A légiforgalmi szolgáltatás korszerűsítésére vonatkozó uniós szabályozás hozzáadott értéket teremtett – a finanszírozás azonban nagyrészt nem volt szükséges,

Összefoglaló

Ahhoz, hogy a rekordszintű európai légi forgalom biztonságosan és hatékonyan bonyolódjon, megbízható légiforgalmi szolgáltatási rendszer szükséges. A légiforgalmi szolgáltatásokat korábban nemzeti szinten fejlesztették ki és biztosították az országonként eltérő léginavigációs szolgáltatók. A több szolgáltató együttes fennállásával kapcsolatos kockázatok, illetve az, hogy biztosítani kellett az interoperabilitást közöttük, valamint a repülőterek, a légtérfelhasználók és a hálózatirányító (Eurocontrol) között, arra késztették az Uniót, hogy az egységes európai égbolttal kapcsolatos szélesebb szakpolitikájába felvegyen egy technológiai harmonizációs és korszerűsítési projektet: ez a SESAR. Az Unió 2005 és 2020 között összesen 3,8 milliárd euróval támogatta a SESAR-t.

Miután már annak meghatározási és kifejlesztési szakaszában is támogatást nyújtott a SESAR-nak, az Unió 2014-ben az új légiforgalom-szolgáltatási technológiák és üzemeltetési eljárások tényleges bevezetésére is kiterjesztette a beavatkozását. Az uniós beavatkozás leglényegesebb része az a rendelet, amely előírja az érintett felek számára, hogy hajtsanak végre bizonyos (közös projektként ismert) összehangolt beruházásokat; az uniós költségvetésből ezeknek nyújtott finanszírozás 2014 és 2017 között mintegy 1,6 milliárd eurót tett ki.

Az Európai Számvevőszék az egységes európai égboltról szóló 18/2017. sz. különjelentésében beszámolt a SESAR meghatározásáról és kifejlesztéséről. Mostani ellenőrzésünkben a SESAR harmadik szakaszát, vagyis a légiforgalmi szolgáltatás modernizálását célzó projektek bevezetését vizsgáltuk. Értékeltük, hogy az uniós beavatkozást úgy tervezték-e meg, hogy alkalmas legyen a szükségletek kielégítésére, és hogy a leginkább rászoruló projekteket célozza meg, valamint hogy megfelelően hajtották-e végre azt, és hogy a beavatkozás járt-e hozzáadott értékkel az uniós légiforgalom-szolgáltatás terén.

Felkerestük a SESAR irányításában részt vevő következő szervezeteket: az Európai Bizottság, a SESAR Közös Vállalkozás, a SESAR üzemeltetésirányítójaként működő ún. SESAR Deployment Alliance, a Hálózati Projektek Végrehajtó Ügynökség és az Európai Védelmi Ügynökség. Megvizsgáltunk egy 17 uniós társfinanszírozású projektből álló olyan mintát is, amely projekteket repülőterek, léginavigációs szolgáltatók, légtérfelhasználók és az Eurocontrol hajtanak végre.

Megállapítottuk, hogy a közös projektek koncepciója elősegíti a beruházások összehangolását. Az első ilyen azonban – a kísérleti közös projekt – tévesen olyan funkciókat is tartalmazott, amelyek még nem voltak kellő fejlettségi szinten, illetve amelyeknél a tervezett előnyök anélkül is felléphetnek, hogy a funkciók több érdekelt félnél egy időben kerülnének bevezetésre. Ezenkívül az eredményességet csorbítja, hogy meg nem felelés esetén elmaradnak a szankciók.

Áttekintettük és hibásnak találtuk a kísérleti közös projekt költség-haszon elemzését, mivel az nem vette figyelembe a léginavigációs szolgáltatók által kivetett, a beruházás költségét ellentételező díjakat. Ez azzal a kockázattal járt, hogy olyan projektek kaphattak uniós forrásokat, amelyek uniós támogatás nélkül is finanszírozásra találtak volna.

A finanszírozási rendszer végrehajtási hiányosságai tovább csökkentették a rendszer eredményességét.

1. Jelentős mennyiségű pénzeszközt ítéltek oda megfelelő rangsorolás nélkül.
2. Az uniós finanszírozású projekteket nem annyira technikai megfontolások, mint inkább a támogatáskezelést megkönnyítő adminisztratív kritériumok alapján csoportosították.
3. A jelenlegi finanszírozási mechanizmus úgy működik, hogy egyes kedvezményezetteket be kell vonni saját pályázatuk vizsgálatába, és ők így befolyásolhatják, hogy mely támogatható projektek részesüljenek finanszírozásban. A lehetséges összeférhetetlenséget nem sikerült kellőképpen enyhíteni.

Noha a kísérleti közös projektek megvalósításának jogszabályban megállapított határideje 2018 és 2026 közötti időpontokra tehető, a legtöbb projekt végrehajtása még folyamatban van, és némelyikük késedelmes végrehajtása miatt fennáll a kockázat, hogy nem sikerül megfelelni a szabályozási követelményeknek. Ezenkívül még nincs kimutatva, hogy a projekteknek köszönhetően a légiforgalmi szolgáltatás teljesítménye javul-e tényleges működési környezetben.

A következő ajánlásokat tesszük a Bizottságnak:

1. javítsa a közös projektek célirányosságát;
2. tegye eredményesebbé a közös projekteket;
3. vizsgálja felül a légiforgalmi szolgáltatás korszerűsítésére irányuló uniós pénzügyi támogatást;
4. vizsgálja felül és formalizálja a pályázatok előkészítését és benyújtását;
5. gondoskodjon a légiforgalmi szolgáltatás korszerűsítésének köszönhetően javuló teljesítmény megfelelő nyomon követéséről.

Bevezetés

Rekordszintű légiforgalom, töredezett infrastruktúrával

A légi közlekedés fontos szerepet játszik az európai iparágak és szolgáltatások versenyképessége szempontjából, és az uniós belső piac létfontosságú eleme. A személyek és áruk Unión belüli és kívüli mobilitásának elősegítése révén ösztönzőleg hat a gazdasági növekedésre, a munkahelyteremtésre és a kereskedelemre. 2017-ben mintegy 1 milliárd utas és 16 millió tonna teherszállítmány fordult meg az uniós repülőterek indulási vagy érkezési oldalán¹. 2018-ban az európai légi forgalom 11 millió járattal rekordszintet ért el, ami átlagosan mintegy napi 30 000 járatot jelent. A legforgalmasabb napokon akár 37 000 repülőjárat is áthaladt az európai légtérben².

Ahhoz, hogy az ilyen szintű forgalom biztonságosan és hatékonyan bonyolódjon, megbízható légiforgalmi szolgáltatási (ATM) rendszer szükséges. Az ATM-ben közreműködnek mind földi (léginavigációs szolgáltatók, meteorológiai információs szolgáltatások, repülőterek és a hálózatirányító), mind légi szereplők (főként kereskedelmi légitársaságok, de az általános célú, az üzleti és a katonai légi közlekedés is). Az ATM biztosítja a légi járművek egymás közötti megfelelő elkülönítését és a légi forgalom biztonságos, hatékony és gyors áramlását, valamint légiforgalmi információkkal (pl. navigációs segítséggel vagy időjárási információkkal) szolgál a légtérfelhasználóknak.

1. kép. A légi járművek elkülönítésének biztosítása

© Az EUROCONTROL jóvoltából.

Európában az ATM-et hagyományosan nemzeti szinten fejlesztették ki és biztosították az országonként eltérő léginavigációs szolgáltatók (ANSP). Ennek következtében a nemzetközi járatok egymást követően különböző léginavigációs szolgáltatók hatáskörébe tartoznak, aszerint, hogy éppen melyik ország légterébe léptek be. A légtérgazdálkodásnak ez a széttagoltsága elismerten az európai ATM rendszer teljesítményét rontó kulcstényező, különösen a kapacitást és a költséghatékonyságot illetően³.

Noha az ATM rendszer rekordszámú járatot kezel biztonságos módon, nem mindig képes a légtérfelhasználók összes jelzett igényének kielégítésére. A légi forgalom volumenének növekedésével egyre gyakoribbá váltak a késések, különösen 2013 óta⁴. 2018-ban a 11 millió repülőút során átlagosan 1,73 percnyi útvonali késés volt az ATM rendszernek tulajdonítható⁵, a kapacitás különböző jellegű korlátozottsága miatt (lásd: 1. ábra). Egy bejelentett átlagos késés hátterében a szokásos működés jelentős zavara is rejtőzhet, különösen a nyári csúcsidőszakban.

Forrás: Eurocontrol.

Az európai légiforgalmi szolgáltatást a légi járművek – légtérfelhasználóknak nevezett – üzemeltetői finanszírozzák, akiknek a kapott szolgáltatásokért díjat számítanak fel a légi jármű típusa, valamint az egyes léginavigációs szolgáltatók felelősségi területén – a tervezett pálya szerint – megtett távolság alapján. 2016-ban a légtérfelhasználók mintegy 9 milliárd eurót fizettek ezekért a szolgáltatásokért⁶, vagyis járatonként átlagosan alig több mint 900 eurót.

Az egységes európai égbolt politikája és a SESAR: az Unió reakciója a légiforgalmi szolgáltatás hatékonysági problémáira

Az egységes európai égbolt (SES) szakpolitika célja a légiforgalmi szolgáltatások átfogó teljesítményének javítása, egyben a légtérfelhasználók elvárásainak kielégítése. A szakpolitika 2004-ben indult el, és végrehajtása érdekében szabályozási keretet dolgoztak ki, amelynek közös szabályai a légiforgalmi szolgáltatások biztonságosságára és az ilyen szolgáltatások nyújtására, a légtérgazdálkodásra és a hálózaton belüli interoperabilitásra vonatkoznak.

A szabályozási keretet egy technológiai modernizációs program, az ún. SESAR-projekt (egységes európai égbolt légiforgalmi szolgáltatási kutatás) egészíti ki. A SESAR célja, hogy különböző technológiák és működési koncepciók összehangolt meghatározását, fejlesztését és végrehajtását előmozdítva Európa-szerte harmonizálja és korszerűsítse az ATM rendszereket és eljárásokat. A SESAR három szakaszra tagolódik: a meghatározási szakaszra (a korszerűsítést szolgáló európai ATM-főterv kidolgozása), a fejlesztési szakaszra (a szükséges technológiai alapok kialakítása) és a bevezetési szakaszra (az új rendszerek és eljárások tényleges működési környezetben történő üzemeltetése). Az Unió annak elindítása óta támogatja a SESAR-projektet, amint azt az alábbi 1. táblázat összefoglalja.

1. táblázat. A SESAR-projektnek nyújtott uniós pénzügyi támogatás

Forrás: Európai Számvevőszék. A 2014 és 2020 közötti időszakra vonatkozó összegek előzetesek.

Az „Egységes európai égbolt: megújult, de még nem egységes légiforgalmi kultúra” című 18/2017. sz. különjelentésünkben az egységes európai égbolt szakpolitika főbb szabályozási elemei mellett a SESAR-projekt meghatározási és fejlesztési szakaszával (2005–2013) foglalkoztunk. Azt állapítottuk meg, hogy a kezdeményezés egyértelmű szükségletre reagált, és a légiforgalmi szolgáltatások terén növelte a hatékonyság kultúráját. Az uniós légtérgazdálkodás azonban továbbra is szétaprózódott maradt, és az egységes európai égbolt koncepcióját még nem sikerült megvalósítani. Az ellenőrzés a bevezetési szakaszra nem terjedt ki, mivel az akkor még éppen hogy csak elkezdődött.

