplicación de este concepto, el proyecto piloto común, carecía de disposiciones de ejecución adecuadas y contaba con funcionalidades que no cumplían los criterios necesarios de selección. El Tribunal constató asimismo que la financiación de la UE en apoyo de la modernización de la gestión del tránsito aéreo era en gran medida innecesaria, y que la gestión de los fondos está afectada por deficiencias.

Si bien el concepto de proyecto común fomenta la coordinación de las inversiones, su primera aplicación (el proyecto piloto común) incluía erróneamente algunas funcionalidades que no están maduras o que no requieren un despliegue sincronizado con múltiples partes interesadas para lograr los beneficios previstos. Además, la falta de sanciones en caso de incumplimiento reduce su eficacia (véanse los apartados 18 a 33).

La Comisión debería mejorar la orientación de los proyectos comunes especificando criterios más precisos de sincronización y aplicando estrictamente los criterios de madurez en la selección de las funcionalidades cuyo despliegue coordinado deberá realizarse. El proyecto piloto común debe modificarse en consecuencia.

Plazo: Final de 2021.

La Comisión debería realizar propuestas para reforzar la eficacia de los proyectos comunes mediante el fortalecimiento de los mecanismos de ejecución. Para ello podría, por ejemplo, hacer obligatorio el sistema de modulación de las tarifas aplicables tanto a las partes interesadas de tierra como a las que operan en el aire, que en la actual reglamentación del sistema de tarificación es voluntario. Dicha modulación debería consistir, en particular, en unas tasas de navegación más favorables para los pioneros en el despliegue de los proyectos comunes.

Plazo: Final de 2020.

La necesidad de subvenciones para el despliegue del Mecanismo «Conectar Europa» no se ha demostrado adecuadamente y ello ha dado lugar a la financiación de proyectos que se habrían realizado incluso sin el apoyo de la UE. La idea original era que sería necesaria la ayuda de la UE para contrarrestar las pérdidas financieras derivadas del despliegue y las dificultades para acceder al capital de los mercados financieros, pero la repercusión de estos factores ha sido escasa. La financiación de la UE fue canalizada en principio a las partes interesadas que ya habían decidido realizar dichas inversiones y que cargan los costes de las mismas a los usuarios del espacio aéreo en el contexto de sus actividades normales. En consecuencia, los inversores han recibido subvenciones por activos y simultáneamente han amortizado los costes de las inversiones cargándolos a los usuarios (véanse los apartados 34 a 48).

La Comisión debería orientar mejor el apoyo financiero de la UE para modernizar la gestión del tránsito aéreo:

1. En el actual marco financiero plurianual (2014‑2020), el apoyo en forma de subvenciones debe limitarse a los siguientes aspectos:
• mantenimiento y seguimiento del programa de despliegue, incluidas las actividades de coordinación técnica;
• compensación a las partes interesadas por los resultados negativos al desplegar proyectos que ejecutan funcionalidades esenciales y maduras y requieren la intervención sincronizada de varias partes interesadas.

Plazo: Aplicable a las convocatorias de propuestas a partir de 2019.

2. A largo plazo, si el presupuesto de la UE sigue financiando este despliegue más allá del actual marco financiero, la Comisión debería debe establecer adecuadamente los objetivos que deben lograrse con la financiación, así como los plazos para su finalización.

Plazo: Final de 2021.

Otras deficiencias en la aplicación efectiva del régimen de financiación también contribuyeron a reducir su eficacia (véanse los apartados 49 a 60):

1. En las convocatorias de 2014 y 2015 se adjudicó una cantidad sustancial de fondos sin establecer y aplicar unas prioridades claras.
2. Pese a que el objetivo global era garantizar la coordinación de las inversiones, los proyectos financiados por la UE se agruparon en función de criterios administrativos destinados a facilitar la gestión de las subvenciones sin tener en cuenta las consideraciones técnicas.
3. Pese al decisivo papel de la Comisión en la selección de proyectos, el actual mecanismo de financiación exige que algunos beneficiarios, que actúan como órgano gestor del despliegue, participen en la selección de sus propias solicitudes, y les permite influir en la asignación de financiación a proyectos subvencionables, y el potencial conflicto de intereses que no se ha solucionado del todo.

