Ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamista koskeva EU:n sääntely on luonut lisäarvoa, mutta rahoitus on ollut pitkälti tarpeetonta

Tiivistelmä

Euroopan ilmaliikenteen määrä on ennätyksellisen suuri. Turvallinen ja tehokas liikennevirta edellyttää luotettavaa ilmaliikenteen hallintajärjestelmää. Maakohtaiset lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat ovat perinteisesti kehittäneet ja tarjonneet ilmaliikenteen hallintaa kansallisella tasolla. Eri lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien rinnakkaiseloon liittyy riskejä, ja niiden yhteentoimivuus lentoasemien, ilmatilan käyttäjien ja verkon hallinnoijan (Eurocontrol) kanssa on varmistettava. Tämä on johtanut siihen, että EU on sisällyttänyt teknologisen yhdenmukaistamis- ja nykyaikaistamishankkeensa (SESAR) osaksi yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevaa laajempaa toimintapolitiikkaansa. EU on sitonut SESAR-hankkeeseen kaikkiaan 3,8 miljardia euroa vuosille 2005–2020.

Tuettuaan jo aiemmin SESAR-hankkeen määrittely- ja kehitysvaiheita EU laajensi vuonna 2014 tukitoimenpidettään ilmaliikenteen hallinnan uusien teknologioiden ja operatiivisten menettelyiden varsinaiseen käyttöönottoon. EU:n tukitoimenpide koostuu pääasiassa asetuksesta, jonka perusteella asianosaisten on tehtävä tiettyjä koordinoituja investointeja (niin kutsutut yhteiset hankkeet), sekä EU:n talousarviosta maksettavasta rahoituksesta, jonka avulla asianosaisia tuettiin vuosina 2014–2017 noin 1,6 miljardilla eurolla.

Tilintarkastustuomioistuin julkaisi yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan erityiskertomuksen nro 18/2017, jossa raportoitiin SESAR-hankkeen määrittelystä ja kehittämisestä. Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin perehtyi SESARin kolmanteen vaiheeseen – ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamishankkeiden käyttöönottoon. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko EU:n tukitoimenpide suunniteltu niin, että se vastasi tarpeisiin ja kohdentui tukea eniten tarvitseviin hankkeisiin. Lisäksi arvioitiin, pantiinko toimenpide täytäntöön hyvin ja tuottiko se lisäarvoa lentoliikenteen hallintaan EU:ssa.

Tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin SESARin hallinnoinnista vastaavien tahojen luo: Euroopan komissioon, SESAR-yhteisyritykseen, SESARin käyttöönoton hallinnointielimeen (SESAR Deployment Alliance), innovoinnin ja verkkojen toimeenpanovirastoon ja Euroopan puolustusvirastoon. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti myös otoksen, johon oli poimittu 17 EU:n osarahoittamaa hanketta, joiden toteuttajina olivat lentoasemat, lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat, ilmatilan käyttäjät ja Eurocontrol.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yhteiset hankkeet edistävät koordinoituja investointeja. Ensimmäiseen toimeen – yhteiseen kokeiluhankkeeseen – sisältyi kuitenkin virheellisesti tiettyjä toimintoja, jotka eivät olleet riittävän kehittyneitä ja/tai joiden kohdalla tavoitteena olevan hyödyn tuottaminen ei edellytä, että useat sidosryhmät ottavat toiminnot käyttöön samanaikaisesti. Yhteisen kokeiluhankkeen vaikuttavuutta heikensi osaltaan myös se, että noudattamatta jättämisen yhteydessä sovellettavia seuraamuksia ei ollut määritetty.

Tilintarkastustuomioistuin kävi läpi yhteisen kokeiluhankkeen osalta esitetyn kustannus-hyötyanalyysin ja totesi, että se oli virheellinen, koska siinä ei otettu huomioon lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien veloittamia määriä, jotka kattavat investoinnista aiheutuvat kustannukset. Tämä aiheutti riskin siitä, että EU:n varoja saatettiin investoida hankkeisiin, jotka olisi kyetty rahoittamaan myös ilman EU:n tukea.

Täytäntöönpanoon liittyneet puutteet heikensivät rahoitusjärjestelyn vaikuttavuutta entisestään.

1. Huomattava määrä varoja myönnettiin ilman asianmukaista painopisteiden määrittelyä.
2. EU:n rahoittamat hankkeet ryhmiteltiin hallinnollisin kriteerein, joiden tarkoituksena oli helpottaa avustusten hallinnointia. Ryhmittelyssä ei niinkään painotettu teknisiä näkökohtia.
3. Nykyisen rahoitusmekanismin yhteydessä joidenkin tuensaajien on osallistuttava omien hakemustensa arviointiin, ja ne voivat vaikuttaa tukikelpoisten hankkeiden rahoittamiseen. Tästä mahdollisesti aiheutuvan eturistiriidan vaikutusta ei ole lievennetty riittävästi.

Yhteisen kokeiluhankkeen käyttöönoton lakisääteinen määräaika vaihtelee vuosien 2018 ja 2026 välillä, ja useimpien hankkeiden toteuttaminen on vielä kesken. Joidenkin hankkeiden täytäntöönpanon viivästyminen vaarantaa lakisääteisten vaatimusten noudattamisen. Lisäksi on vielä osoittamatta, että ilmaliikenteen hallintajärjestelmän suorituskyky operatiivisessa ympäristössä todella paranee.

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio

1. määrittää yhteisten hankkeiden painopisteet paremmin
2. parantaa yhteisten hankkeiden vaikuttavuutta
3. tarkistaa ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamiseen tarkoitettua EU:n rahoitustukea
4. tarkistaa rahoitushakemusten laadinta- ja toimittamismenettelyn ja vahvistaa sen virallisesti
5. huolehtii siitä, että ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamisen avulla saavutettavaa suorituskyvyn paranemista seurataan asianmukaisesti.

Johdanto

Ilmaliikenteen määrä on ennätyksellisen suuri, mutta infrastruktuuri hajanainen

Lentoliikenne on tärkeä Euroopan teollisuuden ja palvelujen kilpailukyvylle ja muodostaa keskeisen osan EU:n sisämarkkinoita. Se mahdollistaa henkilöiden ja tavaroiden liikkumisen ympäri Eurooppaa ja sen ulkopuolella ja samalla edistää talouskasvua, työllisyyttä ja kauppaa. Vuonna 2017 EU:n lentoasemilta lähti tai niille saapui noin 1 miljardia matkustajaa ja 16 miljoonaa tonnia rahtia¹. Vuonna 2018 Euroopan lentoliikenne saavutti ennätyksellisen 11 miljoonan lennon määrän; lentoja oli päivittäin keskimäärin noin 30 000. Vilkkaimpina päivinä Euroopan ilmatilassa lennettiin jopa 37 000 lentoa².

Tällaisten liikennemäärien turvallinen ja tehokas virta edellyttää luotettavaa ilmaliikenteen hallintajärjestelmää. Ilmaliikenteen hallintajärjestelmä käsittää sidosryhmät sekä maassa (lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat, sääpalvelujen tarjoajat, lentoasemat ja verkon hallinnoija) että ilmassa (lähinnä kaupalliset lentoyhtiöt, mutta myös liike- ja sotilaslentotoiminta ja yleinen ilmailu). Ilmaliikenteen hallintajärjestelmän avulla varmistetaan ilma-alusten välinen porrastus, jonka tavoitteena on mahdollistaa turvalliset, tehokkaat ja nopeat ilmaliikennevirrat ja tarjota samalla ilmatilan käyttäjille ilmailutiedotusta (esim. navigointiapuvälineitä tai säätietoja).

Kuva 1 – Varmistetaan porrastus ilma-alusten välillä

© EUROCONTROLin käyttöön antama kuva.

Euroopassa ilmaliikenteen hallintaa ovat perinteisesti kehittäneet ja tarjonneet kansallisella tasolla toimivat maakohtaiset lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat. Kansainväliset lennot ovat näin ollen vaiheittain eri lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien vastuulla, kun ne siirtyvät ilmatilasta toiseen jäsenvaltioiden välillä. Tämä ilmatilan hallinnan hajanaisuus on todettu keskeiseksi tekijäksi, joka haittaa Euroopan ilmaliikenteen hallintajärjestelmän suorituskykyä erityisesti kapasiteettiin ja kustannustehokkuuteen liittyvissä kysymyksissä³.

Ilmaliikenteen hallintajärjestelmän avulla on hoidettu turvallisesti ennätysmäärä lentoja, mutta järjestelmä ei aina kykene vastaamaan kaikkien ilmatilan käyttäjien tarpeisiin. Viivästykset ovat kasvaneet lentoliikenteen kasvun myötä erityisesti vuodesta 2013 lähtien⁴. Vuonna 2018 jokaiseen 11 miljoonaan lentoon liittyi keskimäärin 1,73 minuutin reitinaikainen viivästyminen⁵, joka johtui ilmaliikenteen hallintajärjestelmästä. Syynä olivat eri tyyppiset kapasiteettiin liittyvät rajoitteet (ks. kaavio 1). Raportointi keskimääräisistä viivästyksistä kätkee alleen normaalin toiminnan merkittävät häiriöt, joita ilmenee erityisesti vilkasliikenteisinä kesäpäivinä.

Lähde: Eurocontrol.

Euroopan ilmaliikenteen hallintaa rahoittavat ilma-alusten käyttäjät eli ilmatilan käyttäjät, jotka maksavat palveluista. Veloitukset määräytyvät ilma-aluksen tyypin ja sen lentomatkan pituuden mukaisesti, jonka ilmatilan käyttäjät lentävät suunnitellun reitin mukaisesti kunkin lennonvarmistuspalvelujen tarjoajan vastuulle kuuluvalla alueella. Vuonna 2016 ne maksoivat näistä palveluista noin yhdeksän miljardia euroa⁶ (keskimäärin hieman yli 900 euroa lentoa kohden).

Yhtenäinen eurooppalainen ilmatila ja SESAR: EU:n vastaus ilmaliikenteen hallinnan tehottomuuteen

Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan aloitteen tarkoituksena on parantaa ilmaliikenteen hallintajärjestelmän yleistä suorituskykyä ja samalla täyttää kaikkien ilmatilan käyttäjien vaatimukset. Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskeva aloite käynnistettiin virallisesti vuonna 2004. Sen täytäntöönpanoa varten perustettiin sääntelykehys, jonka sisältämät yleissäännöt koskevat ilmaliikenteen hallinnan turvallisuutta ja palvelujen tarjontaa, ilmatilan hallintaa ja yhteentoimivuutta verkossa.

Sääntelykehystä on täydennetty teknologian uudistamiseen tähtäävällä ohjelmalla, SESAR-hankkeella (eurooppalaisen ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamishanke). SESAR-hankkeella pyritään yhdenmukaistamaan ja nykyaikaistamaan ilmaliikenteen hallintajärjestelmiä ja ‑menettelyjä ympäri Eurooppaa edistämällä useiden teknologioiden ja toimintaratkaisujen koordinoitua määrittelyä, kehittämistä ja toteuttamista. SESAR-hanke jaettiin seuraaviin vaiheisiin: määrittely (tarkoituksena oli laatia eurooppalainen ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamissuunnitelma), kehitys (tarvittavien teknologisten perustojen laadinta) ja käyttöönotto (uusien järjestelmien ja menettelyjen käyttöönotto operatiivisessa ympäristössä). EU on tukenut taloudellisesti SESARia sen perustamisesta lähtien, kuten taulukosta 1 käy ilmi.

Taulukko 1 – EU:n rahoitustuki SESAR-hankkeelle

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. Kauden 2014–2020 osalta mainitut määrät ovat alustavia.

Euroopan tilintarkastustuomioistuin julkaisi marraskuussa 2017 erityiskertomuksen nro 18/2017 “Yhtenäinen eurooppalainen ilmatila: toimintakulttuuri on muuttunut, mutta ilmatila ei ole yhtenäinen”. Kertomuksessa käsiteltiin keskeisiä yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevia sääntelyvälineitä sekä SESAR-hankkeen määrittely- ja kehitysvaihetta (2005–2013). Tilintarkastustuomioistuin totesi, että aloitteen taustalla oli selkeä tarve ja että se tehosti ilmaliikenteen hallintakulttuuria. Euroopan ilmatilan hallinta oli kuitenkin edelleen hajanaista, ja käsitettä ’yhtenäinen eurooppalainen ilmatila’ ei ollut vielä saatu toteutetuksi. Käyttöönottovaihe ei sisältynyt kyseiseen tarkastukseen, koska se oli vasta aluillaan.

SESARin käyttöönottovaihe

Kun SESAR käynnistettiin vuonna 2005, EU:n osallistuminen oli rajattu vain määrittelyyn ja kehitykseen: sekä hallinnointi että käyttöönottovaiheen rahoitus asetettaisiin teollisuuden sidosryhmien vastuulle⁷.

