La réglementation adoptée par l'UE pour moderniser la gestion du trafic aérien apporte une valeur ajoutée, mais les financements étaient en grande partie inutiles

Synthèse

En Europe, la sécurité et l'efficacité des flux de circulation aérienne, qui ont atteint des niveaux records, nécessitent un système solide de gestion du trafic aérien. Cette gestion était traditionnellement mise en place et assurée au niveau national par des prestataires de services de navigation aérienne propres à chaque pays. Les risques liés à la coexistence de différents prestataires de services de navigation aérienne et la nécessité d'assurer leur interopérabilité avec les aéroports, les usagers de l'espace aérien et le gestionnaire de réseau (Eurocontrol) ont amené l'UE à inclure un projet d'harmonisation et de modernisation sur le plan technologique appelé SESAR dans sa politique du ciel unique européen au sens large. L'UE engage en tout 3,8 milliards d'euros en faveur de SESAR entre 2005 et 2020.

Après avoir déjà apporté son soutien aux phases de définition et de développement de SESAR, l'UE a étendu en 2014 son intervention au déploiement effectif de nouvelles technologies et procédures opérationnelles en matière de gestion du trafic aérien. L'intervention de l'UE consiste essentiellement en un règlement qui impose aux parties concernées d'effectuer certains investissements coordonnés (connus sous le nom de «projets communs»), ainsi qu'en un financement destiné à soutenir ces derniers, qui provient du budget de l'UE et s'est élevé à environ 1,6 milliard d'euros entre 2014 et 2017.

Dans son rapport spécial n° 18/2017 sur le ciel unique européen, la Cour des comptes européenne s'est penchée sur les phases de définition et de développement de SESAR. Lors du présent audit, nous avons examiné la troisième phase de SESAR, à savoir le déploiement de projets censés moderniser la gestion du trafic aérien. Nous avons évalué si l'intervention de l'UE a été conçue de manière à répondre aux besoins et à cibler les projets où l'aide s'avérait le plus nécessaire. Nous avons aussi vérifié si cette intervention a été correctement mise en œuvre et a apporté une valeur ajoutée à la gestion du trafic aérien dans l'UE.

Nous avons effectué des visites auprès d'entités impliquées dans la gouvernance de SESAR: la Commission européenne, l'entreprise commune SESAR, l'alliance pour le déploiement de SESAR en sa qualité d'entité gestionnaire du déploiement, l'Agence exécutive pour l'innovation et les réseaux et l'Agence européenne de défense. Nous avons par ailleurs examiné un échantillon de 17 projets cofinancés par l'UE et mis en œuvre par des aéroports, par des prestataires de services de navigation aérienne, par des usagers de l'espace aérien et par Eurocontrol.

Nous avons constaté que le concept de projet commun encourage les investissements coordonnés. Cependant, sa première application concrète, à savoir le projet pilote commun, inclut à tort des fonctionnalités qui n'étaient pas prêtes à être mises en œuvre et/ou qui ne nécessitaient pas un déploiement synchronisé par plusieurs parties prenantes pour obtenir les avantages attendus. En outre, l'absence de sanction en cas de non-respect de la réglementation a nui en partie à son efficacité.

Nous avons examiné l'analyse coûts-avantages présentée pour le projet pilote commun et avons constaté qu'elle était faussée car elle n'avait pas tenu compte de la facturation, par les prestataires de services de navigation aérienne, de redevances qui compensent le coût des investissements. Pour cette raison, les fonds de l'UE risquaient d'être investis dans des projets qui auraient été financés même sans aide de celle-ci.

Les faiblesses ci-après dans la mise en œuvre du régime de financement en ont encore réduit l'efficacité.

1. Une quantité significative de fonds a été accordée sans hiérarchisation adéquate des priorités.
2. Les projets financés par l'UE étaient regroupés en fonction de critères d'ordre administratif destinés à faciliter la gestion des subventions plutôt qu'en fonction de considérations techniques.
3. En raison du mécanisme actuel de financement, certains bénéficiaires sont impliqués dans l'examen de leur propre demande et peuvent exercer une influence sur le financement de projets éligibles. Le conflit d'intérêts potentiel n'est pas suffisamment atténué.

Alors que le délai légal pour le déploiement du projet pilote commun comprend des échéances allant de 2018 à 2026 et que la mise en œuvre de la plupart des projets est encore en cours, le retard accusé par celle-ci dans certains cas risque de compromettre le respect des exigences réglementaires. En outre, les gains de performance réellement obtenus en matière de gestion du trafic aérien dans un environnement opérationnel doivent encore être démontrés.

Nous recommandons à la Commission:

1. d'améliorer le ciblage des projets communs;
2. de renforcer l'efficacité des projets communs;
3. de revoir le soutien financier apporté par l'UE en faveur de la modernisation de la gestion du trafic aérien;
4. de revoir et de systématiser l'élaboration et la présentation des demandes de financement;
5. d'assurer un suivi approprié des gains de performance apportés par la modernisation de la GTA.

Introduction

Des niveaux records de trafic aérien mais une infrastructure fragmentée

Le transport aérien est important pour la compétitivité des industries et services européens et constitue une composante essentielle du marché intérieur de l'UE. Il permet la mobilité des personnes et des biens dans l'Union et au delà, tout en favorisant la croissance économique, l'emploi et le commerce. Environ 1 milliard de passagers et 16 millions de tonnes de fret ont été transportés par avion au départ ou à destination d'un aéroport de l'UE en 2017¹. En 2018, le trafic aérien en Europe a atteint un record historique de 11 millions de vols, avec une moyenne de quelque 30 000 trajets par jour. Les jours de pointe, jusqu'à 37 000 vols ont été recensés dans l'espace aérien européen².

Assurer la sécurité et l'efficacité de flux de circulation qui atteignent de tels niveaux nécessite un système solide de gestion du trafic aérien (ci-après la «GTA», également désignée par le sigle anglais «ATM», «Air Traffic Management»). La GTA implique à la fois les parties prenantes au sol (les prestataires de services de navigation aérienne, les services d'informations météorologiques, les aéroports et le gestionnaire de réseau) et les parties prenantes aéroportées (essentiellement des compagnies aériennes commerciales, mais également l'aviation générale, l'aviation d'affaires et l'aviation militaire). La GTA permet une séparation entre les aéronefs, afin de garantir la sécurité, l'efficacité et la rapidité de l'écoulement du trafic aérien, tout en fournissant aussi des informations aéronautiques aux usagers de l'espace aérien (par exemple des aides à la navigation ou des informations météorologiques).

Photo 1 – Assurer la séparation entre les aéronefs

© Avec l'aimable autorisation d'Eurocontrol.

En Europe, la GTA était traditionnellement mise en place et assurée au niveau national par des prestataires de services de navigation aérienne (ci-après les «PSNA») propres à chaque pays. Dès lors, les vols internationaux relèvent successivement de la responsabilité de différents PSNA en fonction des déplacements des aéronefs dans les espaces aériens de divers pays. Cette fragmentation de la gestion de l'espace aérien a été recensée parmi les principaux facteurs qui nuisent aux performances du système européen de GTA, en particulier dans les domaines de la capacité et de l'efficacité économique³.

Bien qu'il permette de traiter un nombre record de vols de façon sûre, le système de GTA n'est pas toujours en mesure de satisfaire toutes les demandes faites par les usagers de l'espace aérien. Les retards se sont aggravés à mesure que le volume du trafic aérien augmentait, en particulier depuis 2013⁴. En 2018, chacun des 11 millions de vols a accusé en moyenne 1,73 minute de retard en route⁵ imputable au système de GTA et causé par des limitations de capacité de différentes natures (voir figure 1). La communication d'un retard moyen masque d'importantes perturbations des opérations normales, notamment pendant les jours de pointe en été.

Source: Eurocontrol.

La gestion du trafic aérien européen est financée par les exploitants d'aéronefs, appelés «usagers de l'espace aérien», qui doivent verser des redevances pour les services reçus, sur la base du type d'aéronef et de la distance parcourue dans la zone qui relève de la responsabilité de chaque PSNA, en fonction de la trajectoire prévue. En 2016, ils ont payé environ 9 milliards d'euros pour ces services⁶, soit un peu plus de 900 euros par vol en moyenne.

La politique du ciel unique européen et SESAR: la réponse de l'UE aux manques d'efficience dans la gestion du trafic aérien

La politique du ciel unique européen (CUE) a pour objectif d'améliorer les performances globales de la gestion du trafic aérien, tout en répondant aux besoins de tous les usagers de l'espace aérien. Pour mettre en œuvre cette politique lancée en 2004, un cadre réglementaire a été établi. Ce dernier comporte des règles communes concernant la sécurité de la GTA, la fourniture de services de GTA, la gestion de l'espace aérien et l'interopérabilité au sein du réseau.

Le cadre réglementaire est complété par un programme de modernisation technologique, connu sous le nom de «projet SESAR» (acronyme anglais signifiant «recherche sur la gestion du trafic aérien dans le ciel unique européen»). SESAR vise à harmoniser et à moderniser les systèmes et procédures de GTA dans l'ensemble de l'Europe, en encourageant la définition, le développement et la mise en œuvre coordonnés de plusieurs technologies et concepts opérationnels. Le projet SESAR a été divisé en une phase de définition (pour élaborer le plan directeur GTA européen de modernisation), une phase de développement (pour mettre en place les bases technologiques nécessaires) et une phase de déploiement (pour installer les nouveaux systèmes et procédures dans l'environnement opérationnel). L'UE soutient financièrement SESAR depuis ses débuts, comme le montre de manière synthétique le tableau 1 ci-après.

Tableau 1 – Soutien financier apporté par l'UE au projet SESAR

Source: Cour des comptes européenne. Les montants mentionnés pour la période 2014‑2020 sont provisoires.

Dans notre rapport spécial n° 18/2017 intitulé «Le ciel unique européen: un changement d'ordre culturel, mais pas de véritable unification», nous avons couvert plusieurs composantes réglementaires majeures de la politique du ciel unique européen, ainsi que les phases de définition et de développement du projet SESAR (2005‑2013). Nous avions conclu que l'initiative visait à répondre à un besoin clairement défini et qu'elle a permis de renforcer la culture de l'efficacité en matière de GTA. Cependant, la gestion de l'espace aérien en Europe restait fragmentée et le ciel unique européen était un concept qui n'avait pas encore été concrètement mis en œuvre. La phase de déploiement n'avait pas été couverte lors de cet audit étant donné qu'elle était encore à ses débuts.