La Comisión debería:

1. aclarar, racionalizar y formalizar el cometido y las competencias del órgano gestor del despliegue de SESAR en la preparación y presentación de las solicitudes de financiación a fin de mitigar posibles conflictos de intereses;

Plazo: Final de 2019.

2. garantizar que en las futuras convocatorias de propuestas se exija que las solicitudes presentadas reflejen y apoyen la dimensión técnica de coordinación, que es el objetivo final de los proyectos comunes.

Plazo: Final de 2021.

Teniendo en cuenta que el plazo legal para el despliegue del proyecto piloto común oscila entre 2018 y 2026, y que la ejecución de la mayoría de los proyectos está aún en curso, los retrasos en algunos casos hacen peligrar el cumplimiento de los requisitos normativos, debido, en parte, a que el proyecto piloto común incluye funcionalidades que no están maduras. Además, aún hay que demostrar cuáles son los beneficios reales para el rendimiento de la gestión del tránsito aéreo en un entorno operativo (véanse los apartados 61 a 69).

La Comisión debería:

1. garantizar que la modernización de la gestión del tránsito aéreo está adecuadamente controlada. Los beneficios para el rendimiento deberían medirse en función de las expectativas iniciales y compararse con ellas (análisis de costes y eficacia del proyecto piloto común);
2. en su caso, en el régimen de evaluación del rendimiento, garantizar que los objetivos propuestos tienen en cuenta todas las ventajas de rendimiento obtenidas, de forma que quede garantizada su entrega a los usuarios del espacio aéreo.

Plazo: Lo antes posible y, como muy tarde, para el próximo ejercicio de establecimiento de objetivos (período de notificación 4 del régimen de evaluación del rendimiento).

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal, en Luxemburgo en su reunión de 5 de junio de 2019.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I

Fotografía 2 — Programa de despliegue

Fuente: SESAR Deployment Manager, https://www.sesardeploymentmanager.eu/publications/deployment-programme/

¿Quién se encarga de su elaboración y aprobación?

El órgano gestor del despliegue es responsable de desarrollar, mantener y aplicar el programa de despliegue, y someterá la propuesta de programa de despliegue a la aprobación de la Comisión⁴⁵. Desde su creación, en diciembre de 2014, el órgano gestor del despliegue ha actualizado el programa de despliegue al menos una vez al año.

¿A quién se consulta para su elaboración?

Cada versión del programa de despliegue está sujeta a un proceso de consulta con las partes interesadas pertinentes. En la consulta participan: partes interesadas operativas con mandato para desplegar proyectos comunes independientemente de que pertenezcan o no al órgano gestor del despliegue, y partes interesadas institucionales con las que el órgano gestor del despliegue haya suscrito acuerdos de cooperación, principalmente, la Empresa Común SESAR, la Agencia Europea de Defensa, el gestor de red, el Banco Europeo de Inversiones y EUROCAE. El proceso de consulta se desarrolla en varios ciclos, y el órgano gestor del despliegue registra las observaciones presentadas por las partes interesadas y responde a ellas, hasta su adopción definitiva.

¿Cuál es su nivel de detalle?

El proyecto piloto común proporciona una explicación detallada (funcionalidades y subfuncionalidades) de lo que ha de desplegarse, y quién y cuándo ha de hacerlo. Con el fin de garantizar la comprensión de las partes interesadas operativas y facilitar las inversiones necesarias para desplegar las funcionalidades previstas en el proyecto piloto común, el programa de despliegue introdujo un elemento adicional de especificación: el concepto de familia. Una familia consiste en un conjunto homogéneo de elementos tecnológicos y operativos que han de desplegarse dentro de un determinado ámbito geográfico y temporal. En cada familia, el programa de despliegue facilita información relativa al alcance, las partes interesadas participantes, el plazo de ejecución, las interdependencias con otras familias las mejoras previstas en el rendimiento.