Tämä kanta on kuitenkin ajan mittaan muuttunut. Komissio arvioi vuonna 2011, että ”vain oikeaan aikaan ja samanaikaisesti toteutettu, koordinoitu käyttöönotto, joka on täysin integroitu yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevaan kehykseen, edistää tehokkaasti yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan suorituskykytavoitteiden saavuttamista”⁸. Komissio päätti yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, että EU:n tukitoimenpide olisi välttämätön, jotta voidaan edistää SESARin kahdessa ensimmäisessä vaiheessa kehitettyjen uusien teknologioiden käyttöönottoa. Näin puututaan erityisesti ilmiöön, josta käytetään nimitystä ”viimeisenä liikkeelle lähtevän etu”. Ilmiöllä tarkoitetaan sitä, että sidosryhmillä on taipumus lykätä investointejaan tietoisena siitä, että hyödyt saadaan vasta, kun kaikki sidosryhmät ovat hankkineet tarvittavat välineet. Lisäksi komissio päätti asettaa käyttöön julkista rahoitusta, jonka tarkoituksena on korvata sidosryhmille käyttöönottovaiheen taloudellisia tappioita. Tällaisia tappioita saattaa syntyä armeijan ja valtion ilma-alustoiminnoissa, yleisilmailussa sekä liikelentotoiminnassa.

Vastatakseen näihin tarpeisiin komissio konsultoi ensin sidosryhmiä, kuten jäsenvaltioita ja muita yhtenäisestä eurooppalaisesta ilmatilasta vastaavia tahoja, ja suunnitteli sitten SESARin käyttöönottovaiheen ”yhteisten hankkeiden” käsitteen ympärille⁹. Hankkeiden edellytyksenä on, että useat sidosryhmät ottavat määrätyn ajan kuluessa koordinoidusti käyttöön tietyt ilmaliikenteen hallintaan liittyvät toiminnot (ks. laatikko 1). Käyttöönoton yksittäisten vaiheiden toteutusaikataulu on määritettävä käyttöönotto-ohjelmassa¹⁰.

Käyttöönoton hallinnoinnissa on kolme tasoa:

1. Poliittinen taso: Euroopan komissio vastaa pääasiallisesti yhteisten hankkeiden hyväksymisestä, käyttöönoton hallinnointielimen valinnasta, käyttöönotto-ohjelman hyväksymisestä ja käyttöönottoa tukevien EU:n varojen hallinnasta (innovoinnin ja verkkojen toimeenpanoviraston (INEA) tuella). Yhteinen kokeiluhanke¹¹ on ensimmäinen ja toistaiseksi ainoa yhteinen hanke, jonka komissio on hyväksynyt.
2. Hallinnoinnin taso: käyttöönoton hallinnointielin on toiminto, joka osoitetaan yksilöiden sijasta sidosryhmien yhteenliittymälle (ks. laatikko 2). Käyttöönoton hallinnointielin on ensisijaisesti vastuussa käyttöönotto-ohjelman laadinnasta, täytäntöönpanosta ja seurannasta sekä yhteisten hankkeiden toteuttamiseen tarvittavien operatiivisten sidosryhmien yhteen kokoamisesta.
3. Täytäntöönpanosta vastaava taso: operatiiviset sidosryhmät, jotka ovat vastuussa hankkeiden täytäntöönpanosta käyttöönotto-ohjelman mukaisesti.

EU:n rahoitus SESARin käyttöönottovaiheeseen

Vuonna 2013 Euroopan laajuista liikenneverkkoa koskeneissa suuntaviivoissa¹² määritettiin SESAR yhteisen edun mukaiseksi painopistehankkeeksi. Verkkojen Eurooppa ‑välineestä¹³ osoitettiin sille yhteensä kolme miljardia euroa tukea ohjelmakaudeksi 2014–2020. Määrärahoja pienennettiin myöhemmin 2,5 miljardiin euroon Euroopan strategisten investointien rahaston perustamisen ja EU:n talousarvion uudelleenkohdentamistarpeen seurauksena. Varoja hallinnoivat suoraan komissio ja sen alainen innovoinnin ja verkkojen toimeenpanovirasto (INEA). Ne kattavat 20 prosenttia ilmainvestointien ja 50 prosenttia maainvestointien tukikelpoisista kustannuksista. Koheesiotuen piiriin kuuluvissa jäsenvaltioissa rahoitusosuus on enintään 85 prosenttia kaikista tukikelpoisista kustannuksista.

Varoja kohdennetaan ensisijaisesti yhteiseen kokeiluhankkeeseen liittyviin täytäntöönpanohankkeisiin, vaikka tukikelpoisia ovat myös muut ilmaliikenteen hallintaan liittyvät hankkeet. Vuosina 2014–2017 INEA on käynnistänyt seitsemän ehdotuspyyntöä¹⁴, joiden perusteella on myönnetty noin 1,6 miljardia euroa 414 hankkeen ja koordinointitoimen tukemiseen.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tarkastuksessa arvioitiin, miten hyvin komissio hallinnoi SESARin käyttöönottoa vuodesta 2011 ja miten käyttöönotto edisti yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevien tavoitteiden saavuttamista. Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko EU:n osallistuminen SESARin käyttöönottovaiheeseen sääntelykehyksen ja taloudellisen tuen muodossa

1. suunniteltu hyvin ja perusteltua unionin lisäarvon kannalta
2. toteutettu siten, että EU:n varoja on käytetty tehokkaasti
3. auttanut parantamaan eurooppalaisen ilmaliikenteen hallinnan suorituskykyä.

Tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin SESARin hallinnoinnista vastaavien tahojen luo: Euroopan komissioon, SESAR-yhteisyritykseen, SESARin käyttöönoton hallinnointielimeen (SESAR Deployment Alliance), innovoinnin ja verkkojen toimeenpanovirastoon, Euroopan puolustusvirastoon ja useiden sidosryhmien luo, mukaan lukien lentoasemat, lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat, ilmatilan käyttäjät ja Eurocontrol. Lisäksi tehtiin tarkastuskäynti kansainväliseen siviili-ilmailujärjestöön (ICAO), jossa käytiin läpi EU:n ja SESAR-hankkeen asemaa kansainvälisten ilmaliikenteen hallintaa koskevien standardien asettajina. Tarkastuksen yhteydessä käytiin myös kanadalaisen lennonvarmistuspalvelujen tarjoajan (Nav Canada) luona; tarkoituksena oli selvittää, kuinka ilmaliikenteen hallintaa toteutetaan erilaisessa alueellisessa toimintaympäristössä.

Tilintarkastustuomioistuin kävi läpi haku- ja valintamenettelyn, jonka perusteella myönnettiin noin 1,3 miljardia euroa vuosia 2014–2016 koskeneiden Verkkojen Eurooppa ‑välineen ehdotuspyyntöjen yhteydessä. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin analysoi otoksen, johon oli poimittu 17 EU:n osarahoittamaa hanketta¹⁵. Otokseen kuului yhteistä kokeiluhanketta toteuttavia hankkeita ja muita hankkeita, joilla edistetään yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan toteuttamista. Tilintarkastustuomioistuin arvioi tarkastettujen hankkeiden ja niiden saaman EU‑rahoituksen tarpeellisuutta sekä hankkeiden yhteyksiä Euroopan ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelmaan ja yhteiseen kokeiluhankkeeseen. Lisäksi arvioitiin kunkin hankkeen tähänastisia tuloksia sekä hankkeiden vaikutusta Euroopan ilmaliikenteen hallinnan suorituskykyyn.

Huomautukset

EU:n ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamista koskeva EU:n sääntely tuottaa puutteista huolimatta lisäarvoa

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, tuottaako ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamista koskeva EU:n sääntely lisäarvoa. Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti, tarvitaanko EU‑tason koordinointia, onko käytössä vaikuttavia valvontavälineitä ja saadaanko yhteisen kokeiluhankkeen yhteydessä aikaan olennaisia toiminnallisia muutoksia, jotka ovat valmiita toteutettaviksi ja edellyttävät yhtäaikaista käyttöönottoa.

EU:n tason koordinointi hyödyttää ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamista

Tilintarkastustuomioistuin arvioi EU:n tason toimien vaikutusta ilmaliikenteen hallintateknologioiden tai operatiivisten menettelyiden käyttöönoton koordinoinnissa seuraavilta osin:

1. lieventävätkö toimet lennonvarmistuspalvelujen hajanaisuuden vaikutuksia
2. varmistetaanko toimien avulla yhteentoimivuus lentoasemien, lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien, ilmatilan käyttäjien ja verkon hallinnoijan välillä.

Vuonna 2013 komissio antoi asetuksen, jossa määritellään yhteisten hankkeiden käsite¹⁶. Yhteisissä hankkeissa tietty määrä sidosryhmiä ottaa toiminnon käyttöön tiettyyn päivämäärään mennessä. Näin edistetään koordinoituja toimia ja vähennetään ”viimeisenä liikkeelle lähtevän etua”, joka on aiemmin ollut esteenä ilmaliikenteen hallinnan teknologiselle nykyaikaistamiselle. Koordinoitu toiminta edistää myös verkostoon perustuvaa näkökulmaa ilmaliikenteen hallinnassa, mikä saattaa vähentää hajanaisuutta.

Säännösten rikkomisiin ei sovelleta seuraamuksia, mikä heikentää asetuksen mahdollista vaikuttavuutta

Viimeisenä liikkeelle lähtevän saamaa etua ei kyetä poistamaan eikä yhteisiä hankkeita toteuttamaan oikea-aikaisesti, jos asetusta ei noudateta. Asetukseen olisi sisällytettävä velvoitteiden noudattamisen varmistamismekanismit, jotka ovat vaikuttavia, oikeasuhteisia ja varoittavia.

Komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) N:o 409/2013 määritellään yhteisten hankkeiden tarkoitus ja sisältö sekä niiden perustamista, hyväksymistä, täytäntöönpanoa ja seurantaa koskevat säännöt. Käytössä ei kuitenkaan ole erityisiä täytäntöönpanon valvontamekanismeja. EU:n perussopimuksissa on määritetty jäsenvaltioihin sovellettava rikkomusmenettely, joka käynnistetään ainoastaan, kun velvoitteiden noudattamatta jättäminen havaitaan. Komissiolla ei tämän menettelyn lisäksi ole valtuuksia määrätä velvoitteiden noudattamatta jättämisestä seuraamuksia esimerkiksi sen varmistamiseksi, että sidosryhmät ottavat vaaditut toiminnot käyttöön tavoiteajankohtaan mennessä. Riittävien täytäntöönpanon valvontamekanismien puute heikentää EU:n asetuksen vaikuttavuutta.

Ongelmaa pahentaa entisestään se, että jäsenvaltioissa ei ole täysin riippumattomia ja resursseiltaan riittäviä kansallisia valvontaviranomaisia, jotka vastaisivat lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien valvonnasta. Yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan kohdalla kansalliset valvontaviranomaiset vastaavat kansallisten lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien sertifioinnista ja valvonnasta sekä niiden suorituskykysuunnitelmien ja ‑tavoitteiden laadinnasta ja seurannasta. Tilintarkastustuomioistuin totesi erityiskertomuksessaan nro 18/2017, että joillakin kansallisilla valvontaviranomaisilla ei ole riittäviä resursseja eivätkä ne ole täysin riippumattomia valvomistaan lennonvarmistuspalvelujen tarjoajista. Tämä luo lisänsä täytäntöönpanon valvontamekanismien puutteellisuuden aiheuttamaan ongelmaan.

Maksujärjestelmää koskevaan asetukseen sisältyy maksujen mukauttamista koskeva järjestelmä, jonka nimenomaisena tavoitteena on nopeuttaa SESARiin liittyvien ilmaliikenteen hallintavalmiuksien käyttöönottoa¹⁷. Mukauttamisjärjestelmän tarkoituksena on edistää operatiivisten sidosryhmien toimintatapoja korottamalla tai alentamalla lennonvarmistuspalvelumaksuja esimerkiksi sen mukaan, missä määrin ne toimivat yhteisten hankkeiden mukaisesti. Tällaisen järjestelmän käyttö on kuitenkin tällä hetkellä jäsenvaltioiden harkinnassa, eikä sitä ole koskaan pantu täytäntöön.

Osa yhteiseen kokeiluhankkeeseen sisältyneistä toiminnoista ei täyttänyt yhteisiä hankkeita koskevia kriteereitä

Kaikkien yhteisiin hankkeisiin sisältyvien ilmaliikenteen hallinnan toimintokokonaisuuksien olisi täytettävä kolme keskeistä kriteeriä: muodostettava Euroopan ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelmassa määritetyn mukainen ”olennainen toiminnallinen muutos”¹⁸; oltava valmis toteutettavaksi; edellytettävä yhtäaikaista käyttöönottoa¹⁹. Synkronointi muodostaa yhteisten hankkeiden ytimen. Sen tarkoituksena on varmistaa, että investoinneille, jotka edellyttävät usean eri sidosryhmän osallistumista, ei koidu haittaa joidenkin investointien viivästymisestä. EU:n tuoman lisäarvon varmistamiseksi yhteisiin hankkeisiin ei saisi sisältyä toimintoja, jotka eivät täytä keskeisiä kriteereitä.