La phase de déploiement de SESAR

Lors du lancement de SESAR en 2005, il était prévu que l'UE n'intervienne qu'aux phases de définition et de développement: tant la gouvernance que le financement de la phase de déploiement étaient censés relever de la responsabilité des parties prenantes de l'industrie⁷.

Or cette situation a évolué au fil du temps. En 2011, la Commission a relevé que «seul un déploiement en temps utile, coordonné et synchronisé, pleinement intégré au cadre pour le ciel unique européen, contribuera de manière effective à la réalisation des objectifs de performance du ciel unique européen»⁸. La Commission et les États membres ont décidé que l'intervention de l'UE serait nécessaire pour encourager le déploiement des nouvelles technologies développées au cours des deux premières phases de SESAR. Cela permettrait notamment de contrer l'«avantage du retardataire», un phénomène par lequel les parties prenantes tendent à reporter leurs investissements car elles savent que les avantages ne seront obtenus que lorsque toutes les parties prenantes seront équipées. De plus, la Commission a décidé de mettre des fonds publics à la disposition des parties prenantes pour compenser les pertes financières qu'elles auront subies en raison du déploiement. De telles pertes pouvaient être prévues pour les flottes militaires et les flottes d'État, ainsi que pour l'aviation générale et l'aviation d'affaires.

Pour répondre à ces besoins, après avoir consulté toutes les parties prenantes, y compris les États membres et d'autres entités du CUE, la Commission a conçu la phase de déploiement de SESAR en l'articulant autour du concept de «projets communs»⁹ qui nécessitent le déploiement coordonné d'un ensemble spécifique de fonctionnalités ATM (voir encadré 1) par plusieurs parties prenantes selon un calendrier précis. Le déroulement des différentes étapes à franchir pour le déploiement doit être établi dans un programme de déploiement¹⁰.

La gouvernance du déploiement comporte les trois niveaux suivants:

1. un niveau «politique» représenté par la Commission européenne, responsable au premier chef de l'adoption de projets communs, de la sélection de l'entité gestionnaire du déploiement, de l'approbation du programme de déploiement et de la gestion des fonds de l'UE destinés à soutenir le déploiement (avec l'aide de l'Agence exécutive pour l'innovation et les réseaux, ci-après l'«INEA»). Le projet pilote commun¹¹ est le premier et à ce jour le seul projet commun adopté par la Commission;
2. un niveau «gestion» correspondant à l'entité gestionnaire du déploiement, une fonction attribuée non pas à un individu, mais à un consortium de parties prenantes (voir encadré 2). L'entité gestionnaire du déploiement est principalement chargée d'élaborer, de mettre en œuvre et de contrôler le programme de déploiement, ainsi que de réunir les parties prenantes opérationnelles qui doivent mettre en œuvre des projets communs;
3. un niveau «mise en œuvre» correspondant aux parties prenantes opérationnelles responsables de la mise en œuvre des projets conformément au programme de déploiement.

Financement octroyé par l'UE en faveur de la phase de déploiement de SESAR

En 2013, les orientations pour le réseau transeuropéen de transport¹² ont recensé SESAR parmi les projets prioritaires d'intérêt commun, et le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE)¹³ a prévu une enveloppe totale de 3 milliards d'euros pour le soutenir au cours de la période 2014‑2020. Cette enveloppe financière a ensuite été réduite à 2,5 milliards d'euros à la suite de la création du Fonds européen pour les investissements stratégiques et de la nécessité de modifier l'affectation du budget de l'UE. Les fonds sont gérés directement par la Commission et par son Agence exécutive pour l'innovation et les réseaux (INEA). Ils couvrent 20 % et 50 % des coûts éligibles pour les investissements embarqués et au sol, respectivement. Dans les États membres bénéficiant de mesures de cohésion, le taux de financement va jusqu'à 85 % de l'ensemble des coûts éligibles.

Les fonds sont avant tout destinés à des projets de mise en œuvre liés au projet pilote commun, bien que d'autres projets de GTA soient aussi éligibles. Entre 2014 et 2017, l'INEA a lancé sept appels à propositions¹⁴, qui ont permis d'octroyer environ 1,6 milliard d'euros pour soutenir 414 projets et activités de coordination.

Étendue et approche de l'audit

Au cours de cet audit, nous avons évalué si la Commission a correctement géré le déploiement de SESAR depuis 2011 et dans quelle mesure ce déploiement lui a permis de remplir les objectifs visés par sa politique du ciel unique européen. Nous avons examiné si la participation de l'UE à la phase de déploiement de SESAR moyennant l'établissement d'un cadre réglementaire et la fourniture d'un soutien financier:

1. était bien conçue et justifiée par l'apport d'une valeur ajoutée européenne;
2. a été mise en œuvre d'une façon qui constitue une utilisation efficiente des ressources de l'UE;
3. a contribué à améliorer les performances du système européen de GTA.

Nous avons effectué des visites auprès d'entités impliquées dans la gouvernance de SESAR: la Commission européenne, l'entreprise commune SESAR, l'alliance pour le déploiement de SESAR en sa qualité d'entité gestionnaire du déploiement, l'INEA, l'Agence européenne de défense et plusieurs parties prenantes, y compris des aéroports, des PSNA, des usagers de l'espace aérien et Eurocontrol. Nous nous sommes aussi rendus auprès de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI), où nous avons examiné le rôle joué par l'UE et par le projet SESAR dans l'élaboration de normes internationales en matière de GTA, ainsi que le PSNA canadien («NAV Canada»), afin de savoir comment la GTA est assurée dans un contexte régional différent.

Nous avons examiné le processus de soumission et de sélection des demandes qui a abouti à l'octroi d'environ 1,3 milliard d'euros dans le cadre des appels à propositions au titre du MIE de la période 2014‑2016. Nous avons également analysé un échantillon de 17 projets cofinancés par l'UE¹⁵, qui couvre des projets destinés à l'exécution du projet pilote commun et d'autres projets contribuant à la mise en œuvre du CUE. Nous avons vérifié si les projets examinés, de même que leur financement par l'UE, étaient nécessaires. Nous avons aussi analysé leurs liens avec le plan directeur GTA européen et le projet pilote commun et avons examiné les réalisations obtenues par chaque projet à ce jour, ainsi que leur impact sur les performances du système européen de GTA.

Observations

La réglementation adoptée par l'UE pour moderniser la gestion du trafic aérien apporte une valeur ajoutée, malgré des lacunes

Nous avons évalué si la réglementation adoptée par l'UE pour moderniser la GTA apportait une valeur ajoutée. En particulier, nous avons vérifié si une coordination au niveau de l'UE était nécessaire, si des outils coercitifs efficaces étaient disponibles et si le projet pilote commun portait sur des modifications opérationnelles essentielles qui sont prêtes à être mises en œuvre et nécessitent un déploiement synchronisé.

La coordination au niveau de l'UE est bénéfique pour la modernisation de la GTA

Nous avons évalué si, pour coordonner le déploiement de nouvelles technologies ou procédures opérationnelles en matière de GTA, l'intervention au niveau de l'UE a permis:

1. d'atténuer les effets de la fragmentation des services de navigation aérienne;
2. d'assurer l'interopérabilité entre les aéroports, les PSNA, les usagers de l'espace aérien et le gestionnaire de réseau.

En 2013, la Commission a adopté un règlement qui définissait le concept de projets communs¹⁶. Moyennant le déploiement d'une fonctionnalité par un nombre donné de parties prenantes et dans un certain délai, les projets communs encouragent les actions coordonnées et atténuent l'«avantage du retardataire» qui a entravé la modernisation technologique de la GTA par le passé. Une action coordonnée favorise aussi une perspective de réseau en matière de gestion du trafic aérien, ce qui est susceptible d'atténuer la fragmentation.

L'absence de sanction en cas de non-respect de la réglementation en réduit l'efficacité potentielle

Il sera impossible de supprimer l'avantage du retardataire et de mettre en œuvre les projets communs en temps utile si la réglementation n'est pas respectée. Celle-ci devrait inclure des mécanismes visant à assurer le respect de ses dispositions, qui soient efficaces, proportionnés et dissuasifs.

Le règlement d'exécution (UE) n° 409/2013 de la Commission définit l'objectif et le contenu des projets communs, ainsi que les règles régissant leur élaboration, leur adoption, leur mise en œuvre et leur contrôle. Il n'existe toutefois aucun mécanisme d'exécution spécifique. En dehors de la procédure d'infraction prévue par les traités de l'UE, qui vise les États membres et ne doit être lancée que si un cas de non-respect est détecté, la Commission ne dispose d'aucun pouvoir coercitif pour, par exemple, s'assurer que les parties prenantes déploient les fonctionnalités nécessaires dans les délais. Sans mécanismes d'exécution adéquats, l'efficacité de la réglementation de l'UE est moindre.

À cela vient s'ajouter l'absence d'autorités nationales de surveillance (ANS) pleinement indépendantes, qui seraient dotées de ressources appropriées et chargées de la supervision des PSNA. Dans le cadre du ciel unique européen, les ANS sont responsables de la certification et de la surveillance de leurs PSNA nationaux, ainsi que de l'élaboration et du suivi de leurs plans et objectifs de performance. Dans notre rapport spécial n° 18/2017, nous avons relevé que plusieurs ANS manquent de ressources adéquates et ne sont pas pleinement indépendantes des PSNA qu'elles supervisent. Cela aggrave le problème de l'absence de mécanismes d'exécution adaptés.

Un système de modulation des redevances est déjà prévu dans le règlement établissant un système de tarification, avec l'objectif explicite d'accélérer le déploiement des capacités du programme SESAR/ATM¹⁷. La modulation vise à orienter le comportement des parties prenantes opérationnelles. Ainsi, les redevances de navigation seraient augmentées ou diminuées en fonction, par exemple, de la mesure dans laquelle ces parties prenantes respectent les projets communs. Toutefois, l'utilisation d'un tel système est actuellement laissée à la discrétion des États membres, qui n'y ont jamais eu recours.

Plusieurs fonctionnalités visées par le projet pilote commun ne respectaient pas les critères définis pour les projets communs

Toute fonctionnalité ATM figurant dans un projet commun devrait respecter les trois critères principaux suivants: représenter une «modification opérationnelle essentielle» telle qu'exposée dans le plan directeur GTA européen¹⁸, être prête à être mise en œuvre et nécessiter un déploiement synchronisé¹⁹. La synchronisation est au cœur des projets communs. Elle vise à assurer que les investissements qui requièrent la participation de plusieurs parties prenantes ne sont pas entravés par des retards accusés par certaines d'entre elles. Pour garantir une valeur ajoutée européenne, les projets communs ne devraient comporter aucune fonctionnalité qui ne remplit pas ces trois critères.