La edición de 2018 del programa de despliegue define 48 familias que se han distribuido en tres grupos:

• 36 familias centrales. Corresponden a las mejoras operativas y tecnológicas necesarias según lo dispuesto en el Reglamento del proyecto piloto común.
• 7 familias facilitadoras. Incluyen las actividades de ejecución que deben mejorar el rendimiento global de la gestión del tránsito aéreo, aunque no entran dentro del ámbito de aplicación del proyecto piloto común.
• 5 familias complementarias. Constituyen los requisitos para las funcionalidades del proyecto piloto común, pero no entran dentro del ámbito de aplicación de dicho proyecto.

¿Cómo se utiliza para definir las prioridades?

El programa de despliegue incluye una estrategia de despliegue que determina las familias que son necesarios a corto plazo para conseguir un rápido despliegue de todo el programa. El órgano gestor del despliegue insta a las partes interesadas operativas a seguir este enfoque y centra sus actividades de despliegue en las familias consideradas más urgentes. Además, a partir de 2016, las convocatorias de la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes del MCE conceden prioridad a las propuestas de proyecto que apoyen la ejecución de determinadas familias del programa de despliegue.

¿Quién supervisa su ejecución?

El órgano gestor del despliegue es responsable de supervisar la ejecución del programa de despliegue. Cada año, el órgano gestor del despliegue recaba información de las partes interesadas operativas con el fin de determinar qué familias se han desplegado ya, cuáles están avanzando, cuáles se han programado y cuáles quedan todavía por programar. También declaran las fechas previstas de finalización de las familias. Esta información permite que el órgano gestor del despliegue cuantifique las carencias de aplicación que sirven como base para medir el progreso de la ejecución del proyecto piloto común.

Notas finales

¹ Fuente: Eurostat, Air passenger, freight and mail traffic by reporting country.

² Fuente: Eurocontrol «2018´s air traffic in a nutshell». Las estadísticas se refieren a los vuelos efectuados de acuerdo con las reglas de vuelo por instrumentos (IFR) en el ámbito de competencia del gestor de red.

³ Véase un análisis pormenorizado en: Tribunal de Cuentas Europeo, Informe Especial n.º 18/2017 sobre el Cielo Único Europeo.

⁴ Antes de 2013, en 2010, se registró un pico en los retrasos debido principalmente a las dificultades causadas por la erupción de un volcán en Islandia.

⁵ Fuente: Gestor de red, «2018 s air traffic in a nutshell», https://www.eurocontrol.int/news/2018-air-traffic.

⁶ Fuente: Eurocontrol, ATM Cost-Effectiveness 2016 Benchmarking Report. El importe corresponde a los ingresos de los servicios de navegación aérea de puerta a puerta, tanto en ruta como en las terminales.

⁷ Comunicación de la Comisión al Consejo relativa al proyecto de realización del sistema europeo de nueva generación para la gestión del tránsito aéreo (SESAR) y a la constitución de la empresa común SESAR, COM(2005) 602 final.

⁸ Comunicación de la Comisión «Mecanismos de gobernanza y de incentivo para el despliegue de SESAR, el pilar tecnológico del Cielo Único Europeo», COM(2011)923.

⁹ El Reglamento de Ejecución (UE) n.º 409/2013 de la Comisión de 3 de mayo de 2013 proporciona todos los detalles sobre la definición de proyectos comunes, el establecimiento de un mecanismo de gobernanza y la identificación de los incentivos de apoyo a la ejecución del Plan Maestro de Gestión del Tránsito Aéreo.

¹⁰ En el anexo I se ofrece más información.

¹¹ Reglamento de Ejecución de la Comisión n.º 716/2014 relativo al establecimiento del proyecto piloto común destinado a respaldar la ejecución del Plan Maestro de Gestión del Tránsito Aéreo europeo.

¹² Reglamento (UE) n.º 1315/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre las orientaciones de la Unión para el desarrollo de la Red Transeuropea de Transporte.

¹³ Reglamento (UE) n.º 1316/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se crea el Mecanismo «Conectar Europa».

¹⁴ Normalmente, las convocatorias de propuestas se lanzan anualmente. En algunos años, se lanzaron convocatorias específicas para la dotación de cohesión y para una combinación del Mecanismo «Conectar Europa» con otros mecanismos financieros.

¹⁵ En total, los diecisiete proyectos seleccionados recibieron aproximadamente 229 millones de euros de financiación del Mecanismo «Conectar Europa».