Yhteisen hankkeen käsitettä sovellettiin ensimmäisen kerran vuonna 2014, kun yhteinen kokeiluhanke hyväksyttiin komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) N:o 716/2014. Yhteiseen kokeiluhankkeeseen sisältyy yhteensä kuusi ilmaliikenteen hallinnan toimintokokonaisuutta, joiden käyttöönoton tavoiteajankohdat sijoittuvat vuosille 2018–2026 (ks. taulukko 2).

Taulukko 2 – yhteinen kokeiluhanke (2014)

Lähde: Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 716/2014.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yhteisen kokeiluhankkeen toiminnot muodostivat olennaisia toiminnallisia muutoksia, kuten yhteisen hankkeen käsite edellyttää. Niistä kaikki eivät kuitenkaan olleet pitkälle kehitettyjä ja täytäntöönpanovalmiita ja/tai eivät edellyttäneet yhtäaikaista käyttöönottoa, jotta odotetut suorituskykyyn liittyvät hyödyt kyetään saavuttamaan.

Tilintarkastustuomioistuin tutki SESAR-yhteisyrityksen vuonna 2013 laatimaa ehdotusta yhteisestä hankkeesta ja totesi, että se sisälsi teknologioita, jotka eivät arvioinnin ajankohtana olleet riittävän pitkälle kehitettyjä vaan vaativat lisää T&K-toimia ollakseen operatiivisesti valmiita. Näin ollen ehdotukseen sisältyi toimintoja, joiden perustana olevat T&K-toimet olivat vielä kesken ja jotka eivät siis olleet riittävän pitkälle kehitettyjä hankkeeseen sisällyttämistä silmällä pitäen. Tilintarkastustuomioistuimen analyysin mukaan tarvittavat teknologiat saavuttivat tarvittavan, täytäntöönpanon mahdollistavan kehittyneisyyden tason vasta vähitellen yhteisen kokeiluhankkeen hyväksymisen jälkeen (21 prosenttia vuonna 2015, 81 prosenttia vuonna 2016). Laatikossa 3 annetaan esimerkki kehittyneisyyden puutteesta.

© SESAR-yhteisyrityksen käyttöön antama kuva.

T&K-toimien lisäksi useimpien toimintokokonaisuuksien käyttöönotto edellyttää myös koko teollisuuden kattavia eritelmiä ja standardeja. SESAR-yhteisyrityksen ehdotuksessa kuitenkin varoitetaan, että tällainen standardointi puuttuu toimintokokonaisuuksien 1, 2, 5 ja 6 tapauksessa. SESAR-hankkeeseen liittyy tällä alalla aukko, sillä SESAR-yhteisyrityksellä tai käyttöönoton hallinnointielimellä ei ole valtuuksia varmistaa standardointia. Mainittu puute muodosti vielä tämän kertomuksen laatimisen aikaan suuren riskin käyttöönotolle.

Käyttöönoton hallinnointielin on toistuvasti todennut kehittyneisyyden puutteen muodostavan riskin käyttöönotolle²². Syynä on se, että tilanteesta saattaa aiheutua viivästyksiä ja käyttöönoton epäyhtenäisyyttä, mikä koskee erityisesti toimintokokonaisuuksia 4, 5 ja 6. Lisäksi tämän ansiosta EU:n rahoitusta voitiin suunnata kehittyneisyydeltään puutteellisten teknologioiden tukemiseen (ks. kohta 56).

Asetuksen mukaan komission olisi arvioitava toimintokokonaisuuksien käyttöönoton yhtäaikaisuutta ilmaliikenteen hallintatoimintojen käyttöönoton edellyttämän maantieteellisen soveltamisalan, tavoiteajankohtien ja operatiivisten sidosryhmien perusteella²³. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tällaiset kriteerit ei ole riittäviä, koska niihin ei sisälly ajatusta, jonka mukaan toiminnallisten hyötyjen saavuttaminen edellyttää usean sidosryhmän yhtäaikaista osallistumista (ilma-aluksen ja maa-aseman välinen tai maa-asemien välinen tai molemmat). Kriteereissä ei mainita erityistä tarvetta koordinoituun toimintaan. Näin ollen asetuksen nykyisen sanamuodon perusteella yhteiseen hankkeeseen voitaisiin sisällyttää mikä tahansa olennainen ja pitkälle kehitetty toiminto.

Kahta lukuun ottamatta kaikki yhteiseen kokeiluhankkeeseen sisältyvät toimintokokonaisuudet edellyttävät useiden sidosryhmien yhtäaikaisia toimia. Tietyt toimintokokonaisuuden 1 (esim. suorituskykyyn perustuva suunnistaminen vilkkailla lähestymisalueilla) ja toimintokokonaisuuden 2 (esim. lentoasemien turvallisuusverkot) osa-alueet ovat kuitenkin luonteeltaan paikallisia. Ne on räätälöitävä erikseen yksittäisille lentoasemille ja voivat tuottaa hyötyä, vaikka ne otettaisiin käyttöön paikallisesti muista riippumatta.

Näissä kahdessa tapauksessa tilintarkastustuomioistuin katsoo, että koordinointi EU:n tasolla tuottaa vain vähän lisäarvoa. Sellaisten toimintokokonaisuuksien pakollinen käyttöönotto, jotka eivät edellytä useiden sidosryhmien yhtäaikaista toimintaa, ei tuo ratkaisua viimeisenä liikkeelle lähtevän saamaan etuun liittyvään ongelmaan. Menettely myös heikentää yhteisen hankkeen käsitteen alkuperäistä tarkoitusta.

EU:n rahoitus oli pitkälti tarpeetonta

Tässä osassa arvioidaan, kohdennettiinko yhteiseen kokeiluhankkeeseen osoitettu EU:n rahoitus edunsaajille, jotka tarvitsivat eniten ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamishankkeiden käyttöönottoa. Tilintarkastustuomioistui arvioi riskiä siitä, että EU:n rahoitusta maksetaan edunsaajille, jotka eivät sitä tarvitse (nollavaikutus – ks. laatikko 4). Tilintarkastustuomioistuin tarkasti komission hankerahoituksen alkuperäiset perusteet. Tarkastuksessa arvioitiin, toteutuiko perusteiden mukainen rahoitus käytännössä ja mikä vaikutus sillä oli sidosryhmien investointipäätöksiin.

Rahoituksen alkuperäisiä perusteita ei noudatettu

Käyttöönottoa koskevan EU‑rahoituksen olisi rajoituttava tukeen, jota tarvitaan seuraaville osa-alueille: Euroopan laajuisia verkkoja koskevien investointien vauhdittaminen; yhteistä etua koskevien hankkeiden mahdollistaminen; eurooppalaista lisäarvoa ja huomattavaa yhteiskunnallista hyötyä tuottavat hankkeet, jotka eivät saa riittävästi rahoitusta markkinoilta²⁴. Rahoitus olisi myös rajattava koskemaan sellaisten tilanteiden helpottamista, joissa investointi aiheuttaa yksittäisille sidosryhmille enemmän kustannuksia kuin hyötyä²⁵.

Komissio katsoi vuonna 2011 SESAR-järjestelmän käyttöönoton hallinto- ja kannustinjärjestelmistä antamassaan tiedonannossa²⁶, että vaikka lennonvarmistuspalvelujen tarjoajilla oli voimakas kannustin investoida uuteen tekniikkaan varhaisvaiheessa²⁷, eräät muut sidosryhmäluokat (armeijan ja valtion ilma-alukset, yleisilmailu ja liikelentotoiminta) eivät välttämättä saa taloudellista etua investoinneista. Komissio totesi, että ”jotta voidaan pienentää liiketoiminnan riskejä ja vivuttaa yksityistä rahoitusta, arvioidaan, että SESAR-järjestelmän toteutus vaatii 3 miljardia euroa EU:n varoja ajanjaksolla 2014–2024”.

Tämä komission analyysi oli yhdenmukainen tuolloin voimassa olleen Euroopan ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelman kanssa. Suunnitelmassa kohdennettiin suurin osa investointivaatimuksista ilmassa toimiviin sidosryhmiin (73 prosenttia). Ilmassa toimivien sidosryhmien investointien viivästyminen vaarantaisi vakavasti ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamisen.

Tätä perustetta, jonka mukaan tavoitteena oli kannustaa ilmassa toimivia sidosryhmiä investointeihin, ei kuitenkaan noudatettu käytännössä:

1. Komission hyväksymässä yhteisessä kokeiluhankkeessa kohdennettiin suurin osa investointivaatimuksista maassa toimiviin sidosryhmiin (lähes 80 prosenttia, kuten myös jäljempänä oleva kohta 41 osoittaa). Kyseessä oli siis eri sidosryhmäjoukko kuin Euroopan ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelmassa ja vuonna 2011 annetussa tiedonannossa. Tämä oli seurausta analyysista, jossa SESAR-yhteisyritys arvioi yleissuunnitelmaan sisältyviä mahdollisia teknologisia parannuksia: parannukset, jotka olivat valmiita toteutettaviksi ja edellyttivät synkronointia, osoittautuivat pitkälti maassa toimivien sidosryhmien alaan kuuluviksi.
2. Investoinnit, joiden kohdalla EU:n rahoitusta pidettiin tarpeellisena, vähenivät merkittävästi (ilmassa toimivien sidosryhmien ei enää odotettu toteuttavan suurinta osaa investoinneista, vain 20 prosenttia). Tästä huolimatta alun perin ehdotettua rahoitusosuutta ei tarkistettu alaspäin, ja Verkkojen Eurooppa ‑välineestä kohdennettiin samainen kolme miljardia euroa kaudelle 2014–2020. Rahoitusosuuden käyttö kokonaisuudessaan merkitsisi sinänsä sitä, että varoja ohjattaisiin niille, joiden tarve olisi huomattavasti vähäisempi²⁸. EU:n rahoitus oli siten alusta lähtien altis suurelle nollavaikutusriskille.

Vuosina 2014–2017 järjestettyjen ehdotuspyyntöjen perusteella myönnettyjen avustusten analysointi osoittaa, että EU:n avustuksia saivat ensisijaisesti maassa toimivat sidosryhmät, mikä on jyrkässä ristiriidassa vuoden 2011 tarvearvioinnin kanssa (ks. kaavio 2).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen laskelma vuosina 2014–2017 myönnettyjen avustusten perusteella.

Yhteistä kokeiluhanketta koskeva kustannus-hyötyanalyysi oli virheellinen

EU:n asetuksissa²⁹ edellytetään, että yhteisiin hankkeisiin on liitettävä kustannus-hyötyanalyysi. Analyysissä olisi muun muassa määritettävä mahdolliset myönteiset tai kielteiset vaikutukset tietyille operatiivisille sidosryhmäluokille. Analyysin perusteella olisi mukautettava kullekin hankkeelle osoitettavaa Verkkojen Eurooppa ‑välineen rahoitustukea.

Yhteisen kokeiluhankkeen liitteenä olevan kustannus-hyötyanalyysin laadinnasta vastasi SESAR-yhteisyritys, ja analyysi sisällytettiin yleiseen ehdotukseen. Tilintarkastustuomioistuin kävi läpi analyysin oletukset ja yleiset tulokset. Kustannus-hyötyanalyysi kattaa kauden 2014–2030, ja siinä osoitetaan positiivinen 2,4 miljardin euron kokonaistulos, joka jakautuu epätasaisesti eri sidosryhmien kesken: ilmatilan käyttäjien oletetaan olevan yhteisen kokeiluhankkeen toteuttamisen keskeisiä edunsaajia, vaikka niiltä vaadittavat investoinnit jäävät suhteellisen pieniksi (0,6 miljardia euroa). Toisaalta maassa toimivien sidosryhmien on tehtävä suurin osa investoinneista (kolme miljardia euroa eli 80 prosenttia kustannus-hyötyanalyysissa arvioidusta 3,8 miljardin euron kokonaismäärästä) ja valmistauduttava kärsimään investointeihin perustuvia tappioita. Kustannus-hyötyanalyysi osoittaa myös kuuteen eri toimintokokonaisuuteen perustuvat rahoitusosuudet (ks. kaavio 3).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi yhteisen kokeiluhankkeen sisältöä koskevan SESAR-yhteisyrityksen ehdotuksen perusteella (Proposal on the content of a Pilot Common Project, 2013).

Tilintarkastustuomioistuin analysoi kustannus-hyötyanalyysin ja totesi, että siihen sisältyy perusongelma, koska analyysissä oletettiin, että kustannukset ja hyödyt eivät ole siirrettävissä sidosryhmien välillä. Tämä ei pidä paikkaansa, koska lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat voivat periä takaisin ilmatilan käyttäjiltä investointien kustannukset maksujärjestelmää koskevan asetuksen mukaisesti. Asetuksen mukaan lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat voivat periä tällaisten investointien kustannukset käyttäjiltä erityisesti, jos investoinnit ovat yhdenmukaisia ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelman kanssa ja ne toteutetaan yhteisten hankkeiden, kuten yhteisen kokeiluhankkeen, avulla³⁰.

