EU's lovgivning om moderniseringen af lufttrafikstyringen har givet merværdi - men finansieringen var i overvejende grad unødvendig

Resumé

En sikker og effektiv afvikling af de rekordstore mængder lufttrafik i Europa kræver et solidt system til lufttrafikstyring. Lufttrafikstyringen er traditionelt blevet udviklet og udøvet på nationalt plan af landespecifikke luftfartstjenesteudøvere. De risici, der er forbundet med de forskellige luftfartstjenesteudøveres sameksistens, og behovet for at sikre interoperabilitet mellem dem og lufthavnene, luftrumsbrugerne og netadministratoren (Eurocontrol) fik EU til at inkludere et projekt vedrørende teknologisk harmonisering og modernisering - SESAR - i sin overordnede politik for det fælles europæiske luftrum. EU har i alt afsat 3,8 milliarder euro til SESAR mellem 2005 og 2020.

Efter at have støttet SESAR's definitions- og udviklingsfase udvidede EU i 2014 sit tiltag til at omfatte den faktiske implementering af nye teknologier og operationelle procedurer til lufttrafikstyring. EU's tiltag består hovedsagelig af en forordning, der pålægger de berørte parter at foretage visse koordinerede investeringer (kendt som fælles projekter), og EU-budgettets finansiering til at støtte dem beløb sig til ca. 1,6 milliarder euro mellem 2014 og 2017.

I vores særberetning nr. 18/2017 om det fælles europæiske luftrum rapporterede vi om SESAR's definitions- og udviklingsfase. I forbindelse med denne revision undersøgte vi SESAR's tredje fase vedrørende implementeringen af projekter, der skal modernisere lufttrafikstyringen. Vi undersøgte, om EU's tiltag var udformet, så det adresserede behovene på en hensigtsmæssig måde og rettede sig mod de projekter, der havde størst behov for støtte, og om det blev gennemført korrekt og gav merværdi til lufttrafikstyringen i EU.

Vi besøgte enheder, der er involveret i ledelse vedrørende SESAR: Europa-Kommissionen, SESAR-fællesforetagendet, SESAR Deployment Alliance, som er implementeringsforvalter, Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk og Det Europæiske Forsvarsagentur. Vi undersøgte også en stikprøve på 17 EU-medfinansierede projekter, der blev gennemført af lufthavne, luftfartstjenesteudøvere, luftrumsbrugere og Eurocontrol.

Vi konstaterede, at konceptet om fælles projekter fremmer koordinerede investeringer. Det første konkrete projekt - Pilot Common Project - omfattede imidlertid uberettiget en række funktionaliteter, der ikke var modne og/eller ikke krævede synkron implementering af flere interessenter for at give de ønskede fordele. Manglen på sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse undergraver endvidere delvis projektets effektivitet.

Vi gennemgik cost-benefit-analysen vedrørende Pilot Common Project og konstaterede, at den var fejlbehæftet, fordi den ikke tog hensyn til de afgifter, som luftfartstjenesteudøvere opkræver til dækning af deres investeringsomkostninger. Dette førte til en risiko for, at EU-midler blev investeret i projekter, som også ville være blevet finansieret uden EU-støtte.

Svagheder i gennemførelsen af finansieringsordningen reducerede dens effektivitet yderligere.

1. Betydelige midler blev tildelt uden tilstrækkelig prioritering.
2. De EU-finansierede projekter blev grupperet efter administrative kriterier for at lette tilskudsforvaltningen snarere end ud fra tekniske betragtninger.
3. Den nuværende finansieringsmekanisme indebærer, at nogle støttemodtagere deltager i screeningen af deres egne ansøgninger, hvilket giver dem mulighed for at påvirke finansieringen af de støtteberettigede projekter. Den potentielle interessekonflikt er ikke blevet afbødet tilstrækkeligt.

De lovbestemte tidsfrister for implementeringen af Pilot Common Project ligger fra 2018 og 2026, og gennemførelsen af de fleste projekter er stadig i gang, men den forsinkede gennemførelse af nogle projekter skaber en risiko for, at de lovgivningsmæssige krav ikke overholdes. Desuden er der endnu ikke påvist faktiske præstationsfordele vedrørende lufttrafikstyring i et operationelt miljø.

Vi anbefaler, at Kommissionen:

1. forbedrer de fælles projekters fokus
2. fremmer de fælles projekters effektivitet
3. gennemgår EU's finansielle støtte til moderniseringen af lufttrafikstyringen
4. evaluerer og formaliserer udarbejdelsen og indsendelsen af ansøgninger om finansiering
5. sikrer, at der foretages passende overvågning af de præstationsfordele, der opnås ved moderniseringen af lufttrafikstyringen.

Indledning

Mængden af lufttrafik er rekordstor, men infrastrukturen er fragmenteret

Lufttransporten er vigtig for de europæiske industriers og tjenesters konkurrenceevne og er et væsentligt element i EU's indre marked. Den muliggør personers og varers mobilitet i og uden for EU, samtidig med at den fremmer økonomisk vækst, beskæftigelse og handel. Omkring 1 milliard passagerer og 16 millioner ton gods ankom til eller afgik fra EU-lufthavne i 2017¹. I 2018 nåede lufttrafikken i Europa et rekordhøjt antal på 11 millioner flyvninger, i gennemsnit ca. 30 000 pr. dag. På spidstrafikdage var der op til 37 000 flyvninger i det europæiske luftrum².

En sikker og effektiv afvikling af så store trafikmængder kræver et solidt system til lufttrafikstyring (ATM). Lufttrafikstyringen omfatter både jordbaserede interessenter (luftfartstjenesteudøvere, meteorologiske informationstjenester, lufthavne og netadministratoren) og luftbårne interessenter (primært kommercielle luftfartsselskaber, men også aktører inden for forretningsflyvning, almenflyvning og militærflyvning). Lufttrafikstyringen sikrer afstand mellem luftfartøjer med det formål at opnå en sikker, effektiv og hurtig afvikling af lufttrafikken og giver samtidig luftfartsinformation til luftrumsbrugerne (f.eks. navigationshjælp eller vejroplysninger).

Billede 1 - Sikring af afstand mellem luftfartøjer

© Eurocontrol.

I Europa er lufttrafikstyringen traditionelt blevet udviklet og udøvet på nationalt plan af landespecifikke luftfartstjenesteudøvere. Det betyder, at internationale flyvninger successivt hører under forskellige luftfartstjenesteudøveres ansvar, efterhånden som luftfartøjerne bevæger sig fra ét lands luftrum til et andet. Denne fragmentering af luftrumsstyringen er blevet identificeret som en central begrænsende faktor for det europæiske ATM-systems præstationer, især med hensyn til kapacitet og omkostningseffektivitet³.

ATM-systemet sørger for sikker håndtering af et rekordstort antal flyvninger, men det kan ikke altid imødekomme hele efterspørgslen fra luftrumsbrugerne. Forsinkelserne er blevet større, efterhånden som lufttrafikken er vokset, især siden 2013⁴. I 2018 var de 11 millioner flyvninger i gennemsnit udsat for en overflyvningsforsinkelse på 1,73 minutter⁵, der kunne tilskrives ATM-systemet og skyldtes kapacitetsbegrænsninger af forskellig art (jf. figur 1). Rapporteringen af en gennemsnitlig forsinkelse dækker over betydelige forstyrrelser af den normale drift, især på spidstrafikdage om sommeren.

Kilde: Eurocontrol.

Den europæiske lufttrafikstyring finansieres af luftfartøjsoperatørerne, kendt som luftrumsbrugerne, der afkræves betaling for de tjenester, de modtager, baseret på luftfartøjstypen og den afstand, der tilbagelægges inden for hver enkelt luftfartstjenesteudøvers ansvarsområde i henhold til den planlagte bane. I 2016 betalte de ca. 9 milliarder euro for disse tjenesteydelser⁶, lidt over 900 euro pr. flyvning i gennemsnit.

Politikken for det fælles europæiske luftrum og SESAR: EU's reaktion på ineffektivitet i lufttrafikstyringen

Formålet med politikken for det fælles europæiske luftrum (SES) er at forbedre præstationerne generelt inden for lufttrafikstyring for derigennem at tilgodese alle luftrumsbrugeres behov. Politikken blev lanceret i 2004, og med henblik på dens gennemførelse er der etableret et regelsæt, der omfatter fælles regler om ATM-sikkerhed, om udøvelsen af ATM-tjenester, om luftrumsstyring og om interoperabilitet inden for nettet.

Regelsættet suppleres af et program for teknologisk modernisering kendt som "SESAR-projektet" (ATM-forskning i det fælles europæiske luftrum). SESAR har til formål at harmonisere og modernisere ATM-systemer og -procedurer i Europa ved at fremme en koordineret definering, udvikling og implementering af en række teknologier og operationelle koncepter. SESAR blev opdelt i en definitionsfase (for udarbejdelse af den europæiske ATM-masterplan for modernisering), en udviklingsfase (for etablering af de nødvendige teknologiske baser) og en implementeringsfase (for installering af de nye systemer og procedurer i det operationelle miljø). EU har støttet SESAR finansielt siden begyndelsen, jf. tabel 1.

Tabel 1 - EU's finansielle støtte til SESAR-projektet

Kilde: Revisionsretten. Beløbene for perioden 2014-2020 er foreløbige.

I vores særberetning nr. 18/2017 "Det fælles europæiske luftrum: En ændret kultur, men ikke et fælles luftrum" behandlede vi centrale lovgivningselementer i politikken for det fælles europæiske luftrum såvel som SESAR-projektets definitions- og udviklingsfase (2005-2013). Vi konkluderede, at initiativet adresserede et klart behov og havde ført til en stærkere effektivitetskultur inden for lufttrafikstyring. Den europæiske luftrumsstyring var dog stadig fragmenteret, og det fælles europæiske luftrum som koncept var endnu ikke en realitet. Vores daværende revision omfattede ikke implementeringsfasen, eftersom den først lige var begyndt.