¹⁶ Reglamento de Ejecución (UE) n.º 409/2013 de la Comisión.

¹⁷ Artículo 16 del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 391/2013 de la Comisión sobre el sistema común de tarificación. La reglamentación prevé las normas con arreglo a las cuales los prestadores de servicios de navegación aérea y otras partes interesadas pueden cobrar a los usuarios del espacio aéreo los costes de la prestación de servicios de navegación aérea.

¹⁸ En el marco del cielo único europeo, el Plan Maestro de Gestión del Tránsito Aéreo Europeo es la principal herramienta de planificación para definir las prioridades de modernización de la ATM. El Plan Maestro es una hoja de ruta en evolución que establece el marco para las actividades de desarrollo de la Empresa Común SESAR también en la perspectiva de las actividades de despliegue a cargo de todas las partes interesadas operativas. En el Plan Maestro ATM el cambio operativo esencial se define como un cambio operativo que aporta considerables mejoras en el rendimiento de la red a las partes interesadas operativas.

¹⁹ Artículo 4 del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 409/2013 de la Comisión

²⁰ No afecta a todas las partes interesadas mencionadas, ya que en el proyecto piloto común también se define un ámbito geográfico de aplicación.

²¹ Cada funcionalidad ATM podrá estar compuesta por dos o más subfuncionalidades. La fecha límite de despliegue puede ser distinta para cada una de ellas.

²² Gestor de despliegue SESAR, Risk Management Plan of the DP, ediciones 2015‑2018.

²³ Artículo 4, apartado 5, del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 409/2013 de la Comisión.

²⁴ Considerando 2 y artículo 3 del Reglamento (UE) n.º 1316/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se crea el Mecanismo «Conectar Europa».

²⁵ Considerando 20 del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 409/2013 de la Comisión.

²⁶ COM(2011) 923 final.

²⁷ El sistema de evaluación del rendimiento aplicable a las partes interesadas que operan en tierra establece objetivos vinculantes en diversos ámbitos de rendimiento y sanciones financieras en algunos casos de incumplimiento.

²⁸ Las partes interesadas que prestan servicios de navegación aérea operan en un marco normativo que les permite recuperar los costes de su inversión a partir de los usuarios mediante las tarifas de navegación aérea.

²⁹ Reglamento de Ejecución (UE) n.º 409/2013 de la Comisión relativo a la definición de proyectos comunes, y Reglamentos (UE) 1315/2013 y (EU) 1316/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la Red Transeuropea de Transporte y el Mecanismo «Conectar Europa».

³⁰ Artículo 6, apartado 3 y 4 del Reglamento de ejecución (UE) n.º 391/2013 de la Comisión.

³¹ En 2013, en su propuesta de proyecto piloto común, la Empresa Común SESAR reconoce que deberá tenerse en cuenta la transferencia de los costes y beneficios de los proveedores de servicios de navegación aérea a los usuarios del espacio aéreo en el contexto del período de referencia 2 (2015‑2019) y más allá.

³² También puede extraerse una conclusión similar con respecto al gestor de red, que cuenta con su propio plan de emprendimiento y también está sujeto al sistema de tarificación de la UE; y la parte interesada que opera en el aeropuerto, incluida en la muestra, que, pese a no estar sujeta al sistema de tarificación, también opera en virtud de un contrato de regulación económica nacional que incluye una parte del proyecto cofinanciado por la UE.

³³ A partir de 2016, el programa de despliegue define familias de proyectos básicos, complementarios y facilitadores. Como se especifica en el anexo I, las familias complementarias no forman parte del proyecto piloto común pero constituyen sus requisitos previos. Las familias facilitadoras se consideran beneficiosas, pero no se exigen en el proyecto piloto común. Las convocatorias de 2016 y 2017 otorgan prioridad a las familias 2.5.2 (facilitadoras) y 6.1.1, 6.1.3 y 6.1.4 (complementarias), respectivamente.

³⁴ Convenio marco de colaboración, anexo 1, parte B1.

³⁵ Artículo 61 del Reglamento (UE, Euratom) n.º 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de octubre de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión.

³⁶ Artículo 9, apartado 2, letra d), del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 409/2013 de la Comisión.