A SESAR bevezetési szakasza

Amikor 2005-ben elindították a SESAR-projektet, az Unió részvétele a meghatározásra és a fejlesztésre korlátozódott: a bevezetési szakasz irányításáért és finanszírozásáért egyaránt az ágazati érdekelteknek kellett viselniük a felelősséget⁷.

Ez az álláspont azonban idővel változott. 2011-ben a Bizottság úgy ítélte meg, hogy csak „az időszerű, összehangolt, koordinált és az egységes európai égbolt keretrendszerébe teljesen integrált üzemeltetés járulhat hozzá hatékonyan az egységes európai égbolt teljesítménycéljainak eléréséhez”⁸. A Bizottság a tagállamokkal együtt úgy határozott, hogy a SESAR első két szakaszában kifejlesztett új technológiák bevezetésének ösztönzéséhez uniós beavatkozás lesz szükséges. Ez különösen az „utolsóként lépők előnyének” jelenségére irányulna: az érdekelt felek hajlamosak elhalasztani beruházásaikat, tudván, hogy csak akkor fogják élvezni az előnyöket, amikor már valamennyi érdekelt fél rendelkezik a technológiával. Ezenkívül a Bizottság úgy határozott, hogy az érdekelt feleknek a bevezetésből adódó pénzügyi veszteségeit közforrásból fedezi. Ilyen veszteségekre lehet számítani a katonai és állami légi járművek, valamint az általános célú és üzleti repülés esetében is.

Ezen igények kielégítése érdekében a Bizottság – miután konzultált valamennyi érdekelt féllel, köztük a tagállamokkal és más SES-szervezetekkel – a SESAR bevezetési szakaszát a „közös projektek” koncepció⁹ köré tervezte, amelyhez az szükséges, hogy több érdekelt fél meghatározott időn belül üzembe helyezze az ATM-funkciók egy bizonyos körét (lásd: 1. háttérmagyarázat), Az üzembe helyezéshez szükséges konkrét lépések sorrendjét egy üzemeltetési programban kell meghatározni¹⁰.

A bevezetés irányítása három szinten valósul meg. Ezek:

1. Szakpolitikai szint: az Európai Bizottság, amely elsődlegesen felelős a közös projektek elfogadásáért, az üzemeltetésirányító kiválasztásáért, az üzemeltetési program jóváhagyásáért és a bevezetést támogató uniós források kezeléséért (az Innovációs és Hálózati Projektek Végrehajtó Ügynökség – INEA – támogatásával). Mindeddig a kísérleti közös projekt (PCP)¹¹ az első és egyetlen, a Bizottság által elfogadott közös projekt.
2. Irányítási szint: az üzemeltetésirányító, amely funkciót nem egy bizonyos személy, hanem az érdekeltek egy konzorciuma tölti be (lásd: 2. háttérmagyarázat). Az üzemeltetésirányító elsődleges felelőssége az üzemeltetési program kidolgozása, végrehajtása és nyomon követése, valamint a közös projektek végrehajtásához szükséges operatív érdekelt felek összefogása.
3. Végrehajtási szint: az üzemeltetési programmal összhangban lévő projektek végrehajtásáért felelős operatív érdekelt felek.

A SESAR bevezetési szakaszának uniós finanszírozása

2013-ban a transzeurópai közlekedési hálózatra vonatkozó iránymutatások¹² közös érdekű kiemelt projektnek nyilvánították a SESAR-t, és az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz (CEF)¹³ összesen 3 milliárd eurós keretet különített el számára a 2014–2020 közötti időszakra. Az Európai Stratégiai Beruházási Alap létrehozását és az uniós költségvetés szükségessé vált átcsoportosítását követően a pénzügyi keret később 2,5 milliárd euróra csökkent. Ezeket a forrásokat közvetlenül a Bizottság és az Innovációs és Hálózati Projektek Végrehajtó Ügynökség (INEA) kezeli. E források a légi és a földi beruházások támogatható költségeinek 20%, illetve 50%-át fedik le. A kohéziós alapokból támogatott tagállamokban a finanszírozási ráta az összes támogatható költség 85%-át is eléri.

A források elsősorban a kísérleti közös projekttel kapcsolatos végrehajtási projektekre irányulnak, bár más ATM-projektek is támogathatóak. Az INEA 2014 és 2017 között hét pályázati felhívást tett közzé¹⁴, amelyek keretében körülbelül 1,6 milliárd eurót ítéltek oda 414 projektnek és koordinációs tevékenységnek.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Ellenőrzésünk során azt értékeltük, hogy a Bizottság 2011-től kezdve hogyan irányította a SESAR üzembe helyezését, és hogy ez miként járult hozzá az egységes európai égbolttal kapcsolatos bizottsági politika célkitűzéseinek megvalósításához. Megvizsgáltuk, hogy a SESAR bevezetési szakaszában – szabályozási keret és pénzügyi támogatás nyújtásával – megnyilvánult uniós részvétel:

1. az uniós hozzáadott érték szempontjából indokolt, illetve megfelelően megtervezett volt-e;
2. az uniós források hatékony felhasználásával történt-e;
3. hozzájárult-e az európai légiforgalmi szolgáltatás teljesítményének javításához.

Felkerestük a SESAR irányításában részt vevő következő szervezeteket: az Európai Bizottság, a SESAR Közös Vállalkozás, a SESAR üzemeltetésirányítójaként működő ún. SESAR Deployment Alliance, az INEA, az Európai Védelmi Ügynökség, valamint különböző érdekelt felek, köztük repülőterek, léginavigációs szolgáltatók, légtérfelhasználók és az Eurocontrol. Felkerestük továbbá a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezetet (ICAO) is, ahol betekintést nyertünk abba, hogy az Unió és a SESAR-projekt milyen szerepet játszik az ATM nemzetközi standardjainak kialakításában, valamint a kanadai léginavigációs szolgáltatónál („Nav Canada”) tájékozódtunk arról, hogy eltérő regionális kontextusban hogyan működnek a légiforgalmi szolgáltatások.

Áttekintettük a pályázati és kiválasztási folyamatot, amelynek végeredményeként a CEF 2014–2016-os pályázati felhívásai kb. 1,3 milliárd euró összegű támogatásnyújtáshoz vezettek. Elemeztünk egy 17 uniós társfinanszírozású projektből álló mintát¹⁵ is, figyelve arra, hogy képviselve legyenek mind a kísérleti közös projektet végrehajtó projektek, mind az egységes európai égbolt megvalósításához hozzájáruló egyéb projektek. Értékeltük a vizsgált projektek, illetve uniós finanszírozásuk szükségességét, kapcsolódásukat az európai ATM-főtervhez és a kísérleti közös projekthez, az egyes projektek eddigi outputjait, valamint az európai légiforgalmi szolgáltatás teljesítményére gyakorolt hatásukat.

Észrevételek

A légiforgalmi szolgáltatás modernizálásának uniós szabályozása a hiányosságok ellenére is hozzáadott értéket képvisel

Értékeltük, hogy az ATM korszerűsítésének uniós szabályozása jelent-e hozzáadott értéket. Elsősorban azt vizsgáltuk meg, hogy szükséges-uniós szintű koordináció, hogy vannak-e eredményes végrehajtási eszközök, valamint hogy a kísérleti közös projekt révén megtehetőek-e kellő fejlettségi szintű, egyidejű bevezetést igénylő alapvető működési változtatások.

Az ATM korszerűsítése szempontjából hasznos az uniós szintű koordináció

Értékeltük, hogy az új ATM-technológiák vagy operatív eljárások bevezetésének koordinálására irányuló uniós szintű beavatkozás:

1. mérsékeli-e a léginavigációs szolgáltatások szétaprózottságából eredő hatásokat;
2. biztosítja-e az interoperabilitást a repülőterek, a léginavigációs szolgáltatók, a légtérfelhasználók és a hálózatirányító között.

A Bizottság 2013-ban rendeletet fogadott el a közös projektek fogalmának meghatározásáról¹⁶. Azáltal, hogy bizonyos számú érdekelt fél egy bizonyos időpontig közösen bevezet egy funkciót, a közös projektek előmozdítják az összehangolt fellépést, és enyhítik az „utolsóként lépők előnyét”, amely korábban hátráltatta az ATM technológiai modernizációját. Az összehangolt fellépés előmozdítja a légiforgalmi szolgáltatás hálózati perspektíváját is, és ezáltal enyhítheti a széttagoltságot.

A szabálysértések miatt kiszabott szankciók elmaradása csökkenti a rendelet potenciális eredményességét

Ha nem tartják be a rendelet rendelkezéseit, akkor nem szűnik meg az „utolsóként lépők előnye”, és a közös projekteket nem hajtják végre időben. A rendeletnek eredményes, arányos és visszatartó erejű mechanizmusokat is magában kell foglalnia.

A 409/2013/EU bizottsági végrehajtási rendelet meghatározza a közös projektek célját és tartalmát, valamint azok létrehozásának, elfogadásának, végrehajtásának és nyomon követésének szabályait, hiányoznak azonban a konkrét végrehajtási mechanizmusok. Az uniós szerződésekben foglalt kötelezettségszegési eljárás kivételével, amely a tagállamokra irányul és amelyeket csak meg nem felelés előfordulása esetén indítanak meg, a Bizottság nem rendelkezik hatáskörrel a meg nem felelés szankcionálására, például azt biztosítandó, hogy az érdekelt felek az előírt funkciókat a céldátumig bevezessék. A megfelelő végrehajtási mechanizmusok hiánya csökkenti az uniós szabályozás eredményességét.

Ezt a problémát tovább súlyosbítja, hogy nincsenek teljes mértékben független és megfelelő forrásokkal rendelkező, a léginavigációs szolgáltatók felügyeletéért felelős nemzeti felügyeleti hatóságok. Az egységes európai égbolt szakpolitika keretében a nemzeti felügyeleti hatóságok felelősek a nemzeti léginavigációs szolgáltatók tanúsításáért és felügyeletéért, valamint ezek teljesítményterveinek és céljainak elkészítéséért és figyelemmel kíséréséért. 18/2017. sz. különjelentésünkben megjegyeztük, hogy egyes nemzeti felügyeleti hatóságok nem rendelkeznek megfelelő forrásokkal, és nem teljesen függetlenek az általuk felügyelt léginavigációs szolgáltatóktól. Ez tovább súlyosbítja a nem megfelelő végrehajtási mechanizmusok problémáját.

A díjszámítási rendszerről szóló rendeletben már szerepel a díjak modulációjának rendszere, amelynek kifejezett célja a SESAR ATM-kapacitások üzembe helyezésének felgyorsítása¹⁷. A moduláció célja, hogy a léginavigációs díjak növelésével vagy csökkentésével befolyásolja az operatív érdekelt felek magatartását, például attól függően, hogy milyen mértékben felelnek meg a közös projekteknek. E rendszer alkalmazása azonban jelenleg a tagállamok mérlegelési jogkörébe tartozik, és soha nem került még bevezetésre.

A kísérleti közös projekt egyes funkciói nem feleltek meg a közös projektek kritériumainak

Egy közös projektben szereplő bármely ATM-funkciónak három alapkritériumnak kell megfelelnie: az európai ATM-főtervben meghatározottaknak megfelelően hozzon „alapvető működési változást”¹⁸; álljon készen a végrehajtásra; igényeljen egyidejű bevezetést¹⁹. Az egyidejűség központi elem a közös projektekben, azt biztosítandó, hogy a több érdekelt fél részvételét igénylő beruházásokat ne akadályozza, ha valamely fél vagy felek késlekednek. Az uniós hozzáadott értéket szavatolja, hogy a közös projektek nem tartalmazhatnak a fő kritériumoknak meg nem felelő funkciókat.