SESAR's implementeringsfase

Da SESAR blev lanceret i 2005, var EU's deltagelse begrænset til definition og udvikling: Både ledelsen og finansieringen af implementeringsfasen skulle varetages af de industrielle interessenter⁷.

Situationen udviklede sig dog over tid. I 2011 vurderede Kommissionen, at der "kun [vil] kunne opnås et effektivt bidrag til opfyldelse af SES-præstationsmålene, hvis implementeringen foregår rettidigt, synkroniseret, koordineret og er fuldt ud integreret i SES-rammen"⁸. Kommissionen fastslog sammen med medlemsstaterne, at EU-tiltag ville blive nødvendige for at fremme implementeringen af de nye teknologier, der blev udviklet i de første to faser af SESAR. Indsatsen skulle navnlig adressere det fænomen, at "den, der afventer længst, opnår den største fordel", som får interessenter til at udskyde deres investeringer, fordi fordelene først opnås, når alle interessenter har monteret det pågældende udstyr. Endvidere besluttede Kommissionen at afsætte offentlige midler til at kompensere interessenter for finansielle tab i forbindelse med implementeringen. Sådanne tab kunne forventes på militære og statslige luftfartøjer samt inden for almen- og forretningsflyvning.

Med henblik på at adressere de beskrevne behov - og efter høring af samtlige interessenter, herunder medlemsstaterne og andre SES-enheder - baserede Kommissionen SESAR's implementeringsfase på konceptet om "fælles projekter"⁹, som kræver, at en række interessenter inden for et bestemt tidsrum foretager koordineret implementering af et specifikt sæt ATM-funktionaliteter (jf. tekstboks 1). Rækkefølgen af specifikke implementeringstrin fastsættes i et implementeringsprogram¹⁰.

Implementeringen har tre ledelsesniveauer:

1. et politisk niveau: Europa-Kommissionen er primært ansvarlig for at vedtage fælles projekter, vælge implementeringsforvalteren, godkende implementeringsprogrammet og forvalte EU-midlerne til implementeringen (med støtte fra Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk - INEA). Pilot Common Project¹¹ (PCP) er det første og hidtil eneste fælles projekt, Kommissionen har vedtaget
2. et forvaltningsniveau: Rollen som implementeringsforvalter gives ikke til en fysisk person, men til et konsortium af interessenter (jf. tekstboks 2). Implementeringsforvalteren er primært ansvarlig for at udarbejde, gennemføre og overvåge implementeringsprogrammet og for at samle de operationelle interessenter, som pålægges at gennemføre fælles projekter
3. et gennemførelsesniveau: De operationelle interessenter er ansvarlige for at gennemføre projekter i overensstemmelse med implementeringsprogrammet.

EU-finansiering til SESAR's implementeringsfase

I 2013 identificerede retningslinjerne for det transeuropæiske transportnet¹² SESAR som et prioriteret projekt af fælles interesse, og Connecting Europe-faciliteten (CEF)¹³ øremærkede et samlet rammebeløb på 3 milliarder euro til at støtte det i perioden 2014-2020. Finansieringsrammen blev senere reduceret til 2,5 milliarder euro, efter at oprettelsen af Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer nødvendiggjorde en omfordeling af EU-budgettet. Midlerne forvaltes direkte af Kommissionen og dens Forvaltningsorgan for Innovation og Netværk (INEA). De dækker henholdsvis 20 % og 50 % af de støtteberettigede omkostninger til investeringer i luften og på jorden. I samhørighedsmedlemsstaterne er finansieringssatsen op til 85 % for samtlige støtteberettigede omkostninger.

Midlerne er primært beregnet til PCP-relaterede gennemførelsesprojekter, men også andre ATM-projekter er støtteberettigede. Mellem 2014 og 2017 gennemførte INEA syv indkaldelser af forslag¹⁴, som resulterede i tildeling af ca. 1,6 milliarder euro i støtte til 414 projekter og koordineringsaktiviteter.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

I forbindelse med denne revision vurderede vi, hvor godt Kommissionen havde forvaltet implementeringen af SESAR fra 2011, og hvordan implementeringen hjalp den med at opfylde målene for dens politik for det fælles europæiske luftrum. Vi så på EU's deltagelse i SESAR's implementeringsfase med etablering af et regelsæt og ydelse af finansiel støtte og undersøgte:

1. om den var berettiget i kraft af EU-merværdi, og om den var godt udformet
2. om den fandt sted på en sådan måde, at der var tale om en produktiv anvendelse af EU-midler
3. om den havde bidraget til at forbedre præstationerne inden for europæisk lufttrafikstyring.

Vi besøgte enheder, der er involveret i ledelse vedrørende SESAR: Europa-Kommissionen, SESAR-fællesforetagendet, SESAR Deployment Alliance, som er implementeringsforvalter, INEA og Det Europæiske Forsvarsagentur, samt en række interessenter, herunder lufthavne, luftfartstjenesteudøvere, luftrumsbrugere og Eurocontrol. Vi besøgte også Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO), hvor vi undersøgte den rolle, som EU og SESAR-projektet spiller i forbindelse med fastsættelsen af internationale ATM-standarder, og den canadiske luftfartstjenesteudøver ("Nav Canada") for at få en bedre forståelse af, hvordan lufttrafikstyring udøves i en anden regional kontekst.

Vi gennemgik den ansøgnings- og udvælgelsesproces, der førte til tildelingen af ca. 1,3 milliarder euro i forbindelse med indkaldelserne af forslag vedrørende CEF i 2014-2016. Vi analyserede også en stikprøve på 17 EU-medfinansierede projekter¹⁵, der var udvalgt, så vi dækkede både projekter til gennemførelse af Pilot Common Project og andre projekter, der bidrager til gennemførelsen af det fælles europæiske luftrum. Vi vurderede behovet for de undersøgte projekter og for deres EU-finansiering, deres forbindelser til den europæiske ATM-masterplan og til Pilot Common Project samt de enkelte projekters hidtidige output og deres indvirkning på præstationerne inden for europæisk lufttrafikstyring.

Bemærkninger

EU's lovgivning vedrørende moderniseringen af lufttrafikstyringen har givet merværdi trods en række mangler

Vi vurderede, om EU's lovgivning vedrørende ATM-moderniseringen tilfører merværdi. Vi undersøgte navnlig, om der er behov for koordinering på EU-niveau, om der findes effektive håndhævelsesværktøjer, og om PCP adresserer væsentlige operationelle ændringer, som er klar til gennemførelse og forudsætter en synkron implementering.

ATM-moderniseringen har gavn af koordineringen på EU-niveau

Vi vurderede, om tiltagene på EU-niveau med hensyn til at koordinere implementeringen af nye ATM-teknologier eller operationelle procedurer:

1. modvirker virkningerne af den fragmenterede levering af luftfartstjenester
2. sikrer interoperabilitet mellem lufthavne, luftfartstjenesteudøvere, luftrumsbrugere og netadministratoren.

I 2013 vedtog Kommissionen en forordning, der definerede konceptet om fælles projekter¹⁶. Ved at sikre, at en funktion implementeres af et bestemt antal interessenter inden en bestemt dato, fremmer fælles projekter en koordineret indsats og imødegår det fænomen, at "den, der afventer længst, opnår den største fordel", som tidligere har hindret teknologisk ATM-modernisering. En koordineret indsats fremmer også en netbaseret tilgang til lufttrafikstyring, der kan mindske fragmenteringen.

Manglen på sanktioner for manglende overholdelse mindsker lovgivningens potentielle effektivitet

Det vil ikke lykkes at fjerne fordelen ved at afvente længst og at sikre rettidig gennemførelse af de fælles projekter, hvis lovgivningen ikke bliver fulgt. Lovgivningen bør omfatte mekanismer til sikring af overholdelse, som er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning.

Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 409/2013 definerer de fælles projekters formål og indhold såvel som regler for deres udarbejdelse, vedtagelse, gennemførelse og overvågning. Den indeholder imidlertid ingen specifikke håndhævelsesmekanismer. Ud over den traktatbrudsprocedure, som i henhold til EU-traktaterne kan anvendes over for medlemsstaterne - men først kan indledes, når et tilfælde af manglende overholdelse er opdaget - har Kommissionen ingen beføjelser til at pålægge sanktioner for manglende overholdelse, f.eks. for at sikre, at interessenterne implementerer de krævede funktionaliteter inden fristen. Manglen på tilstrækkelige håndhævelsesmekanismer reducerer effektiviteten af EU's lovgivning.

Dette problem forværres af, at nogle af de nationale tilsynsmyndigheder, som er ansvarlige for tilsynet med luftfartstjenesteudøverne, ikke er fuldstændig uafhængige og ikke har tilstrækkelige ressourcer. I forbindelse med det fælles europæiske luftrum er de nationale tilsynsmyndigheder ansvarlige for certificering af og tilsyn med de nationale luftfartstjenesteudøvere samt for udarbejdelsen og overvågningen af deres præstationsplaner og -mål. I vores særberetning nr. 18/2017 bemærkede vi, at nogle nationale tilsynsmyndigheder mangler ressourcer og ikke er fuldstændig uafhængige af de luftfartstjenesteudøvere, som de fører tilsyn med. Dette forværrer problemet med de utilstrækkelige håndhævelsesmekanismer.

Et system med modulering af afgifter er allerede fastsat i forordningen om afgiftsordningen med det udtrykkelige mål at fremskynde implementeringen af ATM-kapacitet inden for rammerne af SESAR¹⁷. Formålet med moduleringen er at påvirke de operationelle interessenters adfærd ved at forhøje eller sænke luftfartsafgifterne, f.eks. baseret på deres overholdelse af bestemmelserne vedrørende fælles projekter. For nærværende er det imidlertid overladt til medlemsstaterne at anvende systemet, og det er endnu aldrig sket.