Se, että lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien tulot, jotka kertyvät maksujärjestelmän kautta, on jätetty kustannus-hyötyanalyysin ulkopuolelle, näyttäisi aiheuttavan lennonvarmistuspalvelujen tarjoajille liiketoimintariskin (440 miljoonaa euroa, kuten edellä olevasta kaaviosta 3 käy ilmi), mikä ei ole sopusoinnussa todellisuuden kanssa³¹. Käänteisesti voidaan todeta, että kun ilmatilan käyttäjien on maksettava samoista investoinneista, niiden arvioitu hyöty on liian suuri. Vastaavanlainen johtopäätös tehtiin muiden maassa toimivien sidosryhmien osalta, vaikka siirtomekanismit ovatkin erilaisia. Tällainen tilanne vähentää kustannus-hyötyanalyysin käyttökelpoisuutta sekä sidosryhmien investointipäätösten ohjaamisen että niiden tukemiseen tarkoitetun EU:n rahoituksen tarpeen ja lisäarvon kannalta.

Suurin osa tarkastetuista hankkeista ei tarvinnut EU:n rahoitusta

Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko EU:n rahoituksella onnistuttu yhdenmukaistamaan sidosryhmien toimintatapoja ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamista koskevan EU:n toimintapolitiikan tavoitteiden kanssa. Rahoitusta olisi kohdennettava erityisesti ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelman mukaisiin investointipäätöksiin ja etenkin yhteiseen kokeiluhankkeeseen.

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoittaa, että suurinta osaa tarkastuskohteena olleiden sidosryhmien investointipäätöksistä ei tehty siitä syystä, että investoinneille oli saatavissa EU:n rahoitusta, mikä vahvistaa, että tapauksiin liittyy nollavaikutusta. Otokseen kuuluneista 14:stä yhteiseen kokeiluhankkeeseen liittyvästä hankkeesta yhdeksän osalta oli tehty päätös tai hanke oli jopa käynnistetty ennen asetusta. Lisäksi tarkastusotokseen kuuluneista kaikkiaan 17 hankkeesta 13:n osalta tehtiin päätös ennen yhteisrahoituksen myöntämispäätöstä. Tilintarkastustuomioistuin pani myös merkille, että Verkkojen Eurooppa ‑välineen vuoden 2014 ehdotuspyynnössä asetettiin nimenomaisesti etusijalle jo käynnistettyihin investointeihin liittyvät hakemukset.

Kaikissa otokseen kuuluneissa lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien toteuttamissa hankkeissa (joille oli myönnetty yhteensä 159 miljoonaa euroa EU:n rahoitusta) samat investoinnit oli sisällytetty niiden suorituskykysuunnitelmiin ja veloitettiin sittemmin ilmatilan käyttäjiltä³². Tämä luo tilanteen, jossa saatetaan maksaa päällekkäistä rahoitusta, sillä vaikka lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat perivät investointien kustannukset takaisin täysimääräisesti ilmatilan käyttäjiltä sovittujen lennonvarmistuspalvelumaksujen avulla, ne saavat sen jälkeen myös EU:n avustuksen, joka lisää niiden tuloja ja muodostaa niille lisäkorvauksen saman investoinnin osalta.

Maksujärjestelmällä pyritään lieventämään tällaisia päällekkäiseen rahoitukseen liittyviä osatekijöitä vaatimalla, että lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat vähentävät tuen osuuden ilmatilan käyttäjiltä perimistään maksuista. Eri lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat eivät kuitenkaan vielä sovella vähennyksiä yhdenmukaisesti: viidestä otokseen kuuluneesta lennonvarmistuspalvelujen tarjoajasta ainoastaan yksi vähentää asteittain tuen osuuden perimistään maksuista.

Vaikka vähennyksiä sovellettaisiin tosiasiallisesti, ne johtaisivat lopulta avustusten siirtoon käyttäjille, mikä ei palvele mitään sovittuja toimintapoliittisia tavoitteita. Lisäksi yhteistä kokeiluhanketta koskevan kustannus-hyötyanalyysin mukaan ilmatilan käyttäjät ovat jo yhteisen kokeiluhankkeen ainoita edunsaajia paremmin toimivan ilmaliikenteen hallintajärjestelmän myötä. Tätä hyötyä on perusteetonta lisätä maksamalla EU:n talousarviosta taloudellista korvausta alennettujen lennonvarmistuspalvelumaksujen muodossa, etenkin kun tämä tapahtuu riippumatta siitä, missä määrin ilmatilan käyttäjät noudattavat yhteisen kokeiluhankkeen vaatimuksia.

Täytäntöönpanopuutteet heikentävät EU:n rahoituksen vaikuttavuutta entisestään

Tässä osassa arvioidaan, onko EU:n rahoitusta hallinnoitu tavalla, jolla varmistetaan EU:n varojen asianmukainen käyttö. Tilintarkastustuomioistuin kävi läpi INEAn vuosina 2014–2017 käynnistämät ehdotuspyynnöt ja komission johdolla toteutetun valintaprosessin. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, asetettiinko ehdotuspyynnöissä selkeät painopisteet, ryhmiteltiinkö hakemukset investointien koordinoinnin optimointia silmällä pitäen ja oliko prosessi vapaa mahdollisista eturistiriidoista.

EU:n rahoitusta ei priorisoitu riittävästi

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että painopisteiden asettaminen oli puutteellista:

1. Vuosina 2014 ja 2015 Verkkojen Eurooppa ‑välineen ehdotuspyynnöissä ei asetettu erityisiä rahoituksen painopisteitä yhteisen kokeiluhankkeen lisäksi. Lisäksi ehdotuspyynnöt käynnistettiin ilman hyväksyttyä käyttöönotto-ohjelmaa, jossa kuvattaisiin yksityiskohtaisesti, mitä yhteisen kokeiluhankkeen täytäntöönpano edellyttää. Tästä huolimatta näiden kahden ehdotuspyynnön perusteella myönnettiin yli 1 miljardia euroa eli 64 prosenttia SESARille vuosina 2014–2017 myönnetyn EU‑rahoituksen kokonaismäärästä (ks. kaavio 4).



Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin innovoinnin ja verkkojen toimeenpanoviraston (INEA) tietojen perusteella.

2. Koska erityistä priorisointia ei suoritettu, EU:n rahoitus ohjattiin käytännössä suurten ilmaliikenteen hallintajärjestelmien uudistushankkeisiin, jotka olivat jo valmisteilla ja valmiita toteutettaviksi. Vuosina 2014–2015 toteutettujen ehdotuspyyntöjen perusteella myönnetystä rahoituksesta 53 prosenttia meni viidelle suurelle lennonvarmistuspalvelujen tarjoajalle.
3. Vuodesta 2016 alkaen ehdotuspyynnöissä asetettiin erityiset painopisteet. Tilintarkastustuomioistuin pani kuitenkin merkille, että jotkin prioriteetit viittasivat osa-alueisiin, jotka eivät kuulu yhteisen kokeiluhankkeen piiriin³³. Tällaisille hankkeille myönnettyjen avustusten määrä oli kaikkiaan 141 miljoonaa euroa vuoden 2014 ja tarkastuksen toimittamisajankohdan välisenä aikana.

Lisäksi kaikkien ehdotuspyyntöjen yhteydessä varattiin käytettävissä olevasta rahoituksesta noin 20 prosenttia ”muihin hankkeisiin”, joiden katsottiin edistävän yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan toteuttamista yhteisen kokeiluhankkeen soveltamisalan ulkopuolella. Tähän kategoriaan kuuluville hankkeille myönnettiin noin 290 miljoonaa euroa vuosien 2014–2017 ehdotuspyyntöjen yhteydessä. Yhteisen hankkeen yhteydessä ei edellytetä koordinoitua toimintaa, joten tähän hankekategoriaan suunnattavan EU:n tuen vaikuttavuus jää vähäiseksi hajanaisuuteen puuttumisen kannalta.

Myös erityisten painopisteiden puuttuminen heikensi EU:n rahoituksen vaikuttavuutta. Se, että tämä oli tilanne kahtena ensimmäisenä vuotena, on erityisen vakavaa, koska kyseessä on ajanjakso, jonka aikana rahoitusta myönnettiin eniten. Rahoitusta ei siis kohdennettu investointeihin, jotka ovat olennaisimpia yhteisen kokeiluhankkeen täytäntöönpanon kannalta.

Rahoitushakemusten luokittelu ryhmiin ei edistänyt hankkeiden tosiasiallista synkronointia ja hakemusten tarkoituksenmukaista arviointia

EU:n rahoituksella on tarkoitus tukea täytäntöönpanohankkeiden ja niihin liittyvien investointien tehokasta synkronointia ja yleistä koordinointia käyttöönoton hallinnointielimen laatiman ja komission hyväksymän käyttöönotto-ohjelman mukaisesti (ks. laatikko 5). Yhteiseen kokeiluhankkeeseen liittyvien hankkeiden arvioinnissa olisi määritettävä, onko hankkeita tarpeen synkronoida, millaisia parannuksia hankkeet mahdollisesti tuovat verkon suorituskykyyn ja missä määrin ne kattavat käyttöönotto-ohjelman tosiasialliset puutteet.

Jokaisessa INEAn käynnistämässä ehdotuspyynnössä todetaan nimenomaisesti, että käyttöönoton hallinnointielimen on toimittava hankkeiden koordinoijana. Yhteisten hankkeiden hakijoiden on koordinoitava hakemuksensa käyttöönoton hallinnointielimen kanssa, jonka on arvioitava niiden merkitystä yhteisen hankkeen kannalta. Käytännössä käyttöönoton hallinnointielin vastaanottaa yksittäiset hankehakemukset, ryhmittelee ne ja toimittaa luokitellut hakemukset INEAlle rahoitusta varten.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi erityisesti, että vaikka ryhmiinluokittelua olisi voitu käyttää tekniseen koordinointiin, sitä ei käytetty tähän tarkoitukseen yhteisen kokeiluhankkeen rahoituksen yhteydessä:

1. Vaikka hankehakemukset on luokiteltu yhteisen kokeiluhankkeen toimintojen mukaisesti, yksittäisiä hankkeita ei koordinoitu eikä eri sidosryhmien välillä ollut niiden täytäntöönpanoon liittyvää yhteistyötä. Yksittäisten hankkeiden luokittelu ryhmiin perustui sen sijaan hallinnollisiin näkökohtiin: ajoitukseen (suunniteltu käynnistymis- ja päättymisajankohta) sekä koheesiomaita ja koheesiorahaston ulkopuolisia maita koskeviin rahoitusosuuksiin.
2. Vaikka hankkeet koottiin ryhmiin, yli 70 prosenttia toistaiseksi toteutetuista yhteisrahoitetuista hankkeista oli yksittäisten sidosryhmien toteuttamia. Tämä vahvistaa sen, että EU:n rahoitusta ei juurikaan käytetä koordinoitujen toimien edistämiseen siellä, missä ne ovat tarpeen.
3. Asianomaiset sidosryhmät panivat käytännössä erikseen täytäntöön joitakin yhteiseen kokeiluhankkeeseen liittyviä operatiivisia käsitteitä, joiden kohdalla synkronoitu käyttöönotto olisi periaatteessa ollut hyödyllinen. Esimerkki tästä on ilmaliikenteen hallinnan toimintokokonaisuus 3 (Vapaiden reittien ilmatila), joka periaatteessa edellyttää koordinoituja toimia sekä lennonvarmistuspalvelujen tarjoajilta että ilmatilan käyttäjiltä. Tarkastuksessa kävi kuitenkin ilmi, että nämä sidosryhmät soveltavat tätä toimintoa eri luokissa ja eri aikaväleillä, mikä aiheuttaa tehottomuutta ja pitkiä toteutusvaiheita.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että luokitellut hakemukset käsittävät suuren määrän yksittäisiä täytäntöönpanohankkeita (eräässä tapauksessa jopa 104 hanketta) ja että niillä on laaja soveltamisala, joka kattaa kaikki yhteisessä kokeiluhankkeessa kuvatut toimintokokonaisuudet ja alatoimintokokonaisuudet. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vaikka hakemuksissa noudatettiin INEAn malleja, niissä oli tärkeää tietoa tiivistetyssä muodossa. Tämä tarkoitti, että INEA ei voinut tutkia perusteellisesti hakemusten tarkoituksenmukaisuutta ja vaikutusta:

1. Kaikki otokseen valitut lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat esittivät hankkeita, jotka käytännössä kattavat ilmaliikenteen hallintajärjestelmien kokonaisvaltaisen uudistamisen, vaikka hankkeiden ilmoitettiin kohdentuvan tiettyihin yhteisen kokeiluhankkeen toimintoihin. INEAlle annettujen tietojen avulla ei kuitenkaan ole mahdollista yksilöidä riittävän tarkasti hankkeen kohteena oleviin yhteisen kokeiluhankkeen yksittäisiin toimintoihin liittyviä kustannuksia. Ilmaliikenteen hallintajärjestelmien uudistamiseen myönnettiin vuosien 2014–2017 ehdotuspyyntöjen yhteydessä kaiken kaikkiaan lähes 500 miljoonaa euroa EU:n rahoitusta. Määrä on noin 30 prosenttia kaikista toistaiseksi myönnetyistä avustuksista.
2. INEAn ehdotuspyyntöjen yhteydessä edellytetään kustannus-vaikuttavuusanalyysejä, mutta analyyseja ei esitetä yksittäisten hanke-ehdotusten osalta vaan ryhmittäin. Näin ollen INEA ei käytännössä pysty arvioimaan, miten yksittäiset hankkeet vastaavat yhteistä kokeiluhanketta koskevaa kustannus-hyötyanalyysia. Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittiin, että kustannus-vaikuttavuusanalyysissä annettiin yleisesti ottaen hyvin alhaiset pisteet. Tämä osoittaa, että niiden hankkeiden kustannus-hyötysuhde, joille haettiin EU:n osarahoitusta, oli huomattavasti heikompi kuin yhteistä kokeiluhanketta koskevaan kustannus-hyötyanalyysiin sisältyneiden hankkeiden.
3. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi useita tapauksia (kahdeksan tapausta 17:stä), joissa hankkeiden sisältö oli joko osittain tai kokonaan yhteisen kokeiluhankkeen soveltamisalan ulkopuolella. Kahdessa tapauksessa rahoitettujen hankkeiden avulla ilmoitettiin tuettavan lentotietojen vaihdon käyttöönottoa. Kyseinen toiminto ei kuitenkaan ollut valmis täytäntöönpanoa varten.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo näiden puutteiden osoittavan, että luokittelu on heikentänyt SESARin keskeisen tavoitteen – synkronoidun käyttöönoton – toteutumista. Hankkeet on ryhmitelty hallinnollisin perustein sen sijasta, että ryhmittely olisi tapahtunut useiden sidosryhmien muodostamien ryhmittymien perusteella, joiden yhteydessä tähdättäisiin operatiiviseen synkronointiin. Hanke-ehdotusten tarkoituksenmukaisen arvioinnin esteenä ovat myös luokiteltujen ryhmien koko, heterogeenisyys sekä avoimuuden puute niiden sisällä.

Eturistiriitojen riskiä ei ole lievennetty riittävästi

EU:n varainhoitoasetuksessa edellytetään, että taloushallinnon toimijat ja talousarvion toteuttamiseen, varainhallintoon, tilintarkastukseen tai varainhoidon valvontaan osallistuvat muut henkilöt eivät saa ryhtyä sellaisiin toimiin, joiden yhteydessä saattaa syntyä ristiriita henkilön omien etujen ja unionin etujen välille³⁵. Lisäksi yhteisten hankkeiden määrittelemisestä annetussa asetuksessa annetaan käyttöönoton hallinnointielimelle vastuu riskien ja eturistiriitojen toimivasta hallinnasta³⁶.

Kuten kohdassa 54 kuvataan, INEAn laatimissa säännöissä todetaan, että yhteistä kokeiluhanketta täytäntöönpaneville hankkeille rahoitusta hakevien on koordinoitava ehdotuksensa ensin käyttöönoton hallinnointielimen kanssa, joka sitten arvioi yksittäiset hankehakemukset. Käytännössä käyttöönoton hallinnointielin on myös tukenut hakemusten valmistelua, ryhmitellyt hakemukset ja toimittanut ne INEAlle rahoitusta varten.

Käyttöönoton hallinnointielimenä toimiva SESAR Deployment Alliance on yhteenliittymä, joka kuuluvat jotkin – eivät kuitenkaan kaikki – ilmaliikenteen hallinnan alan sidosryhmät. Yhteenliittymän jäsenet ovat itse rahoituksen edunsaajia, jotka lähettävät käyttöönoton hallinnointielimeen henkilöstöä sen tehtävien suorittamista varten. Lähetetty henkilöstö esimerkiksi arvioi jäsenten omien hankkeiden relevanttiutta yhteisen kokeiluhankkeen kannalta. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että nämä puitteet saattavat luoda eturistiriidan EU:n rahoituksen kohdentamisen osalta. Tämän mahdollisen eturistiriidan vaikutusta ei ole lievennetty riittävästi.

1. Missään virallisessa asiakirjassa ei osoiteta käyttöönoton hallinnointielimelle velvollisuutta ryhmiin luokiteltujen hakemusten toimittamiselle eikä kuvata menettelyjä, joita tässä prosessissa on noudatettava. Erityisen riskialtista on yksittäisten hakemusten arviointi, sillä sen yhteydessä ei ole varmuutta riippumattomuudesta hakijan ja arvioinnin suorittamisesta vastaavan käyttöönoton hallinnointielimen henkilöstön välillä.
2. Käyttöönoton hallinnointielin ei dokumentoi riittävällä tavalla hakijan kanssa hakemusten ryhmiin luokittelun aikana käytyä vuorovaikutusta. Käyttöönoton hallinnointielin ei esimerkiksi ylläpidä kattavia tietoja asianomaisten sidosryhmien kanssa toteutuneista kontakteista, jatkotoimista ja niiden perusteista. Tämä rajoittaa mahdollisuutta jäljittää prosessin eteneminen alkuperäisistä hanke-ehdotuksista ryhmiin luokiteltujen hakemusten lopulliseen kokoonpanoon (ks. laatikko 6).
3. Käyttöönoton hallinnointielin kehotti suurten investointihankkeiden hakijoita jaksottamaan hankkeensa vaiheisiin siten, että eri vaiheet jakautuvat eri ehdotuspyyntöihin. Tavoitteena oli optimoida varojen kohdentaminen liian suuren hakemusmäärän sisältävien ehdotuspyyntöjen yhteydessä. Tällainen jako käytännössä muuttaa hankkeen laajuudesta ja toteutusvaiheesta riippuen kullekin hankkeelle suunnattavaa lopullista rahoitusosuutta.
4. Vuoden 2015 ehdotuspyynnössä osa hakijoista veti hakemuksensa pois rahoituksen myöntämisen jälkeen ennen sopimusten allekirjoittamista, minkä seurauksena INEA jakoi käyttöön tulleet varat uudelleen. Uudelleenjako tapahtui kuitenkin käyttöönoton hallinnointielimen laatiman ehdotuksen mukaisesti. Tällä prosessilla oli viime kädessä komission hyväksyntä, mutta prosessin yhteydessä ei noudatettu avoimia kriteerejä ja se hyödytti pientä hankejoukkoa.

Euroopan ilmaliikenteen hallinnassa ei ole vieläkään osoitettu parannuksia

Tässä osassa arvioidaan, parannetaanko EU:n tukitoimilla tosiasiallisesti Euroopan ilmaliikenteen hallinnan suorituskykyä. Tilintarkastustuomioistuin analysoi yhteisen kokeiluhankkeen käyttöönotossa toistaiseksi saavutettua edistystä sekä siltä kannalta, mitä tuotoksia oli itse asiassa otettu käyttöön todellisesssa operatiivisessa ympäristössä, että siltä kannalta, miten ilmaliikenteen hallintajärjestelmän suorituskyky oli parantunut. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko yhteisen kokeiluhankkeen täytäntöönpano edennyt tavoitteiden mukaisesti lakisääteisiä määräaikoja noudattaen ja oliko seurantajärjestelmän avulla havaittavissa tosiasiallista toiminnan tehostumista.

Käyttöönotto on käynnissä, mutta viivästymisriskit kasvavat

Yhteisen kokeiluhankkeen yhteydessä vahvistetaan vuosille 2018–2026 sijoittuvat täysimääräistä käyttöönottoa koskevat määräajat kuuden toimintokokonaisuuden osalta (ks. taulukko 2). Toteuttamista koskevan määräajan lisäksi jokaisessa avustussopimuksessa määritetään kultakin täytäntöönpanohankkeelta odotetut tuotokset.

Yhteisen kokeiluhankkeen osa-alueista 30 prosenttia oli vielä suunnittelematta tai suunnitteilla (ks. laatikko 7). Nämä liittyvät pääasiassa ilmaliikenteen hallinnan toimintokokonaisuuksiin 4, 5 ja 6, joissa osa täytäntöönpanon vaatimasta teknologiasta ei vielä ole valmis otettavaksi käyttöön. Käyttöönotto-ohjelman riskinhallintasuunnitelmassa yksilöidään nämä riskit toistuvasti. Tämä on osittain seurausta kohdassa 28 kuvatusta tarvittavan teknologian ja käsitteiden kehittyneisyyden puutteesta ja voi vaikuttaa kielteisesti yhteisen kokeiluhankkeen määräaikojen saavuttamiseen.

Laatikko 7

Yhteisen kokeiluhankkeen täytäntöönpano

Käyttöönoton hallinnointielin valvoo yhteisen kokeiluhankkeen täytäntöönpanoa. Tätä varten se kerää ja julkaisee tietoa täytäntöönpanon puutteista.

Heinäkuuhun 2018 mennessä yhteisen kokeiluhankkeen käyttöönoton edistymistä mitattiin teknisten täytäntöönpanopuutteiden perusteella³⁷. Tulokset olivat seuraavat:

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin SESARin käyttöönoton hallinnointielimen tietojen perusteella (Monitoring View 2018).

Joidenkin jo käynnistettyjen hankkeiden täytäntöönpanoon liittyy viivästyksiä. Tilintarkastustuomioistuimen otoksesta kävi ilmi, että päätökseen saatetuista kuudesta hankkeesta kolmen kohdalla ilmeni jopa 12 kuukauden viipeitä alkuperäiseen päättymisajankohtaan nähden³⁸. Käyttöönoton hallinnointielin pyysi INEAlta 18 hankkeen osalta päätökseen saattamista koskevan määräajan pidentämistä 12 kuukaudella, mikä vahvistaa tämän tilanteen yleisyyden³⁹.

Yhteisen kokeiluhankkeen alaisuudessa käynnistettiin kaikkiaan 299 täytäntöönpanohanketta vuosien 2014, 2015 ja 2016 ehdotuspyyntöjen perusteella. Kesäkuussa 2018 julkaisemassaan seurantaraportissa⁴⁰ käyttöönoton hallinnointielin ilmoitti, että näistä 299 hankkeesta 72 oli saatu päätökseen. On kuitenkin huomattava, että 72 hankkeesta 24 ei edusta jo käyttöön otettuja toimivia ratkaisuja, vaan pikemminkin tutkimuksia, ratkaisuja edistäviä toimia tai turvallisuuteen liittyviä hankkeita.

Käyttöönottoon tehokkaaseen valvontaan liittyy joitakin haasteita

Komission olisi käyttöönoton hallinnointielimen tuella seurattava SESARin käyttöönottoa ilmaliikenteen hallinnan suorituskykyyn kohdistuvan vaikutuksen osalta. Olisi osoitettava, että päätökseen saatetut täytäntöönpanohankkeet ovat edistäneet ilmaliikenteen hallinnan suorituskyvyn parantamista ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelmassa, yhteistä kokeiluhanketta koskevassa kustannus-hyötyanalyysissä, käyttöönotto-ohjelmassa ja hankehakemuksessa määritettyihin odotuksiin nähden.

INEA:n tehtävänä on seurata kaikkien Verkkojen Eurooppa ‑välineen kautta osarahoitettujen hankkeiden edistymistä. Ilman suorituskyvyn seurantaa koskevaa selkeää toimeksiantoa INEA keskittyy kuitenkin hankkeiden tuotoksiin eikä niinkään tuloksiin.