A közös projekt koncepcióját első ízben 2014-ben alkalmazták, amikor a 716/2014/EU bizottsági végrehajtási rendelet révén elfogadásra került a kísérleti közös projekt. Ennek része összesen hat ATM-funkció, amelyeket 2018 és 2026 közötti céldátumokra kell üzembe helyezni (lásd: 2. táblázat).

2. táblázat. A kísérleti közös projekt (2014)

Forrás: A Bizottság 716/2014/EU végrehajtási rendelete.

Megállapításunk szerint a kísérleti közös projekt funkciói alapvető működési változást jelentettek, amint azt a közös projekt koncepciója előírja. Nem mindegyikük volt azonban végrehajtásra kész és kellő fejlettségi szintű, illetve az elvárt teljesítményjavuláshoz nem mindegyiknél volt szükséges az egyidejű üzembe helyezés.

Megvizsgáltuk a SESAR Közös Vállalkozás által 2013-ban kidolgozott közös projektjavaslatot, és azt állapítottuk meg, hogy az olyan technológiákat is magában foglal, amelyek a vizsgálat időpontjában még nem voltak kellő fejlettségi szinten, és csak további kutatási és fejlesztési tevékenység révén válhatnak működőképessé. Emiatt a javaslatban olyan funkciók is szerepeltek, amelyek esetében a kapcsolódó K+F tevékenység még nem fejeződött be, és amelyek ezért a javaslatba való felvétel szempontjából még nem voltak kellő fejlettségi szinten. Elemzésünk szerint a szükséges technológiák csak fokozatosan és a kísérleti közös projekt elfogadását követően érték el azt a fejlettségi szintet, amely lehetővé tenné alkalmazásukat (2015-ben 21%, 2016-ban 81%). A kiforrottságnak erre a hiányára hoz példát a 3. háttérmagyarázat.

© A SESAR Közös Vállalkozás jóvoltából.

A K+F tevékenységen kívül a legtöbb funkció esetében az egész ágazatra kiterjedő előírások és szabványok is szükségesek ahhoz, hogy azokat általánosan be lehessen vezetni. A SESAR Közös Vállalkozás javaslata azonban figyelmeztet rá, hogy az 1., 2., 5. és 6. ATM-funkció esetében hiányoznak az ilyen szabványok. A SESAR-projekt ezen a téren hiányos, mivel sem a SESAR Közös Vállalkozásnak, sem az üzemeltetésirányítónak nincs megbízatása e szabványosítás biztosítására. Jelentésünk készítésének idején ez a hiányosság továbbra is nagy kockázatot jelent az üzembe helyezésre nézve.

A megfelelő fejlettségi szint hiányát az üzemeltetésirányító ismételten az üzembe helyezést érintő kockázatként említette²² – a késedelmek és az össze nem hangolt alkalmazás lehetséges okaként –, különösen a 4., az 5. és a 6. ATM-funkció esetében. Ráadásul emiatt irányulhatott az uniós finanszírozás a nem kellő fejlettségi szintű technológiák bevezetésének támogatására (lásd: 56. bekezdés).

A rendelet szerint a funkciók összehangolt módon történő üzembe helyezésének szükségességét a Bizottságnak a következő szempontok alapján kell értékelnie: a funkciók földrajzi hatálya, a céldátumok és az üzembe helyezésre kötelezett operatív érdekelt felek²³. Megállapításunk szerint az ilyen kritériumok nem elegendőek, mivel nem mutatják ki, hogy több (földi, légi vagy földi és légi) érdekelt fél egyidejű részvétele szükséges a működés előnyösebbé tételéhez. Nem említik az összehangolt fellépés szükségességét sem. Következésképpen a rendelet jelenlegi megfogalmazása lehetővé tenné, hogy bármely alapvető és kellő fejlettségi szintű funkció felvehető legyen a közös projektbe.

A kísérleti közös projektbe felvett funkciók – csupán két kivétellel – megkövetelik több érdekelt fél egyidejű fellépését. Az AF 1 és az AF 2 egyes összetevői azonban (például a teljesítményalapú navigáció a nagy forgalmú közelkörzeti légterekben, illetve a repülőtéri biztonsági hálók) helyi jellegűek, az adott repülőterekre alkalmazandóak, és akkor is előnyösen tudnak hatni a teljesítményre, ha helyileg, másoktól függetlenül alkalmazzák őket.

Ebben a két esetben úgy ítéljük meg, hogy az uniós szintű koordináció hozzáadott értéke korlátozott. Az olyan funkciók kötelező alkalmazása, amelyek nem igénylik több érdekelt fél egyidejű fellépését, nem veszi figyelembe az „utolsóként lépők előnyének” jelenségét, ami gyengíti a közös projekt koncepciójának a célját.

Az uniós finanszírozás nagyrészt szükségtelen volt

Ebben a szakaszban azt vizsgáltuk meg, hogy a kísérleti közös projekt keretében nyújtott uniós finanszírozás az ATM korszerűsítésére irányuló projektek üzembe helyezéséhez a leginkább rászoruló kedvezményezetteket célozta-e meg. Megvizsgáltuk, mekkora annak a kockázata, hogy az uniós finanszírozást olyan kedvezményezetteknek fizetik ki, akiknek nincs szükségük a támogatásra („talált pénz” hatás, lásd: 4. háttérmagyarázat). Áttekintettük, hogy a projektfinanszírozásra vonatkozóan a Bizottság eredetileg mit terjesztett elő, hogy ez a gyakorlatban valóban fennállt-e, és hogy milyen hatást gyakorolt az érdekelt felek beruházási döntéseire.

Nem tartották be a finanszírozás eredeti értelmét

Az üzembe helyezéshez nyújtott uniós finanszírozásnak arra kellene korlátozódnia, ami a következőkhöz szükséges: a transzeurópai hálózatokba történő beruházások felgyorsítása; közös érdekű projektek lehetővé tétele; olyan európai hozzáadott értéket teremtő és jelentős társadalmi előnyökkel járó projektek, amelyek nem részesülnek megfelelő piaci finanszírozásban²⁴. Ezenkívül csak olyan helyzeteket kellene enyhítenie, ahol a beruházás az egyes érdekelt felek számára nagyobb költséggel, mint amekkora haszonnal jár²⁵.

A SESAR üzemeltetésének irányítási és ösztönző mechanizmusairól szóló 2011. évi közleményében²⁶ a Bizottság úgy ítélte meg, hogy bár erőteljes ösztönzők működnek ahhoz, hogy a léginavigációs szolgáltatók korán beruházzanak az új technológiákba²⁷, egyes más érdekelt felek (nevezetesen a katonai és állami légi járművek, valamint az általános célú és üzleti repülés) nem feltétlenül lát pénzügyi előnyt az ilyen beruházásban. A Bizottság később arra a következtetésre jutott, hogy „az üzleti szempontból hátrányos esetekkel járó kockázatok csökkentése és a magánforrások bevonása érdekében becslések szerint a SESAR végrehajtásához a 2014 és 2024 közötti időszakban 3 milliárd euró uniós forrásra lenne szükség”.

A Bizottságnak ez az elemzése összhangban volt az akkor hatályos európai ATM-főtervvel, amely a beruházásokkal kapcsolatban nagyrészt a légi érdekelt feleknek szabott meg előírásokat (73%). A légi érdekelt felek beruházásainak késedelme súlyosan veszélyeztetné az ATM korszerűsítését.

A gyakorlatban azonban kevéssé működött a légi érdekelt felek beruházásait ösztönző logika:

1. A Bizottság által elfogadott kísérleti közös projekt nagyrészt a földi érdekelt feleknek szabott meg előírásokat (közel 80%, amint alább a 41. bekezdés is bemutatja), pedig ez nem ugyanaz a csoport, mint amelyre nézve az európai ATM-főterv és a 2011. évi közlemény támogatási igényeket állapított meg). Ez a SESAR Közös Vállalkozásnak a főtervben előirányzott lehetséges technológiai fejlesztésekkel kapcsolatos elemzéséből következett: mint kiderült, túlnyomórészt a földi érdekelt felek területén mutatkoztak a megvalósításra valóban készen álló és egyidejű bevezetést igénylő fejlesztések.
2. Annak ellenére, hogy jelentős mértékben csökkentek az olyan beruházások, amelyek tekintetében szükségesnek ítélték az uniós finanszírozást (a légi érdekelt felektől már nem várták el, hogy önrészük a beruházás java részét tegye ki, csupán 20%-ot), az eredetileg javasolt pénzügyi keret összegét nem csökkentették, és a CEF-rendelet ugyanúgy 3 milliárd eurót különített el a 2014–2020-as időszakra. Így aztán ennek a pénzügyi keretösszegnek a teljes felhasználása azt jelentette volna, hogy az azokra is irányult, akiknek jóval kisebbek voltak az igényei²⁸. Az uniós finanszírozás tehát kezdettől fogva ki volt téve a „talált pénz” hatás kockázatának.

A 2014–2017-es időszakban odaítélt támogatások elemzése azt mutatja, hogy a 2011. évi igényfelméréssel éles ellentétben az uniós támogatások elsődleges kedvezményezettjei földi érdekelt felek voltak (lásd: 2. ábra).

Forrás: A Számvevőszék számítása a 2014 és 2017 közötti időszakban odaítélt támogatások alapján.

A kísérleti közös projekt költség-haszon elemzése hibás volt

Az uniós rendeletek²⁹ előírják, hogy a közös projektekhez költség-haszon elemzésnek kell járulnia. Ennek az elemzésnek többek között meg kell határoznia az operatív érdekelt felek egyes kategóriáira gyakorolt lehetséges pozitív vagy negatív hatásokat, és az elemzést fel kell használni az egyes projekteknek nyújtott esetleges CEF pénzügyi támogatás modulálására.

A kísérleti közös projektet kísérő költség-haszon elemzést a SESAR Közös Vállalkozás készítette, és szerepeltette az általános javaslatában. Áttekintettük ennek az elemzésnek az alapfeltevéseit és általános eredményeit. Az elemzés a 2014 és 2030 közötti időszakot öleli fel, és összesített pozitív eredménye nettó 2,4 milliárd euró, ami egyenlőtlenül oszlik meg az érdekelt felek között: a kísérleti közös projekt fő kedvezményezettjei várhatóan a légtérfelhasználók lesznek, noha nekik csak viszonylag kis értékű beruházásokat (0,6 milliárd euró) kell végrehajtaniuk. A földi érdekelteknek kell azonban végrehajtani a beruházások zömét (3 milliárd euró, azaz a költség-haszon elemzés által becsült 3,8 milliárd euró 80%-a), és beruházásaik előreláthatóan veszteségesek lesznek. Az elemzés arra is rámutat, hogy a 6 funkcióból származó hozzájárulások igen különbözőek (lásd: 3. ábra).

Forrás: A Számvevőszék elemzése, a közös kísérleti projekt tartalmára a SESAR Közös Vállalkozás által tett javaslat (2013) alapján.

A költség-haszon elemzést megvizsgálva abban egy alapvető hiányosságot állapítottunk meg: az elemzés abból indult ki, hogy a költségek és az előnyök az egyes érdekelt felek között nem átruházhatóak. Ez nem helytálló, mivel a díjszámítási rendszerről szóló rendelettel összhangban a léginavigációs szolgáltatók a beruházásaik költségeit visszanyerhetik a légtérfelhasználóktól. A rendelet lehetővé teszi, hogy a léginavigációs szolgáltatók az ilyen beruházásaik után díjat számítsanak fel a felhasználóknak, különösen ha e beruházások összhangban vannak az ATM-főtervvel, és ha azokat olyan közös projektek révén hajtják végre, mint például a közös kísérleti projekt³⁰.