La première application concrète du concept de projet commun a eu lieu en 2014, avec l'adoption du projet pilote commun au moyen du règlement d'exécution (UE) n° 716/2014 de la Commission. Le projet pilote commun comporte un total de six fonctionnalités ATM dont les dates butoirs pour le déploiement s'échelonnent de 2018 à 2026 (voir tableau 2).

Tableau 2 – Le projet pilote commun (2014)

Source: Règlement d'exécution (UE) n° 716/2014 de la Commission.

Nous avons constaté que les fonctionnalités figurant dans le projet pilote commun représentaient des modifications opérationnelles essentielles, comme cela est requis dans le règlement sur le concept de projet commun. Cependant, elles n'étaient pas toutes prêtes à être mises en œuvre et/ou elles ne nécessitaient pas toutes un déploiement synchronisé pour apporter les avantages attendus en matière de performance.

Nous avons examiné la proposition pour un projet commun établie par l'entreprise commune SESAR en 2013 et avons constaté qu'elle comportait des technologies qui n'étaient pas prêtes à être mises en œuvre au moment de l'évaluation mais nécessitaient des travaux supplémentaires de recherche et de développement pour pouvoir fonctionner. La proposition incluait donc des fonctionnalités dont les travaux de recherche et développement sous-jacents n'étaient pas encore terminés et qui, par suite, n'étaient pas suffisamment avancées pour y figurer. Selon notre analyse, les technologies nécessaires n'ont atteint le niveau de maturité qui leur aurait permis d'être mises en œuvre que progressivement et uniquement après l'adoption du projet pilote commun (seules 21 % d'entre elles avaient ce niveau en 2015, contre 81 % en 2016). L'encadré 3 présente l'une de ces technologies qui n'était pas prête à être mise en œuvre.

© Avec l'aimable autorisation de l'entreprise commune SESAR.

Outre les travaux de recherche et développement, la plupart des fonctionnalités nécessitent aussi, pour pouvoir être déployées, des spécifications et normes acceptées par l'ensemble du secteur industriel concerné. Or l'entreprise commune SESAR souligne, dans sa proposition, qu'une telle normalisation fait défaut dans le cas des fonctionnalités ATM 1, 2, 5 et 6. Le projet SESAR comporte une lacune dans ce domaine, étant donné que ni l'entreprise commune SESAR ni l'entité gestionnaire du déploiement ne sont mandatées pour assurer la normalisation. Au moment de la rédaction du présent rapport, cette lacune constitue encore un risque majeur pour le déploiement.

L'entité gestionnaire du déploiement a indiqué à plusieurs reprises que le manque de maturité représentait un risque pour le déploiement²², à savoir une cause potentielle de retards et de déploiement non harmonisé, notamment dans le cas des fonctionnalités ATM 4, 5 et 6. En outre, cela a donné lieu à l'octroi de fonds de l'UE pour soutenir le déploiement de technologies qui n'étaient pas prêtes à être mises en œuvre (voir point 56).

En vertu du règlement, la nécessité de déployer les fonctionnalités ATM de manière synchronisée devrait être évaluée par la Commission en fonction de leur portée géographique, des dates butoirs et des parties prenantes opérationnelles devant participer à leur déploiement²³. Nous avons constaté que ces critères ne sont pas suffisants car ils ne démontrent pas que la participation synchronisée de plusieurs parties prenantes (air/sol ou sol/sol ou les deux à la fois) est nécessaire pour obtenir des avantages opérationnels. Ils ne mentionnent pas spécifiquement le besoin d'une action coordonnée. Dès lors, en raison de son libellé actuel, le règlement permettrait à toute fonctionnalité essentielle et prête à être mise en œuvre d'être incluse dans un projet commun.

À deux exceptions près, toutes les fonctionnalités incluses dans le projet pilote commun nécessitent la synchronisation de plusieurs parties prenantes. Des composantes spécifiques de la fonctionnalité ATM 1 (par exemple, la navigation fondée sur les performances dans les zones de contrôle terminal à forte densité) et de la fonctionnalité ATM 2 (par exemple, les filets de sécurité aéroportuaires) ont cependant un caractère local, doivent être adaptées à des aéroports spécifiques et peuvent apporter des gains de performance même si elles sont déployées localement indépendamment des autres composantes.

Dans ces deux cas, nous considérons que la coordination au niveau de l'UE apporte une valeur ajoutée limitée. Le déploiement obligatoire de fonctionnalités ne nécessitant pas la synchronisation de plusieurs parties prenantes ne règle pas le problème de l'«avantage du retardataire» et dessert dès lors l'objectif visé par le concept de projet commun.

Les financements octroyés par l'UE étaient en grande partie inutiles

Dans la présente section, nous avons évalué si le financement apporté par l'UE dans le cadre du projet pilote commun a servi à cibler les bénéficiaires qui avaient le plus besoin de soutien pour le déploiement de projets afin de moderniser la GTA. Nous avons examiné si les fonds de l'UE risquaient d'être versés à des bénéficiaires qui n'en avaient pas réellement besoin (à savoir s'il existe un «effet d'aubaine», voir encadré 4). Nous avons analysé le raisonnement à l'origine du financement des projets par la Commission, puis avons vérifié s'il se concrétisait et nous avons examiné son impact sur les décisions d'investissement prises par les parties prenantes.

La logique sous-tendant le financement n'a pas été suivie

Le financement accordé par l'UE en faveur du déploiement devrait servir exclusivement les objectifs suivants: accélérer l'investissement dans les réseaux transeuropéens; permettre des projets d'intérêt commun; soutenir des projets qui ont une valeur ajoutée européenne, présentent de grands avantages pour la société et ne reçoivent pas un financement adéquat du marché²⁴. Le financement devrait aussi n'être utilisé que pour atténuer la portée des situations où l'investissement génère des coûts élevés par rapport aux avantages qu'en retirent les différentes parties prenantes²⁵.

Dans sa communication de 2011 sur les mécanismes de gouvernance et d'incitation pour le déploiement de SESAR²⁶, la Commission estimait que, alors que les PSNA sont fortement incités à investir à un stade précoce dans les nouvelles technologies²⁷, il se peut que certaines autres catégories de parties prenantes (à savoir les flottes militaires et d'État, l'aviation générale et l'aviation d'affaires) ne considèrent pas les investissements comme avantageux sur le plan financier. La Commission a ensuite conclu ce qui suit: «afin d'atténuer les risques liés aux analyses de rentabilité négatives et d'attirer les fonds privés, la mise en œuvre de SESAR demanderait, selon les estimations, une mise de fonds de l'UE de 3 milliards d'euros au cours de la période 2014‑2024».

L'analyse de la Commission était cohérente par rapport au plan directeur GTA européen en vigueur à l'époque, qui faisait porter la majorité des exigences en matière d'investissement sur les parties prenantes aéroportées (73 %). Un retard dans les investissements de ces dernières mettrait dès lors gravement en péril la modernisation de la GTA.

Or la logique visant à encourager les parties prenantes aéroportées à investir n'a pas été appliquée dans la pratique, comme cela est indiqué ci-après.

1. Le projet pilote commun adopté par la Commission faisait peser la plupart des exigences en matière d'investissement sur les parties prenantes au sol (près de 80 %, comme cela est aussi indiqué au point 41), à savoir un groupe de parties prenantes différent de celui pour lequel les besoins de financement avaient été recensés dans le plan directeur ATM européen et dans la communication de 2011. Cette situation résultait de l'analyse réalisée par l'entreprise commune SESAR concernant les améliorations technologiques potentielles prévues dans le plan directeur: il est apparu que, parmi ces dernières, celles qui étaient vraiment prêtes à être mises en œuvre et qui nécessitaient une synchronisation relevaient en grande partie des parties prenantes au sol.
2. Bien que les investissements pour lesquels le financement de l'UE était jugé nécessaire aient considérablement diminué (les parties prenantes aéroportées n'étaient plus censées effectuer la majorité des investissements, mais seulement 20 %), l'enveloppe financière proposée initialement n'a pas été revue à la baisse et le règlement sur le MIE a affecté le même montant de 3 milliards d'euros pour la période 2014‑2020. Utiliser l'intégralité de l'enveloppe financière impliquerait ainsi de la destiner aux parties prenantes dont les besoins étaient nettement moins élevés²⁸. C'est pourquoi le financement de l'UE était dès le départ exposé à un risque élevé d'effet d'aubaine.

L'analyse des subventions octroyées par l'UE dans le cadre des appels de la période 2014‑2017 montre que leurs principaux destinataires étaient des parties prenantes au sol, ce qui contraste fortement avec l'analyse des besoins de 2011 (voir figure 2).

Source: Calcul effectué par la Cour des comptes européenne sur la base des subventions octroyées pendant la période 2014‑2017.

L'analyse coûts-avantages effectuée dans le cadre du projet pilote commun était faussée

Les règlements de l'UE²⁹ disposent que les projets communs doivent être accompagnés d'une analyse coûts-avantages (ci-après l'«ACA»). Celle-ci devrait, entre autres, recenser les impacts positifs ou négatifs potentiels pour des catégories spécifiques de parties prenantes opérationnelles et servir à moduler toute aide financière accordée à chaque projet au titre du MIE.

L'ACA accompagnant le projet pilote commun avait été élaborée par l'entreprise commune SESAR et incluse dans sa proposition globale. Nous avons examiné les hypothèses sur lesquelles elle repose ainsi que ses résultats généraux. L'ACA couvre la période 2014‑2030 et prévoit un résultat net global positif de 2,4 milliards d'euros, répartis de façon inégale entre les parties prenantes: il est prévu que les usagers de l'espace aérien soient les principaux bénéficiaires de la mise en œuvre du projet pilote commun, bien qu'ils aient besoin de faire des investissements relativement peu élevés (0,6 milliard d'euros). Par ailleurs, les parties prenantes au sol doivent réaliser la plupart des investissements (3 milliards d'euros, soit 80 % du montant total de 3,8 milliards d'euros estimé par l'ACA) et risquent une perte sur placement. L'ACA montre aussi que des impacts différents sont attendus des six fonctionnalités (voir figure 3).

Source: Analyse effectuée par la Cour des comptes européenne sur la base de la proposition de l'entreprise commune SESAR sur le contenu d'un projet pilote commun (2013).