Nogle PCP-funktionaliteter opfyldte ikke kriterierne for fælles projekter

En ATM-funktionalitet i et fælles projekt skal opfylde tre hovedkriterier: Den skal udgøre en "væsentlig operationel ændring" som defineret i den europæiske ATM-masterplan¹⁸, være klar til gennemførelse og forudsætte en synkron implementering¹⁹. Synkroniseringen er central for fælles projekter. Den skal sikre, at investeringer, der kræver deltagelse af flere interessenter, ikke hæmmes af forsinkelser. For at sikre EU-merværdi bør fælles projekter ikke omfatte funktionaliteter, der ikke opfylder hovedkriterierne.

Konceptet om fælles projekter blev for første gang anvendt i praksis i 2014 med vedtagelsen af Pilot Common Project (PCP) ved Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 716/2014. PCP omfatter i alt seks ATM-funktionaliteter (AF'er) med måldatoer for implementering mellem 2018 og 2026 (jf. tabel 2).

Tabel 2 - Pilot Common Project (2014)

Kilde: Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 716/2014.

Vi konstaterede, at PCP's funktionaliteter udgjorde væsentlige operationelle ændringer som krævet i konceptet om fælles projekter. Det var imidlertid ikke alle funktionaliteterne, der var modne og klar til gennemførelse og/eller forudsatte en synkron implementering for at give de forventede præstationsfordele.

Vi undersøgte det forslag til fælles projekt, som SESAR-fællesforetagendet udarbejdede i 2013, og konstaterede, at det omfattede teknologier, der ikke var modne på vurderingstidspunktet, men først ville være operationelt klar efter yderligere FoU-arbejde. Forslaget omfattede således funktionaliteter, som byggede på endnu ufuldstændigt FoU-arbejde, og som derfor ikke var modne nok til at indgå. Ifølge vores analyse nåede de nødvendige teknologier kun gradvis og efter PCP's vedtagelse en modenhed, som muliggjorde gennemførelse (21 % i 2015, 81 % i 2016). Et eksempel på den manglende modenhed vises i tekstboks 3.

© SESAR-fællesforetagendet.

For de fleste funktionaliteters vedkommende kræver implementering foruden FoU-arbejde også branchedækkende specifikationer og standarder. Forslaget fra SESAR-fællesforetagendet advarer imidlertid om manglende standardisering i forbindelse med AF1, AF2, AF5 og AF6. SESAR-projektet har en mangel på dette punkt, da hverken SESAR-fællesforetagendet eller implementeringsforvalteren har mandat til at sikre standardisering. På tidspunktet for udarbejdelsen af denne beretning udgør denne mangel stadig en stor risiko med hensyn til implementeringen.

implementeringsforvalteren²² har gentagne gange nævnt manglende modenhed som en risiko med hensyn til implementeringen, nemlig som en potentiel årsag til forsinkelser og ikke-harmoniseret implementering, navnlig vedrørende AF4, AF5 og AF6. Dette har endvidere gjort det muligt at kanalisere EU-midler til at støtte implementering af teknologier, som ikke var modne (jf. punkt 56).

I henhold til forordningen skal behovet for en synkron implementering af funktionaliteter vurderes af Kommissionen under hensyntagen til det geografiske anvendelsesområde, måldatoerne og de operationelle interessenter, som pålægges at implementere dem²³. Vi konstaterede, at sådanne kriterier ikke er tilstrækkelige, da de ikke angiver, at levering af operationelle fordele forudsætter synkroniseret deltagelse af flere interessenter (luftbåren-jordbaseret, jordbaseret-jordbaseret eller begge dele). De nævner ikke det specifikke behov for en koordineret indsats. Den nuværende formulering i forordningen gør det således muligt at lade enhver væsentlig og moden funktionalitet indgå i et fælles projekt.

Alle funktionaliteterne i PCP på nær to kræver synkronisering af flere interessenter. Bestemte komponenter i AF1 (f.eks. præstationsbaseret flyvning i terminalområder med stor trafiktæthed) og AF2 (f.eks. lufthavnssikkerhedsnet) har imidlertid lokal karakter, skal skræddersys til specifikke lufthavne og kan give præstationsfordele, selv om de implementeres lokalt og uafhængigt af andre.

I disse to tilfælde mener vi, at merværdien af koordineringen på EU-niveau er begrænset. Obligatorisk indførelse af funktionaliteter, der ikke kræver synkronisering af flere interessenter adresserer ikke det fænomen, at "den, der afventer længst, opnår den største fordel", og dette svækker hensigten med konceptet om fælles projekter.

EU-finansieringen var i overvejende grad unødvendig

I dette afsnit vurderer vi, om EU-finansieringen under PCP blev målrettet til de støttemodtagere, der havde størst behov for implementeringsprojekter til ATM-modernisering. Vi undersøgte risikoen for, at EU-midler blev udbetalt til støttemodtagere, som ikke havde brug for dem ("dødvægt" - jf. tekstboks 4). Vi gennemgik Kommissionens oprindelige businesscase for projektfinansieringen og undersøgte, om denne businesscase eksisterede i praksis, og hvordan den indvirkede på interessenternes investeringsbeslutninger.

Det oprindelige finansieringsrationale blev ikke fulgt

EU bør kun yde implementeringsfinansiering i det omfang, der er nødvendigt for at fremskynde investeringerne i transeuropæiske net, muliggøre projekter af fælles interesse og støtte projekter med europæisk merværdi og væsentlige samfundsmæssige fordele, der ikke modtager tilstrækkelig finansiering fra markedet²⁴. Der bør også kun ydes finansiering med henblik på at afhjælpe situationer, hvor en investering medfører flere ulemper end fordele for de enkelte interessenter²⁵.

I sin meddelelse fra 2011 om ledelses- og incitamentordninger med henblik på implementeringen af SESAR²⁶ vurderede Kommissionen, at der var stærke incitamenter for luftfartstjenesteudøvere til på et tidligt tidspunkt at investere i ny teknologi²⁷, men at visse andre kategorier af interessenter (militære og statslige luftfartøjer samt almen- og forretningsflyvning) måske ikke havde en økonomisk fordel af at investere. Kommissionen konkluderede som følger: "For at afbøde risici som følge af manglende rentabilitet og gearingen af private midler skønnes det, at gennemførelsen af SESAR vil kræve EU-midler på 3 milliarder euro i perioden 2014-2024."

Kommissionens analyse var i overensstemmelse med den daværende europæiske ATM-masterplan, som placerede hovedparten af investeringsbehovene hos de luftbårne interessenter (73 %). En forsinkelse i de luftbårne interessenters investeringer ville udgøre en alvorlig fare for ATM-moderniseringen.

Dette rationale med at tilskynde de luftbårne aktører til at investere blev imidlertid ikke fulgt i praksis:

1. Da PCP blev vedtaget af Kommissionen, placerede det hovedparten af investeringsbehovene hos de jordbaserede interessenter (tæt på 80 %, som beskrevet i punkt 41), dvs. en anden gruppe interessenter end dem, som der var identificeret finansieringsbehov hos i den europæiske ATM-masterplan og meddelelsen fra 2011. Dette skyldtes SESAR-fællesforetagendets analyse af de potentielle teknologiske forbedringer, der var beskrevet i masterplanen: De forbedringer, der faktisk var klar til gennemførelse og krævede synkronisering, viste sig i vid udstrækning at findes på de jordbaserede interessenters område
2. Trods den betydelige reduktion af de investeringer, som det vurderedes krævede EU-midler (de luftbårne interessenter forventedes ikke længere at levere hovedparten af investeringerne, men kun 20 %), blev den oprindeligt foreslåede finansieringsramme ikke nedjusteret, og CEF-forordningen øremærkede stadig 3 milliarder euro i perioden 2014-2020. På den baggrund ville fuld udnyttelse af finansieringsrammen indebære, at midlerne blev givet til modtagere med betydeligt mindre behov²⁸. Dermed var der fra begyndelsen en høj risiko for dødvægt i forbindelse med EU-finansieringen.

Analysen af de tilskud, der blev tildelt under indkaldelserne i 2014-2017 viser, at de primære modtagere af EU-tilskud var jordbaserede interessenter, i skarp kontrast til behovsvurderingen fra 2011 (jf. figur 2).

Kilde: Revisionsrettens beregning baseret på tildelte tilskud for 2014-2017.

Cost-benefit-analysen vedrørende PCP var fejlbehæftet

EU-forordningerne²⁹ fastsætter, at fælles projekter skal ledsages af en cost-benefit-analyse. Denne analyse skal bl.a. udpege eventuelle positive eller negative virkninger for specifikke kategorier af operationelle interessenter og bruges til at modulere eventuel finansiel støtte fra CEF til de enkelte projekter.

Den cost-benefit-analyse, der ledsagede Pilot Common Project, blev udarbejdet af SESAR-fællesforetagendet og indgik i dets samlede forslag. Vi gennemgik analysens antagelser og samlede resultater. Cost-benefit-analysen dækker perioden 2014-2030 og viser et samlet positivt nettoresultat på 2,4 milliarder euro, som er ujævnt fordelt på interessenterne: Luftrumsbrugerne forventes at få størst fordel af PCP's gennemførelse, selv om de kun skal foretage forholdsvis små investeringer (0,6 milliarder euro). De jordbaserede interessenter skal derimod foretage hovedparten af investeringerne (3 milliarder euro eller 80 % af det samlede budget på 3,8 milliarder euro, der anslås i cost-benefit-analysen) og har udsigt til at tabe på dem. Cost-benefit-analysen viser også, at de 6 funktionaliteter bidrager forskelligt (jf. figur 3).

Kilde: Revisionsrettens analyse baseret på SESAR-fællesforetagendets forslag vedrørende indholdet af Pilot Common Project (2013).