Az, hogy nem tüntetik fel a léginavigációs szolgáltatók által a díjszámítási rendszer révén generált bevételt, negatív eredményhez vezet (440 millió euró a fenti 3. ábrán), pedig ez nem felel meg a valóságnak³¹. Ennek ellenpárja az, hogy mivel a légtérfelhasználóknak fizetniük kell ugyanezen beruházásokért, a hasznuk túl van becsülve. Hasonló következtetés vonható le a többi földi érintett vonatkozásában is, noha az átviteli mechanizmusok eltérőek. Ez a helyzet hátrányosan érinti a költség-haszon elemzés használhatóságát, mind az érdekelt felek befektetési döntéseit vezérlő szempontokat illetően, mind pedig az e döntéseket támogató uniós finanszírozás szükségességének és hozzáadott értékének felmérése tekintetében.

A vizsgált projektek többségéhez nem volt szükség uniós finanszírozásra

Megvizsgáltuk, hogy az uniós finanszírozás révén összhangba került-e az érdekelt felek magatartása az ATM korszerűsítésére irányuló uniós politikai szándékkal, különösen abban az értelemben, hogy azok az ATM-főtervvel, elsősorban a kísérleti közös projekttel összhangban álló beruházási döntéseket hoztak-e.

Elemzésünk rámutatott, hogy az ellenőrzött érdekelt felek beruházási döntéseinek többségét nem az uniós finanszírozás ösztönözte vagy nem az váltotta ki, ez pedig alátámasztja a „talált pénz” hatás jelenlétét. A kísérleti közös projekttel kapcsolatos 14 kiválasztott projektből 9 esetében már a rendelet bevezetése előtt döntés született, sőt a projekt el is indult. Ezenkívül az ellenőrzésre kiválasztott összesen 17 projektből 13 esetében a társfinanszírozást odaítélő határozat meghozatala előtt született döntés. Megállapítjuk továbbá, hogy a 2014. évi CEF pályázati felhívás szövege kifejezetten a már megkezdett beruházásokkal kapcsolatos pályázatokat részesíti előnyben.

A léginavigációs szolgáltatók által végrehajtott valamennyi, a mintában szereplő projektben (amelyek összesen 159 millió euró uniós finanszírozásban részesültek) ugyanazokat a beruházásokat foglalták bele a vonatkozó teljesítménytervekbe, majd hárították ezek költségeit a légtérfelhasználókra³². Ez potenciális kettős finanszírozást eredményez, mivel annak ellenére, hogy a léginavigációs szolgáltatók beruházásainak költsége teljes mértékben megtérül a légtérfelhasználók által megegyezés szerint befizetett navigációs díjak révén, ezután a szolgáltatók még uniós támogatásban is részesülnek, amely bevételkiegészítésként további kompenzációt jelent ugyanezen beruházásokért.

A díjszámítási rendszer igyekszik korlátozni az ilyen jellegű kettős finanszírozást azáltal, hogy kötelezi a léginavigációs szolgáltatókat a támogatás levonására a légtérfelhasználókra kivetett navigációs díjakból. Ezt a levonást a léginavigációs szolgáltatók azonban még nem alkalmazzák egységesen: az ellenőrzés során vizsgált minta öt eleme közül csak egynél kerül sor a támogatás fokozatos levonására.

Még ha ténylegesen alkalmaznák is a levonást, ez végső soron azt jelentené, hogy a támogatás a felhasználókhoz kerül, ami nem szolgál semmilyen megállapodás szerinti szakpolitikai célkitűzést. Ráadásul a kísérleti közös projekt költség-haszon elemzése szerint a légtérfelhasználók már most a kísérleti közös projekt megvalósításának az egyedüli haszonélvezői, amennyiben az ATM-rendszer jobban működik. Indokolatlan ezt az előnyt pénzügyi ellentételezéssel, vagyis a navigációs díjaknak az uniós költségvetés fedezte csökkentésével tetézni, különösen azért, mert ez attól függetlenül történik, hogy a légtérfelhasználók milyen mértékben felelnek meg a kísérleti közös projekt előírásainak.

A végrehajtási hiányosságok tovább csökkentik az uniós finanszírozás eredményességét

Ebben a szakaszban azt vizsgáltuk, hogy az uniós finanszírozás kezelésének módja biztosította-e az uniós források megfelelő felhasználását. Áttekintettük az INEA által 2014 és 2017 között indított pályázati felhívásokat és a Bizottság által vezetett kiválasztási eljárást. Értékeltük, hogy a pályázati felhívások egyértelmű prioritásokat határoztak-e meg, a pályázatokat úgy csoportosították-e, hogy a koordináció a legnagyobb mértékben biztosított legyen a beruházások között, és hogy a folyamat mentes volt-e az esetleges összeférhetetlenségektől.

Az uniós finanszírozás nem megfelelő prioritások mentén történt

Megállapítottuk, hogy a prioritások nem voltak megfelelőek:

1. Az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz 2014. és 2015. évi pályázati felhívásai a kísérleti közös projekt említésén túlmenően nem határoztak meg konkrét prioritásokat a finanszírozásra vonatkozóan. Emellett a felhívásokat úgy indították el, hogy nem hagytak jóvá üzemeltetési programot, pedig ez utóbbi írja le részletesen, hogy mire van szükség a kísérleti közös projekt végrehajtásához. E két felhívás ennek dacára több mint 1 milliárd euró összegű támogatást ítélt oda (a SESAR-nak 2014 és 2017 között nyújtott teljes uniós finanszírozás 64%-át – lásd: 4. ábra).



Forrás: Európai Számvevőszék, az Innovációs és Hálózati Projektek Végrehajtó Ügynökség (INEA) adatai alapján.

2. A konkrét prioritások kijelölése hiányában az uniós finanszírozást a gyakorlatban azon nagy ATM-rendszermegújítási projektekhez irányították, amelyekre nézve már beütemezték a beruházást, és készen álltak a végrehajtásra. A 2014 és 2015 közötti időszakban odaítélt támogatások 53%-ából öt nagy léginavigációs szolgáltató részesült.
3. A pályázati felhívások 2016-tól kezdődően ugyan már határoznak meg konkrét prioritásokat, ám egyes prioritások megállapíthatóan a kísérleti közös projekt hatókörén kívül eső elemekre vonatkoztak³³. 2014 és jelentésünk időpontja között az ilyen projektek összesen 141 millió euró összegű támogatásban részesültek.

Továbbá minden felhívás a rendelkezésre álló finanszírozás mintegy 20%-át azon ún. „egyéb projektek” számára kötötte le, amelyekről megállapították, hogy hozzájárulnak az egységes európai égbolt megvalósításához, de kívül esnek a kísérleti közös projekt hatókörén. A 2014 és 2017 közötti pályázati felhívások keretében az e kategóriába tartozó projektek mintegy 290 millió euró összegű támogatást kaptak. Mivel a közös projekt kapcsán nincs előírva az összehangolt fellépés, az e kategóriába tartozó projekteknek nyújtott uniós támogatás kevéssé képes csökkenteni a széttagoltságot.

Konkrét prioritások hiányában az uniós finanszírozás kevésbé lehetett eredményes. Az, hogy az első két évben ez volt a helyzet, annál is súlyosabb, mivel a finanszírozásból ezen időszak alatt ítélték oda a legnagyobb összegeket, vagyis elmondható, hogy a forrásokat nem a kísérleti közös projekt szempontjából legmeghatározóbb beruházásokra irányították.

A pályázatok csoportokba rendezése nem tett jót a projektek eredményes szinkronizálásának és a pályázatok megfelelő értékelésének

Az uniós finanszírozás célja a végrehajtási projektek és a kapcsolódó beruházások hatékony szinkronizálásának és átfogó összehangolásának támogatása az üzemeltetésirányító által kidolgozott és a Bizottság által jóváhagyott üzemeltetési programmal összhangban (lásd: 5. háttérmagyarázat). A kísérleti közös projekthez kapcsolódó projektek értékelése során fel kell mérni a szinkronizálás szükségességét, a hálózat teljesítményének potenciális javulását és azt, hogy mennyiben orvosolják az üzemeltetési programhoz viszonyított tényleges hiányosságokat.

Az INEA által indított minden pályázati felhívás egyértelműen kimondja, hogy a projektek összehangolása az üzemeltetésirányító feladata. A közös projektek pályázóinak egyeztetniük kell pályázatukat az üzemeltetésirányítóval, akinek ellenőriznie kell, hogy azok mennyiben relevánsak a közös projekt szempontjából. A gyakorlatban az üzemeltetésirányító egyéni projektpályázatokat kap, azokat csoportokba rendezi és csoportos pályázatokat nyújt be az INEA-nak.

Konkrétan azt állapítottuk meg, hogy noha a csoportos támogatást használhatták volna a technikai koordináció céljára is, ebből a célból azt a közös projekt támogatása kapcsán nem alkalmazták:

1. Bár a projektpályázatokat a kísérleti közös projekt funkciói alapján csoportokba rendezik, az egyes projekteket nem koordinálták, és végrehajtásuk során nem volt együttműködés a különböző érdekelt felek között. Az egyes projektek klaszterekbe történő rendezését inkább olyan adminisztratív megfontolások mozgatták, mint az időzítés (a kezdés és a befejezés tervezett időpontja), valamint a kohéziós és nem kohéziós országok finanszírozási aránya.
2. A klaszterekbe történő rendezés ellenére a társfinanszírozott projektek több mint 70% -át mindeddig egyedi érdekeltek hajtották végre. Ez is alátámasztja azt, hogy az uniós forrásokat általában véve nem arra használják fel, hogy szükség esetén elősegítsék az összehangolt fellépést.
3. A kísérleti közös projekt keretében egyes olyan operatív eljárásokat, amelyek elvileg hasznát látnák az összehangolt alkalmazásnak, az érintett érdekelt felek mégis külön hajtották végre. Erre példa az AF 3 szabad útvonalú légtér megvalósítása, amely elvben mind a léginavigációs szolgáltatók, mind a légtérfelhasználók összehangolt fellépését igényli. Ellenőrzésünk azonban feltárta, hogy az érdekelt felek ezt a funkciót különálló klaszterekben, különböző időkeretekkel hajtják végre, ami hatékonysági problémákat eredményez és hosszadalmasabb végrehajtási időszakokhoz vezet.