Nous avons examiné l'ACA et avons constaté qu'elle comporte une faille essentielle, car elle est partie de l'hypothèse que les coûts et les avantages ne sont pas transférables d'une partie prenante à l'autre. Cette hypothèse est incorrecte, étant donné que les PSNA sont en mesure de recouvrer auprès des usagers de l'espace aérien les coûts des investissements, conformément au règlement établissant un système de tarification. Le règlement autorise les PSNA à facturer des redevances aux usagers pour ces investissements, notamment s'ils sont compatibles avec le plan directeur GTA et mis en œuvre à travers des projets communs tels que le projet pilote commun³⁰.

Étant donné que l'ACA ne tient pas compte des recettes générées par les PSNA au moyen du système de tarification, elle prévoit pour ceux-ci une rentabilité négative (de 440 millions d'euros, voir figure 3) qui ne correspond pas à la réalité³¹. En revanche, les avantages pour les usagers de l'espace aérien sont surestimés, car les estimations ne tiennent pas compte du fait que ces derniers devront payer pour ces mêmes investissements. Une conclusion similaire peut être tirée concernant les autres parties prenantes au sol, même si les mécanismes de transfert sont différents. En raison de cette lacune, l'ACA ne peut être utilisée lorsqu'il s'agit d'orienter les décisions d'investissement des parties prenantes et d'évaluer le besoin de financements de l'UE pour les soutenir ainsi que la valeur ajoutée de ceux-ci.

La majorité des projets contrôlés n'avaient pas besoin du financement de l'UE

Nous avons vérifié si le financement octroyé par l'UE avait permis d'aligner le comportement des parties prenantes sur les intentions de la politique de l'UE relative à la modernisation de la GTA. Ce financement devrait notamment entraîner la prise de décisions d'investissement conformes au plan directeur GTA et, en particulier, au projet pilote commun.

Notre analyse montre que la majorité des décisions d'investissement prises par les parties prenantes contrôlées n'étaient ni suscitées ni déclenchées par le financement de l'UE, ce qui confirme que nous sommes en présence d'un effet d'aubaine. Neuf des 14 projets de l'échantillon liés au projet pilote commun avaient fait l'objet d'une décision d'investissement ou avaient même été lancés avant l'adoption du règlement. En outre, pour 13 de l'ensemble des 17 projets de l'échantillon constitué aux fins de l'audit, la décision d'investissement précédait celle sur l'octroi du cofinancement. Nous prenons également acte que le texte de l'appel de 2014 au titre du MIE accorde explicitement la priorité aux demandes relatives à des investissements déjà débutés.

Dans tous les projets de notre échantillon mis en œuvre par des PSNA (pour un montant total de 159 millions d'euros de financement de l'UE), les mêmes investissements figuraient dans leurs plans de performance respectifs et avaient, par la suite, fait l'objet de redevances facturées aux usagers de l'espace aérien³². Cela donne lieu potentiellement à des cas de doubles financements, étant donné que les PSNA non seulement recouvrent l'intégralité des coûts de leurs investissements auprès des usagers de l'espace aérien moyennant la facturation des redevances de navigation convenues, mais reçoivent aussi ensuite une subvention de l'UE qui s'ajoute à leurs recettes et leur offre une nouvelle compensation pour le même investissement.

Le système de tarification vise à atténuer ces éléments de double financement puisqu'il oblige les PSNA à soustraire la subvention des redevances de navigation qu'ils peuvent facturer aux usagers de l'espace aérien. Cependant, tous les PSNA n'appliquent pas encore ces déductions de façon cohérente: un seul des cinq PSNA de l'échantillon constitué aux fins de l'audit déduit progressivement le montant de la subvention.

Même si les déductions étaient appliquées efficacement, elles donneraient en définitive lieu au transfert de la subvention aux usagers, ce qui ne sert aucun des objectifs politiques convenus. En outre, selon l'ACA accompagnant le projet pilote commun, les usagers de l'espace aérien sont déjà les seuls bénéficiaires du déploiement du projet, grâce à l'amélioration des performances du système de GTA. Il n'est pas justifié d'ajouter à cet avantage une compensation financière sous la forme d'une réduction, financée sur le budget de l'UE, des redevances de navigation, notamment parce que les usagers de l'espace aérien en bénéficieraient, quel que soit leur degré de conformité aux exigences du projet pilote commun.

Des faiblesses dans la mise en œuvre réduisent encore l'efficacité du financement de l'UE

Dans la présente section, nous avons évalué si les fonds de l'UE étaient gérés de façon à assurer une utilisation appropriée de ses ressources. Nous avons examiné les appels à propositions lancés par l'INEA de 2014 à 2017 et le processus de sélection mené par la Commission. Nous avons vérifié si les appels à propositions définissaient des priorités claires, si les demandes étaient regroupées de façon à optimiser la coordination des investissements et si le processus était exempt de conflits d'intérêts potentiels.

Le financement de l'UE n'a pas été assorti d'une hiérarchisation appropriée des priorités

Nous avons constaté qu'aucune hiérarchisation appropriée des priorités n'avait été effectuée.

1. Les appels de 2014 et de 2015 au titre du MIE n'ont défini aucune priorité spécifique pour le financement et comportaient simplement des références au projet pilote commun. En outre, ils ont été lancés sans qu'un programme de déploiement ait été approuvé pour décrire de façon détaillée les besoins en vue de la mise en œuvre du projet pilote commun. Malgré cela, ces deux appels ont servi à octroyer plus d'1 milliard d'euros (soit 64 % du financement total accordé par l'UE à SESAR de 2014 à 2017, voir figure 4).



Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données transmises par l'Agence exécutive pour l'innovation et les réseaux (INEA).

2. En l'absence de hiérarchisation spécifique des priorités, les fonds de l'UE ont de fait été acheminés vers de grands projets de renouvellement du système de GTA dont les investissements étaient déjà planifiés et qui étaient prêts à être mis en œuvre. Cinq grands PSNA ont reçu 53 % des fonds octroyés dans le cadre des appels de la période 2014‑2015.
3. À partir de 2016, les appels à propositions ont comporté des priorités spécifiques. Nous avons toutefois constaté que plusieurs priorités faisaient référence à des éléments qui ne relevaient pas du projet pilote commun³³. Globalement, entre 2014 et la date du présent rapport, les subventions accordées à ce type de projets ont représenté 141 millions d'euros.

Par ailleurs, tous les appels réservaient environ 20 % des fonds disponibles aux «autres projets», terme désignant ceux qui contribuent à la mise en œuvre du ciel unique européen mais qui ne relèvent pas du projet pilote commun. Quelque 290 millions d'euros ont été accordés à des projets de cette catégorie dans le cadre des appels de la période 2014‑2017. Étant donné qu'aucune exigence n'impose l'existence d'une action coordonnée autour d'un projet commun, l'aide apportée par l'UE en faveur de ces «autres projets» n'est guère efficace lorsqu'il s'agit de résoudre le problème de la fragmentation.

L'absence de priorités spécifiques a compromis l'efficacité des financements fournis par l'UE. Il est particulièrement grave que cette absence ait duré pendant les deux premières années, car c'est la période au cours de laquelle les montants de financement les plus élevés ont été attribués. Cela signifie qu'ils n'ont pas été utilisés pour cibler les investissements les plus importants aux fins de la mise en œuvre du projet pilote commun.

Le groupement des demandes de financement n'a favorisé ni l'évaluation appropriée de celles-ci ni la synchronisation efficace des projets

Le financement apporté par l'UE est censé soutenir la synchronisation optimale et la coordination globale des projets de mise en œuvre et des investissements qui y sont liés conformément au programme de déploiement (voir encadré 5) élaboré par l'entité gestionnaire du déploiement et approuvé par la Commission. L'évaluation des projets liés au projet pilote commun devrait consister à évaluer leurs besoins de synchronisation, les améliorations des performances du réseau qu'ils pourraient potentiellement apporter, ainsi que la mesure dans laquelle ils comblent réellement les lacunes relatives au programme de déploiement.

Chaque appel à propositions lancé par l'INEA dispose spécifiquement que l'entité gestionnaire du déploiement doit agir en qualité de coordonnateur des projets. Les candidats présentant des demandes liées à des projets communs doivent coordonner celles-ci avec l'entité gestionnaire du déploiement, qui doit les examiner pour évaluer leur pertinence par rapport au projet commun concerné. Dans la pratique, l'entité gestionnaire du déploiement reçoit des demandes de projet individuelles et les rassemble par groupes, qu'elle présente à l'INEA en vue d'un financement.

Alors que le regroupement aurait pu aussi être mis à profit pour assurer la coordination technique, nous avons constaté que cela n'a pas été le cas dans le contexte du financement du projet commun.

1. Bien que les demandes concernant des projets soient regroupées par fonctionnalité du projet pilote commun, les projets individuels n'étaient pas coordonnés et il n'existait aucune coopération entre les différentes parties prenantes lors de leur mise en œuvre. Au lieu de cela, l'agrégation de différents projets en groupes était motivée par des considérations d'ordre administratif: le calendrier (dates de début et de fin) et les taux de financement pour les pays relevant ou non de la politique de cohésion.
2. Bien qu'ils soient regroupés, plus de 70 % des projets cofinancés à ce jour ont été mis en œuvre par des parties prenantes seules. Cela confirme que, dans une large mesure, le financement de l'UE n'est pas utilisé pour encourager des actions coordonnées lorsque cela s'avère nécessaire.
3. Plusieurs concepts opérationnels visés par le projet pilote commun, qui étaient censés bénéficier d'un déploiement synchronisé, ont en fait été mis en œuvre séparément par les parties prenantes concernées. À titre d'exemple, nous pouvons citer le cas de la mise en œuvre de la fonctionnalité ATM 3 intitulée «espace aérien de route libre», qui nécessite en principe une action coordonnée à la fois des PSNA et des usagers de l'espace aérien. Or les auditeurs ont relevé que ces parties prenantes mettent en œuvre cette fonctionnalité dans le cadre de groupes distincts de demandes, selon des calendriers différents, ce qui a entraîné un manque d'efficience et un prolongement des périodes de mise en œuvre.

En outre, nous avons constaté que les demandes regroupées comportent de nombreux projets individuels de mise en œuvre (jusqu'à 104 dans un cas) et que leur champ d'application est étendu et couvre l'ensemble de l'éventail des fonctionnalités et sous-fonctionnalités décrit dans le projet pilote commun. Nous avons relevé que ces groupes de demandes sont certes introduits au moyen des formulaires de l'INEA, mais qu'ils présentent des informations cruciales de façon condensée. De ce fait, l'INEA n'a pas été en mesure d'examiner de façon approfondie la pertinence et l'impact des demandes, comme cela est expliqué ci-après.