Vi analyserede cost-benefit-analysen og konstaterede en grundlæggende fejl, nemlig en antagelse om, at omkostninger og fordele ikke kan overføres mellem interessenter. Dette er ikke korrekt, da luftfartstjenesteudøvere kan inddrive deres investeringsomkostninger fra luftrumsbrugere i overensstemmelse med forordningen om afgiftsordningen. Denne forordning giver luftfartstjenesteudøvere mulighed for at afkræve brugere afgifter for sådanne investeringer, navnlig hvis de er i overensstemmelse med ATM-masterplanen og gennemføres via fælles projekter såsom PCP³⁰.

Undladelsen af at medtage luftfartstjenesteudøvernes indtægter via afgiftsordningen betyder, at der for dem vises en negativ businesscase (440 millioner euro, jf. figur 3), som ikke stemmer med virkeligheden³¹. Eftersom luftrumsbrugerne skal betale for de pågældende investeringer, er deres anslåede fordel tilsvarende overvurderet. Vi drager samme konklusion vedrørende resten af de jordbaserede interessenter, selv om overførselsmekanismerne er forskellige. Dette forhold begrænser anvendeligheden af cost-benefit-analysen, både med hensyn til at vejlede interessenternes investeringsbeslutninger og med hensyn til at vurdere behovet for og merværdien af EU-finansiering til at støtte dem.

Hovedparten af de reviderede projekter havde ikke brug for EU-finansiering

Vi undersøgte, om EU-finansieringen fik bragt interessenternes adfærd i overensstemmelse med intentionerne bag EU's politik om ATM-modernisering. Navnlig burde den udløse investeringsbeslutninger i tråd med ATM-masterplanen og især Pilot Common Project.

Vores analyse viser, at størstedelen af de reviderede interessenters investeringsbeslutninger ikke blev drevet eller udløst af EU-finansiering, hvilket bekræfter tilstedeværelsen af dødvægt. 9 af de 14 PCP-relaterede projekter i vores stikprøve var allerede blevet vedtaget eller endog iværksat, før forordningen blev vedtaget. Desuden var 13 af de i alt 17 projekter i stikprøven blevet vedtaget før afgørelserne om tildeling af medfinansiering. Vi noterer os også, at teksten i CEF-indkaldelsen i 2014 udtrykkeligt prioriterede ansøgninger vedrørende investeringer, som allerede var påbegyndt.

I alle de af stikprøvens projekter, der var gennemført af luftfartstjenesteudøvere (i alt 159 millioner euro tildelt i EU-finansiering), var investeringerne både angivet i de respektive præstationsplaner og derefter blevet afkrævet luftrumsbrugerne i form af afgifter³². Dette skaber en situation med potentiel dobbeltfinansiering, for selv om luftfartstjenesteudøverne fuldt ud inddriver deres investeringsomkostninger fra luftrumsbrugerne via de aftalte luftfartsafgifter, får de derefter et EU-tilskud, som øger deres indtægter og giver dem ekstra kompensation for de samme investeringer.

Afgiftsordningen tager sigter på at modvirke sådanne former for dobbeltfinansiering ved at fastsætte, at luftfartstjenesteudøverne skal fratrække tilskuddet fra de afgifter, der afkræves luftrumsbrugerne. Fradragene foretages imidlertid endnu ikke konsekvent af alle luftfartstjenesteudøverne: Blandt de fem, der indgik i stikprøven, er der kun én, der gradvist fratrækker tilskuddet.

Selv hvis fradragene blev foretaget effektivt, ville de i sidste ende blot overføre tilskuddet til brugerne, og dette resultat tjener ikke til at opfylde et fastsat politikmål. Hertil kommer, at luftrumsbrugerne i henhold til cost-benefit-analysen vedrørende PCP allerede er de eneste, der har fordel af PCP-implementeringen, fordi den fører til et bedre fungerende ATM-system. Det er uberettiget oven i dette at give dem finansiel kompensation betalt over EU-budgettet i form af reducerede luftfartsafgifter, især da dette sker uden hensyntagen til, i hvor høj grad de overholder kravene i PCP.

Gennemførelsessvagheder reducerer EU-finansieringens effektivitet yderligere

I dette afsnit vurderer vi, om EU-midlerne blev forvaltet på en måde, der sikrer en hensigtsmæssig anvendelse af EU's ressourcer. Vi gennemgik INEA's indkaldelser af forslag fra 2014 til 2017 og den kommissionsledede udvælgelsesproces. Vi vurderede, om indkaldelserne af forslag fastsatte klare prioriteter, om ansøgningerne blev grupperet med henblik på at koordinere investeringerne bedst muligt, og om processen var fri for potentielle interessekonflikter.

EU-finansieringen blev ikke prioriteret tilstrækkeligt

Vi konstaterede, at der ikke blev prioriteret tilstrækkeligt:

1. CEF-indkaldelserne i 2014 og 2015 fastsatte ingen specifikke prioriteter for finansieringen ud over at henvise til PCP. Desuden blev indkaldelserne iværksat uden et godkendt implementeringsprogram, der detaljeret beskriver, hvad der er brug for i PCP-implementeringen. Trods dette blev der under disse to indkaldelser tildelt mere end 1 milliard euro (eller 64 % af den samlede EU-finansiering til SESAR mellem 2014 og 2017 - jf. figur 4)



Kilde: Revisionsretten baseret på data fra Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk (INEA).

2. I mangel af specifik prioritering blev EU-finansieringen i praksis kanaliseret til store projekter vedrørende ATM-systemfornyelse, der allerede var i investeringsfasen og klar til gennemførelse. 53 % af den finansiering, der blev tildelt under indkaldelserne i 2014-2015, gik til fem store luftfartstjenesteudøvere
3. Fra og med 2016 fastsatte indkaldelserne af forslag specifikke prioriteter. Vi bemærkede dog, at nogle prioriteter henviste til elementer uden for PCP's anvendelsesområde³³. Fra 2014 til datoen for denne beretning beløb de samlede tilskud til sådanne projekter sig til 141 millioner euro.

I alle indkaldelserne var ca. 20 % af den disponible finansiering desuden reserveret til såkaldte "andre projekter", der ansås for at bidrage til gennemførelsen af det fælles europæiske luftrum, men lå uden for PCP's anvendelsesområde. Der blev tildelt ca. 290 millioner euro til projekter i denne kategori under indkaldelserne i 2014-2017. Da der ikke er krav om en koordineret indsats vedrørende et fælles projekt, bidrager EU-støtte til denne kategori af projekter kun i begrænset omfang til at bekæmpe fragmenteringen.

Manglen på klare prioriteter reducerede EU-finansieringens effektivitet. Den omstændighed, at dette var tilfældet i de første to år, er særlig alvorlig, fordi det var i denne periode, de største finansieringsbeløb blev tildelt. De blev således ikke blev målrettet mod de investeringer, der var mest kritiske for PCP's gennemførelse.

Grupperingen af finansieringsansøgninger bidrog ikke til en effektiv synkronisering af projekter og en hensigtsmæssig vurdering af ansøgninger

EU-finansieringen skal støtte en effektiv synkronisering og overordnet koordinering af projekter vedrørende gennemførelsen og de dermed forbundne investeringer i tråd med implementeringsprogrammet (jf. tekstboks 5) som udviklet af implementeringsforvalteren og godkendt af Kommissionen. Evalueringen af PCP-relaterede projekter bør fokusere på deres behov for synkronisering, deres potentiale til at forbedre nettets præstationer og deres dækning af faktiske mangler identificeret i implementeringsprogrammet.

Hver indkaldelse af forslag fra INEA fastsætter udtrykkeligt, at implementeringsforvalteren skal fungere som koordinator for projekterne. Ansøgere vedrørende fælles projekter skal koordinere deres ansøgninger med implementeringsforvalteren, som skal screene dem for at vurdere deres relevans for det fælles projekt. I praksis modtager implementeringsforvalteren de individuelle projektansøgninger, grupperer dem og forelægger INEA ansøgningsklynger til finansiering.

Vi konstaterede navnlig, at selv om grupperingen også kunne være brugt til den tekniske koordinering, skete dette ikke i forbindelse med finansieringen af det fælles projekt:

1. Selv om projektansøgningerne var inddelt i klynger efter PCP-funktionalitet, var de individuelle projekter ikke koordineret, og der var intet samarbejde mellem de forskellige aktører i forbindelse med gennemførelsen. I stedet var samlingen af de individuelle projekter i klynger foretaget ud fra administrative betragtninger, nærmere bestemt tidsplanen (den planlagte start- og slutdato) og finansieringssatserne for samhørighedslande og ikkesamhørighedslande
2. Trods grupperingen i klynger er mere end 70 % af de medfinansierede projekter hidtil blevet gennemført af enkeltinteressenter. Dette bekræfter, at EU-finansieringen i vidt omfang ikke anvendes til at fremme en koordineret indsats, hvor det er nødvendigt
3. Nogle operationelle koncepter inden for PCP, som i princippet med fordel kunne implementeres synkront, blev i praksis gennemført særskilt af de relevante interessenter. Et eksempel på dette er gennemførelsen af AF3 - Luftrum med fri ruteføring, som i princippet kræver en koordineret indsats fra både luftfartstjenesteudøvere og luftrumsbrugere. Revisionen viste imidlertid, at interessenterne gennemfører denne funktionalitet i separate klynger efter forskellige tidsplaner, hvilket fører til ineffektivitet og langstrakte gennemførelsesperioder.