Megállapítottuk továbbá, hogy a csoportos pályázatok nagy számú (egy esetben nem kevesebb mint 104) egyedi végrehajtási projektet foglalnak magukban, amelyek széles hatóköre a kísérleti közös projektben leírt funkciók és részfunkciók teljes skálájára kiterjed. Megállapítottuk, hogy noha megfelelnek az INEA sablonjainak, egyes döntő fontosságú információkat tömörített formában mutatnak be. Az INEA emiatt nem tudta alaposan megvizsgálni a pályázatok relevanciáját és hatását:

1. A mintába felvett valamennyi léginavigációs szolgáltató olyan projekteket nyújtott be, amelyek a kérelmek szerint a kísérleti közös projekt egy konkrét funkcióját érintik, valójában azonban az egész ATM-rendszerük megújítását célozzák. Az INEA-nak nyújtott információk alapján azonban nem állapítható meg megfelelően, hogy a kísérleti közös projekt célzott funkciójához mekkora költség kapcsolódik. A 2014–2017-es pályázati felhívások keretében összesen mintegy 500 millió euró összegű uniós finanszírozást ítéltek oda az ATM-rendszerek frissítéseinek, ami az eddigi összes támogatás mintegy 30%-ának felel meg.
2. Az INEA pályázati felhívásai által előírt költséghatékonyság-elemzéseket csoportosítva, nem pedig egyéni projektjavaslatonként nyújtják be, ami gyakorlatilag lehetetlenné teszi az INEA számára, hogy felmérje, mennyire illeszkedik az adott projekt a kísérleti közös projekt költség-haszon elemzéséhez. Ezen túlmenően ellenőrzésünk során általában véve alacsony költséghatékonyság-elemzési pontszámokat találtunk: ez arra vall, hogy azon projekteknél, amelyekhez az uniós társfinanszírozást igényelték, a költség-haszon arány lényegesen rosszabb volt, mint a kísérleti közös projekt költség-haszon elemzése esetében.
3. Több (17-ből 8) olyan esetet találtunk, ahol a projektek tartalma vagy részben, vagy teljesen a kísérleti közös projekt hatókörén kívül esett. Két esetben a finanszírozott projektek a repülési adatcsere bevezetésének támogatására igényeltek forrásokat, ez a funkció azonban még nem állt bevezetés előtt.

Véleményünk szerint ezek a hiányosságok azt mutatják, hogy a kérelmek csoportosítása veszélyeztette azon fő célkitűzés megvalósulását, hogy a SESAR-t összehangoltan helyezzék üzembe. A projektek csoportosítására adminisztratív okokból került sor, nem pedig az operatív összehangolást célzó, több érdekelt felet tömörítő csoportosulások létrehozása céljából. A javaslatok megfelelő értékelését emellett a klaszterek mérete, heterogén jellege és azokon belül az átláthatóság hiánya akadályozza.

Az összeférhetetlenség kockázatát nem sikerül kellőképpen enyhíteni

Az uniós költségvetési rendelet értelmében a költségvetés végrehajtásában és irányításában, ellenőrzésében vagy kontrolljában érintett pénzügyi szereplők és egyéb személyek nem járhatnak el oly módon, hogy saját érdekeik ütközzenek az Unió érdekeivel³⁵. Emellett a közös projektek meghatározásáról szóló rendelet az üzemeltetésirányító felelősségi körébe rendeli a hatékony kockázat- és érdekellentét-kezelés biztosítását³⁶.

Az 54. bekezdésben leírtak szerint az INEA által megállapított szabályok értelmében a kísérleti közös projektet végrehajtó projektek finanszírozására vonatkozó kérelmeket a pályázóknak össze kell hangolniuk az üzemeltetésirányítóval, aki azután megvizsgálja az egyéni projektpályázatokat. A gyakorlatban az üzemeltetésirányító a pályázatok előkészítését is támogatja, majd összeállítja a csoportos pályázatokat, és benyújtja azokat az INEA-nak finanszírozás céljából.

Az üzemeltetésirányító szerepét betöltő SESAR Deployment Alliance egy néhány, de nem az összes ATM-szereplő részvételével működő konzorciumot alkot, amelynek tagjai maguk is kedvezményezettek, és az üzemeltetésirányító számára feladatainak elvégzéséhez munkatársakat rendelnek ki, elsősorban annak vizsgálatára, hogy maguknak a tagoknak a projektjei milyen mértékben relevánsak a kísérleti közös projekt szempontjából. Meglátásunk szerint ez a keret potenciális összeférhetetlenséget teremt az uniós finanszírozás elosztása tekintetében. Ezt a lehetséges összeférhetetlenséget nem sikerült kellőképpen enyhíteni:

1. Nincs olyan hivatalos dokumentum, amely kimondaná, hogy a csoportos pályázatok benyújtása az üzemeltetésirányító felelőssége, illetve leírná a folyamat során követendő eljárásokat. Különösen az egyéni pályázatok átvizsgálása van kockázatnak kitéve, itt ugyanis nincs bizonyosság arra vonatkozóan, hogy a kérelmező és a üzemeltetésirányító vizsgálatot végző munkatársai egymástól függetlenek.
2. Az üzemeltetésirányító nem dokumentálja megfelelően a csoportos pályázatok előkészítése során a pályázókkal való kapcsolattartást. Az üzemeltetésirányító nem tart teljes körű nyilvántartást az érintett felekkel való kapcsolattartásról, a nyomon követési intézkedésekről és azok indoklásáról. Emiatt kevésbé lehet a kezdeti pályázatoktól a csoportos kérelmek végső összeállításáig nyomon követni a folyamatot (lásd: 6. háttérmagyarázat).
3. Annak érdekében, hogy túljelentkezés esetén optimalizálni lehessen a források elosztását, az üzemeltetésirányító azt tanácsolta a nagyberuházási projektekre pályázatot benyújtó résztvevők számára, hogy bontsák több szakaszra és nyújtsák be több pályázati felhívásra kérelmeiket. A projektek hatókörétől és szakaszaitól függően az ilyen megosztás nyomán eredményesebb lehet a finanszírozás végleges elosztása az egyes projektek között.
4. A 2015. évi felhívás keretében néhány pályázó a finanszírozás odaítélését követően, de még a támogatási megállapodások aláírása előtt visszalépett, az így felszabadult pénzeszközöket ezért az INEA újra elosztotta a résztvevők között. Az újraelosztás azonban az üzemeltetésirányító konkrét javaslata alapján történt. Noha a Bizottság utólag jóváhagyta azt, az átlátható kritériumok híján zajló folyamat csak kisszámú projektnek vált hasznára.

Az európai ATM területén a kedvező fejlemények mindeddig nem voltak kimutathatóak

Ebben a szakaszban azt értékeltük, hogy az uniós beavatkozás csakugyan hozzájárul-e az európai ATM teljesítményének a javulásához. Mind a tényleges operatív környezetben valóban bevezetett outputok szempontjából, mind az ATM-rendszer teljesítményjavulása szempontjából elemeztük a kísérleti közös projekt üzembe helyezése terén eddig elért eredményeket. Ebből a célból értékeltük, hogy a kísérleti közös projekt végrehajtása jó úton halad-e, betartva a szabályokban foglalt határidőket, és hogy van-e tényleges, a monitoring rendszer által is kimutatott teljesítményjavulás.

Az üzembe helyezés folyamatban van, de növekszik a késések kockázata

A kísérleti közös projekt a hat funkciójának teljes körű üzembe helyezésére vonatkozóan 2018 és 2026 közötti határidőket állapított meg (lásd: 2. táblázat fent). A támogatási megállapodások a teljesítési határidő mellett az egyes végrehajtási projektek várt outputjait is meghatározzák.

A kísérleti közös projekt összetevőinek 30%-át még nem tervezték meg, illetve tervezésük most van folyamatban (lásd: 7. háttérmagyarázat). Ezek főként az ATM 4., 5. és 6. funkciójával kapcsolatosak, ahol a végrehajtáshoz szükséges technológia egy része még nem érett meg az üzembe helyezésre. Az üzemeltetési program kockázatkezelési terve ismételten meghatározza ezeket a kockázatokat. Ez részben a szükséges technológia és koncepciók megfelelő fejlettségének a 28. bekezdésben leírt hiányából fakad, és hátrányosan hathat a kísérleti közös projektre vonatkozó határidők elérésére.

7. háttérmagyarázat

A kísérleti közös projekt végrehajtása

A kísérleti közös projekt végrehajtásának nyomon követése az üzemeltetésirányító feladata, aki ebből a célból információkat gyűjt és tesz közzé a végrehajtási hiányosságokról.

2018 júliusáig a kísérleti közös projekt üzembe helyezésének előrehaladását a következő ún. végrehajtási hiányosságokkal³⁷ lehet mérni:

Forrás: Európai Számvevőszék, a SESAR üzemeltetésirányító adatai (Monitoring View, 2018) alapján.

A már elindított projektek némelyikének késedelmes a végrehajtása. A mintánkból azt tűnt ki, hogy a 6 befejezett projekt közül 3 esetében a késés az eredeti határidőhöz képest akár 12 hónapos is lehetett³⁸. Az üzemeltetésirányító az INEA-hoz intézett azon kérése, hogy 18 projekt határidejét 12 hónappal hosszabbítsa meg, szintén alátámasztja, hogy ez a helyzet széles körben jellemző³⁹.

A kísérleti közös projekt keretében a 2014., 2015. és 2016. évi pályázati felhívások eredményeként összesen 299 végrehajtási projekt indult. 2018. júniusi monitoringjelentésében⁴⁰ az üzemeltetésirányító az említett 299 projektből 72 esetében számolt be azok lezárásáról. Megjegyzendő azonban, hogy a 72 esetből 24-nél lezárás alatt nem valamely már üzembe is helyezett operatív megoldás értendő, hanem tanulmányok, illetve támogató vagy biztonsággal kapcsolatos projektek.

Az üzembe helyezés eredményes nyomon követése nehézségekkel szembesül

A Bizottságnak az üzemeltetésirányító segítségével nyomon kell követnie, hogy a SESAR üzembe helyezése milyen hatással jár az ATM teljesítménye tekintetében. Bizonyítékot kell szerezni arra nézve, hogy a véglegesített végrehajtási projektek az ATM-főtervben meghatározott elvárások, a kísérleti közös projekt költség-haszon elemzése, az üzemeltetési program és a projektpályázat tekintetében hozzájárultak az ATM teljesítményének javításához.

Az Európai Hálózatfinanszírozási Eszközön keresztül társfinanszírozott valamennyi projekt előrehaladásának nyomon követéséért az INEA felel. A teljesítmény nyomon követésére vonatkozó egyértelmű megbízás hiányában azonban az INEA az eredmények helyett inkább a projektek outputjaira összpontosít.

A kísérleti közös projekt végrehajtásának nyomon követéséért az üzemeltetésirányító felel (lásd: 12. bekezdés). Ebben a folyamatban több nehézséget tapasztaltunk:

1. A kísérleti közös projekt üzembe helyezéséért felelős operatív érdekelt felek rendszeresen tájékoztatják az üzemeltetésirányítót a végrehajtás előrehaladásáról. Ezt a tájékoztatást azonban senki nem ellenőrzi független módon. Ráadásul csak az uniós támogatások kedvezményezettjeit kötelezi szerződés ilyen tájékoztatásra, így a kísérleti közös projekt teljes körű nyomon követése mások önkéntes jellegű beszámolásától válik függővé⁴¹.
2. A kísérleti közös projekt végrehajtása terén elért eredmények mérése mennyiségi képet ad (lásd: 7. háttérmagyarázat), és így – ismét csak – inkább az elért outputokra összpontosít. Ilyen értelemben tehát nem vonatkozik arra, hogy mekkora az ATM teljesítményének javulása az operatív érdekelt felek vagy a hálózat egésze szempontjából. A befejezett projektekből álló mintánk tekintetében megállapítottuk, hogy nem került sor a tényleges teljesítményeredmények mérésére⁴².
3. Az üzemeltetésirányító jelenleg fejleszti ki a projektek tényleges eredményei mérésének megbízható módszertanát, és még folyik ezek összevetése a kísérleti közös projekt költség-haszon elemzésében szereplő eredeti elvárásokkal, illetve annak megállapítása, hogy mennyiben járultak hozzá a teljesítménytervekben szereplő célok eléréséhez⁴³. Ezek hiányában nincs bizonyosság arra nézve, hogy a várt előnyök megvalósulnak-e, különösen a légtérfelhasználók esetében.

A fentiekből adódóan továbbra sincs elegendő bizonyíték annak kimutatására, hogy a kísérleti közös projekt és az uniós finanszírozású végrehajtási projektek tényleges működési környezetben mennyiben járulnak hozzá az ATM teljesítményéhez. 