³⁷ Se entiende por carencia de aplicación la unidad mínima de las actividades de ejecución del proyecto piloto común. Se define como la combinación de un elemento técnico/operativo (por ejemplo, una familia del programa de despliegue) y un elemento geográfico (por ejemplo, un aeropuerto o un país). En caso necesario, el segundo elemento es sustituido por una parte interesada (por ejemplo, el gestor de red) o por un grupo de partes interesadas (por ejemplo, usuarios del espacio aéreo). Dado que es complicado facilitar un porcentaje exacto o los niveles de equipamiento, las brechas en el ámbito aéreo no se miden en todas las familias de proyectos del programa de despliegue afectadas, y se notifican independientemente de las obtenidas en el seguimiento de las brechas en tierra.

³⁸ Estos retrasos se debieron a la duración superior a lo previsto de los procedimientos de licitación o a las dificultades de los contratistas para cumplir los plazos acordados debido a la complejidad técnica de los productos.

³⁹ En noviembre de 2018, el órgano gestor del despliegue solicitó la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes modificar el acuerdo de subvención específico de una de las agrupaciones de la convocatoria de 2015 para ofrecer una prórroga de doce meses a 18 de los 51 proyectos integrados en el grupo (35 %), hasta el final de 2019.

⁴⁰ SESAR Deployment Manager, DP Execution Progress Report, junio de 2018. El número de proyectos iniciados y finalizados es dinámico. En febrero de 2019, el órgano gestor del despliegue presentó 105 proyectos finalizados de los 348 iniciados.

⁴¹ El plan de gestión de riesgos del programa de despliegue de 2018 identifica como alto riesgo la aplicación del proyecto piloto común al margen del acuerdo marco de asociación de despliegue de SESAR.

⁴² Se constató una excepción entre los seis proyectos seleccionados en la que se había medido una mejora real, aunque no en términos monetarios.

⁴³ Planes de rendimiento obligatorio con arreglo al Reglamento sobre el régimen de evaluación del rendimiento de los servicios de navegación aérea (Reglamento de Ejecución (UE) n.º 390/2013 de la Comisión).

⁴⁴ Artículo 11, apartado 1, del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 409/2013 de la Comisión.

⁴⁵ Artículo 12, apartado 1, del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 409/2013 de la Comisión.

Siglas y acrónimos

AF: Funcionalidad ATM

ANSP: Air Navigation Service Provider

ATFM: Gestión de afluencia del tránsito aéreo

ATM: Gestión del tránsito aéreo.

CBA: Cost Benefit Analysis

EUROCAE: Organización Europea de Equipos de Aviación Civil

Eurocontrol: Organización Europea para la Seguridad de la Navegación Aérea

FPA: Framework Partnership Agreement

IFR: Reglas de vuelo por instrumentos

INEA: Innovation and Networks Executive Agency

MCE: Mecanismo «Conectar Europa»

OACI: Organización de Aviación Civil Internacional.

PCP: Pilot Common Project

R&D: Research and Development

RTE-T: Red transeuropea de transporte

SDA: SESAR Deployment Alliance

SES: Single European Sky

SESAR JU: SESAR Joint Undertaking

SESAR: Investigación sobre la gestión del tránsito aéreo en el contexto del cielo único europeo

Glosario

Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes: Agencia europea creada por la Comisión Europea en 2014 para gestionar la ejecución técnica y financiera de algunos programas de la UE, una de las cuales es el Mecanismo «Conectar Europa».

Alianza de despliegue SESAR Se estableció como un consorcio de partes interesadas que inicialmente no tenía estatuto jurídico y se rige por las disposiciones del acuerdo marco de asociación y de un acuerdo de cooperación interno. En enero de 2018, la Alianza de despliegue SESAR ha cambiado de estatuto y ha pasado a ser una asociación internacional sin ánimo de lucro. Actúa como órgano gestor del despliegue de SESAR para el período 2014‑2020.