1. Tous les PSNA de l'échantillon ont présenté des projets qui couvraient en réalité le renouvellement de l'intégralité de leurs systèmes de GTA, alors qu'ils déclaraient traiter une fonctionnalité spécifique du projet pilote commun. Cependant, les informations fournies à l'INEA ne permettent pas de déterminer de façon appropriée le coût correspondant à la fonctionnalité spécifiquement ciblée du projet pilote commun. Globalement, dans le contexte des appels de la période 2014‑2017, l'UE a octroyé près de 500 millions d'euros de financement en faveur de mises à jour du système de GTA, soit environ 30 % de l'ensemble des subventions accordées à ce jour.
2. Les analyses coût-efficacité (ACE), qui sont requises par les appels de l'INEA, sont présentées de façon groupée et non individuellement pour chaque proposition de projet, ce qui empêche l'INEA d'évaluer concrètement si un projet est conforme à l'analyse coûts-avantages (ACA) accompagnant le projet pilote commun. De plus, nous avons relevé que l'ACE avait, de manière généralisée, donné de faibles notes, ce qui montre que le rapport coûts-avantages des projets pour lesquels un cofinancement est demandé est nettement plus défavorable que celui figurant dans l'ACA accompagnant le projet pilote commun.
3. Nous avons relevé plusieurs cas (8 sur 17) où le contenu des projets était partiellement ou entièrement en dehors du champ d'application du projet pilote commun. Dans deux cas, les déclarations indiquaient que les projets financés soutenaient le déploiement de l'échange d'informations de vol, une fonctionnalité qui n'était pas prête à être mise en œuvre.

Nous sommes d'avis que ces faiblesses démontrent que le regroupement compromet l'objectif principal de SESAR relatif au déploiement synchronisé. Les projets ont été regroupés pour des raisons d'ordre administratif et non pour réunir plusieurs parties prenantes afin d'obtenir une synchronisation opérationnelle. De plus, il est difficile d'évaluer les propositions de façon appropriée, en raison de la taille, de l'hétérogénéité et du manque de transparence des groupes de demandes.

Le risque de conflit d'intérêts n'est pas suffisamment atténué

Le règlement financier de l'UE impose aux acteurs financiers et aux autres personnes intervenant dans l'exécution et la gestion budgétaires, l'audit ou le contrôle de ne prendre aucune mesure à l'occasion de laquelle leurs propres intérêts pourraient être en conflit avec ceux de l'Union³⁵. En outre, en vertu du règlement concernant la définition de projets communs, l'entité gestionnaire du déploiement est chargée de gérer efficacement les risques et les conflits d'intérêts³⁶.

Comme nous l'avons indiqué au point 54, les règles établies par l'INEA disposent que les demandeurs de financement en faveur de projets mettant en œuvre le projet pilote commun doivent coordonner leurs propositions avec l'entité gestionnaire du déploiement, qui examinera ensuite ces demandes de projet individuelles. Dans la pratique, l'entité gestionnaire du déploiement soutient l'élaboration des demandes, puis réunit celles-ci dans des groupes de demandes qu'elle présente à l'INEA en vue d'obtenir un financement.

L'alliance pour le déploiement de SESAR, en sa qualité d'entité gestionnaire du déploiement, est un consortium réunissant plusieurs parties prenantes de la GTA, mais pas toutes. Ses membres sont eux-mêmes des bénéficiaires de financements et détachent des agents auprès de l'entité gestionnaire du déploiement pour qu'ils réalisent les travaux de celle-ci, notamment l'examen de leurs propres projets pour vérifier leur pertinence par rapport au projet pilote commun. Nous considérons que ce cadre génère un conflit d'intérêts potentiel concernant l'affectation des fonds de l'UE. Le conflit d'intérêts potentiel n'est pas suffisamment atténué.

1. Aucun document officiel n'attribue à l'entité gestionnaire du déploiement la responsabilité de présenter des demandes groupées ni ne décrit les procédures à suivre pour ce faire. L'examen des demandes individuelles est une activité particulièrement à risque, car rien ne garantit l'indépendance du personnel de l'entité gestionnaire du déploiement qui effectue cet examen par rapport au demandeur.
2. L'entité gestionnaire du déploiement ne documente pas suffisamment les interactions avec les demandeurs lorsqu'elle constitue les groupes de demandes. En particulier, elle n'enregistre pas de façon exhaustive les contacts entretenus avec les parties prenantes concernées, les actions de suivi et leur justification. Cela limite la possibilité de suivre le processus depuis les propositions initiales de projet jusqu'à la composition définitive des groupes de demandes (voir encadré 6).
3. Pour optimiser l'affectation des fonds dans le contexte d'appels recevant un nombre excessif de demandes, l'entité gestionnaire du déploiement a conseillé aux demandeurs responsables de grands projets d'investissement de les scinder en phases, réparties sur plusieurs appels. En fonction de l'étendue des projets et de leurs phases, cette scission permet de modifier efficacement l'affectation définitive des fonds à chacun d'entre eux ou d'entre elles.
4. Dans l'appel de 2015, le retrait de plusieurs demandes après l'octroi du financement et avant la signature de la convention de subvention a amené l'INEA à redistribuer les fonds rendus ainsi disponibles. Cependant, la redistribution faisait suite à une proposition spécifique de l'entité gestionnaire du déploiement. Bien qu'il ait été accepté en dernier ressort par la Commission, ce processus manquait de critères de transparence et un nombre limité de projets en a tiré profit.

Les améliorations du système européen de GTA doivent encore être démontrées

Dans la présente section, nous avons évalué si l'intervention de l'UE contribue réellement à améliorer la performance du système européen de GTA. Nous avons analysé l'état d'avancement actuel du déploiement du projet pilote commun, en ce qui concerne à la fois les réalisations vraiment déployées dans un environnement opérationnel réel et les gains de performance apportés au système de GTA. À cet effet, nous avons évalué si la mise en œuvre du projet pilote commun est sur la bonne voie pour respecter les délais réglementaires et si des gains réels de performance sont détectés par le système de contrôle.

Le déploiement est en cours, mais le risque de retards augmente

Le projet pilote commun fixe des dates butoirs qui vont de 2018 à 2026 pour le déploiement complet de ses six fonctionnalités (voir tableau 2). Outre les délais d'achèvement, chaque convention de subvention définit les réalisations attendues des différents projets de mise en œuvre.

La planification de 30 % des composantes du projet pilote commun n'a pas encore été réalisée ou est en cours (voir encadré 7). Ces composantes concernent essentiellement les fonctionnalités ATM 4, 5 et 6, dont la mise en œuvre nécessite plusieurs technologies qui ne sont pas encore prêtes pour le déploiement. Le plan de gestion des risques du programme de déploiement recense ces risques à plusieurs reprises. Cette situation résulte en partie du manque de maturité des technologies et concepts nécessaires décrits au point 28 et peut compromettre le respect des délais arrêtés dans le projet pilote commun.

Encadré 7

Mise en œuvre du projet pilote commun

L'entité gestionnaire du déploiement contrôle la mise en œuvre du projet pilote commun. À cet effet, elle recueille et publie des informations sur les lacunes relevées à cet égard.

En juillet 2018, l'état d'avancement du déploiement du projet pilote commun, mesuré au moyen d'une unité technique appelée «lacune de mise en œuvre»³⁷, se présentait comme dans le graphique suivant:

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données transmises par l'entité gestionnaire du déploiement de SESAR, Monitoring View 2018.

Plusieurs des projets déjà lancés connaissent des retards dans leur mise en œuvre. Notre échantillon montrait que trois des six projets achevés avaient accusé des retards allant jusqu'à 12 mois par rapport à la date de fin initialement prévue³⁸. La demande de prolongation de 12 mois pour achever 18 projets, adressée à l'INEA par l'entité gestionnaire du déploiement, confirme que cette situation se produit à grande échelle³⁹.

Dans le cadre du projet pilote commun, un total de 299 projets de mise en œuvre ont été lancés à la suite des appels de 2014, 2015 et 2016. Dans son dernier rapport de contrôle de juin 2018⁴⁰, l'entité gestionnaire du déploiement annonçait que 72 de ces 299 projets étaient terminés. Nous relevons cependant que 24 de ces 72 projets ne constituent pas des solutions opérationnelles déjà déployées, mais plutôt des études, des composantes intermédiaires ou des projets liés à la sécurité.

Plusieurs problèmes empêchent un contrôle efficace du déploiement

Avec l'aide de l'entité gestionnaire du déploiement, la Commission doit contrôler le déploiement de SESAR et notamment son incidence sur les performances de la GTA. Il faudrait que des éléments probants attestent que les projets de mise en œuvre finalisés ont contribué à améliorer la performance de la GTA, en fonction des attentes définies dans le plan directeur GTA, dans l'ACA accompagnant le projet pilote commun, dans le programme de déploiement et dans la demande relative au projet.

L'INEA est chargée de contrôler l'état d'avancement de tous les projets cofinancés au titre du MIE. Sans mandat clair pour contrôler la performance, l'INEA centre toutefois son attention sur les réalisations des projets, plutôt que sur leurs résultats.

L'entité gestionnaire du déploiement est chargée de contrôler le projet pilote commun (voir point 12). Nous avons relevé que ce processus posait plusieurs problèmes.

1. Les parties prenantes opérationnelles qui déploient le projet pilote commun communiquent régulièrement à l'entité gestionnaire du déploiement des informations sur l'état d'avancement de la mise en œuvre. Or ces informations ne sont pas vérifiées de manière indépendante. En outre, seuls les destinataires de subventions de l'UE sont contractuellement tenus de fournir ces informations. Le contrôle exhaustif du projet pilote commun dépend donc des informations fournies par les autres intervenants sur une base volontaire⁴¹.
2. La mesure de l'état d'avancement de la mise en œuvre du projet pilote commun donne une vision quantitative (voir encadré 7), qui est, elle aussi, centrée sur les réalisations déployées. Elle ne porte donc pas sur l'apport de gains de performance en matière de GTA pour les parties prenantes opérationnelles ou pour le réseau pris dans son ensemble. Dans notre échantillon de projets achevés, nous avons constaté que les résultats réels en matière de performance n'étaient généralement pas mesurés⁴².
3. Le développement, par l'entité gestionnaire du déploiement, d'une méthodologie solide pour mesurer les résultats réels des projets est encore en cours, de même que la comparaison de ces résultats par rapport aux attentes initiales (présentées dans l'ACA accompagnant le projet pilote commun) et l'évaluation de leur contribution à la réalisation des objectifs définis dans les plans de performance⁴³. Tant que ces outils ne sont pas disponibles, rien ne permet de garantir que les avantages attendus se concrétiseront, notamment pour les usagers de l'espace aérien.