Käyttöönoton hallinnointielin on vastuussa yhteisen kokeiluhankkeen seurannasta (ks. kohta 12). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi prosessissa useita haasteita:

1. Yhteisen kokeiluhankkeen käyttöönotosta vastaavat operatiiviset sidosryhmät tiedottavat käyttöönoton hallinnointielimelle täytäntöönpanon edistymisestä säännöllisesti. Kyseisiin tietoihin ei kuitenkaan kohdisteta riippumatonta tarkistusta. Lisäksi vain EU:n avustusten saajat ovat sopimuksessa sitoutuneet toimittamaan nämä tiedot, joten yhteisen kokeiluhankkeen seuranta kokonaisuutena riippuu muiden vapaaehtoisesta raportoinnista⁴¹.
2. Yhteisen kokeiluhankkeen täytäntöönpanon edistymisen mittaaminen tarjoaa määrällisen kuvauksen (ks. laatikko 7), joka sekin painottuu käyttöön otettuihin tuotoksiin. Näin ollen siinä ei viitata ilmaliikenteen hallinnan suorituskyvyn osalta operatiivisille sidosryhmille tai koko verkostolle koituviin hyötyihin. Tilintarkastustuomioistuimen otokseen kuuluneiden päätökseen saatettujen hankkeiden osalta havaittiin, että todellisia suorituskyvyn osalta saavutettuja tuloksia mitattiin puutteellisesti⁴².
3. Hankkeiden tosiasiallisten tulosten mittaamista koskeva luotettava menetelmä on yhä käyttöönoton hallinnointielimen kehitettävänä, samoin kuin tulosten vertailu alkuperäisiin odotuksiin (yhteistä kokeiluhanketta koskeva kustannus-hyötyanalyysi) nähden ja niiden vaikutuksen analysointi suorituskykysuunnitelmissa asetettujen tavoitteiden saavuttamisen kannalta⁴³. Näitä välineitä ei ole, joten ei ole mitään takeita siitä, että odotettavissa olevat hyödyt ovat toteutumassa, erityisesti ilmatilan käyttäjien osalta.

Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, ettei edelleenkään ole riittävästi evidenssiä, joka osoittaisi, että yhteinen kokeiluhanke ja EU:n rahoittamat täytäntöönpanohankkeet edistäisivät ilmaliikenteen hallinnan suorituskykyä tosiasiallisessa toimintaympäristössä.

Johtopäätökset ja suositukset

Lennonvarmistuspalvelujen hajanaisuus sekä tarve varmistaa yhteentoimivuus lentoasemien, lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien, ilmatilan käyttäjien ja verkon hallinnoijan välillä johtivat siihen, että EU alkoi tukea uusien ilmaliikenteen hallintateknologioiden ja operatiivisten menettelyjen käyttöönottoa. EU on vuodesta 2014 alkaen puuttunut näihin huolenaiheisiin kahden keskeisen välineen avulla: tiettyjä koordinoituja investointeja (yhteiset hankkeet) sääntelevä asetus sekä niiden tukemiseen EU:n talousarviosta suunnattava rahoitus. Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin tutki, olivatko kyseiset välineet perusteltuja, pantiinko ne täytäntöön hyvin ja olivatko ne parantaneet eurooppalaisen ilmaliikenteen hallinnan suorituskykyä.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että yhteisiin hankkeisiin perustuvat EU:n sääntelytoimet ovat tuottaneet lisäarvoa, vaikka käsitteen ensimmäisen soveltamisen – yhteisen kokeiluhankkeen – kohdalla ei määritetty riittävällä tavalla täytäntöönpanon valvontaa, minkä lisäksi hankkeeseen liittyi toimintoja, jotka eivät täyttäneet valintakriteereitä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että EU:n rahoitus ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamiselle oli pitkälti tarpeetonta ja että rahoituksen hallinnoinnissa on puutteita.

Yhteisten hankkeiden käsite edistää koordinoituja investointeja. Sen ensimmäiseen soveltamiseen – yhteiseen kokeiluhankkeeseen – sisältyi kuitenkin virheellisesti joitakin toimintoja, jotka eivät olleet riittävän kehittyneitä ja/tai joille asetettujen tavoitteiden toteuttaminen ei edellytä, että useat eri sidosryhmät ottavat toiminnot käyttöön synkronoidusti. Lisäksi velvoitteiden noudattamatta jättämisestä määrättävien seuraamusten puuttuminen heikentää osittain hankkeen vaikuttavuutta (ks. kohdat 18–33).

Komission olisi määriteltävä yhteisten hankkeiden painopisteet paremmin yksilöimällä tarkemmin synkronointia koskevat kriteerit ja soveltamalla tiukasti kehittyneisyyttä koskevia kriteereitä valitessaan toimintoja, jotka on määrä ottaa käyttöön koordinoidusti. Yhteistä kokeiluhanketta olisi tarkistettava tämän mukaisesti.

Aikatavoite: vuoden 2021 loppu

Komission olisi esitettävä ehdotuksia, joiden tavoitteena on parantaa yhteisten hankkeiden vaikuttavuutta vahvistamalla niiden täytäntöönpanon valvontamekanismeja. Tässä yhteydessä voitaisiin esimerkiksi muuttaa pakolliseksi maksujen mukauttamista koskeva järjestelmä, jota sovelletaan sekä maa-asemilla että ilma-aluksissa toimiviin sidosryhmiin. Yhteys on maksujärjestelmää koskevan asetuksen mukaan tällä hetkellä vapaaehtoinen. Tällaisen mukauttamisen olisi katettava muun muassa suotuisammat lennonvarmistusmaksut yhteisten hankkeiden käyttöönoton edelläkävijöille.

Aikatavoite: vuoden 2020 loppu

Käyttöönottoa varten Verkkojen Eurooppa ‑välineestä myönnettävien avustusten tarvetta ei ole osoitettu riittävällä tavalla. Tämä on johtanut siihen, että rahoitusta on suunnattu hankkeille, jotka olisi toteutettu myös ilman EU:n tukea. Alun perin ajatuksena oli, että EU:n tuki olisi tarpeen, jotta voidaan torjua käyttöönotosta aiheutuvia taloudellisia tappioita ja vaikeuksia saada pääomaa rahoitusmarkkinoilta; näiden tekijöiden vaikutus on kuitenkin ollut vähäinen. EU:n rahoitus kanavoitiin pääasiassa maa-asemilla toimiville sidosryhmille, jotka olivat jo päättäneet tehdä tällaisia investointeja ja jotka siirtävät kustannuksensa ilmatilan käyttäjille osana tavanomaista liiketoimintaansa. Tämä on johtanut siihen, että investoijat ovat saaneet avustuksia, jotka muodostavat niille varallisuuserän, ja hankkineet samalla investointinsa kustannuksia takaisin veloittamalla käyttäjiä (ks. kohdat 34–48).

Komission olisi kohdennettava ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamista koskeva EU:n rahoitustuki paremmin:

1. Nykyisessä kehyksessä (2014–2020) avustusten muodossa myönnettävä tuki olisi rajattava
• käyttöönotto-ohjelman ylläpitoon ja seurantaan, mukaan lukien tekninen koordinointi
• hankkeiden käyttöönotosta sidosryhmille aiheutuvien liiketoimintariskien korvaamiseen silloin kun tällaiset riskit muutoin estäisivät sidosryhmien osallistumisen hankkeisiin, joissa pannaan täytäntöön kehittyneitä ja olennaisia toimintoja ja jotka edellyttävät eri sidosryhmien synkronoitua osallistumista.

Aikatavoite: sovelletaan ehdotuspyyntöihin vuodesta 2019 alkaen

2. Jos tällaista käyttöönoton rahoittamista EU:n talousarviosta jatketaan nykyistä rahoituskehystä pidemmälle, komission olisi asetettava riittävän tarkat tavoitteet, jotka rahoituksen avulla on määrä saavuttaa, sekä aikataulu tavoitteiden saavuttamiselle.

Aikatavoite: vuoden 2021 loppu

Rahoitusjärjestelmän vaikuttavuutta heikensivät entisestään sen täytäntöönpanossa ilmenneet lisäpuutteet (ks. kohdat 49–60).

1. Vuosien 2014 ja 2015 ehdotuspyyntöjen yhteydessä myönnettiin merkittävä määrä varoja asettamatta ja soveltamatta selkeitä painopisteitä.
2. Vaikka yleisenä tavoitteena oli varmistaa koordinoidut investoinnit, EU:n rahoittamat hankkeet ryhmiteltiin teknisten näkökohtien sijasta hallinnollisin kriteerein, joiden tarkoituksena on helpottaa avustusten hallinnointia.
3. Komissiolla on lopullinen vastuu hankkeiden valinnasta, mutta nykyinen rahoitusmekanismi edellyttää, että jotkin edunsaajat toimivat käyttöönoton hallinnointieliminä ja osallistuvat siten omien hakemustensa arviointiin. Näin ne voivat vaikuttaa rahoituksen jakoon tukikelpoisten hankkeiden kesken. Tästä mahdollisesti aiheutuvan eturistiriidan vaikutusta ei ole lievennetty riittävästi.

Komission olisi

1. tarkennettava, järkeistettävä ja vahvistettava virallisesti SESARin käyttöönoton hallinnointielimen tehtävät ja vastuualueet rahoitushakemusten valmistelussa ja toimittamisessa, jotta kyetään myös lieventämään eturistiriitoja

Aikatavoite: vuoden 2019 loppu

2. varmistettava, että tulevien ehdotuspyyntöjen yhteydessä edellytetään, että toimitetut hakemukset kuvastavat ja tukevat koordinoinnin teknistä ulottuvuutta, mikä on yhteisten hankkeiden perimmäisenä tavoitteena.

Aikatavoite: vuoden 2021 loppu

Yhteisen kokeiluhankkeen käyttöönoton lakisääteinen määräaika vaihtelee vuosien 2018 ja 2026 välillä, ja useimpien hankkeiden toteuttaminen on vielä kesken. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että joidenkin hankkeiden täytäntöönpanon viivästyminen vaarantaa lakisääteisten vaatimusten noudattamisen. Tähän on osasyynä se, että yhteiseen kokeiluhankkeeseen sisällytettiin toimintoja, jotka eivät olleet riittävän kehittyneitä. Lisäksi ilmaliikenteen hallinnan suorituskyvyn kannalta operatiivisessa ympäristössä saavutettava tosiasiallinen hyöty on vielä osoitettava (ks. kohdat 61–69).

Komission olisi

1. varmistettava, että ilmaliikenteen hallintajärjestelmän nykyaikaistamista valvotaan asianmukaisesti; toimien avulla saavutettavaa suorituskyvyn paranemista olisi mitattava verrattuna alkuperäisiin odotuksiin (yhteistä kokeiluhanketta koskeva kustannus-hyötyanalyysi)
2. varmistettava soveltuvissa tapauksissa suorituskykyjärjestelmän yhteydessä, että saavutettava suorituskyvyn paraneminen otetaan kokonaisvaltaisesti huomioon ehdotetuissa tavoitteissa ja varmistetaan näin, että ilmatilan käyttäjät hyötyvät siitä.

Aikatavoite: mahdollisimman pian ja viimeistään seuraavan tavoitteiden asettamisen yhteydessä (suorituskyvyn kehittämisjärjestelmän raportointijakso 4)

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 5. kesäkuuta 2019 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner Lehne
presidentti

Liitteet

Liite I

Kuva 2 – Käyttöönotto-ohjelma

Lähde: SESARin käyttöönoton hallinnointielin, https://www.sesardeploymentmanager.eu/publications/deployment-programme/

Kuka vastaa ohjelman laadinnasta ja hyväksymisestä?

SESARin käyttöönoton hallinnointielin vastaa käyttöönotto-ohjelman kehittämisestä, ylläpitämisestä ja täytäntöönpanosta. Ohjelma on hyväksytettävä komissiolla⁴⁵. Käyttöönotto-ohjelma perustettiin joulukuussa 2014. Käyttöönoton hallinnointielin on siitä lähtien päivittänyt ohjelmaa vähintään vuosittain.

Keitä konsultoidaan ohjelman laadinnan yhteydessä?

Käyttöönotto-ohjelman jokaisen version osalta konsultoidaan asianomaisia sidosryhmiä. Konsultointi koskee seuraavia tahoja: yhteisten hankkeiden käyttöönotosta vastaavat operatiiviset sidosryhmät riippumatta siitä, ovatko ne käyttöönoton hallinnointielimen jäseniä; keskeiset institutionaaliset sidosryhmät, joiden kanssa käyttöönoton hallinnointielin on tehnyt yhteistyösopimuksia, kuten SESAR-yhteisyritys, Euroopan puolustusvirasto, verkon hallinnoija, Euroopan investointipankki ja Euroopan siviili-ilmailulaitejärjestö. Konsultointiprosessi tapahtuu useissa sykleissä, joiden yhteydessä käyttöönoton hallinnointielin kirjaa ylös sidosryhmien esittämät kommentit ja vastaa niihin ennen ohjelman lopullista hyväksymistä.

Mikä on tarkkuusaste?

Yhteinen kokeiluhanke tarjoaa korkean tason yleiskuvan (toimintokokonaisuudet ja alatoimintokokonaisuudet) siitä, mitkä toiminnot minkäkin tahon on otettava käyttöön ja milloin. Jotta varmistetaan operatiivisten sidosryhmien tietämys ja helpotetaan niiden investointeja, jotka ovat tarpeen yhteiseen kokeiluhankkeeseen sisältyvien toimintojen toteuttamista silmällä pitäen, käyttöönotto-ohjelmassa on otettu käyttöön lisätarkkuutta luova hankekokonaisuuksien käsite: Hankekokonaisuus edustaa homogeenistä teknologisten ja operatiivisten elementtien joukkoa. Elementit on määrä ottaa käyttöön määrätyllä maantieteellisellä soveltamisalalla ja määrätyn aikataulun mukaisesti. Käyttöönotto-ohjelma sisältää kunkin hankekokonaisuuden osalta tietoa soveltamisalasta, osallistuvista sidosryhmistä, täytäntöönpanon ajoituksesta, riippuvuussuhteista muihin ryhmiin nähden sekä suorituskyvyn osalta odotettavista parannuksista.