Análisis de costes y eficacia: En el contexto general de las convocatorias de propuestas del Mecanismo «Conectar Europa», el análisis de costes y eficacia tiene la finalidad de identificar los proyectos que, en un determinado nivel de producción (por ejemplo, el cumplimiento de una determinada norma), minimizar el valor actual neto de los costes. En relación con los proyectos relacionados con el proyecto piloto común, el órgano gestor del despliegue ha preparado análisis de costes y eficacia con la finalidad de comparar la relación coste-beneficio del proyecto candidato con la del conjunto del proyecto piloto común. El hecho de que un análisis de costes y eficacia obtenga la puntuación 1 indica que la relación coste-beneficio de ese proyecto se ajusta perfectamente a las expectativas del proyecto piloto común.

Control del Tráfico Aéreo: Servicio prestado con el fin de garantizar una separación segura entre aeronaves y mantener ordenadamente el movimiento del tránsito aéreo.

Controladores de tránsito aéreo: Persona autorizada a prestar servicios de control de tránsito aéreo.

Despliegue SESAR: Actividades y procesos relacionados con la industrialización e implementación de las funcionalidades ATM determinadas en el Plan Maestro ATM.

Empresa Común SESAR Asociación público-privada creada para gestionar las actividades de la fase de desarrollo del proyecto SESAR. El objetivo de la Empresa Común es garantizar la modernización del sistema de gestión del tránsito aéreo en Europa coordinando y concentrando todos los esfuerzos pertinentes de investigación y desarrollo de la UE. Es responsable de la ejecución del Plan Maestro ATM europeo.

Espacio aéreo de rutas libres: Espacio aéreo especificado dentro del cual los usuarios pueden planificar libremente una ruta entre un punto de entrada y un punto de salida. En función de la disponibilidad de espacio aéreo, la ruta puede ser planificada directamente de uno a otro o a través de puntos de ruta intermedios (publicados o no), sin referencia a la red de rutas de ATS. Dentro de este espacio aéreo, los vuelos siguen estando sujetos al control del tránsito aéreo.

Eurocontrol: La Organización Europea para la Seguridad de la Navegación Aérea es una organización intergubernamental fundada en 1960 con el fin de fomentar operaciones de tránsito aéreo seguras, eficientes y respetuosas con el medio ambiente en toda Europa. Entre otras funciones, desempeña las funciones de gestor de red y asiste a la Comisión y al organismo de evaluación del rendimiento en la aplicación de los sistemas de evaluación del rendimiento y de tarificación.

Funcionalidad ATM: Grupo de funciones o servicios operativos ATM relativos a la gestión de las trayectorias de vuelo, el espacio aéreo y las operaciones en tierra, o de intercambio de información en los entornos operativos en ruta, de terminales, de aeropuertos o de red.

Gestión de afluencia del tránsito aéreo: Función establecida para garantizar una afluencia segura, ordenada y rápida del tránsito aéreo. Consiste en un conjunto de normas y procedimientos destinados a lograr la utilización óptima de las capacidades disponibles de control del tránsito aéreo y para garantizar que el volumen de tráfico sea compatible con las capacidades declaradas por los correspondientes proveedores de servicios de navegación aérea.

Gestión del tránsito aéreo (ATM): Agrupación de los servicios de tierra y aire (servicios de tránsito aéreo, gestión del espacio aéreo y gestión de afluencia del tránsito aéreo) necesarios para garantizar un movimiento seguro y eficaz de las aeronaves en todas las fases de la operación.

Gestor de red: Competencia creada por la Comisión Europea en 2011 para desempeñar funciones clave en el ámbito (de las redes) supranacionales: afluencia central del tránsito aéreo, y coordinación del uso de recursos escasos y del diseño de la red europea de rutas. La competencia de gestor de red se ha otorgado a Eurocontrol hasta el final de 2019.

Interoperabilidad: Conjunto de propiedades funcionales, técnicas y operativas que deben cumplir los sistemas y componentes de la red europea de gestión del tránsito aéreo y los procedimientos para el funcionamiento de ésta, con el fin de garantizar su funcionamiento seguro, eficiente y continuo. La interoperabilidad se consigue haciendo que los sistemas y componentes cumplan los requisitos esenciales.

Investigación sobre la gestión del tránsito aéreo en el cielo único europeo (SESAR): Proyecto que tiene como finalidad mejorar el rendimiento de la gestión del tránsito aéreo (ATM) con la modernización y armonización de los sistemas ATM por medio de la definición, el desarrollo, la validación y el despliegue de soluciones de ATM tecnológicas, operativas e innovadoras.