Vi konstaterede desuden, at ansøgningsklyngerne indeholder mange individuelle gennemførelsesprojekter (104 i ét tilfælde), og at de er så brede, at de dækker alle de funktionaliteter og delfunktionaliteter, der er beskrevet i PCP. Vi konstaterede, at de er udformet efter INEA's modeller, men at de væsentlige oplysninger gives i meget kortfattet form. Det betød, at INEA ikke kunne foretage en grundig undersøgelse af ansøgningernes relevans og projekternes effekt:

1. Alle luftfartstjenesteudøverne i vores stikprøve indsendte projekter, som angiveligt skulle vedrøre en specifik PCP funktionalitet, men reelt omfatter fornyelse af deres samlede ATM-systemer. De oplysninger, der blev forelagt INEA, giver ikke tilstrækkelig mulighed for at identificere de omkostninger, der vedrører den specifikke PCP-funktionalitet. I alt blev der i forbindelse med indkaldelserne i 2014-2017 tildelt næsten 500 millioner euro i EU-finansiering til ATM-systemopgraderinger, ca. 30 % af de samlede tilskud hidtil
2. De omkostningseffektivitetsanalyser, som kræves i forbindelse med INEA's indkaldelser, er præsenteret samlet og ikke for hvert enkelt projektforslag, hvilket i praksis forhindrer INEA i at vurdere, om de enkelte projekter er i tråd med cost-benefit-analysen vedrørende PCP. Ved revisionen konstaterede vi endvidere, at omkostningseffektivitetsanalysernes resultater gennemgående var ringe, hvilket tyder på, at cost-benefit-forholdet i de projekter, der blev ansøgt om EU-medfinansiering til, var væsentlig dårligere end angivet i cost-benefit-analysen vedrørende PCP
3. Vi konstaterede adskillige tilfælde (8 ud af 17), hvor projekternes indhold lå enten helt eller delvis uden for PCP's anvendelsesområde. I to tilfælde skulle de finansierede projekter angiveligt støtte implementeringen af flyveinformationsudveksling, men denne funktionalitet var ikke klar til gennemførelse.

Efter vores mening viser disse svagheder, at grupperingen af projekter har undergravet det centrale SESAR-mål om synkron implementering. Projekter er blevet grupperet af administrative årsager snarere end i grupper med flere interessenter, der kunne sikre operationel synkronisering. Desuden begrænses mulighederne for passende forslagsevaluering af klyngernes størrelse, heterogenitet og mangel på gennemsigtighed.

Risikoen for interessekonflikter er ikke afbødet tilstrækkeligt

EU's finansforordning fastsætter, at finansielle aktører og andre personer, der er beskæftiget med budgetgennemførelse og forvaltning, revision eller kontrol, ikke må foretage handlinger, der vil kunne medføre, at deres egne interesser kommer i konflikt med Unionens interesser³⁵. Endvidere giver forordningen om fælles projekter implementeringsforvalteren ansvaret for at sikre en effektiv håndtering af risici og interessekonflikter³⁶.

Som beskrevet i punkt 54 fastlægger INEA's regler, at ansøgere om finansiering af projekter til gennemførelse af PCP skal koordinere deres forslag med implementeringsforvalteren, som derefter screener de individuelle projektansøgninger. I praksis har implementeringsforvalteren også støttet udarbejdelsen af ansøgningerne, grupperet dem og forelagt dem for INEA til finansiering.

SESAR Deployment Alliance, som er implementeringsforvalteren, er et konsortium bestående af nogle, men ikke alle ATM-interessenter. Alliancens medlemmer er selv modtagere af finansiering, og de udstationerer personale til implementeringsforvalteren med henblik på udførelsen af dennes opgaver - navnlig screeningen af medlemmernes egne projekter for PCP-relevans. Vi mener, at denne ramme skaber en potentiel interessekonflikt for så vidt angår tildelingen af EU-finansiering. Denne potentielle interessekonflikt er ikke blevet afbødet tilstrækkeligt:

1. Der er intet formelt dokument, der tillægger implementeringsforvalteren ansvaret for at forelægge ansøgningsklynger eller beskriver de procedurer, der skal følges i denne proces. Særlig risikobehæftet er screeningen af de individuelle ansøgninger, hvor der ikke er nogen sikkerhed for uafhængighed mellem ansøgeren og det personale hos implementeringsforvalteren, der foretager screeningen
2. Implementeringsforvalteren dokumenterer ikke i tilstrækkelig grad sine interaktioner med ansøgerne ved udarbejdelsen af ansøgningsklyngerne. Navnlig fører implementeringsforvalteren ikke et fuldstændigt register over sine kontakter til de berørte interessenter, de opfølgende foranstaltninger og rationalet bag dem. Dette begrænser muligheden for at følge processen fra de oprindelige projektforslag til den endelige sammensætning af ansøgningsklyngerne (jf. tekstboks 6)
3. For at optimere tildelingen af midler i forbindelse med overtegnede indkaldelser opfordrede implementeringsforvalteren ansøgere med store investeringsprojekter til at opdele dem i faser fordelt over flere indkaldelser. Afhængigt af projekternes og fasernes omfang kan en sådan opdeling i praksis ændre den endelige tildeling til de enkelte projekter
4. Da nogle ansøgere i forbindelse med indkaldelsen i 2015 trak sig efter finansieringstildelingen og før undertegnelsen af tilskudsaftalerne, fik det INEA til at omfordele de midler, der dermed blev disponible. Omfordelingen blev imidlertid foretaget efter et specifikt forslag fra implementeringsforvalteren. Processen blev i sidste ende godkendt af Kommissionen, men den manglede gennemsigtighedskriterier og gavnede kun et begrænset antal projekter.

Der er endnu ikke påvist forbedringer i det europæiske ATM-system

I dette afsnit vurderer vi, om EU's tiltag faktisk bidrager til at forbedre præstationerne inden for europæisk lufttrafikstyring. Vi analyserede de hidtidige fremskridt i implementeringen af PCP, både med hensyn til faktisk implementerede output i et reelt operationelt miljø og med hensyn til præstationsfordele i ATM-systemet. Med dette for øje vurderede vi, om PCP's gennemførelse forløber planmæssigt i forhold til de lovbestemte tidsfrister, og om overvågningssystemet registrerer reelle præstationsgevinster.

Implementeringen er i gang, men risikoen for forsinkelser stiger

PCP fastsætter tidsfrister for den fulde implementering af dets 6 funktionaliteter fra 2018 til 2026 (jf. tabel 2). Foruden en gennemførelsesfrist fastsætter hver tilskudsaftale de forventede projektoutput.

30 % af PCP-komponenterne er endnu ikke blevet planlagt eller er under planlægning (jf. tekstboks 7). Disse vedrører hovedsagelig ATM-funktionaliteterne 4, 5 og 6, hvor en del af den teknologi, der kræves til gennemførelsen, endnu ikke er klar til at blive implementeret. Implementeringsprogrammets risikostyringsplan påpeger gentagne gange disse risici. Dette er delvis en konsekvens af, at de nødvendige teknologier og koncepter ikke er modne, som beskrevet i punkt 28, og det kan indvirke negativt på overholdelsen af PCP's tidsfrister.

Tekstboks 7

Gennemførelsen af Pilot Common Project

Implementeringsforvalteren overvåger gennemførelsen af PCP. Med henblik herpå indsamler og offentliggør denne oplysninger om "implementation gaps".

Målt i det, der teknisk kaldes "implementation gaps"³⁷, var status for PCP-implementeringen i juli 2018 som følger:

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra SESAR-implementeringsforvalteren, "Monitoring View 2018".

Nogle af de allerede iværksatte projekter oplever gennemførelsesforsinkelser. Vores stikprøve viste, at 3 af de 6 afsluttede projekter blev forsinket med op til 12 måneder ud over den oprindelige slutdato³⁸. Implementeringsforvalterens anmodning til INEA om en 12-måneders forlængelse af 18 projekter bekræfter, at denne situation er af større omfang³⁹.

Under PCP blev i alt 299 gennemførelsesprojekter iværksat som følge af indkaldelserne i 2014, 2015 og 2016. I sin overvågningsrapport fra juni 2018⁴⁰ meddelte implementeringsforvalteren, at 72 af disse 299 projekter var afsluttet. Vi bemærker dog, at 24 af de 72 ikke indebærer en implementeret operationel løsning, men i stedet vedrører undersøgelser, forudsætninger eller sikkerhedsaspekter.

Der er udfordringer forbundet med en effektiv overvågning af implementeringen

Kommissionen bør med bistand fra implementeringsforvalteren overvåge implementeringen af SESAR for at undersøge effekten på ATM-præstationerne. Der børe være dokumentation for, at de afsluttede gennemførelsesprojekter har bidraget til en forbedring af ATM-præstationerne som beskrevet i ATM-masterplanen, i cost-benefit-analysen vedrørende PCP, i implementeringsprogrammet og i projektansøgningen.

INEA er ansvarligt for at overvåge fremskridt i alle de projekter, der medfinansieres af CEF. Uden et klart mandat til at overvåge præstationer fokuserer INEA imidlertid på projekternes output snarere end deres resultater.

Implementeringsforvalteren er ansvarlig for at overvåge PCP (jf. punkt 12). Vi konstaterede adskillige svagheder i denne proces:

1. De operationelle interessenter, der implementerer PCP, underretter regelmæssigt implementeringsforvalteren om fremskridt i gennemførelsen. Der foretages imidlertid ingen uafhængig verificering af disse oplysninger. Hertil kommer, at kun modtagere af EU-tilskud er kontraktligt forpligtet til at afgive sådanne oplysninger, og at en fuld overvågning af PCP dermed afhænger af frivillig rapportering fra de øvrige interessenter⁴¹
2. Målingen af fremskridt i gennemførelsen af PCP giver en kvantitativ oversigt (jf. tekstboks 7), som også har fokus på implementeringsoutput. Den oplyser således ikke om levering af ATM-præstationsfordele for operationelle interessenter eller for nettet som helhed. I vores stikprøve af afsluttede projekter konstaterede vi, at der manglede måling af de faktiske præstationsresultater⁴²
3. Implementeringsforvalteren er stadig ved at udvikle en hensigtsmæssig metode til at måle projekternes faktiske resultater, sammenholde dem med de oprindelige forventninger (cost-benefit-analysen vedrørende PCP) og vurdere deres bidrag til at opfylde målene i præstationsplanerne⁴³. Uden disse værktøjer er der ingen sikkerhed for, at de forventede fordele opnås, især for luftrumsbrugere.