Vuoden 2018 käyttöönotto-ohjelmassa määritellään 48 hankekokonaisuutta, jotka on ryhmitelty kolmeen ryhmään:

• 36 keskeistä hankekokokonaisuutta, jotka vastaavat yhteistä kokeiluhanketta koskevassa asetuksessa edellytettävistä ja sen soveltamisalaan kuuluvista operatiivisista ja teknologisista parannuksista.
• Seitsemän helpottavaa hankekokonaisuutta, joihin sisältyy ilmaliikenteen hallinnan yleisen suorituskyvyn parantamiseen tähtääviä täytäntöönpanotoimintoja; ne eivät kuitenkaan kuulu yhteisen kokeiluhankkeen soveltamisalaan.
• Viisi täydentävää hankekokonaisuutta, jotka ovat edellytyksenä yhteisen kokeiluhankkeen toiminnoille, mutta jotka eivät sinänsä kuulu yhteisen kokeiluhankkeen soveltamisalaan.

Miten ohjelmaa käytetään painopisteiden määrittämiseen?

Käyttöönotto-ohjelman yhteydessä sovelletaan lähestymistapaa, jossa määritetään, mitkä hankekokonaisuudet tarvitaan lyhyellä aikavälillä, jotta koko ohjelma kyetään ottamaan käyttöön oikea-aikaisesti. Käyttöönoton hallinnointielin kannustaa kyseisiä operatiivisia sidosryhmiä noudattamaan asianomaista lähestymistapaa ja keskittämään käyttöönottotoimensa kaikkein kiireellisimpinä pidettyihin hankekokonaisuuksiin. Lisäksi Verkkojen Eurooppa ‑välinettä koskevien INEAn ehdotuspyyntöjen yhteydessä on vuodesta 2016 alkaen asetettu etusijalle hanke-ehdotukset, jotka tukevat tiettyjen käyttöönotto-ohjelmaan kuuluvien hankekokonaisuuksien täytäntöönpanoa.

Kuka valvoo ohjelman täytäntöönpanoa?

Käyttöönoton hallinnointielin on vastuussa käyttöönotto-ohjelman täytäntöönpanon valvonnasta. Käyttöönoton hallinnointielin kerää vuosittain operatiivisilta sidosryhmiltä tietoja, joiden avulla pyritään yksilöimään jo käyttöön otetut, käyttöönottovaiheessa olevat, suunnitellut ja vielä suunnittelemattomat hankekokonaisuudet. Sidosryhmät ilmoittavat myös hankekokonaisuuksien oletetut päätökseen saattamisajankohdat. Näiden tietojen avulla käyttöönoton hallinnointielin pystyy kvantifioimaan täytäntöönpanopuutteet, joiden perusteella mitataan yhteisen kokeiluhankkeen täytäntöönpanon edistymistä.

Loppuviitteet

¹ Lähde: Eurostat, Air passenger, freight and mail traffic by reporting country (maittain raportoidut matkustaja-, rahti- ja postiliikennetiedot).

² Lähde: Eurocontrol, 2018’s air traffic in a nutshell. Tilastot koskevat lentoja, jotka suoritetaan verkon hallinnoijan vastuulle kuuluvien mittarilentosääntöjen mukaisesti.

³ Yksityiskohtainen analyysi, ks. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 18/2017 yhtenäisestä eurooppalaisesta ilmatilasta.

⁴ Ennen vuotta 2013 ennätyksellinen viivästysten määrä kirjattiin vuonna 2010, mikä johtui lähinnä Islannissa tapahtuneen tulivuoren purkauksen aiheuttamista vaikeuksista.

⁵ Lähde: Verkon hallinnoija, 2018’s air traffic in a nutshell, https://www.eurocontrol.int/news/2018-air-traffic.

⁶ Lähde: Eurocontrol, ATM Cost-Effectiveness 2016 Benchmarking Report (ilmaliikenteen hallinnan kustannusvaikuttavuutta koskeva vertailuraportti vuodelta 2016). Tällä määrällä tarkoitetaan lennonvarmistuspalvelujen tuloja portilta portille, mukaan lukien sekä lennonaikaiset palvelut että lentoasemien lennonvarmistuspalvelut.

⁷ Komission tiedonanto neuvostolle uuden sukupolven eurooppalaisen ilmaliikenteen hallintajärjestelmän (SESAR) kehittämishankkeesta sekä SESAR-yhteisyrityksen perustamisesta, KOM(2005) 602 lopullinen.

⁸ Komission tiedonanto – yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan teknologisen pilarin, SESAR-järjestelmän, käyttöönoton hallinto- ja kannustinjärjestelmät, KOM(2011) 923 lopullinen.

⁹ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 409/2013 sisältää kattavat tiedot yhteisten hankkeiden määrittelemisestä, hallintorakenteiden perustamisesta ja kannustimien yksilöimisestä Euroopan ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelman toteuttamisen tueksi.

¹⁰ Lisätietoja käyttöönotto-ohjelmasta esitetään liitteessä I.

¹¹ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 716/2014, eurooppalaisen ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelmaa tukevan yhteisen kokeiluhankkeen aloittamisesta.

¹² Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1315/2013 unionin suuntaviivoista Euroopan laajuisen liikenneverkon kehittämiseksi.

¹³ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1316/2013 Verkkojen Eurooppa ‑välineen perustamisesta.

¹⁴ Ehdotuspyynnöt julkaistaan yleensä vuosittain. Joinakin vuosina käynnistettiin erikseen koheesiomäärärahoja koskevia ehdotuspyyntöjä ja ehdotuspyyntöjä, jotka perustuivat Verkkojen Eurooppa ‑välineen rahoituksen yhdistämiseen muiden rahoitusmekanismien kanssa.

¹⁵ Tarkastukseen valittuihin 17 hankkeeseen myönnettiin noin 229 miljoonaa euroa rahoitusta Verkkojen Eurooppa ‑välineestä.

¹⁶ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 409/2013.

¹⁷ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 391/2013 lennonvarmistuspalvelujen yhteisestä maksujärjestelmästä, 16 artikla. Asetuksessa annetaan säännöt, joiden mukaan lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat ja muut maassa toimivat sidosryhmät voivat veloittaa lennonvarmistuspalvelujen tarjoamisesta aiheutuvat kustannukset ilmatilan käyttäjiltä.

¹⁸ Yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan puitteissa eurooppalainen ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelma on pääasiallinen suunnitteluväline ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamisen painopisteiden määrittelyssä. Yleissuunnitelma on kehittyvä etenemissuunnitelma, jossa asetettiin puitteet SESAR-yhteisyrityksen kehitystoimintaa varten. Suunnitelma tähtäsi myös käyttöönottotoimiin, joita kaikkien operatiivisten sidosryhmien on määrä toteuttaa. Olennainen toiminnallinen muutos on ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelman mukaan muutos, joka tuo operatiivisille sidosryhmille merkittäviä parannuksia verkon suorituskyvyn osalta.

¹⁹ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 409/2013, 4 artikla.

²⁰ Tämä ei vaikuta kaikkiin mainittuihin sidosryhmiin, koska yhteisessä kokeiluhankkeessa määritellään myös maantieteellinen soveltamisala.

²¹ Kukin ilmaliikenteen hallinnan toimintokokonaisuus voi koostua kahdesta tai useammasta alatoimintokokonaisuudesta. Käyttöönoton määräaika voi olla erilainen.

²² SESARin käyttöönoton hallinnointielin, Risk Management Plan of the DP, painokset 2015–2018.

²³ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 409/2013, 4 artiklan 5 kohta.

²⁴ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1316/2013 Verkkojen Eurooppa ‑välineen perustamisesta, johdanto-osan 2 kappale ja 3 artika.

²⁵ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 409/2013, johdanto-osan 20 kappale.

²⁶ COM(2011) 923 lopullinen.

²⁷ Maassa toimiviin sidosryhmiin sovellettavassa suorituskyvyn kehittämisjärjestelmässä asetetaan sitovat tavoitteet suorituskyvyn eri osa-alueille ja taloudellisia seuraamuksia joissakin noudattamatta jättämiseen liittyvissä tapauksissa.

²⁸ Maassa toimivien lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien toimintaa ohjaa sääntelykehys, jonka puitteissa ne voivat periä investointiensa kustannukset käyttäjiltä lennonvarmistuspalvelumaksujen avulla.

²⁹ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 409/2013 yhteisistä hankkeista, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 1315/2013 unionin suuntaviivoista Euroopan laajuisen liikenneverkon kehittämiseksi ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 1316/2013 Verkkojen Eurooppa ‑välineen perustamisesta.

³⁰ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 391/2013, 6 artiklan 3 ja 4 kohta.

³¹ SESAR-yhteisyritys toi vuonna 2013 tekemässään yhteistä kokeiluhanketta koskevassa ehdotuksessa julki, että kustannusten ja hyötyjen siirto lennonvarmistuspalvelujen tarjoajilta ilmatilan käyttäjille olisi otettava huomioon viitekaudella 2 (2015–2019) ja sen jälkeen.

³² Vastaavanlainen havainto tehtiin verkon hallinnoijasta, jolla on oma suorituskykysuunnitelma ja joka kuuluu niin ikään EU:n maksujärjestelmään. Otokseen kuuluneiden sidosryhmien joukossa on myös lentoasema, joka tosin ei kuulu maksujärjestelmän piiriin mutta toimii silti kansallisen taloussääntelysopimuksen alaisuudessa siten, että sopimukseen sisältyy osa EU:n osarahoittamasta hankkeesta.

³³ Vuodesta 2016 alkaen käyttöönotto-ohjelmassa määritellään keskeiset, täydentävät ja helpottavat hankekokonaisuudet. Kuten liitteessä I on tarkennettu, täydentävät hankekokonaisuudet eivät ole osa yhteistä kokeiluhanketta, mutta muodostavat ennakkoedellytyksen sen toteuttamiselle. Helpottavia hankekokonaisuuksia pidetään hyödyllisinä, mutta niitä ei edellytetä yhteisessä kokeiluhankkeessa. Vuoden 2016 ehdotuspyynnössä asetettiin etusijalle hankekokonaisuus 2.5.2 (helpottaminen) ja vuoden 2017 ehdotuspyynnössä hankekokonaisuudet 6.1.1, 6.1.3 ja 6.1.4 (täydentäminen).

³⁴ Puitekumppanuussopimus, liite 1, osa B1.

³⁵ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 2018/1046 unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä, 61 artikla.

³⁶ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 409/2013, 9 artiklan 2 kohdan d alakohta.

³⁷ Täytäntöönpanopuute on yhteisen kokeiluhankkeen täytäntöönpanotoimien kohdentamiseen liittyvä pienin yksikkö. Määritelmän mukaan se on teknisen/operatiivisen osa-alueen (esim. käyttöönotto-ohjelman ryhmä) ja maantieteellisen osa-alueen (esim. lentoasema tai maa) yhdistelmä. Tarvittaessa toinen osa-alue korvataan sidosryhmällä (esim. verkon hallinnoija) tai sidosryhmien muodostamalla ryhmällä (esim. ilmatilan käyttäjät). Prosenttiosuuksia tai ilma-alusten varustetasoja on vaikea eritellä tarkasti, joten ilmaliikenteeseen liittyviä puutteita ei mitata kaikkien asianomaisten käyttöönotto-ohjelman ryhmien osalta ja ne raportoidaan erillään maapalvelujen valvonnassa havaittavista puutteista.

³⁸ Tällaiset viivästykset johtuivat ennakoitua pidemmistä tarjouskilpailumenettelyistä tai toimeksisaajien vaikeuksista noudattaa sovittuja määräaikoja suoritteiden teknisen monimutkaisuuden vuoksi.

³⁹ Marraskuussa 2018 käyttöönoton hallinnointielin pyysi INEAa muuttamaan erään vuoden 2015 ehdotuspyyntöön osallistuneen hankeryhmän erillisavustusta koskevaa sopimusta siten, että ryhmään kuuluneista 51 hankkeesta 18:n (35 prosenttia) kestoa jatketaan 12 kuukaudella, vuoden 2019 loppuun asti.

⁴⁰ SESARin käyttöönoton hallinnointielin, DP Execution Progress Report, kesäkuu 2018. Käynnistettyjen ja päätökseen saatettujen hankkeiden lukumäärä on muuttuva. Helmikuussa 2019 käyttöönoton hallinnointielin esitteli 105 päätökseen saatua hanketta käynnistetyistä 348 hankkeesta.

⁴¹ Vuoden 2018 käyttöönotto-ohjelman riskinhallintasuunnitelmassa pidetään suurena riskinä yhteisen kokeiluhankkeen täytäntöönpanoa SESARin käyttöönottoa koskevan puitekumppanuussopimuksen ulkopuolella.