Mecanismo «Conectar Europa»: Instrumento de financiación que proporciona ayuda financiera de la Unión a las redes transeuropeas a fin de apoyar proyectos de interés común en el sector de las infraestructuras de transporte, telecomunicaciones y energía, y de explotar las sinergias potenciales entre esos sectores. Además de las subvenciones, el MCE ofrece apoyo financiero a proyectos a través de instrumentos financieros innovadores tales como garantías y bonos de proyecto.

Órgano gestor de despliegue SESAR: Función establecida en el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 409/2013 de la Comisión, y formalizada mediante un acuerdo marco de asociación. Abarca principalmente: el desarrollo, la propuesta, el mantenimiento y la ejecución del programa de despliegue; la asociación de las partes interesadas operativas que han de aplicar proyectos comunes, y la garantía de la sincronización eficiente y la coordinación global de los proyectos de ejecución y sus correspondientes inversiones.

Plan Maestro de Gestión del Tránsito Aéreo (ATM) Europeo: Principal herramienta de planificación para definir las prioridades de modernización de la ATM, según lo acordado por las partes interesadas en la ATM. El Plan Maestro es una hoja de ruta en evolución que establece el marco para las actividades de desarrollo de la Empresa Común SESAR también en la perspectiva de las actividades de despliegue a cargo de todas las partes interesadas operativas.

Proveedor de servicios de navegación aérea: Cualquier entidad pública o privada que preste servicios de navegación aérea para el tránsito aéreo general.

Proyecto piloto común: Primer proyecto común que apoya la ejecución del Plan Maestro de Gestión del Tránsito Aéreo europeo e identifica seis funcionalidades ATM. Fue adoptado en el Reglamento de Ejecución (CE) n.º 716/2014 de la Comisión.

Proyectos comunes: Reglamentos de la UE que ordenan el despliegue de una serie de funcionalidades ATM de manera oportuna, coordinada y sincronizada a fin de lograr cambios operativos esenciales. Los proyectos comunes identificarán las funcionalidades ATM que: hayan alcanzado un nivel adecuado de industrialización, estén maduras para su aplicación, y requieran un despliegue sincronizado.

Retrasos ATFM en ruta: Indicador clave de rendimiento de la capacidad que mide el número medio de minutos de retraso ATFM en ruta por vuelo imputables a los servicios de navegación aérea y expresada como la diferencia entre la hora de despegue estimada solicitada por el operador de la aeronave en el último plan de vuelo presentado y la hora calculada de despegue asignada por el gestor de red.

Servicios de navegación aérea: Servicios de navegación aérea (principalmente el control del tráfico aéreo), servicios de comunicaciones, navegación y vigilancia (CNS); servicios meteorológicos, y servicio de información aeronáutica (AIS).

Sistemas de evaluación del rendimiento y de tarificación: El sistema de evaluación del rendimiento establece objetivos vinculantes para los proveedores de servicios de navegación aérea en los ámbitos clave de rendimiento de la seguridad, el medio ambiente, la capacidad y la rentabilidad del espacio aéreo. El sistema de tarificación establece las normas para el cálculo de las tarifas unitarias imputables a los usuarios del espacio aéreo por la prestación de servicios de navegación aérea.

Usuarios del espacio aéreo: Operadores de aeronave, ya sea civil (aerolíneas comerciales y aviación general) o militar.

Respuestas de la Comisión

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=50455

Calendario

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=50505

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala II, especializada en la inversión en los ámbitos de gasto de cohesión, crecimiento e inclusión, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por George Pufan, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, con el apoyo de Patrick Weldon, jefe de Gabinete, y Mircea Radulescu, agregado de Gabinete; Pietro Puricella, gerente principal; Afonso Malheiro, jefe de tarea, y los auditores Luis De La Fuente Layos, Romuald Kayibanda, David Boothby y Maria Pia Brizzi.

De izquierda a derecha: Patrick Weldon, Luis De La Fuente Layos, Romuald Kayibanda, Pietro Puricella, Afonso Malheiro, Maria Pia Brizzi, George Pufan, Mircea Radulescu.

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