Compte tenu de ce qui précède, il existe encore trop peu d'éléments probants attestant que le projet pilote commun et les projets de mise en œuvre financés par l'UE contribuent à la performance de la GTA dans un environnement vraiment opérationnel. 

Conclusions et recommandations

La fragmentation de la fourniture de services de navigation aérienne et la nécessité d'assurer l'interopérabilité entre les aéroports, les PSNA, les usagers de l'espace aérien et le gestionnaire de réseau ont amené l'UE à soutenir le déploiement de nouvelles technologies et procédures opérationnelles de GTA. Depuis 2014, l'UE recourt pour ce faire à deux instruments principaux: un règlement imposant certains investissements coordonnés (les projets communs) et un financement provenant du budget de l'Union pour soutenir ces derniers. Lors de notre audit, nous avons examiné si ces instruments étaient justifiés, s'ils avaient été correctement mis en œuvre et s'ils avaient amélioré la performance du système européen de GTA.

Nous avons conclu que l'intervention de l'UE sur le plan réglementaire sous la forme de projets communs apporte une valeur ajoutée, bien que la première application de ce concept (à savoir le projet pilote commun) manque de dispositions d'exécution adéquates et comporte des fonctionnalités qui ne remplissaient pas les critères de sélection requis. Nous avons aussi constaté que les financements octroyés par l'UE en faveur de la modernisation de la GTA étaient en grande partie inutiles et que leur gestion présentait des lacunes.

Le concept de projet commun encourage les investissements coordonnés. Cependant, sa première application concrète, à savoir le projet pilote commun, inclut à tort des fonctionnalités qui n'étaient pas prêtes à être mises en œuvre et/ou qui ne nécessitaient pas un déploiement synchronisé par plusieurs parties prenantes pour produire les avantages attendus. En outre, l'absence de sanction en cas de non-respect des dispositions réglementaires a nui en partie à son efficacité (voir points 18 à 33).

La Commission devrait améliorer le ciblage des projets communs, en définissant des critères plus précis de synchronisation et en appliquant rigoureusement les critères de maturité, lorsqu'elle sélectionne les fonctionnalités appelées à être déployées de manière coordonnée. Le projet pilote commun devrait être revu en conséquence.

Quand? Fin 2021.

La Commission devrait présenter des propositions destinées à augmenter l'efficacité des projets communs en renforçant leurs mécanismes d'exécution. Pour ce faire, elle pourrait, par exemple, rendre obligatoire l'existence d'un système de modulation des redevances, applicable aux parties prenantes au sol et aéroportées, ce qui est actuellement prévu sur une base volontaire dans le règlement sur le système de tarification. Cette modulation devrait notamment inclure des redevances de navigation plus favorables pour les précurseurs dans le déploiement de projets communs.

Quand?: Fin 2020.

Le caractère nécessaire des subventions octroyées au titre du MIE pour le déploiement n'a pas été démontré de façon appropriée. De ce fait, des financements ont été accordés à des projets qui auraient été mis en place même sans le soutien de l'UE. Au départ, l'idée était que le soutien de l'UE serait nécessaire pour compenser les pertes financières dues au déploiement et pour remédier aux difficultés d'accéder à des capitaux sur les marchés financiers. Or ces facteurs n'ont guère eu d'impact. Les fonds de l'UE ont été principalement acheminés vers des parties prenantes au sol qui avaient déjà décidé d'effectuer ces investissements et qui en répercutent le coût sur les redevances facturées aux usagers de l'espace aérien dans le cadre de leurs activités régulières. De ce fait, des investisseurs perçoivent des subventions pour des actifs et amortissent aussi le coût des investissements au moyen des redevances facturées aux usagers (voir points 34 à 48).

La Commission devrait mieux cibler le soutien financier apporté par l'UE en faveur de la modernisation de la GTA.

1. Dans le cadre actuel (2014‑2020), l'aide sous la forme de subventions devrait servir uniquement:
• à tenir à jour et à contrôler le programme de déploiement, y compris les activités de coordination technique;
• à octroyer une compensation aux parties prenantes pour la rentabilité négative du déploiement de projets visant l'application de fonctionnalités essentielles qui sont prêtes à être mises en œuvre et qui nécessitent la synchronisation de plusieurs parties prenantes.

Quand? Applicable aux appels à propositions à compter de 2019.

2. À plus long terme, si le budget de l'UE continue de financer ce déploiement au delà du cadre financier actuel, la Commission devrait définir de façon appropriée les objectifs visés par ces financements, ainsi que le calendrier pour les atteindre.

Quand? Fin 2021.

D'autres lacunes dans la mise en œuvre concrète du régime de financement en ont réduit encore l'efficacité (voir points 49 à 60):

1. Dans le cadre des appels de 2014 et de 2015, une grande quantité de fonds a été accordée sans définir ni appliquer de priorités claires.
2. Bien que l'objectif principal consiste à assurer des investissements coordonnés, les projets financés par l'UE étaient regroupés en fonction de critères d'ordre administratif destinés à faciliter la gestion des subventions plutôt qu'en fonction de considérations techniques.
3. En raison du mécanisme actuel de financement, certains bénéficiaires, qui agissent en qualité d'entité gestionnaire du déploiement, sont impliqués dans l'examen de leur propre demande et peuvent exercer une influence sur l'affectation de fonds aux projets éligibles, et ce même si la Commission a le dernier mot dans la sélection des projets. Le conflit d'intérêts potentiel n'est pas suffisamment atténué.

La Commission devrait:

1. clarifier, rationaliser et systématiser les rôles et responsabilités de l'entité gestionnaire du déploiement de SESAR dans l'élaboration et la présentation des demandes de financement, de façon à atténuer également tout conflit d'intérêts potentiel;

Quand? Fin 2019.

2. s'assurer que les futurs appels à propositions exigent que les demandes présentées traduisent et soutiennent la dimension technique de la coordination, qui est le but ultime des projets communs.

Quand? Fin 2021.

Alors que le délai légal pour le déploiement du projet pilote commun comprend des échéances allant de 2018 à 2026 et que la mise en œuvre de la plupart des projets est encore en cours, nous avons observé que le retard accusé par celle-ci dans certains cas risque de compromettre le respect des exigences réglementaires, ce qui résulte en partie de l'inclusion, dans le projet pilote commun, de fonctionnalités qui ne sont pas prêtes. En outre, les gains de performance réellement obtenus en matière de GTA dans un environnement opérationnel doivent encore être démontrés (voir points 61 à 69).

La Commission devrait:

1. veiller à ce que la modernisation de la GTA soit contrôlée de façon appropriée. Les gains de performance devraient être mesurés et comparés aux attentes initiales (figurant dans l'analyse coûts-avantages accompagnant le projet pilote commun);
2. lorsque cela est possible dans le système de performance, s'assurer que les objectifs proposés tiennent compte de tous les gains de performance dont l'obtention est en cours. Cela permettrait de garantir que les usagers de l'espace aérien en bénéficient.

Quand? Dès que possible et au plus tard pour le prochain exercice de définition des objectifs (quatrième période de référence du système de performance)

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M^me Iliana Ivanova, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 5 juin 2019.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner Lehne
Président

Annexes

Annexe I

Photo 2 – Programme de déploiement

Source: Entité gestionnaire du déploiement de SESAR, https://www.sesardeploymentmanager.eu/publications/deployment-programme/

Qui est chargé de l'établir et de l'approuver?

L'entité gestionnaire du déploiement de SESAR est chargée d'élaborer, de tenir à jour et de mettre en œuvre le programme de déploiement, sous réserve de l'approbation de la Commission⁴⁵. Depuis son élaboration en décembre 2014, le programme de déploiement est actualisé au moins une fois par an par l'entité gestionnaire du déploiement.

Qui est consulté pour son élaboration?

Chaque version du programme de déploiement fait l'objet d'un processus de consultation des parties prenantes concernées. Sont consultées: des parties prenantes opérationnelles chargées de déployer des projets communs, qu'elles soient ou non membres de l'entité gestionnaire du déploiement; des parties prenantes institutionnelles clés avec lesquelles l'entité gestionnaire du déploiement a signé des accords de coopération, à savoir l'entreprise commune SESAR, l'Agence européenne de défense, le gestionnaire de réseau, la Banque européenne d'investissement et Eurocae. Le processus de consultation se déroule en plusieurs cycles au cours desquels les parties prenantes transmettent des commentaires qui sont enregistrés et auxquels l'entité gestionnaire du déploiement répond, jusqu'à l'adoption finale.

Quel est son niveau de détail?

Le projet pilote commun donne une vue d'ensemble (fonctionnalités et sous-fonctionnalités) présentant les éléments à déployer, les personnes chargées du déploiement et le calendrier de celui-ci. Afin d'en assurer la bonne compréhension par les parties prenantes opérationnelles et de faciliter leurs investissements nécessaires pour déployer les fonctionnalités visées par le projet pilote commun, le programme de déploiement a introduit une dimension supplémentaire: la notion de familles. Une famille représente un ensemble d'éléments technologiques et opérationnels homogènes, à déployer avec une portée géographique définie et dans un délai donné. Pour chaque famille, le programme de déploiement comporte des informations concernant son étendue, les parties prenantes impliquées, le calendrier de mise en œuvre, les interdépendances avec d'autres familles et les améliorations des performances attendues.

L'édition 2018 du programme de déploiement définit 48 familles, réparties dans les trois groupes suivants:

• 36 familles principales. Elles correspondent aux améliorations opérationnelles et technologiques nécessaires en vertu du règlement sur le projet pilote commun et qui relèvent du champ d'application de ce règlement;
• sept familles facilitatrices. Elles comportent des activités de mise en œuvre destinées à améliorer la performance globale de la GTA. Elles ne relèvent toutefois pas du champ d'application du projet pilote commun;
• cinq familles complémentaires. Elles correspondent aux conditions préalables aux fonctionnalités figurant dans le projet pilote commun, mais elles ne relèvent pas du champ d'application de ce dernier.

Comment le programme de déploiement est-il utilisé pour définir des priorités?