Következtetések és ajánlások

A léginavigációs szolgáltatások szétaprózottsága és az, hogy biztosítani kellett a repülőterek, a léginavigációs szolgáltatók, a légtérfelhasználók és a hálózatirányító közötti interoperabilitást, arra késztették az Uniót, hogy támogassa új ATM-technológiák és operatív eljárások üzembe helyezését. Az Unió 2014 óta két fő eszköz révén törekszik e problémák kezelésére: egyrészt egy, bizonyos összehangolt beruházásokra (közös projektek) vonatkozó rendelet, másrészt az uniós költségvetésből e projektekre biztosított támogatás révén. Ellenőrzésünk során megvizsgáltuk, hogy indokolt volt-e ezen eszközök alkalmazása, végrehajtásuk megfelelő volt-e, illetve hogy javították-e az európai légiforgalmi szolgáltatás teljesítményét.

Megállapítottuk, hogy az Unió közös projektek formájában megvalósuló szabályozó beavatkozása valóban teremt többletértéket, noha az ilyen projektek első alkalmazása, a kísérleti közös projekt nem tartalmazott megfelelő végrehajtási rendelkezéseket, és olyan funkciókat foglalt magában, amelyek nem feleltek meg a szükséges kiválasztási kritériumoknak. Azt tapasztaltuk továbbá, hogy az ATM korszerűsítésére irányuló uniós finanszírozás jórészt nem volt szükséges, és a támogatás kezelését hiányosságok jellemezték.

A közös projektek koncepciója elősegíti a beruházások összehangolását. Az első ilyen azonban – a kísérleti közös projekt – tévesen olyan funkciókat is tartalmazott, amelyek még nem voltak kellő fejlettségi szinten, illetve amelyeknél a tervezett előnyök anélkül is megvalósíthatóak, hogy több érdekelt félnél egy időben végeznék el a bevezetést. Ezenkívül az eredményességet részben csorbítja, hogy meg nem felelés esetén elmaradnak a szankciók (lásd: 18-33. bekezdés).

A Bizottság azoknak a funkcióknak a kiválasztásakor, amelyeket összehangolt módon kell üzembe helyezni, adjon meg pontosabb kritériumokat az összehangoláshoz és alkalmazza szigorúan a fejlettségre vonatkozó kritériumokat, ezzel javítva a közös projektek célirányosságát. A kísérleti közös projektet ennek megfelelően módosítani kell.

Határidő: 2021 vége.

A Bizottság tegyen javaslatokat arra nézve, hogy a végrehajtási mechanizmusok megbízhatóbbá tétele révén hogyan lehet javítani a közös projektek eredményességét. Ez többek között a díjmodulációs rendszer kötelezővé tétele révén lenne megvalósítható, mind a földi, mind a légi szereplők esetében, amely a díjszámítási rendszerre irányadó rendelet szerint jelenleg önkéntes alapú. A moduláció révén a közös projektek üzembe helyezését elsőként megvalósító tagállamok esetében kedvezőbb navigációs díjat kellene felszámolni.

Határidő: 2020 vége.

Nem mutatták ki kellőképpen, hogy az üzembe helyezéshez szükség van-e támogatásra a Hálózatfinanszírozási Eszközből (CEF), és emiatt olyan projektek is részesültek finanszírozásban, amelyek uniós támogatás nélkül is megvalósultak volna. Az eredeti elgondolás szerint az üzembe helyezés pénzügyi veszteségeit és a pénzügyi piacokról való tőkebeszerzés nehézségeit kellett volna uniós támogatással ellensúlyozni; e tényezők hatása azonban csekély mértékűnek bizonyult. Az uniós támogatások elsősorban azokhoz a földi szereplőkhöz jutottak, akik már korábban ilyen beruházások mellett döntöttek, és akik a rájuk kiszabott díjakat a szokásos üzleti tevékenységük keretében a légtérfelhasználókra hárítják. Ennek eredményeként a beruházók eszközökhöz kapcsolódó támogatásokat kaptak, miközben a beruházások költsége is megtérült, mivel azt a felhasználókra hárították (lásd: 34-48. bekezdés).

A Bizottság összpontosítsa az uniós pénzügyi támogatást a légiforgalmi szolgáltatás korszerűsítésére:

1. A jelenlegi, 2014 és 2020 közötti időszakra vonatkozó keret értelmében a vissza nem térítendő támogatásnak a következőkre kell korlátozódnia:
• az üzemeltetési program fenntartása és nyomon követése, beleértve a technikai koordinációt is;
• az érdekelt felek kompenzálása üzleti szempontból hátrányos esetekben, olyan projektek esetén, amelyek kellő fejlettségi szintű és alapvető funkciókat hajtanak végre és amelyekhez több érdekelt egyidejű bevonására van szükség.

Határidő: a 2019-től kezdve kiírt pályázati felhívásokra alkalmazandó

2. Hosszabb távon, amennyiben az uniós költségvetés a jelenlegi pénzügyi kereteken túl is finanszírozza az ilyen üzemeltetést, a Bizottságnak kellően meg kell határoznia a finanszírozás által elérendő célokat, valamint a megvalósítás határidejét.

Határidő: 2021 vége.

A finanszírozási rendszer tényleges végrehajtását jellemző további hiányosságok még inkább csökkentették a rendszer eredményességét (lásd: 49–60. bekezdés).

1. A 2014. és 2015. évi pályázati felhívások keretében nagy összegű finanszírozás odaítélésére került sor anélkül, hogy világos prioritásokat határoztak volna meg, illetve ilyeneket alkalmaztak volna.
2. Annak ellenére, hogy átfogó célkitűzésként határozták meg a beruházások összehangolásának biztosítását, az uniós finanszírozású projekteket nem annyira technikai megfontolások, mint inkább a támogatáskezelést megkönnyítő adminisztratív kritériumok alapján csoportosították.
3. Annak ellenére, hogy a projektek kiválasztása végső soron a Bizottság felelőssége, a jelenlegi finanszírozási mechanizmus úgy működik, hogy egyes üzemeltetésirányítóként eljáró kedvezményezetteket be kell vonni saját pályázatuk vizsgálatába, és ők így befolyásolhatják, hogy mely támogatható projektek részesüljenek finanszírozásban. A lehetséges összeférhetetlenséget nem sikerült kellőképpen enyhíteni.

Javasoljuk, hogy a Bizottság:

1. a lehetséges összeférhetetlenség elkerülése érdekében pontosítsa, egyszerűsítse és formalizálja a SESAR üzemeltetésirányítónak a pályázatok előkészítésében és benyújtásában játszott szerepét és feladatait;

Határidő: 2019 vége.

2. biztosítsa, hogy a jövőbeni pályázati felhívások írják elő: a benyújtott támogatási kérelmek tükrözzék és emeljék ki a koordináció technikai vetületeit, ez ugyanis a közös projektek végső célja.

Határidő: 2021 vége.

Noha a kísérleti közös projekt megvalósítására nézve a jogszabályban megállapított határidők 2018 és 2026 között váltakoznak és a legtöbb projekt végrehajtása még folyamatban van, megállapításunk szerint egyes projektek késedelmes végrehajtása azzal a kockázattal jár, hogy nem sikerülhet megfelelni a szabályozási követelményeknek. Ez részben annak tudható be, hogy a kísérleti közös projektben nem kellő fejlettségi szintű funkciók is szerepelnek Ezenkívül még nem mutatták ki, hogy a projekteknek köszönhetően a légiforgalmi szolgáltatás teljesítménye ténylegesen javul-e működési környezetben (lásd: 61–69. bekezdés).

Javasoljuk, hogy a Bizottság:

1. gondoskodjon a légiforgalmi szolgáltatás korszerűsítésének megfelelő nyomon követéséről. Mérést kell végezni arról, hogy a teljesítmény mennyiben javult az eredeti várakozásokhoz (a kísérleti közös projekt költség-haszon elemzéséhez) képest;
2. amennyiben ez alkalmazható a teljesítményrendszeren belül, biztosítsa, hogy a javasolt célértékek figyelembe veszik az elért teljesítményjavulást – biztosítva ezzel az előnyöket a légtérfelhasználók számára.

Határidő: a lehető leghamarabb, de a legkésőbb a célértékek legközelebbi meghatározásakor (a teljesítményrendszer 4. beszámolási időszaka)

A jelentést 2019. június 5-i luxembourgi ülésén fogadta el az Iliana Ivanova számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Klaus-Heiner LEHNE
elnök

Mellékletek

I. melléklet

2. kép. Az üzemeltetési program

Forrás: SESAR üzemeltetésirányító, https://www.sesardeploymentmanager.eu/publications /deployment-programme/

Ki felel a dokumentum elkészítéséért és jóváhagyásáért?

Az üzemeltetési program kidolgozásáért, működtetéséért és végrehajtásáért a SESAR üzemeltetésirányító felel, a dokumentumot a Bizottság hagyja jóvá⁴⁵. 2014 decemberi létrehozása óta az üzemeltetésirányító legalább évente egyszer aktualizálta az üzemeltetési programot.

Kivel konzultálnak a dokumentum elkészítésekor?

Az üzemeltetési program valamennyi változata a releváns érdekeltekkel való konzultációs folyamat eredményeként jön létre. A konzultációban a következő szereplők vesznek részt: a közös projektek megvalósításával megbízott operatív érdekeltek, függetlenül attól, hogy az üzemeltetésirányító tagjai vagy sem; valamint azok a legfontosabb intézményi érdekelt felek, akikkel az üzemeltetésirányító együttműködési megállapodást írt alá, elsősorban a SESAR Közös Vállalkozás, az Európai Védelmi Ügynökség, a hálózatirányító, az Európai Beruházási Bank és az EUROCAE. A konzultációs folyamat több ciklusban történik: az érdekeltek észrevételeit rögzítik, majd azokra az üzemeltetésirányító a végleges elfogadás előtt válaszol.

Milyen a részletezettsége?

A kísérleti közös projekt minőségi áttekintést ad arról, hogy kinek mikor mit kell üzembe helyeznie (funkciók és alfunkciók). Annak biztosításához, hogy az operatív érdekeltek megfelelően értelmezzék az információkat, valamint a kísérleti közös projektben megadott funkciók üzembe helyezéséhez szükséges feladatok elvégzésének elősegítése érdekében az üzemeltetési program bevezetett egy további granularitási elemet: a „családok” fogalmát. A család olyan homogén technológiai és operatív elemek sora, amelyeket meghatározott földrajzi körben és időkeretben kell üzembe helyezni. Az egyes családokra nézve az üzemeltetési program tartalmaz információkat a hatókörről, a részt vevő érdekeltekről, a végrehajtás ütemezéséről, a többi családdal való függőségi kapcsolatról és a teljesítmény várt javulásáról.

A 2018. évi üzemeltetési programban 48 család szerepel, amelyek a következő három csoportba sorolhatók:

• 36 alapcsalád. Olyan operatív és technológiai fejlesztések, amelyek a közös kísérleti projektre vonatkozó (PCP-) rendelet végrehajtásához, annak hatókörén belül szükségesek.
• 7 hozzájáruló család. Olyan végrehajtási tevékenységek, amelyek célja az ATM átfogó teljesítményének javítása, azonban nem tartoznak a közös kísérleti projekt hatókörébe.
• 5 kiegészítő család. Ezek a közös kísérleti projekt funkcióinak előfeltételei, de nem tartoznak magának a közös kísérleti projektnek a hatókörébe.

Hogyan használják fel a prioritások meghatározásához?