Som følge af ovenstående er der stadig ikke tilstrækkelig dokumentation til at påvise, i hvilket omfang PCP og EU-finansierede gennemførelsesprojekter bidrager til ATM-præstationer i et reelt operationelt miljø. 

Konklusioner og anbefalinger

Den fragmenterede udøvelse af luftfartstjenester og behovet for at sikre interoperabilitet mellem lufthavnene, luftfartstjenesteudøverne, luftrumsbrugerne og netadministratoren fik EU til at støtte implementeringen af nye ATM-teknologier og operationelle procedurer. Siden 2014 har EU brugt to vigtige instrumenter til at adressere disse forhold: en forordning, som muliggør visse koordinerede investeringer (fælles projekter), og finansiering fra EU-budgettet til at støtte sådanne investeringer. I denne revision undersøgte vi, om disse instrumenter var berettigede, og om de er blevet gennemført hensigtsmæssigt og har forbedret præstationerne inden for europæisk lufttrafikstyring.

Vi konkluderede, at EU's lovgivningsmæssige tiltag i form af fælles projekter har tilført merværdi, selv om den første praktiske anvendelse af konceptet - i Pilot Common Project - manglede tilstrækkelige bestemmelser om håndhævelse og omfattede funktionaliteter, der ikke opfyldte de nødvendige kriterier for udvælgelse. Vi konstaterede også, at EU-finansieringen til at støtte ATM-moderniseringen af lufttrafikstyringen i overvejende grad var unødvendig, og at forvaltningen af finansieringen er behæftet med mangler.

Konceptet om fælles projekter fremmer koordinerede investeringer. Det første konkrete projekt - Pilot Common Project - omfattede imidlertid uberettiget en række funktionaliteter, der ikke var modne og/eller ikke krævede synkron implementering af flere interessenter for at give de ønskede fordele. Manglen på sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse undergraver endvidere delvis projektets effektivitet (jf. punkt 18-33).

Kommissionen bør forbedre de fælles projekters fokus ved at angive mere præcise kriterier for synkronisering og ved konsekvent at anvende modenhedskriterierne ved udvælgelsen af funktioner til koordineret implementering. PCP bør gennemgås på denne baggrund.

Tidsramme: udgangen af 2021

Kommissionen bør stille forslag om at fremme de fælles projekters effektivitet ved at styrke deres håndhævelsesmekanismer. Den kunne f.eks. gøre det obligatorisk at anvende systemet med modulering af afgifter for både jordbaserede og luftbårne interessenter, hvilket i øjeblikket er frivilligt i henhold til forordningen om afgiftsordningen. En sådan modulering bør navnlig sikre gunstigere luftfartsafgifter for de interessenter, der tidligt implementerer fælles projekter.

Tidsramme: udgangen af 2020

Der er ikke et tilstrækkeligt dokumenteret behov for implementeringstilskud fra CEF, og det har ført til finansiering af projekter, der ville være blevet gennemført selv uden EU-støtte. Den oprindelige tanke var, at der ville være brug for EU-støtte til at kompensere for finansielle tab i forbindelse med implementering og vanskeligheder med at få adgang til kapital fra finansmarkederne, men disse faktorer har kun haft begrænset effekt. EU-finansieringen blev primært kanaliseret til jordbaserede interessenter, som allerede havde besluttet at foretage sådanne investeringer, og som sender omkostningerne videre til luftrumsbrugerne i forbindelse med deres normale virksomhed. Det har betydet, at investorer modtager tilskud til aktiver og samtidig får dækket deres investeringsomkostninger gennem brugerafgifter (jf. punkt 34-48).

Kommissionen bør målrette EU's finansielle støtte til ATM-moderniseringen bedre:

1. Under den nuværende ramme (2014-2020) bør støtte i form af tilskud kun gives til:
• vedligeholdelse og overvågning af implementeringsprogrammet, herunder teknisk koordinering
• kompensation til interessenter for manglende rentabilitet i forbindelse med implementering af projekter, der vedrører modne og centrale funktionaliteter og forudsætter synkron deltagelse af flere interessenter.

Tidsramme: vedrørende indkaldelser af forslag fra og med 2019

2. Hvis EU-budgettet på længere sigt fortsætter med at finansiere implementering efter den nuværende finansielle ramme, bør Kommissionen give en fyldestgørende beskrivelse af de mål, som finansieringen skal opnå, samt angive tidsrammen og de budgetmæssige beløb.

Tidsramme: udgangen af 2021

Andre mangler i den faktiske gennemførelse af finansieringsordningen reducerede dens effektivitet yderligere (jf. punkt 49-60):

1. Der blev tildelt betydelige midler i forbindelse med indkaldelserne i 2014 og 2015, uden at der var fastsat og anvendt klare prioriteter
2. Trods det overordnede mål om at sikre koordinerede investeringer blev de EU-finansierede projekter grupperet efter administrative kriterier for at lette tilskudsforvaltningen snarere end ud fra tekniske betragtninger
3. Uanset at Kommissionen har det endelige ansvar for udvælgelsen af projekter, indebærer den nuværende finansieringsmekanisme, at nogle støttemodtagere skal varetage rollen som implementeringsforvalter og deltage i screeningen af deres egne ansøgninger, hvilket giver dem mulighed for at påvirke tildelingen af midler til de støtteberettigede projekter. Den potentielle interessekonflikt er ikke blevet afbødet tilstrækkeligt.

Kommissionen bør:

1. præcisere, strømline og formalisere SESAR-implementeringsforvalterens rolle og ansvarsområde i forbindelse med udarbejdelsen og indsendelsen af ansøgninger om finansiering for at modvirke potentielle interessekonflikter

Tidsramme: udgangen af 2019

2. sikre, at det i fremtidige indkaldelser af forslag kræves, at de indsendte forslag afspejler og bidrager til at realisere den tekniske koordinering, som er det endelige mål for fælles projekter.

Tidsramme: udgangen af 2021

De lovbestemte tidsfrister for PCP's implementering ligger fra 2018 og 2026, og gennemførelsen af de fleste projekter er stadig i gang, men vi konstaterede, at den forsinkede gennemførelse af nogle projekter skaber en risiko for, at de lovgivningsmæssige krav ikke overholdes - delvis som konsekvens af, at PCP omfatter umodne funktionaliteter. Desuden er der endnu ikke påvist faktiske ATM-præstationsfordele i et operationelt miljø (jf. punkt 61-69).

Kommissionen bør:

1. sikre, at der foretages passende overvågning af ATM-moderniseringen. Præstationsfordelene bør måles i forhold til de oprindelige forventninger (cost-benefit-analysen vedrørende PCP)
2. i præstationsordningen, hvis det er relevant, sørge for, at de foreslåede mål tager højde for alle de præstationsgevinster, der opnås, så det sikres, at de kommer luftrumsbrugerne til gode.

Tidsramme: så snart som muligt og senest med henblik på den næste fastsættelse af mål (rapporteringsperiode 4 vedrørende præstationsordningen)

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 5. juni 2019.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Bilag

Bilag I

Billede 2 - Implementeringsprogrammet

Kilde: SESAR-implementeringsforvalteren, https://www.sesardeploymentmanager.eu/publications/deployment-programme/

Hvem er ansvarlig for at udarbejde og godkende det?

Implementeringsforvalteren er ansvarlig for at udarbejde, fremsætte forslag til, vedligeholde og gennemføre implementeringsprogrammet, som skal godkendes af Kommissionen⁴⁵. Siden sin oprettelse i december 2014 har implementeringsforvalteren ajourført implementeringsprogrammet mindst en gang om året.

Hvem høres i forbindelse med udarbejdelsen?

I forbindelse med hver udgave af implementeringsprogrammet foretages der høring af de relevante interessenter. Høringen omfatter de operationelle interessenter, der har mandat til at gennemføre fælles projekter, uanset om de er medlemmer af implementeringsforvalteren eller ej, og de centrale institutionelle interessenter, som implementeringsforvalteren har indgået samarbejdsaftaler med, navnlig SESAR-fællesforetagendet, Det Europæiske Forsvarsagentur, netadministratoren, Den Europæiske Investeringsbank og Eurocae. Høringen foregår i flere cyklusser, hvor bemærkningerne fra interessenterne registreres og besvares af implementeringsforvalteren, indtil programmet vedtages i sin endelige form.

Hvor detaljeret er det?

Pilot Common Project (PCP) giver et overordnet billede af, hvad der skal implementeres af hvem og hvornår (funktionaliteter og delfunktionaliteter). For at sikre forståelsen hos de operationelle interessenter og fremme de af deres investeringer, der er nødvendige for at implementere de funktionaliteter, der er omfattet af PCP, har implementeringsprogrammet indført et yderligere detaljeringsniveau: familier. En familie er et sæt homogene teknologiske og operationelle elementer, der skal implementeres inden for et bestemt geografisk område og en bestemt tidsramme. Implementeringsprogrammet indeholder oplysninger om hver enkelt families anvendelsesområde, de involverede interessenter, tidsplanen for gennemførelsen, den gensidige afhængighed i forhold til andre familier og de forventede præstationsforbedringer.

2018-udgaven af implementeringsprogrammet definerer 48 familier, der er samlet i tre grupper:

• 36 centrale familier. De vedrører de nødvendige operationelle og teknologiske forbedringer, der ligger inden for PCP-forordningens anvendelsesområde
• 7 understøttende familier. De omfatter gennemførelsesaktiviteter, der vurderes at forbedre ATM's samlede præstationer. De ligger imidlertid ikke inden for PCP's anvendelsesområde
• 5 komplementære familier. De er forudsætninger for PCP-funktionaliteter, men de ligger ikke inden for selve PCP-forordningens anvendelsesområde.