Le programme de déploiement comporte une approche de déploiement qui recense les familles nécessaires à court terme pour assurer un déploiement en temps utile de l'ensemble du programme. L'entité gestionnaire du déploiement encourage les parties prenantes opérationnelles concernées à suivre cette approche et à centrer leurs activités de déploiement sur les familles d'éléments considérées comme les plus urgentes. De plus, les appels lancés par l'INEA à compter de 2016 accordent la priorité aux propositions de projet qui soutiennent la mise en œuvre de certaines familles du programme de déploiement.

Qui contrôle l'exécution du programme de déploiement?

L'entité gestionnaire du déploiement est chargée de contrôler la mise en œuvre du programme de déploiement. Chaque année, l'entité gestionnaire du déploiement recueille des informations auprès des parties prenantes opérationnelles afin de recenser les familles qui ont déjà été déployées, ainsi que celles dont le déploiement est en cours, planifié ou à planifier. Ces parties prenantes déclarent aussi les dates d'achèvement prévues pour les familles. Ces informations permettent à l'entité gestionnaire du déploiement de quantifier les «lacunes de mise en œuvre» utilisées comme base pour mesurer l'état d'avancement de la mise en œuvre du projet pilote commun.

Notes

¹ Source: Eurostat, transport de passagers, de fret et de courrier par voie aérienne, par pays déclarant.

² Source: Eurocontrol, 2018's air traffic in a nutshell. Les statistiques concernent les vols effectués selon les règles de vol aux instruments dans la zone qui relève de la responsabilité du gestionnaire de réseau.

³ Pour une analyse détaillée, voir le rapport spécial n° 18/2017 de la Cour des comptes européenne sur le ciel unique européen.

⁴ Avant 2013, les retards avaient atteint un niveau record en 2010, essentiellement en raison de difficultés dues à l'éruption d'un volcan en Islande.

⁵ Source: Gestionnaire de réseau, 2018's air traffic in a nutshell (https://www.eurocontrol.int/news/2018-air-traffic).

⁶ Source: Eurocontrol, ATM Cost-Effectiveness 2016 Benchmarking Report. Ce montant se réfère aux recettes générées par les services de navigation aérienne porte à porte, y compris les services de route et terminaux.

⁷ Communication de la Commission au Conseil relative au projet de réalisation du système européen de nouvelle génération pour la gestion du trafic aérien (SESAR) et à la constitution de l'entreprise commune SESAR, COM(2005) 602 final.

⁸ Communication de la Commission – Mécanismes de gouvernance et d'incitation pour le déploiement de SESAR, le pilier technologique du ciel unique européen, COM(2011) 923 final.

⁹ Le règlement d'exécution (UE) n° 409/2013 de la Commission comporte tous les détails concernant la définition de projets communs et l'établissement d'un mécanisme de gouvernance et de mesures incitatives destinés à soutenir la mise en œuvre du plan directeur européen de gestion du trafic aérien.

¹⁰ De plus amples détails sur le programme de déploiement sont présentés dans l'annexe I.

¹¹ Règlement d'exécution (UE) n° 716/2014 de la Commission sur la mise en place du projet pilote commun de soutien à la mise en œuvre du plan directeur européen de gestion du trafic aérien.

¹² Règlement (UE) n° 1315/2013 du Parlement européen et du Conseil sur les orientations de l'Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport.

¹³ Règlement (UE) n° 1316/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant le mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

¹⁴ Normalement, les appels à propositions sont lancés une fois par an. Certaines années, des appels spécifiques ont été lancés pour l'enveloppe allouée à la cohésion et pour une combinaison du MIE avec d'autres mécanismes financiers.

¹⁵ En tout, les 17 projets sélectionnés ont perçu environ 229 millions d'euros de financement au titre du MIE.

¹⁶ Règlement d'exécution (UE) n° 409/2013 de la Commission.

¹⁷ Article 16 du règlement d'exécution (UE) n° 391/2013 de la Commission établissant un système commun de tarification. Ce règlement énonce les règles en vertu desquelles les PSNA et les autres parties prenantes au sol peuvent facturer aux usagers de l'espace aérien les coûts pour la fourniture de services de navigation aérienne.

¹⁸ Dans le cadre du ciel unique européen (CUE), le plan directeur de gestion du trafic aérien en Europe est le principal outil de planification pour définir les priorités en matière de modernisation de la GTA. Le plan directeur est une feuille de route en constante évolution qui établit le cadre pour les activités de développement menées par l'entreprise commune SESAR également dans la perspective des activités de déploiement que toutes les parties prenantes opérationnelles doivent réaliser. Dans le plan directeur, on entend par «modification opérationnelle essentielle» une modification opérationnelle dans le domaine de la GTA qui entraîne, pour les parties prenantes opérationnelles, des améliorations significatives des performances du réseau.

¹⁹ Article 4 du règlement d'exécution (UE) n° 409/2013 de la Commission.

²⁰ Les parties prenantes mentionnées ne sont pas toutes affectées, étant donné que le projet pilote commun définit aussi un champ d'application géographique.

²¹ Chaque fonctionnalité ATM peut être subdivisée en plusieurs sous-fonctionnalités. La date butoir du déploiement peut différer pour chacune d'entre elles.

²² Entité gestionnaire du déploiement de SESAR, Risk Management Plan of the DP, éditions 2015 à 2018.

²³ Article 4, paragraphe 5, du règlement d'exécution (UE) n° 409/2013 de la Commission.

²⁴ Considérant 2 et article 3 du règlement (UE) n° 1316/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant le mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

²⁵ Considérant 20 du règlement d'exécution (UE) n° 409/2013 de la Commission.

²⁶ COM(2011) 923 final.

²⁷ Le système de performance applicable aux parties prenantes au sol définit dans différents domaines de performance des objectifs contraignants et des sanctions financières pour certains cas de non-respect de ceux-ci.

²⁸ Les parties prenantes au sol qui fournissent des services de navigation aérienne exercent leurs activités dans un cadre réglementaire qui les autorise à recouvrer les coûts de leurs investissements auprès des usagers, moyennant la perception de redevances de navigation aérienne.

²⁹ Règlement d'exécution (UE) n° 409/2013 de la Commission sur les projets communs, ainsi que règlements (UE) n^os 1315/2013 et 1316/2013 du Parlement européen et du Conseil, respectivement, sur le réseau transeuropéen de transport et sur le mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

³⁰ Article 6, paragraphes 3 et 4, du règlement d'exécution (UE) n° 391/2013 de la Commission.

³¹ Dans sa proposition de projet pilote commun de 2013, l'entreprise commune SESAR reconnaît que le transfert des coûts et avantages des PSNA vers les usagers de l'espace aérien devrait être envisagé dans le contexte de la deuxième période de référence (2015‑2019) et au delà.

³² Une observation similaire est formulée à l'égard du gestionnaire de réseau, qui dispose de son propre plan de performance et doit aussi respecter le système de tarification de l'UE, ainsi qu'à l'égard de l'aéroport figurant parmi les parties prenantes de l'échantillon, qui n'est pas soumis au système de tarification, mais est également lié par un contrat national de régulation économique qui inclut une partie du projet cofinancé par l'UE.

³³ À compter de 2016, le programme de déploiement définit les familles suivantes: principales, complémentaires et facilitatrices. Comme cela est indiqué de façon détaillée à l'annexe I, les familles complémentaires ne font pas partie du projet pilote commun, mais constituent des conditions préalables à ce dernier. Les familles facilitatrices sont considérées comme bénéfiques, mais elles ne sont pas nécessaires pour le projet pilote commun. Les appels de 2016 et de 2017 accordent la priorité, respectivement, aux familles 2.5.2 (facilitatrices) ainsi que 6.1.1, 6.1.3 et 6.1.4 (complémentaires).

³⁴ Convention-cadre de partenariat, annexe 1, partie B1.

³⁵ Article 61 du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil relatif aux règles financières applicables au budget général de l'Union.

³⁶ Article 9, paragraphe 2, point d), du règlement d'exécution (UE) n° 409/2013 de la Commission.

³⁷ La «lacune de mise en œuvre» est la plus petite unité des activités de mise en œuvre du projet pilote commun. Elle correspond à la combinaison d'un élément technique/opérationnel (par exemple une famille du programme de déploiement) et d'un élément géographique (par exemple un aéroport ou un pays). Au besoin, le second élément est remplacé par une partie prenante (par exemple le gestionnaire de réseau) ou par un groupe de parties prenantes (par exemple les usagers de l'espace aérien). Étant donné qu'il est compliqué de fournir un pourcentage précis ou des niveaux d'équipement de flotte aérienne, les lacunes dans le domaine aéroporté ne sont pas mesurées pour toutes les familles du programme de déploiement concernées et sont communiquées indépendamment du contrôle des lacunes au sol.

³⁸ Ces retards étaient dus à des procédures d'adjudication plus longues que prévu ou à des difficultés rencontrées par les contractants pour respecter les délais convenus en raison de la complexité technique des éléments livrables.

³⁹ En novembre 2018, l'entité gestionnaire du déploiement a demandé à l'INEA de modifier la convention de subvention spécifique de l'un des groupes de demandes de l'appel de 2015, afin que la durée de 18 des 51 projets de mise en œuvre (35 %) de ce groupe soit prolongée de 12 mois, à savoir jusqu'à la fin de 2019.

⁴⁰ Entité gestionnaire du déploiement de SESAR, DP Execution Progress Report, juin 2018. Le nombre de projets lancés et terminés évolue de façon dynamique. En février 2019, l'entité gestionnaire du déploiement a présenté 105 projets achevés sur les 348 lancés.

⁴¹ Le plan de gestion des risques du programme de déploiement 2018 fait état de l'existence d'un risque très élevé parce que l'exécution du projet pilote commun ne relève pas de la convention-cadre de partenariat relative au déploiement de SESAR.

⁴² Parmi les six projets de l'échantillon, nous avons relevé une exception où une amélioration réelle a été mesurée, mais pas monétisée.

⁴³ Plans de performance obligatoires en vertu du règlement sur le système de performance pour les services de navigation aérienne (règlement d'exécution (UE) n° 390/2013 de la Commission).

⁴⁴ Article 11, paragraphe 1, du règlement d'exécution (UE) n° 409/2013 de la Commission.

⁴⁵ Article 12, paragraphe 1, du règlement d'exécution (UE) n° 409/2013 de la Commission.