⁴² Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuuden otokseen valitun hankkeen joukossa yhden poikkeuksen, jossa oli mitattu todellista parannusta, vaikkakaan sitä ei ollut arvioitu rahallisesti.

⁴³ Suorituskykysuunnitelmat, jotka ovat pakollisia lennonvarmistuspalvelujen suorituskyvyn kehittämisjärjestelmästä annetun asetuksen nojalla (komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 390/2013).

⁴⁴ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 409/2013, 11 artiklan 1 kohta.

⁴⁵ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 409/2013, 12 artiklan 1 kohta.

Akronyymit ja lyhenteet

AF: Ilmaliikenteen hallinnan toimintokokonaisuus

EUROCONTROL: Euroopan lennonvarmistusjärjestö

ICAO: Kansainvälinen siviili-ilmailujärjestö (International Civil Aviation Organization)

INEA: Innovoinnin ja verkkojen toimeenpanovirasto

SDA: SESAR Deployment Alliance

SESAR: Eurooppalaisen ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamishanke (Single European Sky ATM Research)

T&K: Tutkimus ja kehittäminen

Sanasto

Eurocontrol: Euroopan lennonvarmistusjärjestö on vuonna 1960 perustettu hallitustenvälinen organisaatio, jonka tarkoituksena on edistää turvallista, tehokasta ja ympäristöystävällistä lentoliikennetoimintaa koko Euroopassa. Se vastaa muun muassa verkon hallinnoijan tehtävistä ja avustaa komissiota ja suorituskyvyn tarkastuselintä suorituskyvyn kehittämisjärjestelmän ja maksujärjestelmän täytäntöönpanossa.

Euroopan ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelma: Ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamisen painopisteiden määrittämisen tärkein suunnitteluväline, josta ilmaliikenteen hallinnan sidosryhmät ovat sopineet. Yleissuunnitelma on kehittyvä etenemissuunnitelma, jossa asetettiin puitteet SESAR-yhteisyrityksen kehitystoimintaa varten. Suunnitelma tähtäsi myös käyttöönottotoimiin, joita kaikkien operatiivisten sidosryhmien on määrä toteuttaa.

Eurooppalaisen ilmaliikenteen hallinnan nykyaikaistamishanke (SESAR): Hankkeella pyritään parantamaan ilmaliikenteen hallinnan suorituskykyä uudenaikaistamalla ja yhdenmukaistamalla ilmaliikenteen hallintajärjestelmiä määrittämällä, kehittämällä, hyväksymällä ja ottamalla käyttöön innovatiivisia teknologisia ja toiminnallisia ilmaliikenteen hallintaratkaisuja.

Ilmaliikennevirtojen säätelystä reitillä johtuva viivästys: Keskeinen kapasiteettia mittaava tulosindikaattori, joka mittaa ilmaliikennevirtojen säätelystä reitillä johtuvaa ja lennonvarmistuspalveluihin liittyvää keskimääräistä viivästystä minuutteina lentoa kohti. Viivästys määritellään ilma-aluksen käyttäjän viimeisessä toimittamassaan lentosuunnitelmassa pyytämän arvioidun lentoonlähtöajan ja verkon hallinnoijan antaman lasketun lentoonlähtöajan välisenä erotuksena.

Ilmaliikenteen hallinnan toimintokokonaisuus: Joukko ilmaliikenteen hallinnan operatiivisia toimintoja tai palveluja, jotka liittyvät lentoradan, ilmatilan ja maaliikenteen hallintaan tai tietojen jakamiseen lentoreiteillä, lähi- ja lähestymisalueilla, lentoasemilla tai verkkotoimintaympäristöissä.

Ilmaliikenteen hallinta: Ilmassa tai maassa suoritettavien palvelujen (ilmaliikennepalvelun, ilmatilan hallinnan ja ilmaliikennevirtojen säätelyn) yhdistelmä, jolla varmistetaan ilma-alusten turvallinen ja tehokas liikkuminen toiminnan kaikissa vaiheissa.

Ilmatilan käyttäjät: Joko siviilialan (kaupalliset lentoyhtiöt ja yleisilmailu) tai sotilasalan ilma-aluksen käyttäjät.

Innovoinnin ja verkkojen toimeenpanovirasto (INEA): Euroopan komission vuonna 2014 perustama virasto, joka hallinnoi tiettyjen EU:n ohjelmien teknistä ja taloudellista täytäntöönpanoa. Yksi ohjelmista on Verkkojen Eurooppa ‑väline.

Kustannus-vaikuttavuusanalyysi: Verkkojen Eurooppa ‑välineen ehdotuspyyntöjen yhteydessä kustannusvaikuttavuusanalyysin tarkoituksena on yleensä määrittää hankkeet, jotka tietyn tuotostason osalta (esim. tiettyjen standardien noudattaminen) minimoivat kustannusten nykyisen nettoarvon. Yhteiseen kokeiluhankkeeseen liittyvien hankkeiden osalta käyttöönoton hallinnointielin on laatinut kustannusvaikuttavuusanalyysejä, joiden tarkoituksena on osoittaa, millainen esitetyn hankkeen kustannus-hyötysuhde on koko yhteiseen kokeiluhankkeeseen verrattuna. Kustannusvaikuttavuusanalyysissä annettu pisteytys 1 osoittaisi, että hankkeen kustannus-hyötysuhde on täysin linjassa yhteisen kokeiluhankkeen odotusten kanssa.

Lennonjohtaja: Henkilö, jolla on lupa tarjota lennonjohtopalveluja.

Lennonjohto: Palvelun tarkoituksena on varmistaa lentokoneiden turvallinen porrastus ja ylläpitää ilmaliikennevirtojen sujuvuus.

Lennonvarmistuspalvelun tarjoaja: Julkinen tai yksityinen organisaatio, joka tarjoaa yleisen ilmaliikenteen lennonvarmistuspalveluja.

Lennonvarmistuspalvelut: Ilmaliikennepalvelut (lähinnä lennonjohto), viestintä-, suunnistus- ja valvontapalvelut, sääpalvelut ja ilmailutiedotuspalvelut.

Lentoliikennevirtojen hallinta: Toiminto, jolla varmistetaan turvalliset, täsmälliset ja sujuvat ilmaliikennevirrat. Se sisältää joukon sääntöjä ja menettelyjä, joiden tarkoituksena on saavuttaa käytettävissä olevan lennonjohtokapasiteetin optimaalinen hyödyntäminen ja varmistaa, että liikenteen volyymi on sopusoinnussa asianomaisten lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien ilmoittamien kapasiteettien kanssa.

SESARin käyttöönoton hallinnointielin: SESARin käyttöönoton hallinnointielin (SESAR Deployment Alliance, SDA) perustettiin alun perin sidosryhmien yhteenliittymäksi, jolla ei ollut oikeudellista asemaa. Siihen sovellettiin puitekumppanuussopimuksen määräyksiä ja sisäistä yhteistyösopimusta. Tammikuussa 2018 SDA muutti toimintamuotonsa voittoa tavoittelemattomaksi kansainväliseksi järjestöksi. Se toimii SESARin käyttöönoton hallinnointielimenä kaudella 2014–2020.

SESARin käyttöönoton hallinnointielin: Komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) N:o 409/2013 perustettu ja puitekumppanuussopimuksella virallistettu toiminto. Toiminto kattaa lähinnä seuraavat osa-alueet: käyttöönotto-ohjelman ehdottaminen, ylläpito ja täytäntöönpano; yhteisten hankkeiden täytäntöönpanosta vastaavien operatiivisten sidosryhmien yhdistäminen; täytäntöönpanohankkeiden ja niihin liittyvien investointien tehokkaan synkronoinnin ja yleisen koordinoinnin varmistaminen.

SESARin käyttöönotto: Ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelmassa yksilöityjen ilmaliikenteen hallinnan toimintokokonaisuuksien teollistamista ja toteuttamista koskevat toimet ja prosessit.

SESAR-YHTEISYRITYS: Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyökumppanuus, joka perustettiin SESAR-hankkeen kehitysvaiheen toimintojen hallinnointia varten. SESAR-yhteisyrityksen tarkoituksena on edistää Euroopan ilmaliikenteen hallintajärjestelmän uudenaikaistaminen koordinoimalla ja keskittämällä kaikkea asiaankuuluvaa tutkimus- ja kehitystoimintaa EU:ssa. Se vastaa Euroopan ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelman täytäntöönpanosta.

Suorituskyvyn kehittämisjärjestelmä ja maksujärjestelmä: Suorituskyvyn kehittämisjärjestelmässä asetetaan lennonvarmistuspalvelujen tarjoajille sitovat suorituskykytavoitteet keskeisillä osa-alueilla, jotka ovat turvallisuus, ympäristö, ilmatilakapasiteetti ja kustannustehokkuus. Maksujärjestelmässä määrätään ilmatilan käyttäjiltä lennonvarmistuspalvelujen tarjonnasta veloitettavien yksikköhintojen laskentasäännöistä.

Vapaiden reittien ilmatila: Tietty ilmatila, jolla käyttäjät voivat vapaasti suunnitella reitin saapumispisteen ja poistumispisteen välillä. Ilmatilan käytettävyydestä riippuen reitti voidaan suunnitella suoraan yhdestä pisteestä toiseen tai (julkistettujen taikka julkistamattomien) reittipisteiden kautta ATS-reittiverkkoa käyttämättä. Tässä ilmatilassa lennot ovat edelleen lennonjohdon alaisia.

Verkkojen Eurooppa -väline: Rahoitusväline, josta myönnetään EU:n rahoitustukea Euroopan laajuisiin verkkoihin yhteistä etua koskevien liikenne-, televiestintä- ja energia-alan infrastruktuurihankkeiden tukemiseksi ja mahdollisen näiden alojen välisen synergian hyödyntämiseksi. Avustusten lisäksi Verkkojen Eurooppa ‑välineen kautta tarjotaan taloudellista tukea hankkeille innovatiivisten rahoitusvälineiden, kuten takausten ja hankejoukkolainojen avulla.

Verkon hallinnoija: Euroopan komission vuonna 2011 perustama tehtävä, johon kuuluu keskeisten toimintojen toteuttaminen ylikansallisella (verkoston) tasolla: keskeisen ilmaliikennevirran hallinta, vähäisten resurssien käytön koordinointi ja Euroopan reittiverkon suunnittelu. Verkon hallinnoijan tehtävä on osoitettu Eurocontrolille vuoden 2019 loppuun asti.

Yhteentoimivuus: Eurooppalaisen ilmaliikenteen hallintaverkon järjestelmiltä ja rakenneosilta sekä sen toiminnassa tarvittavilta menetelmiltä vaadittava toiminnallisten, teknisten ja operatiivisten ominaisuuksien kokonaisuus, joka mahdollistaa verkon turvallisen, saumattoman ja tehokkaan toiminnan. Yhteentoimivuuteen päästään saattamalla järjestelmät ja rakenneosat olennaisten vaatimusten mukaisiksi.

Yhteinen kokeiluhanke: Ensimmäinen yhteinen hanke, joka tukee Euroopan ilmaliikenteen hallinnan yleissuunnitelman täytäntöönpanoa. Yhteisessä kokeiluhankkeessa yksilöidään kuusi ilmaliikenteen hallinnan toimintokokonaisuutta. Hanke hyväksyttiin komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) N:o 716/2014.

Yhteiset hankkeet: EU:n asetukset, joilla säännellään ilmaliikenteen hallinnan toimintokokonaisuuksista muodostuvan joukon käyttöönottoa oikea-aikaisesti, koordinoidusti ja synkronoidusti, jotta voidaan saavuttaa olennaisia operatiivisia muutoksia. Yhteisten hankkeiden yhteydessä määritetään ilmaliikenteen hallinnan toimintokokonaisuudet, joiden teollistamisaste on riittävä, jotka ovat riittävän kehittyneitä täytäntöönpanoa varten ja jotka edellyttävät synkronoitua käyttöönottoa.

Komission vastaukset

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=50455

Aikataulu

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=50505

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi tilintarkastustuomioistuimen II tarkastusjaosto, jonka vastuualueeseen kuuluvat yhteenkuuluvuutta, kasvua ja osallisuutta tukevien investointien menoalat. Jaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Iliana Ivanova. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen George Pufanin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Patrick Weldon ja kabinettiavustaja Mircea Radulescu, toimialapäällikkö Pietro Puricella, tehtävävastaava Afonso Malheiro sekä tarkastajat Luis de la Fuente Layos, Romuald Kayibanda, David Boothby ja Maria Pia Brizzi.

Vasemmalta oikealle: Patrick Weldon, Luis De La Fuente Layos, Romuald Kayibanda, Pietro Puricella, Afonso Malheiro, Maria Pia Brizzi, George Pufan, Mircea Radulescu.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2019

© Euroopan unioni, 2019.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/contact_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://publications.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=fi

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.