Hvordan bruges det til at fastlægge prioriteter?

Implementeringsprogrammet omfatter en implementeringstilgang, som identificerer de familier, der på kort sigt er nødvendige for at sikre en rettidig implementering af hele programmet. Implementeringsforvalteren tilskynder de berørte operationelle interessenter til at følge denne tilgang og fokusere deres implementeringsaktiviteter på disse familier, hvis gennemførelse anses for at være mest presserende. Desuden har INEA's CEF-indkaldelser siden 2016 prioriteret projektforslag, der støtter gennemførelsen af bestemte familier i implementeringsprogrammet.

Hvem overvåger dets gennemførelse?

Implementeringsforvalteren er ansvarlig for at overvåge implementeringsprogrammets gennemførelse. Implementeringsforvalteren indsamler en gang om året oplysninger fra de operationelle interessenter for at identificere, hvilke familier der allerede er blevet implementeret, hvilke der er under implementering, hvilke der er blevet planlagt, og hvilke der endnu ikke er planlagt. Interessenterne oplyser også familiernes forventede afslutningsdatoer. Disse oplysninger gør det muligt for implementeringsforvalteren at kvantificere de "implementation gaps", der danner grundlag for målingen af fremskridt med hensyn til PCP-gennemførelsen.

Slutnoter

¹ Kilde: Eurostat - passager-, gods- og posttrafik pr. rapporterende land.

² Kilde: Eurocontrol, "2018's air traffic in a nutshell". Statistikken gælder flyvninger, som blev gennemført under instrumentflyvereglerne (IFR) i netadministratorens ansvarsområde.

³ En detaljeret analyse gives i Den Europæiske Revisionsrets særberetning nr. 18/2017 om det fælles europæiske luftrum.

⁴ Før 2013 var forsinkelserne på deres højeste i 2010, hvor de primært skyldtes problemer forårsaget af et vulkanudbrud i Island.

⁵ Kilde: Eurocontrol, "2018's air traffic in a nutshell", https://www.eurocontrol.int/news/2018-air-traffic.

⁶ Kilde: Eurocontrol, "ATM Cost-Effectiveness 2016 Benchmarking Report". Beløbet er indtægterne fra gate-to-gate-luftfartstjenester, dvs. både overflyvnings- og terminaltjenester.

⁷ Meddelelse fra Kommissionen til Rådet vedrørende projektet for udvikling af en ny generation af det europæiske lufttrafikstyringssystem (SESAR) og om oprettelse af SESAR-fællesforetagendet, KOM(2005) 602 endelig.

⁸ Meddelelse fra Kommissionen til Rådet om ledelses- og incitamentordninger med henblik på implementeringen af SESAR, den teknologiske søjle i det fælles europæiske luftrum - KOM(2011) 923 endelig.

⁹ Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 409/2013 indeholder udførlige oplysninger om definition af fælles projekter, etablering af en ledelsesordning og afdækning af incitamenter til støtte for gennemførelsen af den europæiske masterplan for lufttrafikstyringen.

¹⁰ Yderligere oplysninger om implementeringsprogrammet findes i bilag I.

¹¹ Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 716/2014 om oprettelse af Pilot Common Project til støtte for gennemførelsen af den europæiske masterplan for lufttrafikstyringen.

¹² Europa-Parlamentet og Rådets forordning (EU) nr. 1315/2013 af 11. december 2013 om Unionens retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet.

¹³ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1316/2013 om oprettelse af Connecting Europe-faciliteten.

¹⁴ Indkaldelser af forslag gennemføres normalt en gang om året. Nogle år blev der gennemført målrettede indkaldelser vedrørende finansieringsrammen for samhørighed og vedrørende blandinger af CEF og andre finansielle mekanismer.

¹⁵ I alt blev de 17 udvalgte projekter tildelt ca. 229 millioner euro fra CEF.

¹⁶ Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 409/2013.

¹⁷ Artikel 16 i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 391/2013 om den fælles afgiftsordning. Denne forordning fastsætter reglerne for, hvordan luftfartstjenesteudøverne og de andre jordbaserede interessenter kan afkræve luftrumsbrugerne betaling for luftfartstjenester.

¹⁸ I forbindelse med det fælles europæiske luftrum (SES) er den europæiske masterplan for lufttrafikstyringen det vigtigste planlægningsværktøj til fastsættelse af prioriteter for ATM-moderniseringen. Masterplanen er en dynamisk køreplan, der fastlægger rammerne for de udviklingsaktiviteter, der gennemføres af fællesforetagendet SESAR med henblik på de implementeringsaktiviteter, der skal udføres af alle de operationelle interessenter. En væsentlig operationel ændring er i masterplanen defineret som en operationel ændring af lufttrafikstyringen, som indebærer en mærkbar forbedring af nettets præstationer for de operationelle interessenter.

¹⁹ Artikel 4 i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 409/2013.

²⁰ Ikke alle de nævnte interessenter er berørt, eftersom PCP også definerer et geografisk anvendelsesområde.

²¹ Hver ATM-funktionalitet kan bestå af to eller flere delfunktionaliteter. De kan have forskellige implementeringsdatoer.

²² SESAR-implementeringsforvalterens risikostyringsplaner vedrørende implementeringsprogrammet, 2015-2018.

²³ Artikel 4, stk. 5, i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 409/2013.

²⁴ Betragtning 2 og artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1316/2013 om oprettelse af Connecting Europe-faciliteten.

²⁵ Betragtning 20 i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 409/2013.

²⁶ COM(2011) 923 final.

²⁷ Præstationsordningen for jordbaserede interessenter fastsætter bindende mål på forskellige præstationsområder og finansielle sanktioner for visse tilfælde af manglende overholdelse.

²⁸ Jordbaserede interessenter, som yder luftfartstjenester, opererer inden for en lovgivningsmæssig ramme, som giver dem mulighed for at få dækket deres investeringer af luftfartsafgifter, der afkræves brugerne.

²⁹ Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 409/2013 om fælles projekter og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1315/2013 og (EU) nr. 1316/2013 om henholdsvis transeuropæiske transportnet og Connecting Europe-faciliteten.

³⁰ Artikel 6, stk. 3 og 4, i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 391/2013.

³¹ I sit PCP-forslag fra 2013 anerkendte SESAR-fællesforetagendet, at det ville blive nødvendigt at vurdere overførslen af omkostninger og fordele fra luftfartstjenesteudøvere til luftrumsbrugere i forbindelse med referenceperiode 2 (2015-2019) og derefter.

³² Vi drager samme konklusion vedrørende netadministratoren, som har sin egen præstationsplan og også er omfattet af EU's afgiftsordning, og vedrørende stikprøvens lufthavnsinteressent, som ganske vist ikke er omfattet af afgiftsordningen, men også driver virksomhed under en national kontrakt om økonomisk regulering - som omfatter en del af det EU-medfinansierede projekt.

³³ Fra og med 2016 grupperer implementeringsprogrammet funktionaliteterne i centrale, komplementære og understøttende "familier". Som nærmere beskrevet i bilag I er de komplementære familier ikke en del af PCP, men forudsætninger for dets gennemførelse. De understøttende familier betragtes som nyttige, men de er ikke nødvendige for PCP. Indkaldelserne i 2016 og 2017 prioriterede familierne 2.5.2 (understøttende) samt 6.1.1, 6.1.3 og 6.1.4 (komplementære).

³⁴ Rammepartnerskabsaftalen, bilag 1, del B1.

³⁵ Artikel 61 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget.

³⁶ Artikel 9, stk. 2, litra d), i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 409/2013.

³⁷ Et "implementation gap" er den mindste enhed i PCP's gennemførelsesaktiviteter. Den defineres ved en kombination af et teknisk/operationelt element (f.eks. en familie i implementeringsprogrammet) og et geografisk element (f.eks. en lufthavn eller et land). Når det er nødvendigt, erstattes det andet element af en interessent (f.eks. netadministratoren) eller en gruppe af interessenter (f.eks. luftrumsbrugere). Da det er en kompleks opgave at beregne nøjagtige procenter for udrustningsniveauet i flyflåden, måles "implementation gaps" hos luftbårne interessenter kun vedrørende nogle familier i implementeringsprogrammet, og rapporteringen om dem er adskilt fra overvågningen af "implementation gaps" hos jordbaserede interessenter.

³⁸ Disse forsinkelser skyldtes, at udbuddene varede længere end forudset, eller at kontrahenterne havde svært ved at overholde de aftalte frister på grund af leverancernes tekniske kompleksitet.

³⁹ I november 2018 anmodede implementeringsforvalteren INEA om at ændre den specifikke tilskudsaftale vedrørende en af klyngerne under indkaldelsen i 2015 for at give en 12-måneders forlængelse til 18 af de 51 gennemførelsesprojekter i den pågældende klynge (35 %), dvs. indtil udgangen af 2019.

⁴⁰ SESAR-implementeringsforvalteren, "DP Execution Progress Report", juni 2018. Antallet af iværksatte og afsluttede projekter er dynamisk. I februar 2019 angav implementeringsforvalteren, at 105 ud af 348 iværksatte projekter var afsluttet.

⁴¹ Implementeringsprogrammets risikostyringsplan fra 2018 udpeger PCP-gennemførelse uden for rammepartnerskabsaftalen om SESAR-implementering som en højniveaurisiko.

⁴² Vi bemærkede én undtagelse blandt stikprøvens seks projekter, hvor en faktisk forbedring var blevet målt, men dog ikke værdisat.

⁴³ Præstationsplaner er obligatoriske i henhold til forordningen om en præstationsordning for luftfartstjenester (Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 390/2013).