Abréviations, sigles et acronymes

ACA – Analyse coûts-avantages

CCP – Convention-cadre de partenariat

CUE ou SES – Ciel unique européen (Single European Sky)

EC SESAR – Entreprise commune SESAR

Eurocae – Organisation européenne pour l'équipement de l'aviation civile (European Organisation for Civil Aviation Equipment)

Eurocontrol – Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne

GCTA ou ATFM – Gestion des courants de trafic aérien (Air Traffic Flow Management)

GTA ou ATM – Gestion du trafic aérien (Air Traffic Management)

IFR – Règles de vol aux instruments (Instrument Flight Rules)

INEA – Agence exécutive pour l'innovation et les réseaux

MIE – Mécanisme pour l'interconnexion en Europe

OACI – Organisation de l'aviation civile internationale

PCP – Projet pilote commun (Pilot Common Project)

PSNA – Prestataire de services de navigation aérienne

R&D – Recherche et développement

RTE-T – Réseau(x) transeuropéen(s) de transport

SDA – Alliance pour le déploiement de SESAR (SESAR Deployment Alliance)

SESAR – Recherche sur la gestion du trafic aérien dans le ciel unique européen (Single European Sky ATM Research)

Glossaire

Agence exécutive pour l'innovation et les réseaux (INEA) – Agence européenne créée en 2014 par la Commission européenne pour gérer la mise en œuvre sur les plans technique et financier de certains programmes de l'UE, dont le mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

Alliance pour le déploiement de SESAR – L'alliance pour le déploiement de SESAR a été établie sous la forme d'un consortium de parties prenantes, initialement sans statut juridique, régi par les dispositions de la convention-cadre de partenariat et par une convention de coopération interne. En janvier 2018, l'alliance pour le déploiement de SESAR est devenue une association internationale à but non lucratif. Elle agit en qualité d'entité gestionnaire du déploiement de SESAR pour la période 2014‑2020.

Analyse coût-efficacité – Dans le contexte général des appels à propositions au titre du MIE, une analyse coût-efficacité (ACE) vise à recenser les projets qui, pour un niveau donné de réalisations (par exemple le respect d'une certaine norme), réduisent au minimum la valeur actualisée nette des coûts. En ce qui concerne les projets liés au projet pilote commun, l'entité gestionnaire du déploiement élabore des analyses coût-efficacité afin d'effectuer une comparaison entre le rapport coûts-avantages du projet demandeur et ce même rapport dans le projet pilote commun pris dans son ensemble. Si un projet se voit attribuer la note 1 lors de l'analyse coût-efficacité, cela signifie que son rapport coûts-avantages est parfaitement conforme aux attentes du projet pilote commun.

Contrôle de la circulation aérienne – Service assuré dans le but de permettre une séparation sûre entre les aéronefs et de régulariser la circulation aérienne.

Contrôleur de la circulation aérienne – Personne autorisée à assurer des services de contrôle de la circulation aérienne.

Déploiement de SESAR – Activités et processus relatifs à l'industrialisation et à la mise en œuvre des fonctionnalités ATM définies dans le plan directeur GTA.

Entité gestionnaire du déploiement de SESAR – Fonction créée dans le règlement d'exécution (UE) n° 409/2013 de la Commission et formalisée dans une convention-cadre de partenariat. Ses tâches essentielles sont les suivantes: élaborer, proposer, tenir à jour et mettre en œuvre le programme de déploiement; associer au processus les parties prenantes opérationnelles qui doivent mettre en œuvre des projets communs; garantir une synchronisation optimale et une coordination globale des projets de mise en œuvre et des investissements qui y sont liés.

Entreprise commune SESAR (EC SESAR) – Partenariat public-privé constitué pour gérer les activités relevant de la phase de développement du projet SESAR. L'entreprise commune SESAR a pour objet d'encourager la modernisation du système de gestion du trafic aérien européen en coordonnant et en concentrant tous les efforts de recherche et de développement pertinents déployés dans l'UE. Elle est responsable de l'exécution du plan directeur GTA européen.

Espace aérien de route libre – Espace aérien spécifique à l'intérieur duquel les usagers peuvent planifier une route librement entre un point d'entrée et un point de sortie définis. En fonction des disponibilités de l'espace aérien, la route peut être planifiée directement d'un point de cheminement à un autre ou passer par un point de cheminement intermédiaire (publié ou non), sans se référer au réseau de routes ATS. À l'intérieur de cet espace aérien, les vols restent soumis au contrôle du trafic aérien.

Eurocontrol – Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne: organisation intergouvernementale fondée en 1960 afin d'encourager des activités liées au trafic aérien sûres, efficaces et respectueuses de l'environnement dans l'ensemble de la région Europe. Parmi d'autres rôles, Eurocontrol exerce les fonctions de gestionnaire de réseau et assiste la Commission et l'organe d'évaluation des performances dans la mise en œuvre des systèmes de performance et de tarification.

Fonctionnalité ATM – Groupe de fonctions ou services ATM opérationnels relatifs à la gestion des trajectoires, de l'espace aérien et des mouvements au sol ou au partage d'information avec les environnements opérationnels en route, en approche, aux aéroports ou de réseau.

Gestion des courants de trafic aérien – Fonction mise en place dans le but d'assurer un écoulement en toute sécurité, ordonné et rapide du trafic aérien. Elle consiste en un ensemble de règles et procédures conçues pour obtenir une utilisation optimale de la capacité de contrôle du trafic aérien disponible et pour veiller à ce que le volume de trafic soit compatible avec les capacités déclarées par les prestataires de services de navigation aérienne appropriés.

Gestion du trafic aérien (GTA ou ATM, Air Traffic Management) – Regroupement des fonctions embarquées et au sol (services de circulation aérienne, gestion de l'espace aérien et gestion des courants de trafic aérien) requises pour assurer le mouvement sûr et efficace des aéronefs durant toutes les phases d'exploitation.

Gestionnaire de réseau – Rôle créé par la Commission européenne en 2011, afin d'exercer des fonctions essentielles au niveau supranational (réseau): la gestion centrale des courants de trafic aérien, la coordination de l'utilisation de ressources limitées et la conception du réseau de routes européen. Le rôle de gestionnaire de réseau est attribué à Eurocontrol jusqu'à la fin de 2019.

Interopérabilité – Ensemble de propriétés fonctionnelles, techniques et opérationnelles que doivent posséder les systèmes et les composants du réseau européen de GTA ainsi que les procédures relatives à son exploitation, afin d'assurer l'exploitation sûre, efficace et sans interruption de ce réseau. L'interopérabilité est réalisée en mettant les systèmes et les composants en conformité avec les exigences essentielles.

Mécanisme pour l'interconnexion en Europe – Instrument de financement qui octroie un concours financier de l'UE aux réseaux transeuropéens afin de soutenir des projets d'intérêt commun réalisés dans le secteur des infrastructures de transport, des télécommunications et de l'énergie et de tirer parti des synergies potentielles entre ces secteurs. Outre des subventions, le MIE propose des instruments novateurs tels que des garanties ou des emprunts obligataires pour le financement de projets.

Plan directeur GTA européen ou plan directeur ATM européen – Le principal outil de planification pour définir les priorités en matière de modernisation de la GTA, comme convenu par les parties prenantes de la GTA. Le plan directeur est une feuille de route en constante évolution qui établit le cadre pour les activités de développement menées par l'entreprise commune SESAR également dans la perspective des activités de déploiement que toutes les parties prenantes opérationnelles doivent réaliser.

Prestataire de services de navigation aérienne (PSNA) – Toute entité publique ou privée fournissant des services de navigation aérienne pour la circulation aérienne générale.

Projet pilote commun – Le premier projet commun de soutien à la mise en œuvre du plan directeur GTA européen. Il distingue six fonctionnalités ATM et a été adopté sous la forme du règlement d'exécution (UE) n° 716/2014 de la Commission.

Projets communs – Les règlements de l'UE prévoient le déploiement d'un ensemble de fonctionnalités ATM en temps voulu et de manière coordonnée et synchronisée, pour réaliser les modifications opérationnelles essentielles. Les travaux exécutés dans le cadre des projets communs recensent les fonctionnalités ATM qui ont atteint le niveau d'industrialisation approprié et sont donc prêtes à être mises en œuvre, et qui nécessitent un déploiement synchronisé.

Recherche sur la gestion du trafic aérien dans le ciel unique européen (SESAR – Single European Sky ATM Research) – Projet qui vise à améliorer les performances de gestion du trafic aérien en modernisant et en harmonisant les systèmes de GTA grâce à la définition, au développement, à la validation et au déploiement de solutions de GTA innovantes sur le plan technologique et opérationnel.

Retard ATFM en route – Indicateur de performance clé concernant la capacité et correspondant au nombre moyen de minutes de retard ATFM en route par vol imputable aux services de navigation aérienne. Cet indicateur est exprimé par la différence entre l'heure estimée de décollage demandée par l'exploitant de l'aéronef dans le dernier plan de vol soumis et l'heure de décollage calculée et attribuée par le gestionnaire de réseau.

Services de navigation aérienne – Services de la circulation aérienne (essentiellement le contrôle de la circulation aérienne); services de communication, de navigation et de surveillance; services météorologiques; ainsi que services d'information aéronautique.

Systèmes de performance et de tarification – Le système de performance fixe des objectifs contraignants pour les prestataires de services de navigation aérienne (PSNA) dans les domaines de performance clés que sont la sécurité, l'environnement, la capacité d'espace aérien et l'efficacité économique. Le système de tarification fixe les règles de calcul des taux unitaires imputables aux usagers de l'espace aérien pour la fourniture de services de navigation aérienne.

Usagers de l'espace aérien – Exploitants d'aéronefs, qu'ils soient civils (compagnies aériennes commerciales et aviation générale) ou militaires.

Réponses de la Commission

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=50455

Calendrier

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=50505

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre II (Investissements en faveur de la cohésion, de la croissance et de l'inclusion), présidée par M^me Iliana Ivanova, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. George Pufan, Membre de la Cour, assisté de: M. Patrick Weldon, chef de cabinet et M. Mircea Radulescu, attaché de cabinet; M. Pietro Puricella, manager principal; M. Afonso Malheiro, chef de mission; ainsi que M. Luis De La Fuente Layos, M. Romuald Kayibanda, M. David Boothby et M^me Maria Pia Brizzi, auditeurs.

De gauche à droite: Patrick Weldon, Luis De La Fuente Layos, Romuald Kayibanda, Pietro Puricella, Afonso Malheiro, Maria Pia Brizzi, George Pufan, Mircea Radulescu.

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