Az üzemeltetési programban szereplő üzemeltetési módszer határozza meg, hogy mely családok szükségesek rövid távon a teljes program időben történő üzembe helyezéséhez. Az üzemeltetésirányító arra ösztönzi az érintett operatív érdekelteket, hogy a megadott módszert kövessék és üzemeltetési tevékenységeiket a legsürgősebbnek tekintett családokra összpontosítsák. Ezenkívül az INEA CEF pályázati felhívásai 2016-tól kezdve prioritásként kezelik azokat a pályázatokat, amelyek bizonyos, az üzemeltetési programhoz tartozó családok végrehajtását támogatják.

Ki követi nyomon az üzemeltetési program végrehajtását?

Az üzemeltetési program végrehajtásának nyomon követéséért az üzemeltetésirányító felel. Az üzemeltetésirányító éves rendszerességgel gyűjt adatokat az operatív érdekeltektől annak megállapításához, hogy mely családok üzembe helyezése történt meg, melyeké van éppen folyamatban, melyekét tervezik és melyek tervezése várat még magára. Az érdekeltek a családok várható teljesítési időpontjáról is beszámolnak. Ezen adatok alapján az üzemeltetésirányító számszerűsíteni tudja a végrehajtási hiányosságokat, amelyek rendezésével mérhető a kísérleti közös projekt végrehajtása tekintetében elért haladás.

Végjegyzetek

¹ Forrás: Eurostat, Air passenger, freight and mail traffic by reporting country (Légi utas-, áru- és postaszállítás adatszolgáltató ország szerinti bontásban).

² Forrás: Eurocontrol „2018’s air traffic in a nutshell” (A 2018. évi légi forgalom dióhéjban). A statisztikák a hálózatkezelő felelősségi körébe tartozó, a műszeres repülési szabályok szerinti repülésekre vonatkoznak.

³ Részletes elemzésért lásd: az Európai Számvevőszék 18/2017. sz. különjelentése az egységes európai égboltról.

⁴ 2013 előtt a késések 2010-ben tetőztek, elsősorban egy izlandi vulkánkitörés által okozott nehézségek miatt.

⁵ Forrás: Hálózatirányító, „2018’s air traffic in a nutshell” (A 2018. évi légi forgalom dióhéjban), https://www.eurocontrol.int/news/2018-air-traffic.

⁶ Forrás: Eurocontrol, ATM Cost-Effectiveness 2016 Benchmarking Report (Az ATM költséghatékonysága, 2016. évi teljesítményértékelő jelentés). Az összeg „kaputól kapuig” léginavigációs szolgálatokra vonatkozik, amibe beletartoznak mind az útvonali, mind a repülőtéri szolgáltatások.

⁷ A Bizottság Közleménye a Tanácsnak az új generációs európai légiforgalmi szolgáltatási rendszer (SESAR) megvalósítására irányuló projektről és a SESAR közös vállalkozás alapításáról, COM(2005) 602 végleges.

⁸ A Bizottság közleménye a Tanácsnak az egységes európai égbolt technikai pillérét képező SESAR-program üzemeltetésének irányítási és ösztönző mechanizmusairól, COM(2011) 923 végleges.

⁹ A 409/2013/EU bizottsági végrehajtási rendelet részletes képet ad a közös projektek meghatározásáról, az európai légiforgalmi szolgáltatási főterv irányítási struktúrájának létrehozásáról, valamint a főterv kivitelezését támogató ösztönzők megállapításáról.

¹⁰ Az üzemeltetési programmal kapcsolatos további részleteket az I. mellékletben mutatjuk be.

¹¹ A Bizottság 716/2014/EU végrehajtási rendelete az európai légiforgalmi szolgáltatási főterv végrehajtását támogató kísérleti közös projekt létrehozásáról.

¹² Az Európai Parlament és a Tanács 1315/2013/EU rendelete a transzeurópai közlekedési hálózat fejlesztésére vonatkozó uniós iránymutatásokról.

¹³ Az Európai Parlament és a Tanács 1316/2013/EU rendelete az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz létrehozásáról.

¹⁴ A pályázati felhívásokat általában évente teszik közzé. Egyes években külön pályázati felhívásokat is közzétettek a kohéziós keretre, illetve a CEF más pénzügyi mechanizmusokkal történő ötvözésére vonatkozóan.

¹⁵ A 17 kiválasztott projekt összesen körülbelül 229 millió euró összegű CEF-finanszírozásban részesült.

¹⁶ A Bizottság 409/2013/EU végrehajtási rendelete.

¹⁷ A közös díjszámítási rendszerről szóló 391/2013/EU bizottsági végrehajtási rendelet 16. cikke. A rendelet meghatározza, hogy a léginavigációs szolgáltatók és más földi szereplők milyen szabályok szerint háríthatják a léginavigációs szolgáltatások költségeit a légtérfelhasználókra.

¹⁸ Az egységes európai égbolt (SES) keretében az ATM-korszerűsítési prioritások meghatározásának fő tervezési eszköze az európai légiforgalmi szolgáltatási főterv. A főterv egy állandóan változó, a SESAR Közös Vállalkozás által végrehajtott fejlesztési tevékenységeknek keretet adó ütemterv, amely tekintetbe veszi az összes operatív érdekelt fél által elvégzendő üzembe helyezési tevékenységet is. Az alapvető működési változást a főterv az ATM olyan működési változásaként határozza meg, amely jelentős hálózati teljesítményjavulást eredményez az operatív érdekelt felek számára.

¹⁹ A 409/2013/EU bizottsági végrehajtási rendelet 4. cikke.

²⁰ Nem minden említett érdekelt fél van érintve, mivel a kísérleti közös projekt az alkalmazhatóság földrajzi hatályát is szabályozza.

²¹ Minden ATM-funkció két vagy több részfunkcióból is állhat. A bevezetés céldátuma országonként mindegyiknél eltérő lehet.

²² A SESAR üzemeltetésirányítója, Az üzemeltetési program kockázatkezelési terve, 2015–2018-as kiadások.

²³ A 409/2013/EU bizottsági végrehajtási rendelet 4. cikkének (5) bekezdése.

²⁴ Az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz létrehozásáról szóló 1316/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (2) preambulumbekezdése és 3. cikke.

²⁵ A 409/2013/EU bizottsági végrehajtási rendelet (20) preambulumbekezdése.

²⁶ COM(2011) 923 végleges.

²⁷ A földi érdekelt felekre alkalmazandó teljesítményrendszer különböző teljesítményterületeken kötelező célértékeket szab meg, a meg nem felelés egyes eseteire pedig pénzügyi szankciókat állapít meg.

²⁸ A léginavigációs szolgáltatásokat nyújtó földi érintettek olyan szabályozási keretben működnek, amely lehetővé teszi számukra, hogy a légi navigációs díjakon keresztül visszaszerezzék a beruházásuk költségeit.

²⁹ A Bizottság 409/2013/EU végrehajtási rendelete a közös projektekről, valamint az Európai Parlament és a Tanács 1315/2013/EU és 116/2013/EU rendelete a transzeurópai közlekedési hálózatról és az Európai Hálózatfinanszírozási Eszközről.

³⁰ A Bizottság 391/2013/EU végrehajtási rendelete 6. cikkének (3) és (4) bekezdése.

³¹ A kísérleti közös projektre vonatkozó 2013. évi javaslatában a SESAR Közös Vállalkozás elismeri, hogy a költségeknek és a haszonnak a léginavigációs szolgáltatóktól a légtérfelhasználókhoz való átcsoportosítását a 2. (2015–2019) és az azt követő referencia-időszakok kapcsán figyelembe kell majd venni.

³² Hasonló észrevétel tehető a hálózatirányítóra nézve is, akinek saját teljesítményterve van és aki szintén az uniós díjszámítási rendszer hatálya alá tartozik, valamint a mintában szereplő repülőtéri érdekelt félre, akire ugyan nem vonatkozik a díjszámítási rendszer, de szintén nemzeti gazdasági szabályozási szerződés keretében működik, amely magában foglalja az uniós társfinanszírozású projekt egy részét.

³³ 2016-tól kezdve az üzemeltetési program ún. alap-, kiegészítő és hozzájáruló „családokat” határoz meg. Amint az I. melléklet, részletesen bemutatja, a kiegészítő családok nem képezik a kísérleti közös projekt részét, hanem annak előfeltételeit jelentik. A hozzájáruló családok előnyösnek tekinthetők, de nem feltétlenül szükségesek a kísérleti közös projekthez. A 2016. évi felhívás a hozzájáruló családokat (2.5.2.), a 2017. évi felhívás pedig a kiegészítő családokat (6.1.1., 6.1.3. és 6.1.4.) részesíti előnyben.

³⁴ Partnerségi keretmegállapodás, 1. melléklet, B1. rész.

³⁵ Az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról szóló (EU, Euratom) 2018/1046 európai parlamenti és tanácsi rendelet 61. cikke.

³⁶ A 409/2013/EU bizottsági végrehajtási rendelet 9. cikke (2) bekezdésének d) pontja.

³⁷ A kísérleti közös projekt végrehajtási tevékenységeinek a legkisebb egysége a végrehajtási hiányosság. Ez az egység egy műszaki/üzemeltetési elem (pl. az egyik család az üzemeltetési programban) és egy földrajzi elem (pl. repülőtér vagy ország) kombinációjaként határozható meg. Szükség esetén a második elem egy érdekelt féllel (például a hálózatirányító) vagy az érdekeltek egy csoportjával (például a légtérfelhasználók) helyettesíthető. Mivel pontos százalékos arányt vagy a légijármű-flotta felszereltségi szintjét igen összetett módon lehet csak megadni, az üzemeltetési programban érintett összes család esetében nem mérik a fennálló légi hiányosságokat, és ezekről a földi hiányosságok nyomon követésétől elkülönítve számolnak be.

³⁸ Ezek a késedelmek a tervezettnél elhúzódóbb pályázati eljárásoknak tudhatóak be, illetve annak, hogy az az elérendő eredmények technikai összetettsége miatt az ajánlattevőknek nehéz betartaniuk a megállapodás szerinti határidőket.

³⁹ 2018 novemberében az üzemeltetésirányító felkérte az INEA-t, hogy módosítsa a 2015. évi pályázati felhívásban részt vevő egyik klaszter egyedi támogatási megállapodását annak érdekében, hogy az 51 végrehajtási projektből 18 esetben (35%) 12 hónappal, 2019 végéig meghosszabbítsa a határidőt.

⁴⁰ SESAR üzemeltetésirányító, Az üzemeltetési program végrehajtási eredményjelentése, 2018. június. Az elindított és befejezett projektek száma dinamikusan változik. 2019 februárjáig az üzemeltetésirányító a 348 elindított projektből 105 befejezett projektet mutatott be.

⁴¹ A 2018. évi üzemeltetési program kockázatkezelési terve szerint nagy kockázatnak minősül, hogy a kísérleti közös projekt végrehajtása a SESAR üzemeltetési keretmegállapodás keretén kívül történik.

⁴² Egy olyan kivételt találtunk a mintában szereplő hat projekt esetében, amelynél mérték a tényleges javulást, bár azt pénzben nem fejezték ki.

⁴³ A teljesítménytervek a léginavigációs szolgálatok teljesítményrendszerére vonatkozó rendelet (390/2013/EU bizottsági végrehajtási rendelet) szerint kötelezőek.

⁴⁴ A 409/2013/EU bizottsági végrehajtási rendelet 11. cikkének (1) bekezdése.

⁴⁵ A 409/2013/EU bizottsági végrehajtási rendelet 12. cikkének (1) bekezdése.