⁴⁴ Artikel 11, stk. 1, i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 409/2013.

⁴⁵ Artikel 12, stk. 1, i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 409/2013.

Akronymer og forkortelser

AF: ATM-funktionalitet.

ATFM: Lufttrafikregulering

ATM: Lufttrafikstyring

CEF: Connecting Europe-faciliteten

Eurocae: European Organisation for Civil Aviation Equipment

Eurocontrol: Den Europæiske Organisation for Luftfartens Sikkerhed.

FoU: Forskning og udvikling

ICAO: Organisationen for International Civil Luftfart

IFR: Instrumentflyveregler

INEA: Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk

PCP: Pilot Common Project

SDA: SESAR Deployment Alliance

SES: Det fælles europæiske luftrum

SESAR: ATM-forskning i forbindelse med det fælles europæiske luftrum

TEN-T: Transeuropæiske transportnet

Glossar

ATM-forskning i det fælles europæiske luftrum (SESAR): Et projekt, der sigter mod at forbedre ATM-præstationerne ved at modernisere og harmonisere ATM-systemerne via definition, udvikling, validering og implementering af innovative teknologiske og operationelle ATM-løsninger.

ATM-funktionalitet: En række operationelle ATM-funktioner eller -tjenester relateret til luftfartøjers bane henover jorden, lufttrafikstyring såvel i luftrummet som på jorden eller informationsudveksling inden for operative miljøer med ansvar for overflyvning, tårn- og indflyvningskontrol, lufthavne eller net.

Connecting Europe-faciliteten: Et finansieringsinstrument, som yder finansiel EU-støtte til transeuropæiske net med henblik på at støtte projekter af fælles interesse inden for sektoren for transport-, telekommunikations- og energiinfrastrukturer og udnytte potentielle synergier mellem disse sektorer. Ud over tilskud yder CEF finansiel støtte til projekter gennem innovative finansielle instrumenter såsom garantier og projektobligationer.

Den europæiske ATM-masterplan: Det vigtigste planlægningsværktøj til fastsættelse af prioriteter for ATM-moderniseringen som aftalt af ATM-interessenterne. Masterplanen er en dynamisk køreplan, der fastlægger rammerne for de udviklingsaktiviteter, der gennemføres af fællesforetagendet SESAR med henblik på de implementeringsaktiviteter, der skal udføres af alle de operationelle interessenter.

Eurocontrol: Den Europæiske Organisation for Luftfartens Sikkerhed er en mellemstatslig organisation, som blev oprettet i 1960 og har til formål at fremme sikker, effektiv og miljøvenlig lufttrafik i hele den europæiske region. Den varetager bl.a. opgaven som nedadministrator og bistår Kommissionen og præstationsvurderingsorganet i forbindelse med gennemførelsen af præstationsordningen og afgiftsordningen.

Flyvekontrol: En tjeneste, der ydes med henblik på at sikre en sikker adskillelse mellem luftfartøjer og opretholde en velordnet regulering af lufttrafikken.

Flyveleder: En person med bemyndigelse til at varetage flyvekontroltjenester.

Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk (INEA): Et EU-agentur, der i 2014 blev oprettet af Europa-Kommissionen til at forvalte den tekniske og finansielle gennemførelse af bestemte EU-programmer, hvoraf det ene er Connecting Europe-faciliteten.

Fælles projekter: Projekter, som er baseret på EU-forordninger, og som sigter mod at implementere sæt af ATM-funktionaliteter på en rettidig, koordineret og synkroniseret måde for at virkeliggøre væsentlige operationelle ændringer. I fælles projekter udpeges ATM-funktionaliteter, som: har nået et passende niveau af industrialisering, er klar til gennemførelse og forudsætter en synkron implementering.

Interoperabilitet: Et sæt funktionelle, tekniske og operationelle egenskaber, som kræves af systemerne og komponenterne i det europæiske ATM-net og af de procedurer, der gælder for drift heraf, for at muliggøre en sikker, homogen og effektiv drift. Interoperabilitet opnås ved at sørge for, at systemerne og komponenterne opfylder de væsentlige krav.

Luftfartstjenester: Lufttrafiktjenester (især flyvekontroltjenester), kommunikations-, navigations- og overvågningstjenester, vejrtjenester og luftfartsinformationstjenester.

Luftfartstjenesteudøver: Enhver offentlig eller privat enhed, der udøver luftfartstjenester for den almene lufttrafik.

Luftrum med fri ruteføring: Et specifikt luftrum, inden for hvilket brugerne frit kan planlægge en rute mellem et bestemt indgangspunkt og et bestemt udgangspunkt. Forudsat at luftrummet er tilgængeligt, kan ruten planlægges direkte fra det ene punkt til det andet eller via mellemliggende (offentliggjorte eller ikke offentliggjorte) rutepunkter uden henvisning til ATS-rutenettet. Flyvninger i dette luftrum er fortsat underlagt flyvekontrol.

Luftrumsbrugere: Luftfartsoperatører, både civile (kommerciel og almen luftfart) og militære.

Lufttrafikregulering: En tjeneste, som er etableret med det formål at medvirke til sikker, velordnet og hurtig afvikling af lufttrafikken. Et sæt af regler og procedurer skal sikre, at den disponible flyvekontrolkapacitet udnyttes optimalt, og at trafikmængden er forenelig med den kapacitet, som er angivet af de relevante lufttrafiktjenesteudøvere.

Lufttrafikstyring (ATM): De samlede luftbårne og jordbaserede tjenester (lufttrafiktjenester, luftrumsstyring og lufttrafikregulering), der kræves for at sikre, at luftfartøjer kan operere sikkert og effektivt i alle faser af en flyvning.

Netadministrator: En rolle etableret af Europa-Kommissionen i 2011 med henblik på at varetage centrale funktioner på overstatsligt niveau (netniveau): central lufttrafikregulering, koordinering af anvendelsen af sparsomme ressourcer og udformning af det europæiske rutenet. Rollen som netadministrator er overdraget til Eurocontrol indtil udgangen af 2019.

Omkostningseffektivitetsanalyse: I forbindelse med indkaldelser af forslag under CEF generelt skal en omkostningseffektivitetsanalyse identificere de projekter til levering af et givet output (f.eks. overholdelse af en bestemt standard), som minimerer omkostningernes nettonutidsværdi. I forbindelse med PCP-relaterede projekter har implementeringsforvalteren udarbejdet omkostningseffektivitetsanalyser med det formål at sammenligne kandidatprojekternes cost-benefit-forhold med cost-benefit-forholdet for PCP som helhed. Et analyseresultat på 1 indikerer, at et projekts cost-benefit-forhold er fuldstændig på linje med forventningerne til PCP.

Overflyvnings-ATFM-forsinkelse: En central præstationsindikator til måling af kapacitet, som måler det gennemsnitlige antal minutters overflyvnings-ATFM-forsinkelse pr. flyvning, der skyldes luftfartstjenester, udtrykt som den tid, der går mellem det starttidspunkt, som luftfartsselskabet har anmodet om i den senest indleverede flyveplan, og det beregnede starttidspunkt, som netadministratoren har allokeret.

Pilot Common Project (PCP): Det første fælles projekt, som støtter gennemførelsen af den europæiske ATM-masterplan. PCP identificerer 6 ATM-funktionaliteter og blev vedtaget ved Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 716/2014.

Præstationsordningen og afgiftsordningen: Præstationsordningen fastsætter bindende mål for luftfartstjenesteudøverne på de centrale præstationsområder, herunder sikkerhed, miljø, luftrumskapacitet og omkostningseffektivitet. Afgiftsordningen fastlægger reglerne for beregning af de enhedsrater, som luftrumsbrugerne skal afholde for luftfartstjenester.

SESAR Deployment Alliance (SDA): SDA blev oprindelig oprettet som et konsortium af interessenter uden nogen retlig status, underlagt bestemmelserne i rammepartnerskabsaftalen og en intern samarbejdsaftale. I januar 2018 fik SDA status som almennyttig international sammenslutning. SDA fungerer som SESAR-implementeringsforvalter i perioden 2014-2020.

SESAR-fællesforetagendet: Et offentlig-privat partnerskab etableret med henblik på at forvalte aktiviteterne i SESAR-projektets udviklingsfase. SESAR-fællesforetagendet har til opgave at fremme moderniseringen af det europæiske lufttrafikstyringssystem ved at koordinere og samle alle relevante forsknings- og udviklingsindsatser i EU. Det har ansvaret for gennemførelsen af den europæiske ATM-masterplan.

SESAR-implementering: De aktiviteter og processer i relation til industrialisering og gennemførelse af ATM-funktionaliteter, som er udpeget i ATM-masterplanen.

SESAR-implementeringsforvalter: En funktion oprettet ved Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 409/2013 og formaliseret ved en rammepartnerskabsaftale. Implementeringsforvalteren skal primært: udarbejde, fremsætte forslag til, vedligeholde og gennemføre implementeringsprogrammet, samarbejde med de operationelle interessenter, som pålægges at gennemføre fælles projekter, og sikre en effektiv synkronisering og overordnet koordinering af projekter vedrørende gennemførelsen og de dermed forbundne investeringer.

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=50455

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=50505

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II - Investering i samhørighed, vækst og inklusion, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af George Pufan, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Patrick Weldon og attaché Mircea Radulescu, ledende administrator Pietro Puricella, opgaveansvarlig Afonso Malheiro samt revisorerne Luis de la Fuente Layos, Romuald Kayibanda, David Boothby og Maria Pia Brizzi.

Fra venstre til højre: Patrick Weldon, Luis De La Fuente Layos, Romuald Kayibanda, Pietro Puricella, Afonso Malheiro, Maria Pia Brizzi, George Pufan, Mircea Radulescu.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2019

© Den Europæiske Union, 2019

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: https://publications.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=da

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.