Betűszavak és rövidítések

AF: ATM-funkció.

ANSP: Léginavigációs szolgáltató.

ATFM: Légiforgalmiáramlás-szervezés.

ATM: Légiforgalmi szolgáltatás.

CBA: Költség-haszon elemzés.

CEF: Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz.

EUROCAE: Polgári Repülési Berendezésekkel Foglalkozó Európai Szervezet.

EUROCONTROL: Európai Szervezet a Légi Közlekedés Biztonságáért.

FPA: Partnerségi keretmegállapodás.

ICAO: Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet.

IFR: Műszeres repülési szabályok.

INEA: Innovációs és Hálózati Projektek Végrehajtó Ügynökség.

K+F: Kutatás-fejlesztés.

PCP: Közös kísérleti projekt.

SDA: SESAR Deployment Alliance.

SES: Egységes európai égbolt.

SESAR JU: SESAR Közös Vállalkozás.

SESAR: Egységes európai égbolt légiforgalmi szolgáltatási kutatás.

TEN-T: Transzeurópai hálózatok – Közlekedés

Glosszárium

A SESAR üzembe helyezése: Az ATM-főtervben meghatározott ATM-funkciók iparosításával és kivitelezésével összefüggő tevékenységek és eljárások.

ATM-funkció: Az útvonallal, a légtérrel és a földi irányításhoz, vagy az információk fedélzet, terminál, repülőtér és hálózatüzemeltetők közötti cseréjéhez kapcsolódó ATM működési funkciók vagy szolgáltatások egy csoportja.

Egységes európai égbolt légiforgalmi szolgáltatási kutatás (SESAR): A légiforgalmi szolgáltatások teljesítményének javítására irányuló projekt, amely innovatív technológiai és műveleti ATM-megoldások meghatározása, fejlesztése, validálása és üzembe helyezése útján törekszik a légiforgalmi szolgáltatási rendszerek korszerűsítésére és harmonizációjára.

Eurocontrol: Európai Szervezet a Légi Közlekedés Biztonságáért. Az 1960-ban létrehozott kormányközi szervezet célja a légi forgalom biztonságos, hatékony és környezetbarát bonyolításának előmozdítása az európai régióban. Többek között hálózatirányítói feladatokat is ellát, továbbá támogatja a Bizottságot és a teljesítmény-felülvizsgáló szervet a teljesítményrendszer és díjszámítási rendszer végrehajtásában.

Európai ATM-főterv: Az ATM-rendszerek korszerűsítésével kapcsolatos, az ATM-szereplők által jóváhagyott prioritások meghatározásának fő tervezési eszköze. A főterv egy állandóan változó, a SESAR Közös Vállalkozás által végrehajtott fejlesztési tevékenységeknek keretet adó ütemterv, amely tekintetbe veszi az összes operatív érdekelt fél által elvégzendő üzembe helyezési tevékenységeket is.

Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz (CEF): Az a finanszírozási eszköz, amely uniós pénzügyi támogatást biztosít a közlekedési, a távközlési és az energetikai infrastruktúrák ágazatában megvalósítandó közös érdekű projektek támogatása, valamint az említett ágazatok közötti potenciális szinergiák kihasználása érdekében. A vissza nem térítendő támogatásokon kívül a CEF innovatív pénzügyi eszközök – például garanciák és projektkötvények – révén is biztosít pénzügyi támogatást projekteknek.

Hálózatirányító: Az Európai Bizottság által 2011-ben, bizonyos alapfeladatok – a központi légiforgalomáramlás-szervezés, a korlátozott erőforrások felhasználásának koordinálása és az európai útvonalhálózat kialakítása – szupranacionális (hálózati) végrehajtására létrehozott funkció. A hálózatirányítói feladatok elvégzésére 2019 végéig az Eurocontrol kapott megbízást.

Innovációs és Hálózati Projektek Végrehajtó Ügynökség (INEA): Az Európai Bizottság által 2014-ben, bizonyos uniós programok – köztük az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz – műszaki és pénzügyi végrehajtásának irányítása céljából létrehozott uniós ügynökség.

Kölcsönös átjárhatóság: Az európai ATM-hálózat rendszereitől és rendszerelemeitől, valamint üzemeltetési eljárásaitól annak érdekében megkövetelt funkcionális, műszaki és működési tulajdonságok együttese, hogy az európai ATM-hálózat működése biztonságos, folytonos és hatékony legyen. A működési átjárhatóságot úgy érik el, hogy megteremtik a rendszereknek és a rendszerelemeknek az alapvető követelményekkel való összhangját.

Költség-haszon elemzés: Az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz pályázati felhívásai kapcsán a költség-haszon elemzés célja általában, hogy megállapítsa, melyek azok a projektek, amelyek egy adott outputszintet (pl. bizonyos előírás betartását), a lehető legalacsonyabb nettó jelenértékű költség mellett valósítanak meg. A közös kísérleti projektek tekintetében az üzemeltetésirányító azzal a céllal készített költség-haszon elemzéseket, hogy összevesse a projektpályázatok költség-haszon arányát a közös kísérleti projekt egészére jellemző költség-haszon aránnyal. Az 1-es pontszám azt jelenti, hogy az adott projekt költség-haszon aránya tökéletesen megfelel a közös kísérleti projekt várakozásainak.

Közös kísérleti projekt: Az európai ATM-főterv végrehajtását támogató első közös projekt. A közös kísérleti projektet, amely hat ATM-funkciót határoz meg, a 716/2014/EU bizottsági végrehajtási rendelet fogadta el.

Közös projektek: Olyan uniós jogszabályok, amelyek egy sor ATM-funkció megfelelő időben történő, összehangolt és szinkronizált üzembe helyezését írják elő alapvető működési változtatások foganatosítása céljából. A közös projektek azonosítják azokat az ATM-funkciókat, amelyek iparosítása már megfelelő szinten tart, és meg lehet kezdeni a kivitelezésüket, és összehangolt üzemeltetést igényelnek.

Légiforgalmi irányítás: A légi járművek egymás közötti biztonságos elkülönítése és a rendezett légi forgalom biztosítása céljából nyújtott szolgáltatás.

Légiforgalmi irányító: Légiforgalmi irányítási szolgáltatás nyújtására jogosult személy.

Légiforgalmi szolgáltatás (ATM): A fedélzeti és földi szolgáltatások (légiforgalom-irányítási szolgáltatások, légtérgazdálkodás és légiforgalmiáramlás-szervezés) együttese, amelyek valamennyi üzemeltetési fázisban szükségesek a légi járművek biztonságos és hatékony mozgásának biztosításához.

Légiforgalmiáramlás-szervezés: Olyan funkció, amelyet azzal a célkitűzéssel hoztak létre, hogy hozzájáruljon a légi forgalom biztonságos, rendezett és gyors áramlásához. Olyan szabályok és eljárások összességét jelenti, amelyek célja a légiforgalmi irányítás kapacitásának optimális kihasználása és annak biztosítása, hogy a forgalom volumene összeegyeztethető legyen a megfelelő léginavigációs szolgáltatók által közzétett kapacitásokkal.

Léginavigációs szolgáltatások: A légiforgalmi szolgáltatások (elsősorban légiforgalmi irányítás), a kommunikációs, navigációs és felderítési szolgáltatások (CNS), a meteorológiai szolgáltatások (MET) és a légiforgalmi tájékoztatási szolgáltatások (AIS).

Léginavigációs szolgáltató (ANSP): Olyan közjogi vagy magánjogi szervezet, amely léginavigációs szolgáltatást nyújt az általános légi forgalom számára.

Légtérfelhasználók: Polgári (kereskedelmi vagy általános használatú), illetve katonai légi járművek üzemeltetői.

SESAR Deployment Alliance: A SESAR Deployment Alliance-t eredetileg jogállás nélkül, az érdekelteket egybefogó konzorciumként hozták létre. A konzorcium szabályozására nézve a partnerségi keretmegállapodás rendelkezései és egy belső együttműködési megállapodás az irányadók. 2018 januárjában a SESAR Deployment Alliance státuszát módosítva nonprofit nemzetközi egyesületté vált. A 2014 és 2020 közötti időszakban a SESAR üzemeltetésirányítójaként működik.

SESAR Közös Vállalkozás (SESAR JU): A SESAR-projekt fejlesztési szakaszához tartozó tevékenységek irányítására létrehozott köz-magán partnerség. A SESAR Közös Vállalkozás célja az európai légiforgalmi szolgáltatási rendszer korszerűsítésének elősegítése, amelyet az összes kapcsolódó uniós kutatási és fejlesztési tevékenység koordinálása és összpontosítása révén kíván elérni. A Közös Vállalkozás felel továbbá az európai ATM-főterv végrehajtásáért is.

SESAR üzemeltetésirányító (SESAR DM vagy DM): A funkciót a 409/2013/EU bizottsági végrehajtó rendelet hozta létre, majd az a partnerségi keretmegállapodás révén vált hivatalossá. Főbb részei: az üzemeltetési program kidolgozása, javaslása, működtetése és végrehajtása; a közös projektek végrehajtására kötelezett operatív érdekelt felekkel történő együttműködés; a végrehajtási projektek és a kapcsolódó beruházások hatékony összehangolásának és általános koordinációjának a biztosítása.

Szabad útvonalú légtér: Olyan meghatározott légtér, amelyben a felhasználók szabadon tervezhetik meg útvonalukat egy meghatározott belépési és kilépési pont között. A légtér rendelkezésre állásától függően az útvonal megtervezhető két pont között közvetlenül vagy köztes (közzétett vagy nem közzétett) pontokon keresztül is, anélkül, hogy ehhez légiforgalom-irányítási szolgálatok úthálózatát kellene igénybe venniük. Az ilyen légtéren belül a légi járművek továbbra is forgalomirányító központ irányítása alatt maradnak.

Teljesítményrendszer és díjszámítási rendszer: A teljesítményrendszer a biztonság, a környezetvédelem, a légtérkapacitás és a költséghatékonyság fő teljesítményterületein jelöl ki kötelezően elérendő célokat a léginavigációs szolgáltatók számára. A díjszámítási rendszer határozza meg a légtérfelhasználóknak a léginavigációs szolgáltatásokért felszámítható egységdíjak kiszámításának szabályait.

Útvonali légiforgalmiáramlás-szervezési (ATFM) késés: A léginavigációs szolgáltatóknak tulajdonítható járatonkénti átlagos útvonali ATFM-késést (perc) mérő fő kapacitási teljesítménymutató, amelynek kiszámítása a légi jármű üzemeltetője által a legutóbbi benyújtott repülési tervben igényelt becsült felszállási idő és a hálózatkezelő által megítélt számított felszállási idő különbözeteként történik.

A Bizottság válaszai

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=50455

Időrendi áttekintés

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=50505

A számvevőszéki csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a kohéziós, növekedési és társadalmi befogadási beruházások kiadási területeire szakosodott, Iliana Ivanova számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara végezte. Az ellenőrzést George Pufan számvevőszéki tag vezette Patrick Weldon kabinetfőnök és Mircea Radulescu attasé, Pietro Puricella ügyvezető, Afonso Malheiro feladatfelelős, valamint Luis de la Fuente Layos, Romuald Kayibanda, David Boothby és Maria Pia Brizzi, ellenőrök támogatásával.

Balról jobbra: Patrick Weldon, Luis De La Fuente Layos, Romuald Kayibanda, Pietro Puricella, Afonso Malheiro, Maria Pia Brizzi, George Pufan, Mircea Radulescu.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2019

© Európai Unió, 2019

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (https://publications.europa.eu/hu/publications). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.